于文善

□馬克思主義理論與實踐研究

中國共產(chǎn)黨現(xiàn)代減災(zāi)救災(zāi)體系的構(gòu)建與基本經(jīng)驗

于文善

（阜陽師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 阜陽 236037）

20年來，伴隨國家綜合國力的提升，黨在構(gòu)建災(zāi)害救助應(yīng)急管理體系、完善減災(zāi)救災(zāi)法律規(guī)范、增強災(zāi)情信息化管理水平、提高減災(zāi)救災(zāi)社會化效果、加強防災(zāi)減災(zāi)宣傳與教育、參與減災(zāi)救災(zāi)國際合作等方面取得了重要成就。同時也積累了堅持以人民為中心的減災(zāi)救災(zāi)理念、堅信黨的領(lǐng)導(dǎo)是減災(zāi)救災(zāi)的中堅力量、增強抗災(zāi)減災(zāi)的能力建設(shè)是關(guān)鍵、發(fā)揮社會主義能夠辦大事的制度優(yōu)勢等一系列減災(zāi)救災(zāi)經(jīng)驗，這些成就和經(jīng)驗豐富和發(fā)展了中國共產(chǎn)黨治國理政建設(shè)的能力。

中國共產(chǎn)黨；減災(zāi)救災(zāi)；應(yīng)急管理

習(xí)近平總書記指出：“同自然災(zāi)害抗?fàn)幨侨祟惿姘l(fā)展的永恒課題。要更加自覺地處理好人和自然的關(guān)系，正確處理防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系……提高全民防災(zāi)抗災(zāi)意識，全面提高國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。”[1]我國自然災(zāi)害多發(fā)，新世紀(jì)以來，盡管中國共產(chǎn)黨應(yīng)對災(zāi)害危機管理的能力有了較大提高，但是不斷出現(xiàn)的自然災(zāi)害及突發(fā)事件一直在考驗著黨應(yīng)急管理能力建設(shè)的成效。當(dāng)前黨也正在不斷促進和完善國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，因此，回顧、總結(jié)中國共產(chǎn)黨現(xiàn)代減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)的成就與經(jīng)驗意義重大。

中國共產(chǎn)黨現(xiàn)代減災(zāi)救災(zāi)體系的建設(shè)始于新世紀(jì)之初。此前中國共產(chǎn)黨逐漸形成“以預(yù)防為主，防、抗、救相結(jié)合”的防災(zāi)減災(zāi)體制、機制和以互濟互助、生產(chǎn)自救為主，國家適時扶持和救助的救災(zāi)工作方針政策[2]。這一減災(zāi)救災(zāi)工作方針、政策在過去應(yīng)對常規(guī)的自然災(zāi)害和災(zāi)后重建方面起過重要作用，但在面對突發(fā)、不可預(yù)測的重大災(zāi)難時，這一減災(zāi)救災(zāi)體系的缺點暴露出來。進入新世紀(jì)，重大災(zāi)害頻發(fā)，為應(yīng)對災(zāi)害造成的影響，中國共產(chǎn)黨對減災(zāi)救災(zāi)的方針、政策進行了調(diào)整，逐漸構(gòu)建起一個綜合的國家減災(zāi)救災(zāi)管理體系。

1998年4月，頒布《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃(1998—2010年)》，這一規(guī)劃對建立、健全比較完善的減災(zāi)救災(zāi)工作運行機制，減輕各種災(zāi)害對經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響作出了明確的要求。2005年5月，中國頒布《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，該預(yù)案對重大突發(fā)自然災(zāi)害的國家應(yīng)對工作原則、組織體系和運行機制進行了規(guī)定。2007年8月，頒布《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，該規(guī)劃提出了減輕各種災(zāi)害風(fēng)險與適應(yīng)國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的原則；明確了政府主導(dǎo)、社會參與、分級管理，部門和區(qū)域協(xié)作減災(zāi)、各負(fù)其責(zé)，以預(yù)防為主、防抗救結(jié)合的方針政策。

2011年11月，頒布《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011—2015年)》，明確了“十二五”時期堅持各級政府在防災(zāi)減災(zāi)工作中的主導(dǎo)作用，加強部門之間的協(xié)同配合，組織動員社會各方力量參與防災(zāi)減災(zāi)的方針政策。2017年1月，頒布《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》，明確了“十三五”時期進一步健全國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制，進一步完善國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)體系等方針政策。

十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央對減災(zāi)救災(zāi)的制度建設(shè)更為關(guān)注。2014年1月，總書記在中央政法工作會議上強調(diào)：“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生?！逼浜螅倳浻窒群笤谥醒爰暗胤秸匍_的多次會議上發(fā)表了一系列關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的重要講話，明確了防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的新定位、新理念、新要求。2017年10月，在十九大報告中，總書記再次強調(diào)，要“弘揚生命至上、安全第一的思想”，要“堅決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。

