黃洋萍，楊國(guó)永，阮曉菁

(福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350002)

近幾年我國(guó)中央一號(hào)文件多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)通過建設(shè)糖料蔗 “雙高”基地鞏固糖料生產(chǎn)能力，提高糖料蔗生產(chǎn)效率與制糖技術(shù)水平以提升蔗糖產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，由此可見黨中央十分重視我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這是由于，食糖和糧食、棉花、油料一樣，是關(guān)系著我國(guó)國(guó)計(jì)民生的生活必需品和戰(zhàn)略儲(chǔ)備物資。蔗糖產(chǎn)業(yè)更是廣西、云南、廣東等地重要的經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，與我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密相連。在國(guó)際上，2018—2019榨季，我國(guó)已發(fā)展成為僅次于巴西、印度與泰國(guó)的世界第四產(chǎn)糖大國(guó)，對(duì)世界糖市的影響舉足輕重。因此，進(jìn)一步發(fā)展好國(guó)內(nèi)蔗糖產(chǎn)業(yè)就顯得尤為重要。世界第一產(chǎn)糖國(guó)巴西制糖業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，食糖產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)在國(guó)家產(chǎn)業(yè)扶持政策中突顯，并隨政策的靈活調(diào)控而更加穩(wěn)固[1]。即蔗糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不只與自然因素有關(guān)，國(guó)家政策通過其支持與引導(dǎo)作用[2]，培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)以調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[3]，更是蔗糖產(chǎn)業(yè)快速革新的主要推動(dòng)力。因此，研究蔗糖產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于該領(lǐng)域具有重要意義。

國(guó)外學(xué)者開展相關(guān)研究，主要立足于甘蔗乙醇、政策影響等視角。Toasa預(yù)測(cè)哥倫比亞甘蔗乙醇行業(yè)的市場(chǎng)前景[4]，Gutiérrez等分析政府政策在 “將生物乙醇作為可再生燃料替代古巴傳統(tǒng)運(yùn)輸燃料”中的作用[5]，Stapleton指出印度尼西亞蔗糖貿(mào)易政策制定機(jī)構(gòu)應(yīng)促進(jìn)利益相關(guān)的代表和公眾監(jiān)督政策干預(yù)效果的有效制度框架形成[6]。在國(guó)內(nèi)，知網(wǎng)、維普等權(quán)威數(shù)據(jù)庫(kù)中與“蔗糖”相關(guān)的資料大多涉及各年度主產(chǎn)區(qū)的甘蔗產(chǎn)量和種植面積，少數(shù)相關(guān)研究成果則集中于我國(guó)甘蔗種植技術(shù)、蔗糖產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析、發(fā)展對(duì)策等。綜觀國(guó)內(nèi)外研究，關(guān)于蔗糖產(chǎn)業(yè)總體政策的實(shí)證研究還比較欠缺。因此，有必要對(duì)該問題進(jìn)行系統(tǒng)而全面的分析。

文本是政策的重要產(chǎn)出形式，是了解及深入挖掘政策內(nèi)涵的起點(diǎn)。文本分析是政策分析的有效工具[7]，定量分析方法的引入，更能增加文本分析的客觀性。1978年末1979年初，我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)迎來(lái)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，且自1979年開始該領(lǐng)域政策的公開數(shù)據(jù)較完整，因此本文以1979年為研究起點(diǎn)。收集1979年至2019年我國(guó)國(guó)家層面上發(fā)布的蔗糖產(chǎn)業(yè)政策文本，旨在通過對(duì)這些政策文本內(nèi)容的各核心要素進(jìn)行系統(tǒng)定量分析，總結(jié)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策一些發(fā)展規(guī)律，以豐富該領(lǐng)域?qū)W術(shù)理論積累，促進(jìn)蔗糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

一、概念與研究方法

1.基本概念界定

蔗糖(Sucrose)被定義為:從糖蔗中制取的糖[8]，獲自甘蔗、甜菜或其他來(lái)源(本文主要指甘蔗)，可被廣泛用作食物、甜味劑及多種藥劑的基質(zhì)[9]。蔗糖產(chǎn)業(yè)指國(guó)家、糖企、蔗農(nóng)及消費(fèi)者等諸多利益相關(guān)主體共同圍繞 “蔗糖”展開的一系列活動(dòng)。而蔗糖產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家為引導(dǎo)蔗糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)而以干預(yù)手段制定的各種政策總和。文本(Text)可指某種文件[10]，也被視作政策的主要載體，公共政策常以通知、意見、規(guī)定、方案與計(jì)劃等形式出現(xiàn)[11]。本文所研究的政策文本指在國(guó)家層面上，由全國(guó)人大、黨中央、國(guó)務(wù)院以及各部委等權(quán)威部門單獨(dú)或聯(lián)合頒布的、為了恢復(fù)與促進(jìn)蔗糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展而以正式書面文本為表現(xiàn)形式頒布的政策文件。

