阿麗米熱·伊布拉音

（喀什大學 經(jīng)濟與管理學院，新疆 喀什 844000）

1 研究背景

自2014年施行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來，我國加大了對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的投入力度，越來越多的事業(yè)單位開始重視內(nèi)部控制建設，但在實施過程中存在一些不足，對于實施內(nèi)部控制的預期效果產(chǎn)生了一定的影響。在全面依法治國、全面從嚴治黨不斷深化之際，包括高校在內(nèi)的各行政事業(yè)單位應當充分利用內(nèi)部控制這個有效的管理工具，防止國有財產(chǎn)及資金流失、浪費或被貪污、挪用，規(guī)范單位經(jīng)濟活動，提高運行效率、效果，維護社會經(jīng)濟秩序。

作為事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務層面之首的預算，貫穿于高校經(jīng)濟業(yè)務活動的事前、事中、事后全過程，將經(jīng)濟活動量化，通過合理計劃、整合資源，協(xié)調(diào)各部門直接的合作，激勵各預算責任部門達成預算指標都起到了重要的作用，是高校運營中的一項重要管理工具。預算業(yè)務的有效運行，必須依賴于有效的內(nèi)部控制，當內(nèi)部控制失效時就會出現(xiàn)預算資金貪污、預算執(zhí)行不規(guī)范等重大風險。同時，建立健全預算控制可以帶動高校整體內(nèi)部控制水平的提高。因此對高校的預算控制進行探究具有重要的意義。

2 文獻回顧

Vern Brimley（2005）系統(tǒng)的闡述了高校預算的方法和體制等內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)預算有以下幾點重要作用：一是預算可以促進對有關方面進行詳細規(guī)劃，建立有效控制體系；二是通過預算可以指導年度計劃評估，還可以成為比較學校各年度公共設施的控制方法；三是預算可以成為學校向社會公眾公布教育計劃的手段；四是可以通過預算對項目進行分配，對資金和支出進行來源追溯；五是通過預算可以對學校下一年度的項目進行規(guī)劃；六是有效的預算可以提高學校使用資金的效益，并發(fā)現(xiàn)越是有效的預算控制越會導致領導權面臨挑戰(zhàn)。

B Lepori（2013）認為，預算在高校財務內(nèi)部控制中發(fā)揮著不可替代的作用，預算的編制應由高校的預算委員會負責，下發(fā)預算后各個院系、部門要定期向預算委員會提交后續(xù)執(zhí)行情況計劃表。同時，為確保預算順利執(zhí)行，監(jiān)督機制應做到全程跟進。

Willoughby 、Melkers（2015）提出了美國高校在分配預算數(shù)撥款比例時，普遍會根據(jù)績效衡量指標進行劃撥，以提高高校各部門預算執(zhí)行的效率，減少預算開支的浪費，提高預算資金的使用效益。

王碧媛（2005）對預算控制與內(nèi)部控制的關系進行研究，認為設置預算控制委員會是內(nèi)部控制機構的健全，確定預算目標對高校內(nèi)部控制的直接目標具有重要影響，通過預算編制實現(xiàn)事前控制，通過預算執(zhí)行與調(diào)整實現(xiàn)事中控制，預算的考評是對內(nèi)部控制效果的評價，提出要使預算控制發(fā)揮作用必須具有良好的環(huán)境。

褚珊,厲洪（2010）認為預算控制是內(nèi)部會計控制中的重要控制手段，其監(jiān)督作用可有效保證內(nèi)部會計控制運行的質(zhì)量，同時，預算控制貫穿于高校管理和財務活動的全過程；預算控制的有效性直接影響了高校內(nèi)部控制的質(zhì)量以及高校的可持續(xù)發(fā)展能力，因此高校應注重加強預算控制、提高資金的使用效率。

馮秋敏（2013）認為高校健全預算內(nèi)部控制制度，可以保證預算編制、審批、執(zhí)行等內(nèi)部管理制度的有效實施。高校應成立專門的預算管理組織機構，還應設置合理的預算崗位，明確各崗位職責，確保不相容崗位的分離。