上述一系列方針政策的出臺和總書記的講話事關(guān)全面建成小康社會宏偉藍圖的實現(xiàn)，關(guān)系到中華民族偉大復(fù)興的歷史進程。

一、傳統(tǒng)減災(zāi)救災(zāi)體系存在的問題

與現(xiàn)代減災(zāi)救災(zāi)體系相對應(yīng)的是傳統(tǒng)減災(zāi)救災(zāi)體系。曾經(jīng)，中國共產(chǎn)黨傳統(tǒng)減災(zāi)救災(zāi)體系的構(gòu)建確保了人民群眾生命財產(chǎn)的安全，維護了長期以來經(jīng)濟、文化的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，為新中國各項事業(yè)的發(fā)展作出了重要貢獻。新世紀(jì)之初，隨著中國共產(chǎn)黨國家發(fā)展理念的變化，傳統(tǒng)減災(zāi)救災(zāi)體系的薄弱環(huán)節(jié)也漸漸凸顯，存在的問題如下：

（一）政府減災(zāi)救災(zāi)責(zé)任劃分不清

減災(zāi)救災(zāi)是一項涉及全局的工作，不僅涉及中央，還涉及地方行政部門，需要各級政府和政府各有關(guān)部門之間共同努力。但在傳統(tǒng)減災(zāi)救災(zāi)體制下，各級政府減災(zāi)救災(zāi)職責(zé)往往劃分不清，部門間也缺乏必要的溝通與協(xié)調(diào)。

救災(zāi)責(zé)任和救災(zāi)資金與災(zāi)情等級的劃分有關(guān)，這容易發(fā)生地方瞞報、謊報災(zāi)情的情況。當(dāng)時技術(shù)手段也不具備對災(zāi)情科學(xué)的評估，以至于各級政府的救災(zāi)責(zé)任往往在實際操作中難以劃分。以往的救災(zāi)實踐也反映出各級政府之間協(xié)調(diào)救災(zāi)的機制沒有很好地建立起來，救災(zāi)當(dāng)然被視為民政部門的事情。盡管其后國家的救災(zāi)體制有所調(diào)整，但防、抗、救由不同部門負(fù)責(zé)的體制缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，在某種程度上妨礙了減災(zāi)救災(zāi)方針的執(zhí)行，加重了減災(zāi)救災(zāi)的負(fù)擔(dān)，降低了減災(zāi)救災(zāi)的效果。

（二）缺乏減災(zāi)救災(zāi)綜合性法律法規(guī)

對于防災(zāi)救災(zāi)工作來說，法律法規(guī)政策及工作制度的保障是必須的，完善的減災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)政策能夠確保防災(zāi)救災(zāi)工作正規(guī)化、規(guī)范化、制度化。同時，完善的減災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)政策也能維護社會穩(wěn)定，保護和發(fā)展生產(chǎn)力。

從新世紀(jì)之前國家減災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)政策制定情況看，當(dāng)時這方面的立法工作十分薄弱，較多方面減災(zāi)救災(zāi)的工作沒有法律法規(guī)政策可作為執(zhí)行的依據(jù)和參考，一些地方甚至不同程度上存在著對救災(zāi)款“列而不支”“列而亂支”，以及救災(zāi)資金被拖欠、挪用等情況，這與發(fā)達國家如日本在應(yīng)對災(zāi)害時有《災(zāi)害對策基本法》形成了鮮明的對比。

（三）災(zāi)情的信息化管理不到位

信息化管理已經(jīng)成為現(xiàn)代社會各級政府決策的重要依據(jù)，在減災(zāi)救災(zāi)工作方面，災(zāi)情的信息化管理可以在災(zāi)害監(jiān)測、災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)后評估等方面提供詳實的信息資料，為各級政府、部門應(yīng)對災(zāi)害的發(fā)生、減災(zāi)救災(zāi)起到重要參考作用。

長期以來，由于對災(zāi)情的信息化掌握不及時，導(dǎo)致中國在應(yīng)對減災(zāi)救災(zāi)方面的工作頻限被動，不但降低了政府工作的效率，甚至也影響到政府的形象。如20世紀(jì)80年代以前，在記災(zāi)和查災(zāi)工作中，一直沿用的是建國初期頒布的重災(zāi)、輕災(zāi)及按農(nóng)作物收成統(tǒng)一計算標(biāo)準(zhǔn)。由于這一標(biāo)準(zhǔn)太過片面，其結(jié)果是造成災(zāi)情信息管理的混亂，這不僅影響救災(zāi)的時效和核災(zāi)的準(zhǔn)確，也影響爭取外援及中國在國際上的形象。

（四）救災(zāi)的社會化程度不高

減災(zāi)救災(zāi)是一項長期、復(fù)雜、綜合性的工作，不僅涉及中央、地方各級政府部門的工作，還需要社會組織、企業(yè)、人民群眾的廣泛參與和共同努力。目前中國的減災(zāi)救災(zāi)體制是在中央政府的主導(dǎo)下，在各地政府、部門的參與下建立起來的。這種體制一方面集中反映了黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢，但另一方面也暴露出救災(zāi)社會化程度不高的短板，影響了減災(zāi)救災(zāi)的效率。

在20世紀(jì)80年代，中國針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自然災(zāi)害的保險開始推出，在這項災(zāi)害保險制度推出和實施的初期，減災(zāi)救災(zāi)事業(yè)的發(fā)展活力出現(xiàn)，但由于這項保險投入巨大，回報較少，最終因為資金入不敷出而停止。實際上農(nóng)業(yè)保險從開始到停止，始終沒能形成一種模式、制度，而對農(nóng)業(yè)災(zāi)害的保險投入是社會參與減災(zāi)救災(zāi)的主要方面，由此造成災(zāi)害保險制度發(fā)展的不平衡。如今中國災(zāi)害保險一般主要針對企業(yè)。

（五）防災(zāi)減災(zāi)的意識薄弱

培養(yǎng)和提高民眾防災(zāi)減災(zāi)的公共意識是現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會必須具備的一種觀念。實際上防災(zāi)減災(zāi)的意識是一種文化、一種心理、一種思維模式，世界上凡是防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)對比較得當(dāng)，工作做得好的國家，往往防災(zāi)減災(zāi)的意識也比較高。

長期以來，中國在防災(zāi)減災(zāi)的意識教育方面比較薄弱，如以設(shè)立國家“防災(zāi)、減災(zāi)日”為例，早在1990年，聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)就明確把每年10月的第2個星期三規(guī)定為“國際減災(zāi)日”。此后許多國家都設(shè)立了自己的“防災(zāi)減災(zāi)”主題日，并相應(yīng)開展了本國防災(zāi)減災(zāi)的宣傳教育，但中國2008年汶川大地震發(fā)生后，才正式批準(zhǔn)設(shè)置，2009年才正式實施[3]。

二、現(xiàn)代減災(zāi)救災(zāi)體系的構(gòu)建

伴隨“科學(xué)發(fā)展觀”理念的提出和新時代國家發(fā)展理念的變化，此后，中國共產(chǎn)黨運用系統(tǒng)方法構(gòu)建起一個以抗御為基礎(chǔ)，包括所有災(zāi)害在內(nèi)的國家綜合減災(zāi)救災(zāi)管理體系。

（一）建立了災(zāi)害救助的應(yīng)急管理預(yù)案

突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制工作是重要建設(shè)內(nèi)容之一，也是救災(zāi)工作實現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化、法制化管理的重要途徑。2005年1月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實施國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的決定》。同年5月，國務(wù)院頒發(fā)了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，兩個應(yīng)急預(yù)案都明確規(guī)定了自然災(zāi)害教助的啟動條件、組織指揮體系、職責(zé)任務(wù)，以及災(zāi)害的應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)后救助、災(zāi)后恢復(fù)與重建等工作。2006年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》，明確提出要加強應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和管理。

中央決策明確作出后，2008年12月，民政部下發(fā)《關(guān)于加強自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，意見對各級民政部門如何加強自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)提出了指導(dǎo)意見。接著，民政部又制定下發(fā)了《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案框架指南》，用來具體指導(dǎo)地方民政部門推進救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案編制修訂工作。各地民政部門按照民政部相關(guān)要求，積極開展預(yù)案的制定和修訂工作。2011年，根據(jù)當(dāng)時救災(zāi)工作的需要，國務(wù)院重新修訂了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》。2016年，國務(wù)院辦公廳正式向社會發(fā)布了修訂后的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》。

目前，從國家層面看，自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系主要由三個層次構(gòu)成（見表1）。在國家層面之下，各部門也分別制定了更多可供操作的預(yù)案實施辦法和應(yīng)急工作規(guī)程。省級和地市級相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案也初步完成，全國96%的縣級、56%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和29%的行政村(社區(qū))陸續(xù)制定了預(yù)案[4]，全國范圍從上到下的災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案體系基本完成。

表1 國家層面應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害預(yù)案體系

（二）健全了減災(zāi)救災(zāi)的管理體制和運行機制

2003年以來，以黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、分級和屬地管理為主的減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)體制和運行機制基本形成。

2005年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》。根據(jù)這一預(yù)案，在國家層面，設(shè)置國家減災(zāi)委員會。該機構(gòu)性質(zhì)屬于災(zāi)害救助應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要職能包括：國家減災(zāi)救災(zāi)工作方針政策的研究與制定，重大減災(zāi)救災(zāi)活動的協(xié)調(diào)與開展工作，地方開展減災(zāi)救災(zāi)活動的指導(dǎo)工作，減災(zāi)救災(zāi)國際交流與合作工作的推進等。國家減災(zāi)委員會又分設(shè)三個協(xié)調(diào)機構(gòu)，分別是國家防汛抗旱總指揮部、國家抗震救災(zāi)指揮部和國家森林防火指揮部。

國家減災(zāi)委員會成立時，主任一職由國務(wù)院副總理或國務(wù)委員擔(dān)任，副主任一職由相關(guān)部門分管領(lǐng)導(dǎo)兼任。2009年，國家減災(zāi)委員會成員單位經(jīng)調(diào)整后，加入了科研部門、軍隊和非政府組織3家單位，辦公室改設(shè)在民政部。調(diào)整后的國家減災(zāi)委員會成員單位按照各自的職責(zé)范圍，承擔(dān)相應(yīng)分工的任務(wù)。這一工作機制在應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事件，加強災(zāi)害管理方面發(fā)揮了不小作用。2018年3月成立國家應(yīng)急管理部，上述協(xié)調(diào)機構(gòu)一起并入國家應(yīng)急管理部。

與此同時，各級地方政府也紛紛成立職能相近的減災(zāi)救災(zāi)協(xié)調(diào)機構(gòu)，搶險救援、恢復(fù)重建等主體責(zé)任進一步落實。截至2016年5月，全國有27個省、市(自治區(qū))先后成立省、市級減災(zāi)委員會，90%以上的市、82%的縣成立市縣級減災(zāi)委員會或減災(zāi)救災(zāi)協(xié)調(diào)機構(gòu)，多部門救災(zāi)應(yīng)急聯(lián)動、災(zāi)情會商以及災(zāi)害信息共享機制進一步健全，減災(zāi)救災(zāi)工作效率顯著提升[5]。

（三）完善了減災(zāi)救災(zāi)的法律規(guī)范

“依法減災(zāi)是災(zāi)害管理的基本準(zhǔn)則和硬性強制手段，是強化我國減災(zāi)行動與災(zāi)害管理的必由之路?！盵6]伴隨著中國減災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)體系的不斷完善，減災(zāi)救災(zāi)工作有法可依、依法管理，科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平不斷提高。

20世紀(jì)90年代以來，在防災(zāi)減災(zāi)或與防災(zāi)減災(zāi)密切相關(guān)的領(lǐng)域，國家有關(guān)部門頒布和修訂了30多部法律、法規(guī)。這些法律、法規(guī)包括：《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防震減災(zāi)法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國氣象法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國水污染防治法》等。此外，還有一大批與之配套的地方性法規(guī)和行政規(guī)章。尤其是2007年12月，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布實施，標(biāo)志著中國公共應(yīng)急領(lǐng)域基本法律體系框架的形成。

在災(zāi)害救助法規(guī)建設(shè)方面，民政部制定了一系列救災(zāi)工作管理辦法。2002年12月，民政部匯合財政部共同制定頒布《中央級救災(zāi)儲備物資管理辦法》。2000年5月，民政部頒布《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》。該暫行辦法施行一段時間后，2008年4月，修訂為《救災(zāi)捐贈管理辦法》，國家救災(zāi)捐贈管理工作制度由此日趨完善。2008年“5·12”汶川地震后，國務(wù)院頒布《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，這是第一部國家層面出臺的災(zāi)后恢復(fù)重建的法規(guī)。

此外，民政部還不斷規(guī)范和完善救災(zāi)工作程序，制定了一系列救災(zāi)管理工作規(guī)程。2003年6月，民政部制定印發(fā)《民政部應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害工作規(guī)程》。該工作規(guī)程首次正式提出災(zāi)害應(yīng)急救助工作。2004年11月，民政部制定印發(fā)《災(zāi)區(qū)民房恢復(fù)重建管理工作規(guī)程》《春荒、冬令災(zāi)民生活救助工作規(guī)程》。2006年4月，在國務(wù)院頒布《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》之后，為與其銜接，民政部修訂印發(fā)《民政部應(yīng)對自然災(zāi)害工作規(guī)程》。2009年，為進一步做好救災(zāi)應(yīng)急工作，民政部修訂完成《民政部救災(zāi)應(yīng)急工作規(guī)程》?？梢哉f，在減災(zāi)救災(zāi)的法律規(guī)范方面，中國政府已有了相對完善的立法。

（四）增強了災(zāi)情的信息化管理水平

科學(xué)、準(zhǔn)確、及時、快速的災(zāi)情信息，有利于中央和地方各級黨委政府掌握災(zāi)情動態(tài)和發(fā)展趨勢，有利于采取積極有效的措施，最大限度地減少災(zāi)害損失，保護人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。

20世紀(jì)90年代以來，與國家經(jīng)濟社會快速發(fā)展相一致，國家應(yīng)對自然災(zāi)害的信息化管理水平也得到較大提升，制定了一系列災(zāi)害信息管理規(guī)章制度，這些制度包括：災(zāi)情統(tǒng)計報送制度、災(zāi)害信息監(jiān)測制度、災(zāi)情會商核定制度、災(zāi)害信息發(fā)布制度等。

如在災(zāi)情統(tǒng)計報送制度建設(shè)方面，1993年，民政部制定了自然災(zāi)害災(zāi)情統(tǒng)計報送制度。這一制度規(guī)定涉及災(zāi)害信息統(tǒng)計的指標(biāo)要求、主體范圍、報送的時限、報表體系等工作。2006年，民政部依據(jù)《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，對災(zāi)情統(tǒng)計報送制度加以較大修訂，增加了災(zāi)情統(tǒng)計報送制度的事項，如24小時重大災(zāi)情零報告制度、災(zāi)情臺賬管理制度等。這次修訂也使災(zāi)情統(tǒng)計報送制度更加適合災(zāi)害應(yīng)急救助服務(wù)工作的需要。

在災(zāi)情動態(tài)監(jiān)測制度建設(shè)方面，為改變?yōu)那楣芾碓跒?zāi)害監(jiān)測方面相對滯后的狀況，做到實時跟蹤監(jiān)測國內(nèi)外發(fā)生的重大災(zāi)害事件，2005年，國家減災(zāi)中心聯(lián)合民政部救災(zāi)救濟司建立了針對國內(nèi)外自然災(zāi)害災(zāi)情的24小時動態(tài)監(jiān)測機制，在全年365天里，每天24小時均有專門負(fù)責(zé)的值班人員對災(zāi)害信息進行收集和整理。新的災(zāi)情動態(tài)監(jiān)測制度的建立使國家減災(zāi)的成效顯現(xiàn)出來[7]。

在災(zāi)情會商核定機制建設(shè)方面，從1998年起，國家重大自然災(zāi)害會商制度開始形成。此后，中國國際減災(zāi)十年委員會、全國抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室定期或不定期召集水利、農(nóng)業(yè)、地震、衛(wèi)生、氣象等部門的科研機構(gòu)和專家召開災(zāi)情會商會，對災(zāi)害情況進行分析、評判，這儼然成為一項制度。2003年，民政部成立國家減災(zāi)中心，并確定由其牽頭領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)情會商工作。2004年，又正式建立起月度災(zāi)情會商制度。

在災(zāi)情信息發(fā)布機制建設(shè)方面，2005年9月，民政部、國家保密局聯(lián)合召開新聞發(fā)布會，宣布自2005年8月起對因自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人員的總數(shù)解密，這進一步體現(xiàn)出政務(wù)公開的透明度。此后，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進步，民政部又于2006年11月設(shè)立了國家減災(zāi)網(wǎng)。該網(wǎng)站的設(shè)立進一步將災(zāi)情信息發(fā)布的范圍擴大到普通公眾層面。

（五）提高了減災(zāi)救災(zāi)的社會化效果

“有效開展經(jīng)常性社會捐助活動，有利于災(zāi)區(qū)、農(nóng)村貧困地區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)；有效開展經(jīng)常性社會捐助活動，有利于堅持黨的群眾路線和根本宗旨，使廣大群眾安居樂業(yè)，逐步達到共同富裕?！?1)新世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，中國共產(chǎn)黨對減災(zāi)救災(zāi)的社會化參與有了更加深入的認(rèn)識，在減災(zāi)救災(zāi)的政策制定、事業(yè)發(fā)展等方面推動了減災(zāi)救災(zāi)的社會化水平。

如在社會捐助的制度化建設(shè)方面，2001年8月，民政部下發(fā)《關(guān)于進一步開展經(jīng)常性社會捐助活動的意見》。該意見對經(jīng)常性的社會捐助活動作了一系列規(guī)范性和制度性規(guī)定。9月，中共中央和國務(wù)院辦公廳正式下發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<民政部關(guān)于進一步開展經(jīng)常性社會捐助活動的意見>的通知》，這標(biāo)志著中國經(jīng)常性的社會捐助工作開始開展起來。

為更好地推動救災(zāi)捐贈工作的開展，2000年5月，民政部頒布《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》。該暫行辦法對救災(zāi)捐贈工作的操作程序作了具體規(guī)定。2008年4月，民政部修訂頒布《救災(zāi)捐贈管理辦法》。該管理辦法的頒布標(biāo)志著救災(zāi)捐贈工作向法制化和制度化方向發(fā)展。此前，民政部還對境外救災(zāi)捐贈工作進行過規(guī)定，于2003年下發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范境外救災(zāi)捐贈物資進口管理的通知》。2008年，在雨雪冰凍災(zāi)害和汶川大地震兩場巨災(zāi)發(fā)生后的救災(zāi)工作中,救災(zāi)捐贈取得了前所未有的成效,發(fā)揮了不可替代的作用,救災(zāi)捐贈工作在法制化和制度化建設(shè)方面取得重大進展。

為推動救災(zāi)捐贈和服務(wù)工作的開展，政府出臺了一系列工作機制和激勵政策，如鼓勵公益捐贈行為、扶持公益性社會組織發(fā)展；設(shè)立用以褒揚積極參與公益事業(yè)、在社會捐助活動中作出突出貢獻的單位和個人的社會捐助政府獎——全國“愛心捐助獎”；確定地區(qū)間的對口支援方案，建立并不斷完善對口支援制度；推出“中國青年志愿者”服務(wù)活動等，大大提高了減災(zāi)救災(zāi)的社會化服務(wù)水平。

（六）加強了防災(zāi)減災(zāi)的宣傳教育

開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)宣傳教育，是提升公眾災(zāi)害風(fēng)險防范意識和自救互救能力、降低災(zāi)害風(fēng)險的有效途徑。2008年，汶川特大地震導(dǎo)致的嚴(yán)重人員傷亡暴露出我國基層社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識的薄弱。為提升全社會防災(zāi)減災(zāi)意識，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立全國防災(zāi)減災(zāi)日，具體時間定在每年的5月12日。在每年全國防災(zāi)減災(zāi)日來臨時，國家減災(zāi)委員會會根據(jù)全國災(zāi)害形勢和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重點工作確定當(dāng)年全國防災(zāi)減災(zāi)日主題，并統(tǒng)一作出安排部署，用以指導(dǎo)全國各地開展形式多樣的宣傳教育活動。

2009年5月12日第一個全國防災(zāi)減災(zāi)日到來。這一年的全國防災(zāi)減災(zāi)日由于各種原因沒有確定主題，但其后的十一個全國防災(zāi)減災(zāi)日都確定了宣傳主題，分別為“減災(zāi)從社區(qū)做起”“防災(zāi)減災(zāi)從我做起”“弘揚防災(zāi)減災(zāi)文化，提高防災(zāi)減災(zāi)意識”“識別災(zāi)害風(fēng)險，掌握減災(zāi)技能”“城鎮(zhèn)化與減災(zāi)”“科學(xué)減災(zāi)，依法應(yīng)對”“減少災(zāi)害風(fēng)險，建設(shè)安全城市”“減輕社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險，提升基層減災(zāi)能力”“行動起來，減輕身邊的災(zāi)害風(fēng)險”“提高災(zāi)害防治能力，構(gòu)筑生命安全防線”“提升基層應(yīng)急能力，筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線”。

全國“防災(zāi)減災(zāi)日”各項活動的開展，進一步增強了全社會對防災(zāi)減災(zāi)重要性的認(rèn)識，大力營造了濃厚良好的防災(zāi)減災(zāi)的社會氛圍，全面促進了公眾防災(zāi)減災(zāi)意識的提高，也促進了全國隱患排查工作的開展，推動了各項防災(zāi)減災(zāi)工作的落實。

（七）參與了減災(zāi)救災(zāi)的國際合作

當(dāng)前，許多災(zāi)害具有全球性特點，減災(zāi)救災(zāi)需要全球各國各地區(qū)的通力合作，努力實現(xiàn)災(zāi)害管理的分擔(dān)共治。同時，中國也更需要借鑒國際減災(zāi)救災(zāi)的先進理念，不斷健全和完善減災(zāi)救災(zāi)的體制機制。

新世紀(jì)以來，中國積極參與了減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域的國際合作，在共同應(yīng)對重大自然災(zāi)害，降低災(zāi)害造成的損失方面取得了積極的成果。

如在國際減災(zāi)合作機制和機構(gòu)建設(shè)方面，中國積極參與了聯(lián)合國框架下的減災(zāi)合作活動，在這一框架下，中國與聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國亞太經(jīng)濟及社會理事會、聯(lián)合國世界糧食計劃署、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等多個機構(gòu)建立和保持著緊密的合作伙伴關(guān)系。2005年3月，中國同聯(lián)合國簽署國際減災(zāi)戰(zhàn)略合作備忘錄，雙方同意合作建立國際減輕旱災(zāi)風(fēng)險中心。2007年4月，國際減輕旱災(zāi)風(fēng)險中心在北京舉行揭牌儀式。2007年5月，中國和歐洲航天局總部簽署空間重大災(zāi)害國際憲章，中國成為這一國際減災(zāi)合作機制框架下的正式成員。

在共同應(yīng)對重大災(zāi)害方面，2003年后，中國除繼續(xù)對外開展災(zāi)害援助活動外，也開始主動接受外援。2011年8月，“非洲之角”部分國家遭遇60年來最嚴(yán)重旱情，民政部國家減災(zāi)中心利用環(huán)境減災(zāi)衛(wèi)星對遭遇災(zāi)害的一些國家開展干旱遙感監(jiān)測與產(chǎn)品服務(wù)，制作與發(fā)布10余期高質(zhì)量專題監(jiān)測產(chǎn)品，得到受援國、聯(lián)合國外空司和聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室等國際組織的高度贊譽[8]。2015年10月，阿富汗發(fā)生里氏7.8級地震，巴基斯坦也受到影響，中國向阿富汗提供了價值1000萬元人民幣緊急人道主義援助物資，向巴基斯坦提供300萬元人民幣人道主義援助物資[9]。在接受外援方面，1998年長江流域特大洪水發(fā)生后，中國開始改變對接受外援的消極態(tài)度。2003年“非典”發(fā)生時，中國不僅對國際援助表示熱情歡迎，而且還積極主動地開展與國際社會間的合作。2008年，“5·12”汶川大地震發(fā)生后，中國得到國際社會的大力支援，先后有170多個國家和地區(qū)、20多個國際組織向中國提供了資金或物資[10]。此次新冠肺炎疫情發(fā)生的初期，中國政府也接到來自韓國、日本、意大利等不少國家的防疫醫(yī)療物資。

三、基本經(jīng)驗

減災(zāi)救災(zāi)工作關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)的安全，關(guān)系社會的和諧穩(wěn)定，關(guān)系中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的大局，通過研究中國共產(chǎn)黨現(xiàn)代減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)的成就，總結(jié)其基本經(jīng)驗，可以為今后減災(zāi)救災(zāi)政策的制定和實施，增強減災(zāi)救災(zāi)工作改革的針對性、實效性，提供諸多的啟示。

（一）堅持以人民為中心的減災(zāi)救災(zāi)理念

黨的十九大報告指出：“必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨?！弊龊脺p災(zāi)救災(zāi)工作關(guān)系人民群眾的根本利益，體現(xiàn)堅持以人民為中心的發(fā)展理念。做好減災(zāi)救災(zāi)工作既是中國共產(chǎn)黨堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨的要求，也是中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的需要。

在歷次抗災(zāi)救災(zāi)中，中國共產(chǎn)黨始終能夠把災(zāi)區(qū)群眾的生命安全、財產(chǎn)防護放在第一位，以最大限度地保障受災(zāi)群眾的利益，并努力恢復(fù)災(zāi)后社會秩序，迅速啟動和全面推進災(zāi)后恢復(fù)重建。如2008年汶川大地震發(fā)生后，在挽救地震災(zāi)區(qū)群眾生命財產(chǎn)的同時，中央迅速啟動災(zāi)后恢復(fù)重建，通過省市對口支援建設(shè)的方式在極短的時間內(nèi)就基本將任務(wù)完成。此次新冠肺炎疫情發(fā)生后，中央政府從全國抽調(diào)4萬名醫(yī)護人員支援武漢、支援湖北，并以搶救生命為第一要務(wù)，全力做到應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治。

實踐證明，中國共產(chǎn)黨的根基在于人民、血脈在人民、力量在人民。面對一次次重大災(zāi)害，正是因為緊緊依靠全國各族人民，與人民團結(jié)一心、攻艱克難，才取得一次又一次抗災(zāi)救災(zāi)任務(wù)的重大勝利，也正是因為堅持了以人民為中心的發(fā)展理念，黨和人民群眾才共同譜寫出一曲曲同心協(xié)力抗災(zāi)救災(zāi)的戰(zhàn)歌。

（二）堅信黨的領(lǐng)導(dǎo)是減災(zāi)救災(zāi)的中堅力量

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是做好黨和國家各項工作的根本保證。在抗災(zāi)救災(zāi)中，中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)人民成功經(jīng)受住了一次次重大災(zāi)害的考驗，并通過這些考驗大大增強和提高了改造社會、開發(fā)自然的創(chuàng)造能力。

如每逢抗災(zāi)救災(zāi)的危急關(guān)頭，黨中央都起到了決策領(lǐng)導(dǎo)作用。每次災(zāi)害發(fā)生后，都能第一時間看到中央領(lǐng)導(dǎo)人的身影，他們親赴抗災(zāi)救災(zāi)第一線，以最快的時間、最高的效率作出部署，并就災(zāi)后的社會秩序、生產(chǎn)秩序的恢復(fù)作出科學(xué)規(guī)劃。中共中央各部門發(fā)出通知，要求各級黨委和組織響應(yīng)中央號召，部署落實中央要求的工作。各級黨委和基層黨組織在抗災(zāi)救災(zāi)中通過組織災(zāi)民轉(zhuǎn)移、搜救被困群眾、救治受傷人員，積極開展自救和災(zāi)后恢復(fù)重建，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用和戰(zhàn)斗堡壘作用，這些工作為奪取抗災(zāi)救災(zāi)的勝利提供了堅強的組織保證。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民解放軍成為搶險救災(zāi)的中堅力量。在每一次重大自然災(zāi)害發(fā)生后，行動最迅速、沖在最前面、最具有戰(zhàn)斗力和紀(jì)律性、承擔(dān)最危險搶險任務(wù)、不惜犧牲生命的是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民子弟兵。他們以人民群眾的利益為己任，在抗災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮了中流砥柱的作用。

（三）增強減災(zāi)救災(zāi)的能力建設(shè)是關(guān)鍵

加強自然災(zāi)害防治關(guān)系國計民生，要建立高效科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系，提高全社會自然災(zāi)害防治能力，為保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和國家安全提供有力保障。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行的抗災(zāi)減災(zāi)事業(yè)，最重要的還在于不斷提高抗災(zāi)減災(zāi)的能力建設(shè)。新世紀(jì)以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民同自然災(zāi)害進行斗爭，獲得的一條重要經(jīng)驗是樹立全面提升綜合抗災(zāi)減災(zāi)能力的觀念，確立抗災(zāi)減災(zāi)在保障國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位，建立和完善抗災(zāi)減災(zāi)工作管理體制和運行機制，在諸多方面加強減災(zāi)救災(zāi)的能力建設(shè)。

如通過建立搶險救災(zāi)應(yīng)急體系，提高應(yīng)急處置能力；通過構(gòu)建立體監(jiān)測體系，提高監(jiān)測預(yù)警預(yù)報能力；通過實施減災(zāi)工程，提高災(zāi)害綜合防范防御能力；通過建立減災(zāi)科技支撐體系，提高減災(zāi)科技水平；通過建立人才培養(yǎng)體系，提高減災(zāi)工作人員素質(zhì)；通過開展社區(qū)減災(zāi)工作，提高社區(qū)防災(zāi)救災(zāi)能力等等。以上這些能力建設(shè)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民戰(zhàn)勝重大自然災(zāi)害、經(jīng)受住各種災(zāi)害風(fēng)險考驗的關(guān)鍵所在。

（四）發(fā)揮社會主義能夠辦大事的制度優(yōu)勢

習(xí)近平總書記強調(diào)：“我們最大的優(yōu)勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業(yè)的重要法寶?！痹趹?yīng)對自然災(zāi)害等各種災(zāi)難過程中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的社會主義制度發(fā)揮了重要作用。

以2008年汶川大地震災(zāi)后重建為例。特大地震造成四川人民生命財產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大損失。但在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)和親切關(guān)懷下，在各地省區(qū)市及社會各界鼎力支援、傾情相助下，在不到四年的時間，災(zāi)后恢復(fù)重建的工作取得巨大的成績。截至2012年5月，四川省納入國家災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃的29 692個項目已完工99%，概算投資8658億元已完成投資99.5%；地震災(zāi)區(qū)實現(xiàn)了“家家有房住”，基本實現(xiàn)了“戶戶有就業(yè)”“人人有保障”[11]。據(jù)統(tǒng)計，2009—2017年四川地震災(zāi)區(qū)累計完成固定資產(chǎn)投資3.5萬億元；2017年災(zāi)區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值是震前的3倍，城鄉(xiāng)居民可支配收入分別是震前的2.9倍和3.1倍；城鎮(zhèn)化率達到47.8%，比2008年提升11.8個百分點[12]。

此次應(yīng)對新冠肺炎疫情，武漢方面僅用10天時間就建成可以收治2600人的火神山、雷神山醫(yī)院，速度之快令人驚嘆。而中國共產(chǎn)黨和中國政府在這次抗擊疫情中的表現(xiàn)也讓世人刮目相看。

應(yīng)對重大自然災(zāi)害，進行災(zāi)后恢復(fù)重建需要國家各部門和社會各方面緊密配合、高效運轉(zhuǎn)，提供強大的人力、財力、物力支持。在減災(zāi)救災(zāi)和恢復(fù)重建過程中，中國共產(chǎn)黨能夠充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，集中力量辦大事，如通過舉全國之力，保證從中央到地方政令暢通、步調(diào)一致；通過動員和組織各方力量，上下形成強大的合力。歷次抗災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)斗爭與災(zāi)后恢復(fù)重建的重大勝利都充分彰顯出中國特色社會主義制度確實能夠集中力量辦大事、辦急事、辦難事的優(yōu)勢，這是無往而不勝的制度保障。

注釋：

（1）民政部救災(zāi)救濟司.救災(zāi)救濟工作文件匯編（1988—2005）（內(nèi)部文件），2005(8):170.

[1]習(xí)近平談防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)：人類生存發(fā)展的永恒課題.[EB/OL].(2019-05-12). http://news.people.com.cn/GB/28053/review/20190512.html.

[2]王昂生.中國減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展[M].北京：科學(xué)出版社， 2007：414.

[3]蔣積偉.1978年以來中國自然災(zāi)害管理存在的問題分析[J].貴州社會科學(xué)，2011（4）：39.

[4]鄒銘.減災(zāi)救災(zāi)[M]. 北京:中國社會出版社,2009:34- 35.

[5]記者.中國今年將研究調(diào)整自然災(zāi)害救助政策[N].法制日報,2016-05-13.

[6]范寶俊.災(zāi)害管理文庫：第七卷[M].北京：當(dāng)代中國出版社，1999：146.

[7]鄒銘.減災(zāi)救災(zāi)[M].北京:中國社會出版社,2009:57.

[8]2011年環(huán)境減災(zāi)衛(wèi)星工程建設(shè)及應(yīng)用大事記[J].中國減災(zāi),2012(1):34.

[9]祝明，王東明等.防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新格局[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,2018:177.

[10]2010年第1號：“汶川地震社會捐贈款物審計結(jié)果”[EB/OL].(2010-01-06).http://www.chinanews.com/gn/news/2056700.shtml.

[11]汶川地震十周年.[EB/OL].(2018-05-11).http: // news.youth.cn/sz/201805/t20180511_11618152.htm.

[12]四川省統(tǒng)計局.汶川地震災(zāi)區(qū)十周年重災(zāi)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展成就顯著[EB/OL].（2018-05-11）.http://www.sc.stats. gov.cn/tjxx/qs/201805/t20180507_258444.html.

The Construction and Experience of the Chinese Communist Party’s Modern Disaster Reduction and Relief System

YU Wen-shan

(College of Marxism, Fuyang Normal University, Fuyang 236041, Anhui)

For 20 years, with the development of China’s overall national strength, the Party has made important achievements in building a disaster relief emergency management system, improving laws and regulations on disaster reduction and relief, enhancing the informationized management of disasters, improving the socialized effect of disaster reduction and relief, strengthening publicity and education on disaster reduction and relief, and participating in international cooperation in disaster reduction and relief. At the same time, we have accumulated a series of experience in disaster reduction and relief, such as adhering to the people-centered development philosophy, believing that the Leadership of the Party is the backbone of disaster reduction and relief, strengthening the capacity building of disaster reduction and relief is the key, and giving full play to the institutional advantages of socialism, which enables it to do great things. These achievements and experiences have enriched and developed the CPC's capacity to build governance.

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2020.06.14

D23

A

1004-4310（2020）06-0084-09