2.研究方法

本文在方法論上主要涉及兩方面內(nèi)容:一是通過研究政策文本把握我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展脈絡(luò)與規(guī)律，二是運(yùn)用定量分析方法研究政策文本。

文本分析在國(guó)外的政策研究中已經(jīng)應(yīng)用得十分普遍。作為解讀政策的重要載體，文本是研究政策發(fā)展軌跡的關(guān)鍵切入點(diǎn)[12]，有助于梳出制度演變的邏輯和路徑[13]?；谡呶谋?，才能將其與所處歷史脈絡(luò)的宏大敘事相結(jié)合，發(fā)掘出“深層結(jié)構(gòu)”——即中國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的規(guī)律，為日后蔗糖產(chǎn)業(yè)政策的制定與改進(jìn)提供參考。政策量化分析運(yùn)用計(jì)量方法分析公共政策現(xiàn)象[14]，并輔以定性研究，已成為當(dāng)代政策分析的重要工具[15]，因此可引入定量分析。20世紀(jì)中葉以來(lái)，行為主義因主張政治學(xué)研究保持“價(jià)值中立”并盡可能運(yùn)用科學(xué)定量方法去具體、實(shí)證地研究現(xiàn)實(shí)政治活動(dòng)而受到廣大學(xué)者青睞[16-17]。定量研究方法具備科學(xué)性和工具性，對(duì)政策文本進(jìn)行量化分析也可避免 “質(zhì)性政策分析中價(jià)值偏好產(chǎn)生的誤判”[18]。因此，想獲得某一領(lǐng)域可靠的政策取向，就必須形成量化概念[19]，將該方法應(yīng)用于蔗糖產(chǎn)業(yè)政策文本分析不僅打破對(duì)政策文本的主觀偏好分析傾向，直觀的數(shù)據(jù)也增加了結(jié)論的客觀性。

3.樣本、變量與指標(biāo)

(1)樣本

本文所選取的樣本為中國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策文本，自1979年起至2019年，所有文本均來(lái)源于國(guó)務(wù)院政策文件庫(kù)以及中央政府相關(guān)部委官方網(wǎng)站、中國(guó)知網(wǎng)等權(quán)威渠道收集的公開數(shù)據(jù)資料。為保證樣本的完整性與全面性，分別以 “糖”“蔗”為關(guān)鍵詞對(duì)相關(guān)文件進(jìn)行全文搜索，同時(shí)以政策內(nèi)容契合研究主題為原則、以國(guó)家層面部門(制定發(fā)布)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行逐一篩選，最終選取政策文本共605項(xiàng)。

(2)變量與指標(biāo)

政策文本的研究變量包括政策文本數(shù)量、政策發(fā)文部門與政策主題；而政策文本中的指標(biāo)則根據(jù)以上變量進(jìn)行劃分，政策文本數(shù)量的單位為“項(xiàng)”，發(fā)文部門主要為國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、發(fā)改委等涉糖行政管理部門，政策主題包括糖料生產(chǎn)、食糖儲(chǔ)備、食糖經(jīng)營(yíng)、進(jìn)出口管理、蔗渣循環(huán)經(jīng)濟(jì)等。

二、統(tǒng)計(jì)分析

借助Eviews7軟件包依據(jù)以上所述的變量與指標(biāo)逐一對(duì)所有政策樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行歸納整理后，形成以下統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

1.政策文本數(shù)量分析

(1)總體變化分析

根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，我國(guó)在1979—2019年一共頒布過605項(xiàng)與蔗糖產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策文本，平均每年頒布14.76項(xiàng)，年均增長(zhǎng)率為7.78%，總體呈現(xiàn)增加趨勢(shì)，這主要是由于改革開放后，我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)迎來(lái)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的春天[20]。

圖1(根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)、國(guó)務(wù)院政策文件庫(kù)及各部委官網(wǎng)信息整理)可見，20世紀(jì)90年代初至2007年這一階段，政策文本數(shù)量出現(xiàn)緩慢增幅。2008年后，政策文本數(shù)量快速增長(zhǎng)，每年大多保持在20項(xiàng)以上，最高達(dá)到44項(xiàng)，增幅變化大。分析得出，1991年糖業(yè)營(yíng)銷體制改革與兩級(jí)食糖儲(chǔ)備制度建立大大增加我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力，再加上20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)甘蔗生產(chǎn)西移，桂中南、滇西南、粵西等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)形成[21]，這一階段，蔗糖產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，政策文本數(shù)量隨之增加；2007—2008年榨季，我國(guó)食糖產(chǎn)量達(dá)到歷史最高水平，同年，國(guó)家啟動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系建設(shè)并將甘蔗列入其中，之后制定了一系列與蔗糖產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系建設(shè)相關(guān)的政策以推動(dòng)蔗糖產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)；但隨著我國(guó)食糖市場(chǎng)與相關(guān)政策體系成熟且趨于常規(guī)化，國(guó)家主張更多地發(fā)揮市場(chǎng)作用，自2018年后，政策文本數(shù)量有所回落。

圖1 1979—2019年中國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策文本數(shù)量趨勢(shì)圖

(2)局部(起伏)變化分析

圖1可見，政策文本數(shù)量整體呈現(xiàn)出連續(xù)波浪起伏變化且間隔多為2～3年，這與食糖產(chǎn)業(yè)具有獨(dú)特的周期規(guī)律有潛在關(guān)聯(lián)，即蔗糖價(jià)格出現(xiàn)周期性波動(dòng)且波動(dòng)周期多為5～6年[22]。例如，2002—2008年是一個(gè)較完整的周期(減產(chǎn)-增產(chǎn)-減產(chǎn))，國(guó)家在2002、2006、2008年發(fā)布的政策數(shù)量較多，這是由于在此時(shí)蔗糖業(yè)進(jìn)入增產(chǎn)或減產(chǎn)周期，產(chǎn)量與價(jià)格出現(xiàn)較大波動(dòng)，這正是國(guó)家各部門發(fā)布政策調(diào)控糖市的時(shí)機(jī)，而周期內(nèi)其他年份的政策數(shù)量較少。因此在糖業(yè)周期的開始、中間與結(jié)束年份，國(guó)家發(fā)布的政策數(shù)量較多，政策數(shù)量出現(xiàn)階段性規(guī)律變化。

因此，在1991、2008與2018年，蔗糖產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量發(fā)生轉(zhuǎn)折變化，而政策數(shù)量的規(guī)律波動(dòng)與蔗糖業(yè)獨(dú)特周期密切相關(guān)。

2.政策文本中的權(quán)威部門構(gòu)成

(1)各部門出現(xiàn)頻數(shù)與各年度發(fā)文部門數(shù)量分析

表1顯示共有57個(gè)部門參與過我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策制定，這些部門中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出現(xiàn)頻數(shù)最高，其余依次是國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委、商務(wù)部，這5個(gè)部門出現(xiàn)頻數(shù)共占比68.78%，說明我國(guó)逐漸形成以這5個(gè)部門為主的糖料與食糖產(chǎn)業(yè)管理體制；而各年度發(fā)文部門數(shù)量年均增長(zhǎng)率為5.79%則表示各年度參與制定蔗糖產(chǎn)業(yè)政策的部門數(shù)量一直在增加，蔗糖業(yè)的戰(zhàn)略地位及經(jīng)濟(jì)價(jià)值受到越來(lái)越多部門的重視。

表1 政策發(fā)文部門出現(xiàn)頻數(shù)與占比

(2)各部門聯(lián)合發(fā)文情況分析

根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，由1個(gè)部門單獨(dú)發(fā)布的政策數(shù)量占比為74.05%，部門聯(lián)合發(fā)布的政策數(shù)量占比達(dá)25.95%(其中2～4個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布情況占比24.63%)。多部門聯(lián)合發(fā)布的政策數(shù)量近年呈現(xiàn)出明顯增加的趨勢(shì)，這說明我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策體系過去以涉糖行政管理部門單獨(dú)制定政策為主，但近年來(lái)逐漸表現(xiàn)出多部門聯(lián)合制定的特征，這主要是由于隨著我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度不斷加深，其較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與發(fā)展?jié)摿κ艿轿覈?guó)更多部門的關(guān)注。

(3)各權(quán)威部門政策文本效力

統(tǒng)計(jì)得出共有33個(gè)部門單獨(dú)發(fā)布過蔗糖產(chǎn)業(yè)政策文本，即存在33個(gè)可獨(dú)立制定該領(lǐng)域政策的部門。這些政策文本的效力劃分如下:首先是效力最高的法律，由全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布，這類政策文本占比0.33%。其次是效力弱于法律的法規(guī)及法規(guī)性文件，由黨中央和國(guó)務(wù)院頒布，這類政策文本占比22.81%。最后是效力最弱的規(guī)章性文件，由國(guó)務(wù)院各部委及相關(guān)涉糖行政管理部門頒布，但這類政策文本占比最大，達(dá)到76.86%。說明我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策文本主要組成部分為規(guī)章及規(guī)章性文件，蔗糖產(chǎn)業(yè)政策文本效力體現(xiàn)出 “多規(guī)章性少法規(guī)性”現(xiàn)象。

3.政策主題分析

(1)政策主題分布重點(diǎn)

根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，蔗糖產(chǎn)業(yè)政策文本主題共被劃分為32類，如表2所示，出現(xiàn)次數(shù)最多的前7類主題依次為良種與種植技術(shù)、糖料生產(chǎn)、儲(chǔ)備制度、生產(chǎn)基地、進(jìn)出口管理、機(jī)械與設(shè)施設(shè)備、金融扶持，共占比超過50%。

這是由于我國(guó)食糖市場(chