張春合

(湖北大學(xué) 體育學(xué)院，湖北 武漢 430062)

“把健康融入所有政策”，將健康教育納入國民教育體系是《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)中重要政策導(dǎo)向?！毒V要》指出:“把健康擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位?！薄敖】抵袊笔巧婕吧a(chǎn)方式、生活方式、治理模式根本轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)工程；共建共享是建設(shè)健康中國的基本路徑[1]?！毒V要》中還指出，各相關(guān)部門在實現(xiàn)政策目標(biāo)過程中要強化健康價值理念，將健康、公平和可持續(xù)性作為政策制定過程的標(biāo)準(zhǔn)模塊，從影響健康因素的廣泛性、社會性、整體性出發(fā)尋求部門協(xié)作。為夯實足球人才根基、提高足球發(fā)展水平，2015年11月教育部等6部門聯(lián)合推出了《關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》(以下簡稱《意見》)，圍繞青少年健康促進和校園足球發(fā)展提出了一系列指標(biāo)任務(wù)、實施路徑和改革舉措，成為新時期足球活動、組織、人才培養(yǎng)的政策基礎(chǔ)和綱領(lǐng)性文件?！毒V要》和《意見》分屬兩個不同方面的文件和政策，《綱要》是一個宏觀和基礎(chǔ)的制度設(shè)計，包含醫(yī)養(yǎng)、衛(wèi)生、體育、環(huán)境治理等多個方面，關(guān)注的是全生命周期群體，而《意見》屬于學(xué)校體育方面，只是關(guān)注青少年群體。那么，這兩個層次政策是否可能在組織、架構(gòu)、執(zhí)行主客體上構(gòu)成一個一脈相承且相輔相成的政策體系？《綱要》作為一個基礎(chǔ)性政策，怎樣指導(dǎo)校園足球的可持續(xù)發(fā)展？這不僅僅是校園足球發(fā)展，也是當(dāng)前衛(wèi)生、醫(yī)養(yǎng)等領(lǐng)域亟需解決的問題。

政策鏈?zhǔn)枪矙?quán)力機關(guān)或社團組織，為了解決公共問題、達成公共目標(biāo)而選擇(或制定)的系列政策；按照彼此之間的關(guān)聯(lián)性而構(gòu)成相互促進、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的鏈狀系統(tǒng)，具有整體性、連貫性、層次性、增效性的特點，可形成相互聯(lián)動、相互促進、互相銜接的有機整體[2]。本研究從政策鏈理論的視角探索校園足球發(fā)展在《綱要》中的角色和定位，期望在推進校園足球上依靠《綱要》的制度規(guī)劃，找準(zhǔn)發(fā)力點和基礎(chǔ)政策支持，并站在“健康中國”的高度，聚焦于體育的功能和價值，從政策實施主體和客體的認(rèn)識上進一步理解和辨識校園足球在健康中國建設(shè)中的健康觀、對人的健康素養(yǎng)培養(yǎng)的價值觀以及政策發(fā)展和推進的協(xié)作觀。此外，探索并建構(gòu)一種定位準(zhǔn)確、涵義廣泛、關(guān)聯(lián)緊密的鏈狀發(fā)展體系和多維協(xié)作發(fā)展模式，使校園足球在健康中國建設(shè)體系中履行新的使命，為打造健康之基做出新貢獻。

1 “健康中國”與“校園足球”政策鏈關(guān)系

2009年是新校園足球建設(shè)發(fā)展的開端，國家從頂層設(shè)計出發(fā)，全方位推進校園足球發(fā)展，給予政策、經(jīng)費等多方面支持。2014年4月出臺的《體育總局、教育部關(guān)于加強全國青少年校園足球工作的意見》，詳細(xì)提出了加強部門間協(xié)作要求。2015年7月出臺的《教育部等6部門關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》，提出了工作原則及工作目標(biāo)等內(nèi)容。2016年出臺的《關(guān)于印發(fā)中國足球中長期發(fā)展規(guī)劃(2016—2050年)的通知》，特別強調(diào)校園足球活動部門間協(xié)調(diào)工作。還有2017年5月教育部印發(fā)《關(guān)于做好全國青少年校園足球特色學(xué)校復(fù)核的通知》、2018年教育部發(fā)布《教育部辦公廳關(guān)于加強全國青少年校園足球特色學(xué)校建設(shè)質(zhì)量管理與考核的通知》、2019年出臺《全國青少年校園足球“八大體系”建設(shè)行動計劃》等?？傮w來看，共40多部文件和通知，內(nèi)容涉及校園足球發(fā)展的方方面面，包括宏觀層的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)厘定、重大問題的解決方案等；中觀層的資源配置、績效評估、組織、宣傳、統(tǒng)籌等；微觀層和操作層的運動促進健康的具體方案、平臺建立、健身和健康行為干預(yù)計劃、手段、方法等。這40多部文件和政策形成了校園足球的政策發(fā)展體系，對于規(guī)制校園足球而言基本上可以說是體系完備、面面俱到，似乎已“無制可改”。但是，任何政策都是針對一定時空條件下特定問題所制定的，并且會受到其他基礎(chǔ)政策的影響，因此對不同政策的銜接、融合或協(xié)同，便是政策運行和創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢。

政策與政策之間存在著復(fù)雜關(guān)系，除了獨立關(guān)系和相斥關(guān)系外，一般還存在著共生關(guān)系、相關(guān)關(guān)系、融合關(guān)系等。融合是指兩個或兩個以上要素的匯合，或者是向著一個點的運動，或者是幾種不同事物合為一體[3]。融合又可分為替代融合、補充融合、延伸融合以及互補融合等模式?！毒V要》和《意見》是兩個獨立的政策體系，但是從政策文本分析可以看出兩者之間又存在著復(fù)雜關(guān)系。

1.1 目標(biāo)層方面：政策鏈的融合和包含關(guān)系

《綱要》和《意見》從目標(biāo)上看，盡管側(cè)重點不同，卻密切相關(guān)，可以把《意見》看作是健康中國建設(shè)子鏈條上的具體政策體系之一，是鑲嵌在健康中國建設(shè)之上的重要一環(huán)。《綱要》的總體目標(biāo)是健全健康教育體系、普及知識、形成健康生活方式、保障人民健康；《意見》總體目標(biāo)是立德樹人、普及運動、培育文化、促進身心健康、推動足球事業(yè)發(fā)展等。在基本原則方面，《綱要》的著重點是提升素養(yǎng)、健康教育、全面參與、強化部門協(xié)作等；《意見》的著重點是深化體制改革、增強發(fā)展活力、條件場地建設(shè)、整合資源等。在戰(zhàn)略目標(biāo)層次，《綱要》和《意見》都提出對運動技能、體質(zhì)健康的要求等。因此從政策鏈視角，健康中國的青少年健康促進體系與校園足球體系具有較強的內(nèi)在融合與包含關(guān)系。

在目標(biāo)和原則方面，健康中國青少年健康促進體系對青少年健康及體育健身方面所提出的要求范圍更廣、層次更高、程度更深，并與校園足球政策在較多方面相互滲透融合。校園足球積極倡導(dǎo)做大分母抓普及，發(fā)揮人口資源優(yōu)勢，提高普及率等，都是健康中國建設(shè)的必然要求，而校園足球發(fā)展的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)亦是健康中國建設(shè)的結(jié)果和目標(biāo)。《綱要》所提出的健康要覆蓋全生命周期，針對生命不同階段的主要健康問題及主要影響因素，確定若干優(yōu)先領(lǐng)域[4]，而校園足球由于自身特點，必然成為這個優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。校園足球的許多目標(biāo)指向健康中國，健康中國所制定的許多重要途徑和手段又體現(xiàn)在《意見》的條款中，從而形成相互聯(lián)系、交叉滲透、相互促進的格局。從宏觀層次出發(fā)，健康中國建設(shè)制定的總體規(guī)劃與藍圖在其功能領(lǐng)域內(nèi)起著基本指導(dǎo)作用，支撐著包括《意見》等具體具有操作性的執(zhí)行政策[5]。在健康中國政策鏈的層級結(jié)構(gòu)中，需要具體的制度和文化要素補充，校園足球作為學(xué)校體育中的關(guān)鍵支點，將青少年身心發(fā)展和社會發(fā)展統(tǒng)御起來，形成整體的健康促進體系，這既是健康中國大健康觀的使然要求，也是青少年群體大健康治理的應(yīng)然要求?！毒V要》和《意見》的政策文本中很多部分都較好體現(xiàn)出這種文化和制度的滲透及較強的目標(biāo)映射作用，具有廣泛的關(guān)聯(lián)度。因此，在健康中國建設(shè)過程中校園足球發(fā)展具有關(guān)鍵的戰(zhàn)略意義?！毒V要》既承擔(dān)了對校園足球政策體系的支持，又可以更好實施基礎(chǔ)政策的效益，而且拓寬健康中國主體政策和其他低層級政策的領(lǐng)域，延伸兩者之間的價值鏈，在一定程度增強了健康中國基礎(chǔ)政策的輻射功能，這樣既開拓《綱要》政策體系的實施效果，也帶動《意見》政策體系的發(fā)展。

1.2 內(nèi)容層方面：政策鏈的融合和共生關(guān)系

依據(jù)文件的核心內(nèi)容，從“健康中國”系列文件中篩選關(guān)于“青少年健康支持體系”關(guān)鍵政策部分，涉及健康生活、健康環(huán)境、健康產(chǎn)業(yè)等3大板塊。對比校園足球在這3個方面的政策條款，發(fā)現(xiàn)兩個文件都對青少年的運動技能、體育科學(xué)知識、文化建設(shè)、生態(tài)治理、體育產(chǎn)業(yè)、場地建設(shè)等方面制定政策實施條款，規(guī)劃了重要的實施內(nèi)容。

健康生活方面：校園足球的建設(shè)目標(biāo)是為提高青少年兒童及未來公民的健康素養(yǎng)和運動技能。由于我國大部分青少年經(jīng)過10余年的體育學(xué)習(xí)，而未獲得1項能夠熟練掌握和長期堅持的運動技能[6]，導(dǎo)致個體從生命早期就沒有養(yǎng)成體育健身的生活方式，更不用說通過體育活動所附加的文化載體來塑造人格，體育之于青少年乃至生命全周期的健康也更無從談起。因此，校園足球發(fā)展是健康中國建設(shè)的重要載體，體現(xiàn)出《綱要》本質(zhì)特征。首先，培養(yǎng)青少年的運動技能及體育科學(xué)素養(yǎng)。青少年體育只有依靠具體的運動項目，注入健康科學(xué)觀和人文觀，才能實施健康生活的目標(biāo)，并與其他運動項目一起共同營造健康生態(tài)和促進健康聯(lián)動機制發(fā)展改革，進而以“大健康觀”的融通性構(gòu)建青少年體育的健康生態(tài)鏈。其次，健康中國建設(shè)與青少年兒童健康相銜接，這也是校園足球建設(shè)的重要領(lǐng)域。如2019年3月教育部開展足球特色幼兒園試點工作，遴選建設(shè)3 000所足球特色幼兒園[7]。再次，健康中國建設(shè)與校園足球?qū)ｉT人才培養(yǎng)相銜接。師資是推動全民健身與全民健康深度融合的重要目標(biāo)和任務(wù)，校園足球建設(shè)對師資培訓(xùn)起到較為重要的支持作用，2015年來國家和地方累計培訓(xùn)校園足球教師、教練員和管理干部近35萬人[8]。由此可見，《綱要》提出的內(nèi)容與《意見》相關(guān)條款體現(xiàn)出延伸性融合關(guān)系，《綱要》更為宏觀，而《意見》更為具體且更具實操性。

健康環(huán)境方面：健康環(huán)境是指有利于維護和促進人民群眾身心健康的環(huán)境，包括自然環(huán)境和社會環(huán)境。校園足球建設(shè)更多涉及的是社會人文環(huán)境、政策環(huán)境等內(nèi)容。健康中國提出以環(huán)境衛(wèi)生整治構(gòu)建適應(yīng)青少年健康成長的社區(qū)、學(xué)校、家庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市等。在該維度，校園足球建設(shè)提出：(1)加大規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)力度，多渠道調(diào)動社會力量支持校園足球發(fā)展的積極性；(2)充分發(fā)揮職業(yè)足球俱樂部、足球?qū)W校、體育運動學(xué)校在人才培養(yǎng)方面的積極作用；(3)鼓勵有條件的體育俱樂部、企業(yè)及其他社會組織聯(lián)合開展有利于校園足球發(fā)展的公益活動；(4)完善相關(guān)政策，引導(dǎo)社會資本進入校園足球領(lǐng)域。在中國教育發(fā)展基金會設(shè)立青少年校園足球發(fā)展基金，多渠道吸收社會資金。由此可見，建設(shè)健康環(huán)境，既要重視自然環(huán)境，包括大氣、水土資源等，同時營造良好的人文生態(tài)環(huán)境，如果不改善健康中國建設(shè)的人文環(huán)境，其他各個方面的發(fā)展勢頭必會遇到較大阻力。這就需要子鏈條的政策設(shè)計，考慮生態(tài)及人文環(huán)境的改善。校園足球作為校園體育活動中受師生歡迎的項目，是和諧校園文化的有機組成，具有重要的教育功能和體育文化氛圍的營造功能。在其制度設(shè)計中，需要充分考慮到各層次單位和學(xué)校的聯(lián)動機制，鼓勵校園足球活動和足球文化走進社區(qū)、社會，并積極推進校園足球?qū)ι鐣幕慕?gòu)，實施以校園足球為抓手，營造青少年健身文化氛圍。對比兩個文件可以看出，校園足球?qū)τ诮鉀Q健康人文環(huán)境方面，更是其他文件中較少涉及的內(nèi)容，表現(xiàn)出補充融合的特征，在健康中國建設(shè)中具有引領(lǐng)和示范效應(yīng)。

健康產(chǎn)業(yè)方面：健康產(chǎn)業(yè)鏈本身具有產(chǎn)業(yè)鏈長、輻射面廣，促進就業(yè)、改善民生和拉動內(nèi)需的經(jīng)濟和民生功能，所包括和涉及的政策和資源更為寬廣。校園足球建設(shè)盡管是單一運動項目的政策設(shè)計，但其同樣是綜合性強、關(guān)聯(lián)度大、產(chǎn)業(yè)鏈長，并交叉滲透到許多相關(guān)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)中，如器材服裝設(shè)計與制造、師資培訓(xùn)、環(huán)境、宣傳、文化、場地建設(shè)等領(lǐng)域，并且從政策實施到資源利用，校園足球?qū)τ诮】抵袊唧w系發(fā)展和建設(shè)都是重要補充和支持。

校園足球在產(chǎn)業(yè)方面涉及許多顯性指標(biāo)，從足球項目相關(guān)的各種體育用品生產(chǎn)和銷售，到學(xué)校體育場館建設(shè)、維修，以及經(jīng)營開發(fā)、市場培訓(xùn)等有償服務(wù)和體育無形資產(chǎn)的開發(fā)和保護等，體現(xiàn)出與《綱要》極強包容和相互支持關(guān)系。國家“十三五”規(guī)劃中，校園足球要改造和新建6萬塊場地。2015年以來，中央財政累計投入校園足球資金 6.48億元，帶動各省(區(qū)、市)投入超過196億元[9]。校園足球以青少年學(xué)生為對象，在現(xiàn)代中國社會兒童是家庭的核心，以青少年兒童為主題的消費活動停留時間會更持久。因此，校園足球發(fā)展過程中帶動的體育產(chǎn)業(yè)和發(fā)展?jié)摿臻g更大、時間更持久。校園足球和健康中國在產(chǎn)業(yè)方面

共生與融合，提供聯(lián)動性的機制和平臺，把不同群體及市場進行有機整合，不僅體現(xiàn)在競技、健身、市場相結(jié)合，更重要的是把政策鏈中的上下游聯(lián)系起來，以校園足球為重要節(jié)點，把不同職業(yè)、不同需求以及社會資源等生態(tài)鏈條有機統(tǒng)一起來，不但使學(xué)?；A(chǔ)體育設(shè)施得到改進，更能促進我國體育產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