茍于泉，劉馨月（2019）通過分析高校預算控制的必要性，提出了目前我國高校在預算控制過程中阻礙預算編制、執(zhí)行和考核這些環(huán)節(jié)執(zhí)行的主要因素，然后討論了美國和澳大利亞高校預算控制的方法，從而提出我國高校提高預算控制水平的有效措施，包括：改革預算編制方法并采用綜合的預算編制方法，實行預算的全程控制、強化對預算執(zhí)行的監(jiān)督，完善預算考核制度、建立獨立的預算評價機構。

3 預算控制理論基礎

3.1 委托代理理論

我國是人民民主專政的社會主義國家，全國人民代表大會是我國的最高權力機關，代表了人民最根本的利益。由于我國是人口大國，每個公民不可能直接將權力授予給政府，便委托給人大代表，人大代表通過對民意的加工整合傳達給政府代為實施，由此產(chǎn)生了三級委托代理關系。我國公民通過授權人大代表代理其意志，以合法程序委托行政事業(yè)單位行使公共權力，管理公共資源。公立高校作為典型的事業(yè)單位受社會公眾的委托，有義務依法辦學，實現(xiàn)人才培養(yǎng)和知識傳承的社會職能。因而在委托代理過程中，社會公眾會自發(fā)的對高校的經(jīng)濟行為進行監(jiān)督。近年來，由于反腐倡廉的大力推進，我國的行政事業(yè)單位在行使公共權力時越來越趨向于公平、公正且透明。但是，由于我國實際情況的固有限制，還不能實現(xiàn)全民直接監(jiān)督。預算控制作為高校內(nèi)部控制的重要組成部分，貫穿于高校經(jīng)濟業(yè)務活動的全過程，具有計劃、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等綜合作用。通過完善的預算控制制度有利于建立健全高校的內(nèi)部控制制度，提高高校的治理水平、公共服務效率和效果，可以有效降低委托代理產(chǎn)生的成本，因此，可以通過建立健全預算控制制度、完善內(nèi)部控制制度，實現(xiàn)對高校的監(jiān)督，在一定程度上解決現(xiàn)存問題。

3.2 控制論

控制論認為為了保持系統(tǒng)處于一種穩(wěn)定、和諧的狀態(tài)，并為修正實際與理想中的差異而采取的一系列方法、措施和活動就是控制。從本質(zhì)來講控制的過程是一種聯(lián)系和調(diào)節(jié)。為了達成組織目標應當使用控制論：首先所有的系統(tǒng)應當明確整體目標，然后隨著計劃的推進以控制系統(tǒng)為依據(jù)，再結合外部因素的影響和內(nèi)部環(huán)境的情況，完善整體的計劃和工作程序，在這個過程中要確保管理系統(tǒng)始終處于最優(yōu)的工作狀態(tài)，并實現(xiàn)組織目標的盡早達成。預算控制是高校加強內(nèi)部控制的重要手段，是為達到預算目標建立合理的制度、規(guī)范預算業(yè)務流程而采取的一系列措施，這與控制論是相通的。在實施預算控制的過程中首先要明確目標，然后要對預算業(yè)務流程的每一個環(huán)節(jié)進行控制，并在控制過程中隨著內(nèi)外因素的變化不斷進行調(diào)整，最后輸出控制、調(diào)整的信息并及時反饋，這一系列行為可以幫助高校構建完善的預算控制制度，從而提升學校整體的內(nèi)部控制水平。綜上所述，預算控制以控制論作為理論基礎，同時也是控制論的一種表現(xiàn)形式。

4 公立高校預算控制存在的問題

4.1 預算控制環(huán)境不完善

4.1.1 組織機構不健全

由高校目前的情況來看，還沒有完全做到全員參與預算控制，財務部門是預算的牽頭部門，各學院、部、職能部門負責預算的具體執(zhí)行，紀律檢查委員會、審計處等負責監(jiān)督，但缺少預算管理委員會等專門的歸口管理職能機構。這也導致學校重大事項的審批、決策基本上由領導班子負責，很少通過職工代表大會進行討論、表決，監(jiān)督部門也并沒有在實質(zhì)上對決策進行監(jiān)督，其預算編制與執(zhí)行過程更是缺乏實質(zhì)改善。不完善的組織機構，使得預算的編制、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督等工作，很容易導致一人多崗，存在職能劃分不明確、權力界限不明確，管理不善，加大了預算控制的風險。

4.1.2 未充分認識預算控制

大多數(shù)人員沒有從思想上充分認識到預算控制在高校內(nèi)部控制、高校運行管理中的作用，建設預算控制的意識薄弱，導致缺乏建立健全預算控制體系的內(nèi)在動力。首先，由于高校的收入來源主要是通過財政撥款，大多數(shù)管理人員認為高校在運行管理中不用過多的考慮效益成本，只需要開展教學、培養(yǎng)人才、注重科學研究，因此造成了高校管理層對內(nèi)部控制建設的不重視。其次，由于管理層對于內(nèi)部控制不重視，導致了學校員工的內(nèi)部控制意識淡薄，學校對預算業(yè)務的控制僅體現(xiàn)在對預算用款指標和用款數(shù)額的限定，并未對資源配置、風險防范起到作用。

4.1.3 預算信息溝通機制不健全

有效的信息溝通對預算業(yè)務全過程有效執(zhí)行起到一個支撐作用。然而，就目前的情況來看，高校的內(nèi)部信息傳遞通道并不暢通，溝通也不及時。大部分國內(nèi)的高校采取的是“二上二下”預算控制模式，在這個過程中，財務部門無法對各職能部門真實情況實時進行掌握，又缺乏有效的溝通，就極有可能導致預算與實際相脫節(jié)；各部門之間缺乏橫向的溝通，只熟悉自身的預算業(yè)務情況，在業(yè)務執(zhí)行過程中出現(xiàn)了相互交叉部分，也無法合作完成，導致管理成本上升。這種縱向、橫向的信息溝通的傳遞不暢通，影響了信息傳遞的及時性，導致了學校預算控制力度的下降，使得預算質(zhì)量較差。

4.2 預算控制流程不規(guī)范

4.2.1 預算編制缺乏規(guī)范性

在高校，編制普通項目預算時，通常以學生人數(shù)、在職教職工、離休人員等作為依據(jù)，雖然這種方法簡便易行，但是未充分考慮各部門之間的差異性，沒有結合其具體情況，導致資金配置率降低。除此之外，部分高校在編制預算時，仍采用傳統(tǒng)的增量預算編制法，這種方法缺乏針對性、靈活性，易使當年預算數(shù)與執(zhí)行數(shù)差異較大，導致學校預算與實際脫節(jié)。

4.2.2 預算執(zhí)行力不強

一方面，高校在預算編制時由于預算項目不細化、預算指標不具體，致使預算的權威性不夠，導致財務部門對各責任部門各預算項目、預算指標等的執(zhí)行情況不能及時了解、掌握，從而造成對執(zhí)行中出現(xiàn)的問題不能及時的解決，從而加大了責任部門超支預算、隨意追加預算現(xiàn)象嚴重，或執(zhí)行力度差，加大了年終時預算有結轉(zhuǎn)結余的風險。另一方面，在實際執(zhí)行預算的過程出現(xiàn)偏差現(xiàn)象后，缺乏實時分析、報告、預警機制，對預算執(zhí)行差異產(chǎn)生的根本原因分析不到位，考慮因素不全面，致使實際預算執(zhí)行嚴重脫節(jié)了，大大降低了預算執(zhí)行的有效性、嚴肅性。

4.2.3 預算考核機制不健全

各責任部門在每一個預算年度，預算數(shù)與執(zhí)行數(shù)之間的差額，反映了當期經(jīng)濟活動運行中計劃與實際的對比結果，在一定程度上體現(xiàn)了責任部門運行效益的高低，因此應注重對預算業(yè)務事后進行考核、分析。目前，我國高校的預算控制更注重對預算事前、事中的控制，缺乏事后合理的考核機制，未對其效率效果進行評價，預算執(zhí)行情況也沒有和責任部門或者院系的績效掛鉤，當年預算執(zhí)行的結果也不會影響對下一年度預算經(jīng)費的劃撥，在這樣的情況下，預算任務執(zhí)行好的部門沒有得到相應的獎賞，預算執(zhí)行效果差的部門也沒有得到相應的懲罰，導致預算工作執(zhí)行的積極性不高，使預算沒有充分發(fā)揮激勵與績效管理的作用，還容易造成大量的水電費、硬件設備、公共設施等公共資源的浪費。

4.3 預算監(jiān)督不到位

有效的內(nèi)部監(jiān)督能夠評估內(nèi)部控制各要素是否存在且發(fā)揮著作用。由于部分高校沒有建立起完善的預算內(nèi)部控制制度和完善的業(yè)務流程，導致缺乏完善的監(jiān)督機制，使預算業(yè)務監(jiān)督不能有效進行。在高校，上至領導下至員工對預算內(nèi)部控制的重視程度不夠，關鍵崗位人員又缺乏內(nèi)控的專業(yè)知識，致使高校整體的內(nèi)部監(jiān)督意識不強。預算信息不能得到及時有效傳遞，使得內(nèi)部監(jiān)督評價缺乏時效性和數(shù)據(jù)的科學性。

5 公立高校預算控制優(yōu)化建議

5.1 優(yōu)化預算控制環(huán)境

5.1.1 完善組織結構

高校應當建立健全預算業(yè)務控制體制，科學合理的組織體系能夠良好的促進高校實現(xiàn)既定的預算目標，它能夠使全面預算內(nèi)部控制有效實施。高校缺乏完善的預算控制體制，本文建議高校應當設立專門的、獨立的預算決策機構、執(zhí)行機構以及預算監(jiān)督機構，同時，加強各個機構之間的協(xié)調(diào)合作，對各崗位在預算管理中的職責、分工和權限做具體的要求，確保預算業(yè)務流程中的不相容崗位相分離，建立“縱橫排列、互相配合”的管理體系，從而改善高校預算控制的現(xiàn)狀。

5.1.2 強化人員預算控制意識

為強化學校整體的預算業(yè)務控制意識，首先應該提高高校管理層對內(nèi)部控制的重視程度。相關部門可以舉行有關預算業(yè)務內(nèi)部控制的講座，必要時可以請專家或者可以講述實行預算業(yè)務內(nèi)部控制后使高校預算業(yè)務有效運行的成功案例，使領導層從中吸取經(jīng)驗，增強領導層對內(nèi)部控制的認識、對預算業(yè)務控制的重視。其次，應對全校各部門、各責任單位的全體教職工大力宣傳預算知識，動員全員參與預算，讓全員認識到預算滲透在學校工作的各個環(huán)節(jié)之中，并且與每一位教職工休戚相關。因此要建立健全高校的預算文化建設，可以通過多種途徑進行宣傳，從而強化員工的預算控制意識，從而明確個人權責，正確行使職權。

5.1.3 建立暢通的預算信息系統(tǒng)

利用現(xiàn)代信息技術促進信息的及時傳遞，充分發(fā)揮信息技術手段在信息溝通中的作用有利于改善預算控制的效率，同時降低人為因素的影響。預算業(yè)務的信息化管理應貫穿于高校預算的全過程，并集成與共享預算信息和數(shù)據(jù)，實現(xiàn)預算業(yè)務的流程化管理，強化對預算業(yè)務的控制，為日常管理和決策活動提供支持。高校應該根據(jù)資源和人才優(yōu)勢，利用先進的科技和專業(yè)知識構建一個平臺，將預算控制的事前計劃、事中控制的具體流程、事后考評有機結合，再結合學校來自各方面的信息，形成一個強大的內(nèi)部控制網(wǎng)絡，同時，可有效緩解重預算編制、輕預算執(zhí)行的問題，解決各環(huán)節(jié)相互脫節(jié)的狀況，使各流程有機銜接起來，有利于對預算業(yè)務的全程控制，提高決策水平。

5.2 完善預算控制流程

5.2.1 健全預算編制的控制

首先，高校在編制預算時不能僅以學生人數(shù)、在職教職工人數(shù)等作為依據(jù)，而應當從各學院的實際出發(fā)，根據(jù)各學院的專業(yè)性質(zhì)，合理分配資金。其次，高校在預算編制過程中應當采取科學、合理的編制方法，對于不同的項目采取不同的預算編制方法，如零基預算法、滾動預算法等，這樣一來保證了高校預算業(yè)務流程穩(wěn)定而有序的進行。

5.2.2 強化預算執(zhí)行控制

在保證預算編制完善的基礎上，高校應當嚴格執(zhí)行預算，確保預算剛性。首先，為保證高校的預算執(zhí)行進度的合理性，高校應要求各預算執(zhí)行部門對其收支計劃按月進行匯總，并每三個月一次提交預算執(zhí)行匯總分析報告，交由財務部門；財務部門主要負責人初步審核后，交給最高財務決策機構進行審核；審核通過后，召開預算管理委員會對分析報告進行集體審議；各責任部門以審議并通過的收支計劃為基礎，財務部門負責按照審議后的收支計劃支付資金，從而達到控制各部門預算執(zhí)行情況的目的，并使得相關領導能夠?qū)崟r監(jiān)控預算執(zhí)行實際狀況，同時無形中督促各負責人盡職完成預算指標，才不會出現(xiàn)預算超支或資金結余的現(xiàn)象。其次，對于重大預算項目、特定項目和專門用途資金，如工程項目、科研經(jīng)費、教育經(jīng)費和各專項經(jīng)費等，高校應嚴格按照規(guī)定和項目的使用范圍實現(xiàn)專款專用，不得用于與項目無關的接待費等開支，同時應當密切關注其實施進度和完成情況，并實行嚴格的跟蹤監(jiān)督。最后，經(jīng)批準下達后的預算不得隨意調(diào)整、變更，若由于不可抗力因素導致重大執(zhí)行差異需要調(diào)整的，應當遵循嚴格的調(diào)整程序。規(guī)范高校的預算執(zhí)行過程，加強執(zhí)行力度，可以有效提高預算的約束力和權威性，以確保預算流程的順利開展。

5.2.3 建立健全預算考核機制

高等學?？冃гu價主要包括事前對決策的評價，事中對過程進行評價，事后對結果的評價。高校應當建立有效的預算事后評價制度，對執(zhí)行預算的各責任部門及個人進行嚴格的考核，切實做到獎懲分明。高校在設立了預算管理委員會后，首先應由預算管理委員會定期、不定期的對預算執(zhí)行情況進行考核，可以將各二級預算單位上報的預算執(zhí)行分析報告和已掌握的動態(tài)信息進行核對，確認各部門的預算完成情況。其次，預算管理委員會應以科學性、整體性、可行性為基本原則建立績效評價指標體系。建立各種財務和非財務指標，運用有效的評估方法、評估標準，實現(xiàn)績效考核工作的制度化、規(guī)范化。最后，還應當建立預算績效獎懲機制，提高各預算執(zhí)行部門的積極性。預算管理委員會可根據(jù)各執(zhí)行部門的預算執(zhí)行情況和具體表現(xiàn)，劃分為優(yōu)良、合格、不合格三個等級，以此作為下一年度高校預算經(jīng)費的劃撥依據(jù)。高校還應當基于預算項目完成情況和個人工作表現(xiàn)對預算執(zhí)行責任人給予獎懲，以提高個人參與預算的積極性。

5.3 加強對預算控制的監(jiān)督審查力度

預算控制系統(tǒng)需要被監(jiān)督，即對該系統(tǒng)有效進行評估，并及時查找問題和缺陷，改進和完善預算業(yè)務內(nèi)控，確保高校預算控制體系發(fā)揮積極有效的作用。高校應該根據(jù)相關規(guī)章制度的要求，建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督機制，明確監(jiān)督部門的具體職責，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督的程序、方法和要求。自黨的十六大以來，在各級黨委、政府的領導下，各高校為推進黨風廉政建設設立了紀律檢查委員會，在此期間取得了明顯的成效。在此基礎上，要明確紀檢部門的職能范圍和角色定位，建立健全學校紀檢監(jiān)察體制和機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮基層紀律檢查委員會的作用。校紀委既不能什么事都插手，越位監(jiān)督，也不能一轉(zhuǎn)了之，造成無人監(jiān)督，應當使其聚焦主業(yè)，紀檢部門職責范圍外的監(jiān)督事項，由審計處或職能部門實施監(jiān)督，應落實監(jiān)督責任，加強高校內(nèi)部監(jiān)督的力度，保證預算控制的有效實施。