彭浩然

引言

為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以及應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，從20世紀(jì)八九十年代開始，中國(guó)進(jìn)行了大刀闊斧的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立并完善了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。該制度最大的特點(diǎn)是采用了社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，其中，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)人賬戶實(shí)行基金積累制。制度設(shè)計(jì)的初衷意在結(jié)合現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制的好處。但是，由于制度轉(zhuǎn)軌成本未能合理解決，社會(huì)統(tǒng)籌基金從開始就出現(xiàn)收不抵支的情況，為了保證養(yǎng)老金的發(fā)放，地方政府便挪用個(gè)人賬戶基金，導(dǎo)致個(gè)人賬戶長(zhǎng)期處于“空賬”運(yùn)行的狀態(tài)，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式遭遇了巨大挑戰(zhàn)。至今為止，個(gè)人賬戶問(wèn)題始終困擾著中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，引起了學(xué)術(shù)界和政策制定者的激烈討論，當(dāng)前仍然分歧較大。

一、中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的四次爭(zhēng)論

（一）是否需要引入個(gè)人賬戶？（1978—1988年）

中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的前身是勞動(dòng)保險(xiǎn)。新中國(guó)成立后，效仿蘇聯(lián)做法，國(guó)有企業(yè)建立了類似于現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，利用企業(yè)當(dāng)期繳費(fèi)支付當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老金。自1978年改革開放以來(lái)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的方針指引下，為了搞活國(guó)有企業(yè)，打破“大鍋飯”，中國(guó)政府實(shí)行了“利改稅”，以激發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)積極性。同時(shí)鑒于非公有制經(jīng)濟(jì)的重要地位，提出“實(shí)行國(guó)家、集體、個(gè)人一起上的方針，堅(jiān)持發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)形式和多種經(jīng)營(yíng)方式”〔1〕。在這種背景下，新老企業(yè)由于職工年齡結(jié)構(gòu)差異產(chǎn)生了養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡的問(wèn)題。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革被提上議事日程。但是，當(dāng)時(shí)兩大政府機(jī)構(gòu)——原勞動(dòng)部和原國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)卻對(duì)如何改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度持有不同看法。原國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)受世界銀行的影響較大，主張引入個(gè)人賬戶，實(shí)行基金積累制，認(rèn)為這樣可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)。原勞動(dòng)部與國(guó)際勞工組織合作密切，他們強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，傾向于堅(jiān)持現(xiàn)收現(xiàn)付制，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌?！?〕

在國(guó)際上，隨著人口老齡化程度的逐漸加深，許多國(guó)家開始擔(dān)心現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。如何進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，成為全球熱門的公共議題。美國(guó)以費(fèi)爾德斯坦為代表的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為現(xiàn)收現(xiàn)付制會(huì)擠出私人儲(chǔ)蓄，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，缺乏效率，因此主張養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向個(gè)人賬戶基金積累制轉(zhuǎn)軌?！?〕但需要指出的是，由于各種原因，這種改革建議很少被發(fā)達(dá)國(guó)家的政府所采納。從20世紀(jì)80年代開始，受芝加哥學(xué)派和新自由主義思想的影響，一些發(fā)展中國(guó)家卻采用了這種極端的改革做法，引入私有化的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，用基金積累制替代傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。南美國(guó)家智利就是典型代表?！?〕

總的來(lái)說(shuō)，這一時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革被視為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施。原勞動(dòng)部和原國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)對(duì)于是否需要引入養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶展開了激烈討論，并在不同地區(qū)開展試點(diǎn)工作。

（二）社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的相對(duì)規(guī)模大?。?989—1997年）

隨著國(guó)有企業(yè)改革的迅速推進(jìn)，體制內(nèi)人口贍養(yǎng)率迅速上升，現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨較大的財(cái)務(wù)壓力。盡管原勞動(dòng)部與原國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)在引入個(gè)人賬戶問(wèn)題上意見相左，但當(dāng)時(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)成為政策傾向，同時(shí)受到新加坡中央公積金的影響，引入養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的主張逐漸占了上風(fēng)。即便如此，最高決策層還是比較謹(jǐn)慎，采取了“摸著石頭過(guò)河”“先行試點(diǎn)”的策略。1989年3月4日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)《關(guān)于1989年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》。該通知提出在深圳市和海南省進(jìn)行社會(huì)保障綜合改革試點(diǎn)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方面，海南省采取“大統(tǒng)籌（18%）、小賬戶（3%）”的做法，認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的私人屬性強(qiáng)于公共屬性，將其視為養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充。深圳市采取“小統(tǒng)籌（5%—11%）、大賬戶（16%）”的做法，以個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌賬戶共同組成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。〔5〕1991年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》。該決定明確提出要改變養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國(guó)家和企業(yè)包攬的辦法，改為由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)。1993年，中共第十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，明確城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。這是中國(guó)政府首次在國(guó)家層面明確“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，將個(gè)人賬戶引入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。1994年，世界銀行認(rèn)為現(xiàn)收現(xiàn)付制將難以應(yīng)對(duì)未來(lái)人口老齡化危機(jī)，提倡建立三支柱的養(yǎng)老保障體系：第一支柱是強(qiáng)制參加的公共養(yǎng)老金，旨在消除老年貧困；第二支柱是私營(yíng)的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄計(jì)劃；第三支柱是自愿儲(chǔ)蓄?！?〕盡管中國(guó)現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)與這份報(bào)告所提倡的有所不同，但這份報(bào)告對(duì)于中國(guó)建立個(gè)人賬戶以及多層次的養(yǎng)老保障體系還是具有較強(qiáng)的推動(dòng)作用的。1995年3月，國(guó)務(wù)院在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上頒布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，明確提出中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革方向是實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合。考慮到各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況不同，國(guó)務(wù)院提出讓各省、自治區(qū)和直轄市自行選擇社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的相對(duì)規(guī)模。

由此可見，盡管在中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中引入了個(gè)人賬戶，但對(duì)于社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶如何結(jié)合、兩者的具體比例是多少，決策層仍然不確定。從實(shí)際運(yùn)行效果來(lái)看，將確定統(tǒng)賬比例的權(quán)力下放給地方，造成了比較大的混亂。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次集中于縣、市一級(jí)，導(dǎo)致全國(guó)有成千上萬(wàn)種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。不同統(tǒng)籌地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶規(guī)模不一樣，給職工自由流動(dòng)帶來(lái)很大障礙。〔7〕為解決這些問(wèn)題，國(guó)務(wù)院1997年出臺(tái)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。通常認(rèn)為，該文件標(biāo)志著中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式從完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制轉(zhuǎn)軌，其中社會(huì)統(tǒng)籌部分采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)人賬戶部分實(shí)行基金積累制。各地統(tǒng)一按照本人繳費(fèi)工資的11%建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。按照《決定》的說(shuō)法，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式體現(xiàn)了社會(huì)互濟(jì)與自我保障相結(jié)合、公平與效率相結(jié)合的原則。

盡管《決定》最終明確了社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的相對(duì)規(guī)模，但是，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界在這段時(shí)期并未解釋清楚“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的理論依據(jù)，以及如何合理確定個(gè)人賬戶在“統(tǒng)賬結(jié)合”模式中的比重，無(wú)法實(shí)質(zhì)性地參與政策討論。

（三）是否需要做實(shí)個(gè)人賬戶？（1998—2013年）

從全球范圍來(lái)看，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制相結(jié)合的混合模式屬于制度創(chuàng)新。但是，從養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，只要養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)軌，都無(wú)法回避隱性債務(wù)問(wèn)題。①關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的定義和測(cè)算口徑可以參考R.Holzmann，R.J.Palacios，A.Zviniene，“Implicit Pension Debt:Issues，Measurement and Scope in International Perspective，”Social Protection Discussion Paper Series，The World Bank，no.0403，2004。這是因?yàn)楦母锴暗膮⒈Ｈ藛T沒(méi)有建立個(gè)人賬戶，也就沒(méi)有相應(yīng)的基金積累，但是，他們?cè)谝郧暗默F(xiàn)收現(xiàn)付制下又已經(jīng)積累了未來(lái)的養(yǎng)老金權(quán)益。這意味著在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中這部分養(yǎng)老金權(quán)益，即原制度下的全部或部分隱性債務(wù)將變得顯性化。轉(zhuǎn)軌時(shí)期顯性化的隱性債務(wù)實(shí)質(zhì)上就是中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌成本?！?〕還有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)向基金積累制轉(zhuǎn)軌或者減少現(xiàn)收現(xiàn)付制規(guī)模都不可能是帕累托改進(jìn)，因?yàn)樵诼毴藛T和未來(lái)代必須支付額外的繳費(fèi)（或稅收）來(lái)補(bǔ)償政府對(duì)以前參保人員的養(yǎng)老金承諾。這就是廣泛討論的“雙重負(fù)擔(dān)”（double-burden） 問(wèn)題?！?〕

中國(guó)的政策制定者顯然低估了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的成本，寄希望于社會(huì)統(tǒng)籌基金能夠消化轉(zhuǎn)軌成本。然而，從“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的運(yùn)行情況看，社會(huì)統(tǒng)籌基金收不抵支，無(wú)力解決轉(zhuǎn)軌成本問(wèn)題，為了保證養(yǎng)老金的當(dāng)期發(fā)放，地方政府挪用個(gè)人賬戶基金，造成個(gè)人賬戶有名無(wú)實(shí)，形成空賬。個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題迅速引起學(xué)界和政府高層的高度重視。因?yàn)槿绻麄€(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題不加以解決，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)作方式依然是現(xiàn)收現(xiàn)付制，這意味著“統(tǒng)賬結(jié)合”模式改革的徹底失敗。〔10〕學(xué)術(shù)界一直呼吁通過(guò)劃撥或出售國(guó)有資產(chǎn)來(lái)解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌成本的問(wèn)題，使“統(tǒng)賬結(jié)合”模式真正運(yùn)作起來(lái)?！?1〕直到現(xiàn)在，個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題依然困擾著中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。

為了解決個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題，滿足未來(lái)人口老齡化高峰期的資金需要，中國(guó)政府從21世紀(jì)初就進(jìn)行了多項(xiàng)制度安排和改革試點(diǎn)。2000年8月，中國(guó)政府設(shè)立全國(guó)社會(huì)保障基金。全國(guó)社會(huì)保障基金是國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，專門用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑，由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)。②參見全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)官方網(wǎng)站：《全國(guó)社會(huì)保障基金》，2015年1月21日，http://www.ssf.gov.cn/jj/qgsbjj/201501/t20150121_6316.html，2020年3月12日。2001年，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》，遼寧省在全省范圍內(nèi)進(jìn)行完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)工作。該試點(diǎn)方案明確社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金實(shí)行分別管理，社會(huì)統(tǒng)籌基金不能占用個(gè)人賬戶基金，同時(shí)縮小了個(gè)人賬戶規(guī)模。③參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意遼寧省完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)實(shí)施方案的批復(fù)》，2001年7月6日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60974.htm，2020年8月22日。同年，國(guó)務(wù)院頒布《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行辦法》。然而，此辦法宣布后，股市大幅下跌，輿論歸咎于國(guó)有股減持。國(guó)務(wù)院最終叫停國(guó)有股減持。隨后，2004年國(guó)家在黑龍江省和吉林省推廣完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)工作，按照5%起步做實(shí)個(gè)人賬戶，其中中央財(cái)政補(bǔ)助做實(shí)3.75%，吉林省和黑龍江省的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)做實(shí)1.25%。①參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意吉林省完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)實(shí)施方案的批復(fù)》，2008年3月28日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_7400.htm，2020年9月3日；《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意黑龍江省完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)實(shí)施方案的批復(fù)》，2008年3月28日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_7390.htm，2020年9月3日。在總結(jié)東北三省經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，指出要完善社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本制度，決定將個(gè)人賬戶規(guī)模從11%縮小為8%，全部由個(gè)人繳費(fèi)形成，并改變了基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，增強(qiáng)了繳費(fèi)與待遇之間的關(guān)聯(lián)性；同時(shí)，明確“逐步做實(shí)個(gè)人賬戶”?！蛾P(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》出臺(tái)以后，原國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部出臺(tái)了《關(guān)于擴(kuò)大做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、天津市、山西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省和新疆維吾爾自治區(qū)從2006年1月1日起也開始啟動(dòng)做實(shí)個(gè)人賬戶工作。

然而，從實(shí)踐來(lái)看，地方政府做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶并不是一件容易的事情，不僅需要大量的財(cái)政補(bǔ)貼，而且由于轉(zhuǎn)軌成本沒(méi)有得到合理解決，一些省份社會(huì)統(tǒng)籌基金的缺口越來(lái)越大。這些省份的財(cái)政狀況本來(lái)就捉襟見肘，無(wú)力承擔(dān)做實(shí)責(zé)任。同時(shí)，一些學(xué)者認(rèn)為國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)不完善，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道不暢，即使做實(shí)個(gè)人賬戶，也會(huì)面臨很大的投資風(fēng)險(xiǎn)，從而建議暫緩做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶?！?2〕在諸多現(xiàn)實(shí)條件約束下，做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的工作一直進(jìn)展緩慢。個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題懸而未決，再次引起關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的大討論。2013年10月中旬，人力資源和社會(huì)保障部組織召開閉門會(huì)議，會(huì)同多家研究機(jī)構(gòu)討論養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，但對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式選擇依然未形成一致看法?！?3〕2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善個(gè)人賬戶制度”。

從以上可以看出，從1998年到2013年，針對(duì)個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題，中國(guó)政府早期是想做實(shí)個(gè)人賬戶，但迫于財(cái)政壓力和其他方面原因，最后不得不改換思路。政府文件的表述也從“逐步做實(shí)個(gè)人賬戶”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴晟苽€(gè)人賬戶制度”。

（四）是否需要向名義賬戶制轉(zhuǎn)軌？（2014年至今）

中共十八屆三中全會(huì)提出“完善個(gè)人賬戶制度”以后，越來(lái)越多的學(xué)者開始反思中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，討論養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題。個(gè)人賬戶何去何從一直是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題。從全國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)看，個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。2015年，個(gè)人賬戶累計(jì)記賬額已達(dá)47144億元，而同期基金累計(jì)結(jié)余為35345億元，即使將累計(jì)結(jié)余全部充入個(gè)人賬戶，仍然有11799億元的空賬?！?4〕在中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以后，做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的難度越來(lái)越大。

在中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式陷入困境的時(shí)候，20世紀(jì)90年代北歐瑞典等國(guó)家實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)名義賬戶制（Notional Defined-contribution Scheme）改革引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。在資金運(yùn)作方式上，名義賬戶制仍然屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制。對(duì)于參保人來(lái)說(shuō)，雖然建立了個(gè)人賬戶，但是這個(gè)賬戶里面并沒(méi)有真實(shí)資金，不做實(shí)際投資，個(gè)人繳費(fèi)被用于支付同期退休老人的養(yǎng)老金。在名義賬戶制下，個(gè)人賬戶的回報(bào)率是政府所規(guī)定的名義回報(bào)率，而非真實(shí)的投資回報(bào)率?！?5〕理論上，名義賬戶制的最大優(yōu)勢(shì)是通過(guò)調(diào)整名義回報(bào)率，將養(yǎng)老金待遇水平與人口變量、經(jīng)濟(jì)變量掛鉤，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)平衡。但是，國(guó)外有研究者指出，如果政府想通過(guò)降低名義回報(bào)率來(lái)應(yīng)對(duì)人口老齡化危機(jī)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)平衡，這與在傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付制下削減養(yǎng)老金待遇的做法沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。因此，名義賬戶制只不過(guò)是“新瓶裝舊酒”。〔16〕

無(wú)論如何，名義賬戶制的出現(xiàn)讓一些國(guó)內(nèi)學(xué)者看到了一絲曙光，但又引發(fā)了新一輪的爭(zhēng)論。由于名義賬戶制可以避免制度轉(zhuǎn)軌成本問(wèn)題，同時(shí)具有激勵(lì)性強(qiáng)、攜帶方便等優(yōu)點(diǎn)，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者強(qiáng)烈主張中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革應(yīng)該朝著名義賬戶制方向發(fā)展〔17〕，甚至提出不僅要實(shí)行名義賬戶，還要擴(kuò)大賬戶規(guī)模?！?8〕但是，反對(duì)名義賬戶制的理由也很充分。首先，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該具有收入再分配作用，強(qiáng)調(diào)社會(huì)共濟(jì)，而名義賬戶制很難實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)；其次，如何科學(xué)合理地確定名義回報(bào)率是一項(xiàng)有挑戰(zhàn)性的工作，名義回報(bào)率過(guò)高，會(huì)加重下一代負(fù)擔(dān)，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡；名義回報(bào)率偏低，同樣不具有激勵(lì)性；〔19〕第三，歐洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明實(shí)行名義賬戶制容易造成養(yǎng)老金待遇的波動(dòng)，難以形成穩(wěn)定預(yù)期。①參見楊?。骸度嬲J(rèn)識(shí)名義賬戶制度》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年3月2日，第19版。不難看出，迄今為止，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的爭(zhēng)論還在繼續(xù)，分歧依然很大。

二、中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的理論基礎(chǔ)

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式在中國(guó)遭遇的巨大挑戰(zhàn)，引發(fā)了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的反思和“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的質(zhì)疑。只有在正確理解個(gè)人賬戶基金積累制以及“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的理論基礎(chǔ)上，才有可能為中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提出合適的政策建議。

（一）現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制之爭(zhēng)

國(guó)際上，關(guān)于現(xiàn)收現(xiàn)付制與個(gè)人賬戶基金積累制孰優(yōu)孰劣的爭(zhēng)議由來(lái)已久。早期的研究認(rèn)為，如果滿足“艾倫條件”，即當(dāng)人口增長(zhǎng)率與工資增長(zhǎng)率之和大于實(shí)際市場(chǎng)利率時(shí)，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)比基金積累制更有利于提高每一代人的福利?！?0〕當(dāng)一個(gè)國(guó)家處于人口結(jié)構(gòu)年輕、工資增長(zhǎng)較快的階段，現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)可以運(yùn)行得很好。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，大多數(shù)國(guó)家都出現(xiàn)了人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)、生育率降低的情形。隨著人口老齡化程度的加深，“艾倫條件”在許多國(guó)家都不再被滿足，人們開始擔(dān)心現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)可持續(xù)性。在這種背景下，國(guó)外一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)型，主要理由是：基金積累制的投資回報(bào)率比現(xiàn)收現(xiàn)付制的內(nèi)含報(bào)酬率高；實(shí)行基金積累制對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的扭曲程度較小，等等?！?1〕但是仍有一些研究者指出以上支持轉(zhuǎn)軌的理由值得商榷。第一，僅僅比較基金積累制和現(xiàn)收現(xiàn)付制的回報(bào)率，而忽視兩者所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和管理成本，容易得到錯(cuò)誤的結(jié)論；第二，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有多重目標(biāo)，基金積累制難以抵御個(gè)人的收入風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)現(xiàn)收入再分配的目標(biāo)；第三，任何改革都不能忽視改革的起點(diǎn)，從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)軌必然會(huì)面臨轉(zhuǎn)軌成本問(wèn)題?！?2〕

從各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革實(shí)踐來(lái)看，考慮到巨額的制度轉(zhuǎn)軌成本和基金積累制所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家并沒(méi)有將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)軌，而是進(jìn)行了一些參量式調(diào)整，比如延長(zhǎng)退休年齡和繳費(fèi)年限，降低養(yǎng)老金待遇增速等。而中國(guó)將這一改革想法付諸實(shí)踐，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性改革，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)引入個(gè)人賬戶。但是，由于未解決好制度轉(zhuǎn)軌成本，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式一直運(yùn)行不暢，導(dǎo)致了目前這種被動(dòng)局面。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分散視角下的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式

如果擱置轉(zhuǎn)軌成本問(wèn)題，理論上現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制都面臨著不同的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)收現(xiàn)付制容易受到人口老齡化和勞動(dòng)生產(chǎn)率變化的沖擊；基金積累制則會(huì)面臨較高的管理成本和投資風(fēng)險(xiǎn)。世界上并不存在一種絕對(duì)占優(yōu)的適合所有國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。每個(gè)國(guó)家需要根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)與所面臨的人口風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)等，結(jié)合自身應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的能力謹(jǐn)慎進(jìn)行制度選擇和設(shè)計(jì)。

對(duì)于參保人來(lái)說(shuō)，為了實(shí)現(xiàn)退休后的養(yǎng)老替代率目標(biāo)，無(wú)論是自愿儲(chǔ)蓄，還是參加現(xiàn)收現(xiàn)付制或基金積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)，都可以視為其養(yǎng)老投資組合的一部分。從養(yǎng)老投資風(fēng)險(xiǎn)分散角度可以理解中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的理論基礎(chǔ)。國(guó)外最新研究文獻(xiàn)也不局限于比較現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制的優(yōu)劣，而是將兩種制度放入投資組合框架里進(jìn)行研究。已有研究認(rèn)為：盡管基金積累制的期望投資回報(bào)率高于現(xiàn)收現(xiàn)付制的隱含回報(bào)率，但是考慮到現(xiàn)收現(xiàn)付制能夠?qū)_基金積累制的風(fēng)險(xiǎn)以及可以實(shí)現(xiàn)一些社會(huì)目標(biāo)，許多國(guó)家的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中保留一定比例的現(xiàn)收現(xiàn)付制成分是可取的?！?3〕當(dāng)然，由于不同國(guó)家所面臨的人口風(fēng)險(xiǎn)、勞動(dòng)生產(chǎn)率風(fēng)險(xiǎn)和資本市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)都不同，所以現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制兩者的最優(yōu)比例也不同。

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境看，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的資本市場(chǎng)比較成熟，從長(zhǎng)期來(lái)看能夠提供比較穩(wěn)定的較高投資回報(bào)率，但這些國(guó)家普遍面臨著人口老齡化和工資增長(zhǎng)速度放緩的問(wèn)題。與這些國(guó)家相比，中國(guó)目前所面臨的外部條件稍顯復(fù)雜。中國(guó)正處于快速城市化階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面還在迅速擴(kuò)大，職工平均工資也增長(zhǎng)較快，但資本市場(chǎng)表現(xiàn)差強(qiáng)人意。這容易讓人覺得中國(guó)應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)收現(xiàn)付制，而忽視未來(lái)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。由于各方面原因，中國(guó)已經(jīng)步入了低生育率國(guó)家行列。隨著勞動(dòng)力人口數(shù)量下降和未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面工作難度的增加，現(xiàn)收現(xiàn)付制所面臨的風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。如果不進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，要維持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，除了依靠財(cái)政補(bǔ)貼外，還可以考慮參量式改革。參量式改革的實(shí)質(zhì)就是在退休人員和在職者之間分?jǐn)側(cè)丝诶淆g化給現(xiàn)收現(xiàn)付制所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。而如果進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，除了人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)以外，中國(guó)還面臨著復(fù)雜的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資風(fēng)險(xiǎn)。

從養(yǎng)老投資風(fēng)險(xiǎn)分散角度，可以幫助我們?nèi)ジ玫乩斫狻敖y(tǒng)賬結(jié)合”模式。但是，回到現(xiàn)實(shí)中，由于制度的轉(zhuǎn)軌成本未能合理解決，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式無(wú)法發(fā)揮出風(fēng)險(xiǎn)分散的優(yōu)勢(shì)，個(gè)人賬戶形同雞肋，備受詬病。需要說(shuō)明的是，作者無(wú)意比較參量式調(diào)整和結(jié)構(gòu)性改革的優(yōu)劣，也無(wú)法判斷最優(yōu)的改革時(shí)間，僅是從風(fēng)險(xiǎn)分散角度去幫助理解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)與改革。

三、中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶存在的問(wèn)題

盡管中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶引發(fā)了許多爭(zhēng)議，但是，隨后的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”）、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“城居保”）以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都采用了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式?！靶罗r(nóng)?！焙汀俺蔷颖！庇?014年合并成了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”）。對(duì)于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人，國(guó)家為其建立終身記錄的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。截至目前，中國(guó)城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中都含有個(gè)人賬戶。從制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行情況來(lái)看，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶存在設(shè)計(jì)不合理、財(cái)務(wù)可持續(xù)性差和橫向不公平等問(wèn)題，具體如下：

1.個(gè)人賬戶可繼承性與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公共屬性的矛盾。根據(jù)中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)有規(guī)定，職工或退休人員死亡，個(gè)人賬戶中的個(gè)人繳費(fèi)部分可以繼承。這個(gè)規(guī)定不符合保險(xiǎn)的基本原理，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共屬性有直接沖突。保險(xiǎn)的本質(zhì)是在面臨相同風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)體之間分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)。由于每個(gè)人都面臨死亡年齡的不確定性，為了實(shí)現(xiàn)平滑消費(fèi)的目標(biāo)，需要在不同壽命的參保人之間分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶與企業(yè)年金個(gè)人賬戶存在明顯區(qū)別。前者是由政府管理的具有強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)，既要滿足一定的替代率目標(biāo)，又要實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金的總體財(cái)務(wù)平衡，超支風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；后者是基于個(gè)人意愿自主建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，類似于投資理財(cái)產(chǎn)品，投資收益波動(dòng)與風(fēng)險(xiǎn)由個(gè)人承擔(dān)。因此，企業(yè)年金個(gè)人賬戶可以繼承，因?yàn)樗恍枰诓煌瑐€(gè)體之間分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)；但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶可繼承會(huì)直接導(dǎo)致無(wú)法在不同壽命的參保人之間分散風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金難以實(shí)現(xiàn)總體財(cái)務(wù)平衡，政府必然面臨基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶收不抵支的風(fēng)險(xiǎn)。

2.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶難以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展。除了可繼承性問(wèn)題以外，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的記賬利率與待遇計(jì)發(fā)公式也備受爭(zhēng)議。若職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額參考銀行同期存款利率計(jì)算利息，那么，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶對(duì)于參保人來(lái)說(shuō)無(wú)疑是缺乏激勵(lì)性的?！?4〕由于大部分省份的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶處于空賬運(yùn)行狀態(tài)，難以進(jìn)行較大規(guī)模的實(shí)際投資運(yùn)作，為了增強(qiáng)制度激勵(lì)作用，引導(dǎo)參保人員積極參保并足額繳費(fèi)，同時(shí)保證職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的替代率水平，2017年，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部在《關(guān)于印發(fā)統(tǒng)一和規(guī)范職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率辦法的通知》中明確規(guī)定記賬利率不得低于銀行定期存款利率。根據(jù)官方文件，2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（含機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）個(gè)人賬戶記賬利率為8.31%?！?5〕如此高的記賬利率水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出同期金融市場(chǎng)的合理回報(bào)，能否兌現(xiàn)令人擔(dān)憂。此外，退休時(shí)的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以計(jì)發(fā)月數(shù)，計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡和利息等因素確定。按照目前所規(guī)定的計(jì)發(fā)月數(shù)，如果個(gè)人賬戶可以繼承，現(xiàn)行計(jì)發(fā)辦法無(wú)法實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶基金的總體財(cái)務(wù)平衡，長(zhǎng)壽者所領(lǐng)取的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金會(huì)大大超過(guò)其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額。〔26〕

3.不同人群的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶存在橫向不公平。目前，中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（含機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中都含有個(gè)人賬戶，且主要由個(gè)人繳費(fèi)形成。從制度安排的公平性來(lái)講，不同人群的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的投資管理或記賬利率應(yīng)該保持一致。但是，由于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶存在“空賬”，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶是實(shí)賬積累，所以《關(guān)于印發(fā)統(tǒng)一和規(guī)范職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率辦法的通知》僅規(guī)定企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的個(gè)人賬戶基金采取統(tǒng)一規(guī)定的記賬利率。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金規(guī)模偏小，且統(tǒng)籌層次較低。根據(jù)2015年的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，各地區(qū)養(yǎng)老基金結(jié)余額在預(yù)留一定支付費(fèi)用后，確定具體投資額度，委托給國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，但并未區(qū)分不同人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，也未區(qū)分社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金。問(wèn)題的關(guān)鍵在于：即使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行市場(chǎng)化投資運(yùn)作，也很難達(dá)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的記賬利率水平。

四、完善中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的政策建議

從1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》開始，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“統(tǒng)賬結(jié)合”模式已經(jīng)運(yùn)行超過(guò)20年。從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式目前陷入了進(jìn)退兩難的境地，個(gè)人賬戶問(wèn)題影響著中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的頂層設(shè)計(jì)。

許多學(xué)者對(duì)如何改革中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶提出了自己的觀點(diǎn)。除了向名義賬戶制轉(zhuǎn)軌的改革思路以外，還有兩種個(gè)人賬戶改革思路影響比較大。第一種觀點(diǎn)是主張廢除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，認(rèn)為個(gè)人賬戶不是社會(huì)保險(xiǎn)，如果繼續(xù)將個(gè)人賬戶放在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架內(nèi)，無(wú)論做實(shí)還是實(shí)行名義賬戶都不能解決問(wèn)題；徹底的改革必須將個(gè)人賬戶從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中分離出來(lái)，建成自愿性的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度?！?7〕第二種觀點(diǎn)是何文炯在《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)：要全國(guó)統(tǒng)籌更要制度改革》中提到的，要實(shí)行“統(tǒng)賬”分開，并做實(shí)個(gè)人賬戶；主張盡快改變統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金混合管理的局面，通過(guò)分賬管理實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金再分配和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金強(qiáng)激勵(lì)的目標(biāo)；將統(tǒng)籌基金改造成一個(gè)全國(guó)統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付和互助共濟(jì)的基金；個(gè)人賬戶資金應(yīng)全部做實(shí)，并指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資運(yùn)作和保值增值。

以上兩種觀點(diǎn)都有一定道理，但均存在有待商榷之處。任何改革都不能忽視改革的起點(diǎn)。要將個(gè)人賬戶從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中分離出來(lái)建成自愿性的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度，則需要先把個(gè)人賬戶已經(jīng)被挪用的部分補(bǔ)齊，否則容易引起社會(huì)不穩(wěn)定；如果政府愿意并有能力補(bǔ)齊的話，則接下來(lái)要考慮的是強(qiáng)制性個(gè)人賬戶與自愿性個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的優(yōu)劣問(wèn)題。此外，政策制定者還需要考慮社會(huì)統(tǒng)籌基金能否實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，并為參保人提供基本的養(yǎng)老保障?！敖y(tǒng)賬分開，做實(shí)個(gè)人賬戶”的觀點(diǎn)與21世紀(jì)初東北三省城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案中的提法相近。從理論上看，如果社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶能夠獨(dú)立運(yùn)作，分開管理，并各自實(shí)現(xiàn)基金平衡自然是個(gè)極好的設(shè)想。但是，東北三省的實(shí)踐證明：要解決制度轉(zhuǎn)軌成本，僅靠企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)難以實(shí)現(xiàn)，還需要依靠中央政府和地方政府的長(zhǎng)期財(cái)政補(bǔ)貼。許多地方財(cái)政能力有限，當(dāng)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶收不抵支，挪用個(gè)人賬戶資金便成為常態(tài)。所以，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶能夠?qū)崿F(xiàn)有效分離的前提條件是解決好制度轉(zhuǎn)軌成本問(wèn)題。

從實(shí)用主義角度出發(fā)，參保人最關(guān)心的是在給定繳費(fèi)水平下退休后所能獲得的養(yǎng)老金水平；而對(duì)于政策制定者來(lái)說(shuō)，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制都是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)的制度安排，兩者都面臨著各自的風(fēng)險(xiǎn)，在滿足參保人基本養(yǎng)老需求的同時(shí)，維持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)平衡是其首要任務(wù)。目前，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式在中國(guó)一直未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，其所面臨的主要挑戰(zhàn)在于制度轉(zhuǎn)軌成本未能合理解決。在地方統(tǒng)籌的格局下，財(cái)政壓力導(dǎo)致做實(shí)個(gè)人賬戶存在現(xiàn)實(shí)困難。但是，我們無(wú)法回到20世紀(jì)末重新進(jìn)行一次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革選擇。站在當(dāng)前的改革起點(diǎn)，激烈的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革將帶來(lái)一系列政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)應(yīng)該立足現(xiàn)實(shí)條件，尋求解決辦法。作者對(duì)完善中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶有以下政策建議：

第一，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶宜采用記賬式管理?？紤]到現(xiàn)實(shí)條件的限制，只要能夠保證參保人養(yǎng)老金待遇發(fā)放，并實(shí)現(xiàn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性（可采用外部融資），個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的界限不必那么清晰，個(gè)人賬戶可以成為記賬工具。徹底剝離或廢除個(gè)人賬戶的主張過(guò)于激進(jìn)；單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制也難以應(yīng)付人口老齡化的挑戰(zhàn)。既然中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式已經(jīng)“混賬”運(yùn)行多年，且各省個(gè)人賬戶“空賬”的規(guī)模差異較大，各級(jí)政府又沒(méi)有做實(shí)個(gè)人賬戶的能力與決心，那么，堅(jiān)持“統(tǒng)賬”分開、做實(shí)個(gè)人賬戶的提議在實(shí)踐中就不太具有可操作性。盡管個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模較大，但是2019年中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余達(dá)到了62873億元，其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存54623億元，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存8249億元。①數(shù)據(jù)來(lái)源于《2019年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2020年6月8日，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202006/t20200608_375774.html，2020年8月14日。如此龐大的基金規(guī)模在預(yù)留一定支付費(fèi)用后，可以進(jìn)行合理投資以滿足參保人未來(lái)養(yǎng)老金支付需要。由于許多個(gè)人賬戶并非實(shí)賬的積累，中國(guó)目前很難將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益完整清晰地對(duì)應(yīng)到具體的個(gè)人賬戶，所以，作者建議個(gè)人賬戶在現(xiàn)階段主要作為記賬工具。與北歐國(guó)家的名義賬戶制不一樣，他們是根據(jù)人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化情況來(lái)設(shè)定名義記賬利率，并不進(jìn)行實(shí)際投資；而作者的建議是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行實(shí)際投資，參考實(shí)際投資回報(bào)率來(lái)確定記賬利率。

第二，合理確定記賬利率，注重基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資產(chǎn)端與負(fù)債端的匹配。合理的記賬利率水平對(duì)于維持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)可持續(xù)性至關(guān)重要。個(gè)人賬戶的記賬利率不能低于銀行定期存款利率，才能夠具有參保激勵(lì)性，并達(dá)到合適的養(yǎng)老金替代率水平；同時(shí)，個(gè)人賬戶的記賬利率水平不能長(zhǎng)期高于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的實(shí)際投資回報(bào)率，否則會(huì)導(dǎo)致政府無(wú)法兌現(xiàn)養(yǎng)老金待遇承諾，產(chǎn)生養(yǎng)老金支付危機(jī)。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的記賬利率定得太高，以及基本養(yǎng)老金增長(zhǎng)速度過(guò)快，都會(huì)加重未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)債。中國(guó)基本養(yǎng)老金在2005—2015年經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)期的年均10%左右的增速以后，逐漸回歸理性，2016年、2017年和2018年增速分別降至6.5%、5.5%和5%左右。〔28〕但是，如前文所述，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的記賬利率從2016年起遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正常的市場(chǎng)投資回報(bào)率。如此高的記賬利率水平無(wú)疑會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金未來(lái)的償付能力產(chǎn)生不利影響。如果基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的實(shí)際投資回報(bào)率不能高于個(gè)人賬戶記賬利率，政府需要額外籌措資金來(lái)兌現(xiàn)承諾，無(wú)疑會(huì)增加財(cái)政支出壓力。所以，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶改革必須重視資產(chǎn)端與負(fù)債端的匹配問(wèn)題。

第三，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度設(shè)計(jì)。首先，要堅(jiān)持基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的公共屬性。由于私有化的個(gè)人賬戶與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公共屬性相沖突，無(wú)法在不同壽命的參保人之間分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，因此必須采取相應(yīng)措施加以矯正?！?9〕在個(gè)人賬戶“空賬”情形下，政府宜將參保人的個(gè)人賬戶視為記賬工具，僅與其養(yǎng)老金待遇掛鉤，而不再視為個(gè)人所有，不能作為遺產(chǎn)繼承。其次，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的計(jì)發(fā)月數(shù)應(yīng)該隨人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。如果人均壽命延長(zhǎng)或者中長(zhǎng)期利率下滑，計(jì)發(fā)月數(shù)也可以相應(yīng)延長(zhǎng)，以保證個(gè)人賬戶的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。