1.3 管理層及執(zhí)行層：政策鏈的協(xié)同和融合關(guān)系

健康中國對青少年體育健康發(fā)展的使命，主要是解決青少年的體育觀問題，重塑體育的健身性、體驗性與競技性相融合的教育文化。無論是有效促進青少年的體質(zhì)健康，還是培育青少年的健全人格，或是構(gòu)建青少年體育個性的教育體系，都被賦予了多種屬性，攜帶不同目標(biāo)。如果這些目標(biāo)沒有相關(guān)部門管理層和執(zhí)行層的積極配合，就很難有效執(zhí)行。各部門的職責(zé)及任務(wù)情況詳見表1。

表1 各部門的職責(zé)及任務(wù)

雖然《意見》制定的時間早于《綱要》，但在宏觀指導(dǎo)方面兩者都提出“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會共同參與的發(fā)展格局”。各相關(guān)主體在實施過程中承擔(dān)和履行什么樣的職責(zé)都有明確規(guī)定，這就在體制上形成了從管理層到執(zhí)行層協(xié)同、融合推進的治理體系，共同解決健康中國建設(shè)與《意見》等其他系列子政策所涉及的責(zé)任部門共同推進的體制框架。機構(gòu)設(shè)置方面，健康中國和校園足球都涉及教育、體育、財政、共青團中央等部門，以及全國性、行業(yè)性體育社會組織等，具有機構(gòu)多、任務(wù)多、層次多的特點。但從管理和技術(shù)執(zhí)行層看，盡管形式上形成網(wǎng)狀的交叉框架，但校園足球與健康中國在戰(zhàn)略規(guī)劃上仍存在著較大銜接融合空間，對于一些核心部門所承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了兩部門現(xiàn)有能力，相關(guān)協(xié)同主體承擔(dān)任務(wù)的軟約束并不明確，文件對于管理和執(zhí)行部門實操方面宏觀指導(dǎo)有余，細(xì)節(jié)規(guī)范不足。例如《綱要》中很多政府職責(zé)和任務(wù)在《意見》中都未涉及，存在著較大建設(shè)空間。

2 “健康中國”與“校園足球”的政策鏈協(xié)同融合的路徑

2.1 強化“健康中國”和“校園足球”政策鏈協(xié)同融合的導(dǎo)向作用

政策鏈主要是為解決特定的政策問題，在內(nèi)容上具有一致性，但在形態(tài)和功能上又有差別性的系列政策[10]。《綱要》是為推進健康中國建設(shè)、提高人民健康水平，由中共中央、國務(wù)院于2016年10月25日印發(fā)并實施。在政策層次和功能上應(yīng)屬于基礎(chǔ)政策。政策鏈由基礎(chǔ)政策和各項具體政策構(gòu)成，縱向鏈條上是不同層次結(jié)構(gòu)和差異化的政策組成，空間上根據(jù)眾多復(fù)合功能區(qū)支撐起鏈條上的各項戰(zhàn)略功能[11]。從目標(biāo)、內(nèi)容及機構(gòu)方面，《綱要》和《意見》都具有天然的鏈狀相關(guān)性和融合性。健康中國建構(gòu)綱領(lǐng)性的總目標(biāo)，而其他相關(guān)的體育、衛(wèi)生、醫(yī)養(yǎng)等為分目標(biāo)，分目標(biāo)和階段性目標(biāo)的實現(xiàn)，將影響到總目標(biāo)的實現(xiàn)。健康中國作為國家諸多戰(zhàn)略的承載體處在中心位置，是統(tǒng)領(lǐng)和帶動全局的關(guān)鍵。循著政策鏈向上，校園足球處于健康中國發(fā)展戰(zhàn)略的核心地帶；而循著政策鏈向下，校園足球是被統(tǒng)領(lǐng)在學(xué)校體育、陽光體育等政策鏈之內(nèi)的層級，是健康中國建設(shè)宏觀政策鏈條上的重要一環(huán)和戰(zhàn)略核心地帶，從青少年運動項目支持層級支撐著總體戰(zhàn)略。校園足球內(nèi)部又包括著健康素養(yǎng)、運動技能、立德樹人等功能區(qū)，這些功能又是健康中國的建設(shè)目標(biāo)。從這個意義上講，校園足球發(fā)展不僅是健康中國建設(shè)的機制性支點，更是具備成為青少年體育發(fā)展支持戰(zhàn)略上的功能性載體。因此，更要注重《綱要》與其他政策的戰(zhàn)略性對接和功能區(qū)相協(xié)調(diào)，使得以健康中國為引領(lǐng)的政策鏈切實有效運行，建構(gòu)以縱向政策鏈和橫向政策鏈為結(jié)構(gòu)框架的網(wǎng)鏈系統(tǒng)，在目標(biāo)、原則上銜接，層次上配套，內(nèi)容上補充，執(zhí)行部門協(xié)調(diào)，克服政策的孤立性與局限性。

2.2 建構(gòu)“健康中國”和“校園足球”政策鏈協(xié)同融合的體制平臺

在健康中國戰(zhàn)略目標(biāo)下，校園足球建設(shè)是立足于青少年人群和全生命周期的健康問題，通過足球等運動項目的實施使青少年學(xué)生在生命周期的早期，通過運動項目學(xué)習(xí)形成健康素養(yǎng)和體育鍛煉習(xí)慣，達到增強體質(zhì)、提高肌體免疫力，從而獲得健康并提升運動技能和成績的目標(biāo)。這個目標(biāo)的實施，在管理層面屬于學(xué)校體育領(lǐng)域，但要完成這一目標(biāo)單靠教育或者體育部門是很難達到的，需要國家公共服務(wù)供給和管理部門進行資源治理方面的整合，通過構(gòu)建跨部門協(xié)同實現(xiàn)政策鏈在目標(biāo)和執(zhí)行上的協(xié)同，使各方資源和能力優(yōu)勢發(fā)揮最大效益[12]，需要公共服務(wù)實施和執(zhí)行更具“錨向性”和“匹配性”。從《綱要》實施的角度，政策能否有效協(xié)同和銜接也是健康中國建設(shè)成效的關(guān)鍵。校園足球改革至今，構(gòu)建了由教育部門組織管理、體育部門進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、共青團等部門輔以課外活動平臺、財政部門提供專項經(jīng)費支持、新聞宣傳等部門提供宣傳輿論引導(dǎo)醫(yī)療等聯(lián)動機制[13]。盡管成就矚目，但由于沒有政策鏈協(xié)同的頂層設(shè)計，沒有一個協(xié)同平臺對上下鏈的政策銜接予以規(guī)范，所以執(zhí)行效果并不理想。盡管政策本身也強調(diào)了部門協(xié)同與融合，但政策實施和執(zhí)行的主體是政府或權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人，作為有限理性的管理者和負(fù)責(zé)人具有一定的主觀和自發(fā)性，因此協(xié)同效果和政策鏈融合程度就會出現(xiàn)隨意性。這需要國家從政策鏈建設(shè)高度，梳理系統(tǒng)中相關(guān)、共生、融合的子政策，將《綱要》所涉及的主體和部門充分整合、彼此嵌入，通過制度化方式將協(xié)同融合關(guān)系慣例化、制度化[14]。同時，還需要構(gòu)建一個從上到下的信息溝通體系。由于我國的行政體系分級管理，不同層級業(yè)務(wù)部門可以垂直對下級進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但各級業(yè)務(wù)部門都是所屬政府部門的管理機構(gòu)，其資源人事等都受其制約。因此，建立流暢的機構(gòu)關(guān)系與信息流體系尤其重要，以及從機制上使這種信息系統(tǒng)發(fā)揮實際效用。政府不僅要利用常規(guī)政策工具，更應(yīng)出臺和善用“補鏈”功能政策，構(gòu)建健康中國鏈與其下鏈眾多政策的協(xié)同融合平臺，使平臺形成“權(quán)力共同體”共建、“利益共同體”共享[15]、“責(zé)任共同體”共擔(dān)，并在政策研判、決策、實施幾個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣。在《綱要》的總體指導(dǎo)下，監(jiān)督和引導(dǎo)子鏈條上類似醫(yī)養(yǎng)、康復(fù)、校園足球等政策的發(fā)展方向和發(fā)展特色。

2.3 創(chuàng)新“健康中國”與“校園足球”跨部門協(xié)同的機制建設(shè)

“健康中國”是政策鏈體系建設(shè)的基礎(chǔ)政策，是政策制定者、執(zhí)行主體和目標(biāo)群體形成統(tǒng)一思想和行動立場的指導(dǎo)原則。在《綱要》的統(tǒng)領(lǐng)下，許多子政策執(zhí)行上體現(xiàn)出多部門分工協(xié)同的形勢，內(nèi)容和目標(biāo)上也體現(xiàn)出多方面政策疊加的特征，但這種政策疊加和部門支持只是在量上的加總，其本身并不能完全等同于政策融合和政策協(xié)同。例如體育系統(tǒng)對校園足球的關(guān)注點，主要是運動技能及人才培養(yǎng)梯隊考慮，宣傳部門比較重視立德樹人方面的指標(biāo)和成效等。另外，鑒于我國的政治體制，政策鏈間的協(xié)同動力主要來自中央政府的外部推力，而部門之間這些并不是核心工作，同時利益關(guān)系不大，所以也不愿在原有工作之外分出時間和精力去做協(xié)同工作。這就需要在解決不同主體參與協(xié)同目標(biāo)和動力問題方面做好以下幾點：第一，均衡政策利益。體制機制變遷的誘因是主體期望獲取最大的潛在利潤，這也是助推政策高效執(zhí)行的根本動力，拋開利益空談執(zhí)行是不切實際的。為此在《綱要》和《意見》等政策鏈的運行中，一方面要樹立利益意識，鏈狀體系中的各個職能部門要以共同利益為導(dǎo)向，重塑穩(wěn)固均衡的多部門和層級政策執(zhí)行的利益格局，通過合理運用經(jīng)濟理性和社會理性的利益分析思維，破解梗阻政策執(zhí)行的利益沖突。另一方面，以尊重協(xié)同各方利益為前提，不斷培育宏觀執(zhí)行思維，使其能從政策鏈協(xié)同融合工作中獲得益處，并將健康中國理念貫穿于政策執(zhí)行、評估和終結(jié)等全過程。第二，設(shè)計跨部門協(xié)同的監(jiān)督激勵機制，使相關(guān)部門都有持續(xù)的動力。采取政策宣傳、輿論引導(dǎo)等形式，推動各方對“健康中國”和“校園足球”等政策的融合點、政策的協(xié)同融合形式以及執(zhí)行的認(rèn)知趨同，化解政策執(zhí)行思維障礙，促進政策在“橫向和縱向”系統(tǒng)的不同層級間協(xié)同執(zhí)行。第三，要以體制機制調(diào)適為起點，從內(nèi)部層面理順健康中國與校園足球建設(shè)功能區(qū)之間的關(guān)系，進一步強化健康中國支點型戰(zhàn)略功能區(qū)的整體效能，在邊界區(qū)域和交叉區(qū)域進行非常規(guī)的聯(lián)合行動，并配置合理的政策資源，從而構(gòu)建各方和社會共同維系的執(zhí)行格局。

校園足球建設(shè)是健康中國建設(shè)的重要抓手和重要領(lǐng)域，健康中國建設(shè)支撐校園足球的發(fā)展。在健康中國建設(shè)政策鏈體系運行中，政府各層級管理者的核心任務(wù)在于制定和融合各層級體系相配套的具體政策，在整條鏈的各個環(huán)節(jié)上根據(jù)主要行動者的職能和職責(zé)權(quán)限，激勵各相關(guān)主體進行協(xié)同和融合。通過運用資源配置、行政手段、教育引動等針對性政策工具，積極推動健康中國鏈狀體系中各個主客體的聯(lián)接、校準(zhǔn)和潤滑作用，實現(xiàn)各個支持體系內(nèi)部健康發(fā)展，提供政策鏈總體系統(tǒng)發(fā)展的中觀和微觀良好生態(tài)，打造相關(guān)政策整合起來的“政策鏈條”或“政策組合”并發(fā)揮“補全鏈條”的作用。相關(guān)管理部門應(yīng)主動與《綱要》形成有機的互動協(xié)作，構(gòu)成復(fù)合型、協(xié)同性的行政管理體制和機制，使行政資源推動“健康中國”建設(shè)的各個功能鏈上，形成資源推動和行政科級力量推動的聯(lián)動推動效應(yīng)。