周 潔

（汕頭大學(xué) 文學(xué)院，廣東 汕頭 515063）

2016年2月，全國旅游工作會(huì)議明確提出，要從“景點(diǎn)旅游”走向“全域旅游”。[1]此后，關(guān)于“全域旅游”的概念闡述、實(shí)踐探索和機(jī)制建設(shè)在政產(chǎn)學(xué)研各界漸次展開，一種以旅游業(yè)帶動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的旅游改革呼之欲出。作為一種全新的旅游發(fā)展觀，全域旅游強(qiáng)調(diào)在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，將旅游業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，充分調(diào)動(dòng)、統(tǒng)籌規(guī)劃和有機(jī)整合區(qū)域內(nèi)各種要素資源，推動(dòng)各行業(yè)積極融入、各部門齊抓共管、全體居民共同參與，為游客提供全時(shí)空、全過程的體驗(yàn)產(chǎn)品，滿足游客全方位的體驗(yàn)需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。其中“區(qū)域”是重要的空間范疇，如何確定全域旅游的區(qū)域邊界，做好旅游發(fā)展規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，成為推動(dòng)全域旅游發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。

城市群的有機(jī)聯(lián)動(dòng)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是當(dāng)下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。從城市組群層面謀劃產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，從全域視角勾勒旅游發(fā)展藍(lán)圖，或是實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間統(tǒng)籌管理和要素整合配置的一種發(fā)展范式。本文將梳理近年來全域旅游在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討在城市群協(xié)同發(fā)展視野下推動(dòng)全域旅游建設(shè)的方向性和可能性，同時(shí)，以新時(shí)代粵東城市群的振興發(fā)展為例，思考在新的歷史背景下，以全域旅游提振城市群內(nèi)部活力、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的邏輯與路徑。

一、全域旅游與區(qū)域協(xié)調(diào)：理論研究和實(shí)踐探索

1.理論視角：從產(chǎn)業(yè)到空間的認(rèn)知遞進(jìn)

全域旅游這一概念在最初提出時(shí)就強(qiáng)調(diào)要用“八全”（全要素、全行業(yè)、全過程、全方位、全時(shí)空、全社會(huì)、全部門、全游客）去構(gòu)建一個(gè)能夠全面滿足游客體驗(yàn)需求的綜合性旅游目的地（厲新建等，2013）[2]，這一具有開創(chuàng)性的構(gòu)想突出對(duì)區(qū)域內(nèi)部資源的充分調(diào)動(dòng)。受此啟發(fā)，有學(xué)者將全域旅游的空間范圍擴(kuò)大至城鄉(xiāng)視域，認(rèn)為這種整合式、一體化的旅游發(fā)展思路或許是破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難題的契機(jī)（呂俊芳，2014）[3]；亦有學(xué)者提出要打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃束縛，在更大的區(qū)域尺度構(gòu)建新型區(qū)域旅游合作模式，以更好地分配地區(qū)間的旅游經(jīng)濟(jì)收益（郭毓?jié)嵉龋?016）[4]。

從近些年的研究情況來看，關(guān)于全域旅游的研究多聚焦在發(fā)展趨勢[5]、動(dòng)力機(jī)制[6]、運(yùn)營模式[7]等方面，提出了諸多富有創(chuàng)新性的建設(shè)思路，但在對(duì)全域旅游的概念闡釋中，過于關(guān)注“全”的解讀也招致了學(xué)界的一些批評(píng)和反思，提出需要對(duì)“域”加以深思，研究旅游場域的擴(kuò)張邊界[8]。同時(shí)，亦有不少學(xué)者認(rèn)同全域旅游是對(duì)空間經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的靈活運(yùn)用，非常有助于優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)要素配置和統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)空間布局[9]，但全域旅游如何激發(fā)地區(qū)內(nèi)生性動(dòng)力、區(qū)域資源是否存在內(nèi)在分層、產(chǎn)業(yè)融合能在多大程度和多大范圍內(nèi)促進(jìn)空間聯(lián)動(dòng)，關(guān)于這方面的討論還不太充分。因此，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視角研究全域旅游的可能性和有效性，或是一個(gè)可以再深入探討的問題。

2.地方實(shí)踐：從縣域到城市的發(fā)展規(guī)劃

相對(duì)于理論研究，全域旅游的地方實(shí)踐具有先行先試的特點(diǎn)。但與過去的經(jīng)驗(yàn)略有不同，在全國范圍內(nèi)，率先啟動(dòng)全域旅游規(guī)劃的大多并非一線城市或發(fā)達(dá)地區(qū)，而是主要集中在中部地級(jí)市或縣域地區(qū)。早在2008年，浙江紹興就已制定并通過“全城旅游區(qū)”總體規(guī)劃；隔年，江蘇昆山提出“全域旅游，全景昆山”的城市旅游發(fā)展規(guī)劃理念；2010年，四川大邑縣以“世界現(xiàn)代田園城市”為建設(shè)目標(biāo)，提出“全域旅游度假產(chǎn)業(yè)”理念；2011年，浙江桐廬提出要以景區(qū)理念規(guī)劃整個(gè)城市、以景點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)每個(gè)鎮(zhèn)村，全力打造“縣域大景區(qū)”。在接下來的兩三年間，四川甘孜、山東蓬萊、湖南資興、海南瓊海、河南欒川、重慶渝中、成都溫江、無錫太湖新城等地市區(qū)縣紛紛圍繞全域旅游這一核心方向，出臺(tái)一系列旅游發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施意見，在推動(dòng)全域旅游建設(shè)方面走在了全國前列。2015年，原國家旅游局正式提出全域旅游戰(zhàn)略并啟動(dòng)全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作，次年全國先后兩批、共有500家創(chuàng)建單位被確立，覆蓋了除港澳臺(tái)以外的所有省級(jí)行政單位，全域旅游示范區(qū)也成為當(dāng)前旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為重要的“改革實(shí)驗(yàn)田”[10]。

風(fēng)起云涌的全域旅游發(fā)展反映了全國各地寄望于通過旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)帶動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的期盼。從實(shí)施效果看，總體上這一新型城市發(fā)展觀對(duì)地區(qū)發(fā)展確實(shí)起到了積極的促進(jìn)作用。數(shù)據(jù)顯示，四年來，全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建對(duì)各城市旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了正向影響，這一影響在西部地區(qū)比在東部地區(qū)、在一般規(guī)模城市比在大型城市更為顯著[11]，主要原因在于全域旅游的整體性、統(tǒng)籌性建設(shè)思路，能夠極大程度地提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平，提高旅游項(xiàng)目的可達(dá)性，并促進(jìn)旅游資源稟賦的潛力釋放。在提升城市發(fā)展能級(jí)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)投資和促進(jìn)旅游消費(fèi)方面，全域旅游的政策紅利在欠發(fā)達(dá)地區(qū)顯示出很強(qiáng)的邊際效應(yīng)。

3.區(qū)域邊界：一個(gè)具有彈性的空間范疇

經(jīng)過四年多的建設(shè)，這500家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位中，有168家通過了文化和旅游部驗(yàn)收，被認(rèn)定為國家全域旅游示范區(qū)。在國家出臺(tái)的創(chuàng)建指南中，對(duì)區(qū)域面積大小并無硬性要求，因此這些示范區(qū)面積也大小不等，分屬于區(qū)、縣、市等不同行政區(qū)劃。以四川為例，樂山市、甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州、涼山彝族自治州、北川羌族自治縣均被納入示范區(qū)創(chuàng)建名錄，全省所有民族地區(qū)都成為國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位，因而在地理空間上連片成群，形成一個(gè)“C”字形的超大區(qū)域，面積遠(yuǎn)超過區(qū)縣市的地域覆蓋。

從國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》、文化和旅游部新修訂出臺(tái)的《國家全域旅游示范區(qū)驗(yàn)收、認(rèn)定和管理實(shí)施辦法（試行）》等文件來看，全域旅游的范圍或?yàn)椤耙欢ㄐ姓^(qū)劃”，或?yàn)椤耙欢▍^(qū)域”，僅提出“完整旅游目的地”唯一概念，此外再無其他限定。圍繞著實(shí)現(xiàn)“旅游發(fā)展全域化、旅游供給品質(zhì)化、旅游治理規(guī)范化和旅游效益最大化”這一目標(biāo)[12]，全域旅游的建設(shè)實(shí)際上更強(qiáng)調(diào)對(duì)旅游要素資源的統(tǒng)籌和調(diào)動(dòng)，并且更加凸顯因地制宜的特點(diǎn)，根據(jù)旅游資源優(yōu)勢和區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r，以山脈、水系等自然地理屏障或文化區(qū)、方言區(qū)等人文地理單元為單位，將形成空間邊界具有一定縮放彈性、可能跨越行政區(qū)劃的“旅游功能區(qū)”[13]。

二、城市群視野下的全域旅游：區(qū)域聯(lián)動(dòng)新范式

如果說黨中央、國務(wù)院的部署安排與文旅部出臺(tái)的一系列指導(dǎo)政策和實(shí)施辦法是從宏觀層面統(tǒng)籌全域旅游發(fā)展，而全國500個(gè)區(qū)、縣、市示范區(qū)的創(chuàng)建是從微觀層面推進(jìn)全域旅游實(shí)踐，那么，介乎省市之間、連接區(qū)縣市的城市群旅游發(fā)展規(guī)劃或可視為從中觀層面進(jìn)行全域旅游探索，這一層面的全域旅游發(fā)展模式或?qū)⒊蔀橥苿?dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新范式。

1.時(shí)代性：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要關(guān)注城市群小板塊

從東、中、西部和東北地區(qū)“四大板塊”，到京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶等重要城市群，近年來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以國家戰(zhàn)略的高度實(shí)施推進(jìn)，在解決發(fā)展不平衡問題、構(gòu)建新發(fā)展格局等方面發(fā)揮了顯著作用。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，明確了未來我國新型城鎮(zhèn)化的模式、路徑和重點(diǎn)[14]。從大板塊的統(tǒng)籌平衡，到重要城市群的引擎帶動(dòng)，再到新型城鎮(zhèn)化的互促共進(jìn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在縮小地區(qū)發(fā)展差距的同時(shí)，開始聚焦區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡問題。加快中小城市群振興發(fā)展，將城市群打造成我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長極和極具創(chuàng)新活力的小板塊，將是新時(shí)代深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。[15]

與此同時(shí)，為加快發(fā)展作為國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)的旅游業(yè)，進(jìn)一步發(fā)揮旅游業(yè)的強(qiáng)帶動(dòng)性和滲透性，國家將促進(jìn)全域旅游發(fā)展作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要抓手，從區(qū)域發(fā)展全局出發(fā)，以“旅游＋”促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)城融合，全面增強(qiáng)旅游發(fā)展新功能。在這個(gè)意義上，全域旅游的發(fā)展更加突顯從封閉的旅游自循環(huán)向開放的要素全融入、從景點(diǎn)景區(qū)的單一聚焦點(diǎn)向宜居宜業(yè)宜游的綜合目的地、從產(chǎn)業(yè)自身的轉(zhuǎn)型升級(jí)向帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新價(jià)值和新動(dòng)能。

2.有效性：全域旅游建設(shè)有助提升城市發(fā)展能級(jí)

與過去的旅游發(fā)展觀最大的不同是，全域旅游不單純著眼于產(chǎn)業(yè)內(nèi)部發(fā)展，而是強(qiáng)調(diào)要把旅游業(yè)作為主導(dǎo)或引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以提升旅游產(chǎn)品、旅游服務(wù)、旅游體驗(yàn)為目標(biāo)，最大化地調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，在空間和產(chǎn)業(yè)層面合理高效優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，持續(xù)增強(qiáng)區(qū)域競爭能力的創(chuàng)新模式[16]。

從示范區(qū)的創(chuàng)建成效來看，這一創(chuàng)新模式的引領(lǐng)帶動(dòng)作用是大致符合預(yù)期的，特別是在旅游資源相對(duì)突出，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱的地區(qū)，全域旅游政策效應(yīng)能夠有效刺激涉旅項(xiàng)目投資、提升旅游扶持力度、優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)在推進(jìn)地方旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、進(jìn)而釋放居民旅游消費(fèi)需求方面也具有積極作用。相比之下，發(fā)達(dá)地區(qū)或大型城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)均已進(jìn)入相對(duì)成熟階段，全域旅游的引導(dǎo)作用更體現(xiàn)在旅游體制機(jī)制協(xié)同管理的改革創(chuàng)新、旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的模式探索、居民游客旅游效益主客共享的績效評(píng)估等方面，對(duì)于推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

3.可行性：旅游協(xié)調(diào)機(jī)制助推城市組群協(xié)同發(fā)展

城市群的功能之一是打破要素流動(dòng)的行政和空間壁壘，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但在城市群建設(shè)的具體過程中，一個(gè)普遍的障礙是由于行政區(qū)劃分割，利益因素互相博弈，各城市之間缺乏健全的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，也缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)來指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，因而仍陷于各自為政、同質(zhì)化競爭、合作流于形式等困境當(dāng)中。因此，在許多研究城市群協(xié)同發(fā)展的學(xué)者看來，要破解這一問題，核心關(guān)鍵還是要在協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)內(nèi)部一體化[17]，在充分發(fā)揮已有垂直合作的基礎(chǔ)上，特別要建立跨區(qū)域?qū)用?、區(qū)域內(nèi)部各城市之間的水平合作機(jī)制[18]。

在城市群視野下推進(jìn)全域旅游建設(shè)，或是探索這一水平合作機(jī)制的有效抓手。在旅游資源相對(duì)富集的城市組群之間，圍繞著高質(zhì)量發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)這一重心，建立以各行政區(qū)劃黨政主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的全域旅游組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，破除制約旅游發(fā)展的資源要素分屬多頭的管理瓶頸和體制障礙，構(gòu)建與全域旅游發(fā)展相適應(yīng)的大旅游綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)制，以此推動(dòng)城市群之間多層次、多領(lǐng)域的旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

三、聚焦粵東城市群：發(fā)展全域旅游的機(jī)遇與思路

廣東地處華南沿海，既享有毗鄰港澳臺(tái)的地理優(yōu)勢，更搶占改革開放的時(shí)代先機(jī)，經(jīng)過四十余年的蓬勃發(fā)展，如今已成為成就輝煌、實(shí)力非凡的全國強(qiáng)省。但與此同時(shí)，廣東省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分、珠三角與粵東西北地區(qū)區(qū)域發(fā)展格局差距巨大的問題仍長期存在。在新的歷史時(shí)期，廣東省委省政府高度重視全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，大力實(shí)施粵東西北振興發(fā)展戰(zhàn)略。作為廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)的粵東城市群如何把握新一輪的發(fā)展契機(jī)，需要以嶄新的思維和眼光構(gòu)建區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，大力推進(jìn)粵東地區(qū)全域旅游建設(shè)、積極發(fā)展特色文化旅游產(chǎn)業(yè)，或?qū)⒊蔀樘嵴窕洊|城市群內(nèi)部發(fā)展活力、積極融入粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略版圖的重要路徑。

1.新機(jī)遇：粵東地區(qū)振興發(fā)展的歷史契機(jī)

2019年7月，廣東省委省政府在新出臺(tái)的文件[19]中明確提出構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局，這是突破過去長期的地理區(qū)塊分割，以系統(tǒng)思維對(duì)廣東改革發(fā)展進(jìn)行重新謀劃的區(qū)域新戰(zhàn)略。在新的規(guī)劃藍(lán)圖中，沿海經(jīng)濟(jì)帶強(qiáng)調(diào)“串珠成鏈”，東西兩翼的汕頭、湛江被確定為省域副中心城市，分別引領(lǐng)汕潮揭城市群與湛茂陽都市區(qū)。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想下，粵東、粵西地區(qū)的發(fā)展并非割裂式的各自為營，而需依托自身區(qū)位優(yōu)勢和要素稟賦，積極打造沿海通道，合理布局臨港產(chǎn)業(yè)，使“東西兩翼”能與“中部核心”同頻共振。

對(duì)于省域副中心汕頭來說，另一個(gè)提升城市發(fā)展能級(jí)的歷史性機(jī)遇是喜獲2021年第三屆亞洲青年運(yùn)動(dòng)會(huì)舉辦權(quán)。承辦國際性賽事是快速提升城市整體發(fā)展水平的重要契機(jī)，也是倒逼城市優(yōu)化更新、補(bǔ)齊短板的巨大挑戰(zhàn)。因此，既要高水平、高規(guī)格、高質(zhì)量地完成此次賽事的承辦任務(wù)，更要有水準(zhǔn)、有品位、有特色地立體展示城市發(fā)展面貌，這就要求汕頭要在短時(shí)間內(nèi)提升城市治理水平，完善行業(yè)服務(wù)水平，美化城市公共空間，提高城市文化品質(zhì)。在備戰(zhàn)亞青會(huì)的同時(shí)，推動(dòng)文化旅游業(yè)快速發(fā)展應(yīng)被納入統(tǒng)籌考量。作為一種新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理念和模式，全域旅游發(fā)展觀為城市整合優(yōu)勢資源、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)共治、強(qiáng)化政府部門協(xié)同合作、推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了一種理論與實(shí)踐創(chuàng)新。

2.新思路：推進(jìn)粵東全域旅游的內(nèi)涵意義

當(dāng)我們?cè)噲D從城市群層面探討全域旅游發(fā)展、劃定建設(shè)區(qū)域時(shí)，應(yīng)以自然地理資源和人文歷史脈絡(luò)為依托，而非以具有人為色彩的行政區(qū)劃格局為標(biāo)準(zhǔn)。因此，當(dāng)論及粵東全域旅游時(shí)，著重討論的是汕頭、潮州、揭陽城市群的旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，其主要原因在于這三市地理相連、歷史相承、語言相通、文化相連、習(xí)俗相近，孕育了具有很高辨識(shí)度和認(rèn)同感的潮人群體和潮汕文化。

粵東城市群是否可以通過協(xié)同發(fā)展的方式推動(dòng)全域旅游建設(shè)，除了恰逢時(shí)機(jī)外，更重要的是具備較突出的現(xiàn)實(shí)條件和發(fā)展動(dòng)力。一是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下欠發(fā)達(dá)地區(qū)振興發(fā)展的內(nèi)在要求，近些年廣東省政府對(duì)粵東西北地區(qū)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)振興政策效果并不明顯，隨著粵港澳大灣區(qū)被提升為國家戰(zhàn)略，虹吸壓力更為嚴(yán)峻，在此背景下，廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)亟待尋找一條新的發(fā)展道路；二是旅游資源豐富但未有效開發(fā)、旅游需求旺盛但供給缺乏之間的現(xiàn)實(shí)矛盾?；洊|城市群是海濱鄒魯、知名僑鄉(xiāng)和美食之都，盡管具有發(fā)展文化旅游業(yè)的良好基礎(chǔ)和巨大潛力，但全省15個(gè)5A級(jí)景區(qū)，粵東區(qū)域無一達(dá)標(biāo)入選[20]；三是粵東城市群一體化發(fā)展的迫切性，自20世紀(jì)90年代以來，汕頭、潮州、揭陽三市分治后便帶來了資源分散、產(chǎn)業(yè)重疊、內(nèi)部競爭等一系列問題，并對(duì)潮汕地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面造成巨大影響。在新一輪城市高質(zhì)量發(fā)展和競爭中，行政割裂會(huì)越來越嚴(yán)重地制約其未來走向。目前三市協(xié)同的最大障礙在于難以突破現(xiàn)有的行政框架和條塊分割，構(gòu)建一套行之有效的空間管理、職能分工與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。以旅游業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展為切入點(diǎn)，或能成為有效抓手，而全域旅游的系統(tǒng)性統(tǒng)籌思路，或能成為推動(dòng)三市一體化發(fā)展最具現(xiàn)實(shí)意義的頂層設(shè)計(jì)。

四、振興粵東城市群：規(guī)劃全域旅游的舉措和路徑

以發(fā)展全域旅游的思路謀劃粵東城市群振興發(fā)展之路，是將旅游業(yè)以“系統(tǒng)嵌入”的發(fā)展模式和“大文旅觀”統(tǒng)籌規(guī)劃，加快城市群之間優(yōu)勢資源整合，培植城市發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。在這過程中，由于汕頭被確立為省域副中心城市，因而需要在組織協(xié)調(diào)、政策制定、資源整合、產(chǎn)業(yè)扶持、財(cái)政投入等方面發(fā)揮更多的引領(lǐng)示范作用?？傮w來看，推動(dòng)粵東全域旅游建設(shè)，需在以下四個(gè)方面有所突破。

1.創(chuàng)新體制機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)作聯(lián)動(dòng)共治

以高質(zhì)量發(fā)展旅游業(yè)為抓手，打破旅游業(yè)發(fā)展的條塊分割和區(qū)劃之間的行政壁壘，探索建立粵東旅游大部門制。一要成立汕潮揭全域旅游協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，作為三市政府的常設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由汕頭市市長擔(dān)任小組組長，潮州市、揭陽市市長擔(dān)任副組長。委員會(huì)成員由三市政府辦公廳、宣傳部、發(fā)改局、文旅局、財(cái)政局、交通局、市監(jiān)局、城管局、投促局、環(huán)保局等單位主要負(fù)責(zé)人組成。領(lǐng)導(dǎo)小組主要承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃三市全域旅游發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，制定中長期發(fā)展規(guī)劃，出臺(tái)綜合性政策文件和實(shí)施方案，并敦促相關(guān)部門出臺(tái)專項(xiàng)支持政策，以及審議重點(diǎn)項(xiàng)目和重大活動(dòng)等。二要建立職權(quán)明晰的全域旅游行政管理部門，形成部門聯(lián)動(dòng)、綜合管理的旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。主要思路是理順旅游管理的職能和權(quán)限，整合相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)資源，按照旅游市場一體化管理原則，組建新的旅游行政管理部門。三要構(gòu)建與全域旅游發(fā)展相適應(yīng)的旅游市場綜合監(jiān)管體系，可借鑒杭州率先開創(chuàng)的旅游目的地聯(lián)合執(zhí)法模式[21]，通過整合組建承擔(dān)旅游行政執(zhí)法職責(zé)的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，維護(hù)和保障良好的旅游市場秩序。

2.提升公共服務(wù)，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

對(duì)粵東城市群而言，加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)，其意義不僅在于加快全域旅游發(fā)展，更在于補(bǔ)齊短板，推動(dòng)粵東與粵港澳大灣區(qū)的銜接，為游客和居民提供信息化、普惠化、便捷化、多元化、智能化的公共服務(wù)。一是完善旅游交通便捷服務(wù)體系，加快內(nèi)外聯(lián)通的粵東交通樞紐建設(shè)，打造國際、省際、城際的現(xiàn)代立體綜合交通體系和市縣鄉(xiāng)村便捷暢達(dá)的現(xiàn)代公共交通骨架網(wǎng)，加強(qiáng)自駕游、自助游交通服務(wù)配套和旅游集散中心建設(shè)。二是完善旅游信息咨詢服務(wù)體系，構(gòu)建基于5G技術(shù)的城市智慧旅游系統(tǒng)和景區(qū)一體化管控平臺(tái)，從資源、交通、市場等政府智能數(shù)據(jù)具象監(jiān)測全域產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，提升旅游管理能力和服務(wù)水平，優(yōu)化旅游營銷手段和游客體驗(yàn)。三是完善旅游安全保障服務(wù)體系，開展旅游產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和隱患排查治理，落實(shí)治安管理、消防安全、食品衛(wèi)生、應(yīng)急疏散等預(yù)案和應(yīng)對(duì)措施，在后疫情時(shí)期還要做好防疫防控的常態(tài)化管理。四是完善旅游行政服務(wù)體系，強(qiáng)化旅游市場綜合監(jiān)管和快速反應(yīng)機(jī)制，建立旅游糾紛處置應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，優(yōu)化旅游市場環(huán)境，保障游客合法權(quán)益。五是完善旅游便民惠民服務(wù)體系，提供更多的免費(fèi)、公益、惠民旅游景區(qū)、公共休閑空間和旅游活動(dòng)項(xiàng)目，在通信、金融、醫(yī)療、無障礙出行等方面提供全覆蓋的便民服務(wù)設(shè)施。

3.優(yōu)化要素配置，完善旅游供給體系

粵東城市群發(fā)展全域旅游，更強(qiáng)調(diào)以“旅游＋”推動(dòng)旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合，振興地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，豐富文化旅游業(yè)態(tài)，構(gòu)建旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)合理、旅游功能布局科學(xué)的旅游供給體系。在粵東地區(qū)，農(nóng)業(yè)種植、餐飲茶藝、玩具陶瓷、紡織服裝、工藝美術(shù)、精細(xì)化工、深海產(chǎn)品及農(nóng)副產(chǎn)品深加工等是傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以“旅游＋”搭建產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展框架，以“創(chuàng)意＋”培育旅游發(fā)展新業(yè)態(tài)，積極推動(dòng)“吃、住、行、游、購、娛”旅游六大基本要素、“商、養(yǎng)、學(xué)、閑、情、奇”旅游六大拓展要素與各產(chǎn)業(yè)橫向深度融合，優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育粵東新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)?；洊|地區(qū)自然景觀、人文歷史、傳統(tǒng)民俗等旅游資源頗為豐富，遠(yuǎn)洋郵輪、近海垂釣、海底潛水、海島探秘、高空滑翔、鄉(xiāng)居康養(yǎng)、農(nóng)耕親子、美食旅游、民俗體驗(yàn)、茶藝品茗……這些都是未來可能實(shí)現(xiàn)的特色精品文旅項(xiàng)目。

4.重大項(xiàng)目引領(lǐng)，打造全域品牌示范

統(tǒng)籌規(guī)劃高知名度、高美譽(yù)度的全域旅游精品示范項(xiàng)目是打造區(qū)域旅游品牌、提升目的地吸引力的重要抓手。目前粵東地區(qū)比較適合打造全域旅游示范品牌的項(xiàng)目有兩類，一是高水平、高標(biāo)準(zhǔn)地推進(jìn)“南澳國際旅游島”建設(shè)，強(qiáng)化旅游發(fā)展與海洋、土地、生態(tài)、交通等多規(guī)合一，建設(shè)功能完善、業(yè)態(tài)豐富、設(shè)施配套齊全的旅游功能區(qū)，打造品牌突出、數(shù)量充足的旅游吸引物，提供設(shè)施完善、管理規(guī)范的旅游食宿地，構(gòu)建品牌體系完整、多元立體活躍的旅游營銷網(wǎng)。二是特色化、差異化地規(guī)劃“世界潮僑文化之都”建設(shè)，以汕潮揭三市協(xié)同合作為起點(diǎn)，以建設(shè)“華僑門戶，潮人之都”為使命，圍繞潮汕僑鄉(xiāng)文化，深挖僑鄉(xiāng)資源，發(fā)揮僑鄉(xiāng)優(yōu)勢，緊扣僑鄉(xiāng)特色，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間，整合利用華僑故里、華僑建筑、僑批文物等華僑歷史文化資源，有效植入潮汕本土文化，創(chuàng)新凸顯僑居國特色文化，將華僑村落的保育活化、文旅產(chǎn)業(yè)的融合帶動(dòng)與鄉(xiāng)村振興的發(fā)展戰(zhàn)略有效聯(lián)結(jié)，優(yōu)化提升粵東城市形象和文化軟環(huán)境，進(jìn)而深化僑胞與僑鄉(xiāng)血濃于水的感情，提高僑胞與祖國密切合作的信心，在“返鄉(xiāng)來”和“走出去”的雙向發(fā)展中，將潮汕僑鄉(xiāng)打造成為真正意義上的“一帶一路”橋頭堡。

五、結(jié)語

全域旅游建設(shè)既是落實(shí)當(dāng)前中央戰(zhàn)略部署的現(xiàn)實(shí)要求，也是推動(dòng)全面建設(shè)小康社會(huì)的有效途徑。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度謀劃粵東城市群全域旅游發(fā)展，需要在粵港澳大灣區(qū)的強(qiáng)力帶動(dòng)下，發(fā)揮汕頭省域副中心的擔(dān)當(dāng)和作為，既要把文旅產(chǎn)業(yè)看作對(duì)接灣區(qū)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)灣區(qū)客源的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，更要把文旅產(chǎn)業(yè)看作促進(jìn)粵東發(fā)展、振興粵東經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。

總體來說，建設(shè)高品質(zhì)的濱海旅游產(chǎn)業(yè)帶，是建設(shè)廣東沿海經(jīng)濟(jì)帶的題中之意；活化地方特色文化旅游資源，推動(dòng)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)深度融合，是實(shí)現(xiàn)粵東文旅產(chǎn)業(yè)騰飛發(fā)展的必由之路。但推進(jìn)粵東城市群全域旅游建設(shè)并非一蹴而就，需要有長遠(yuǎn)的謀劃和系統(tǒng)的考量。既要做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又要做好分步規(guī)劃，逐一落地。在這個(gè)過程中，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、出臺(tái)扶持政策、完善指標(biāo)體系、落實(shí)保障措施尤為重要，將為粵東全域旅游建設(shè)與粵東城市群的振興發(fā)展保駕護(hù)航。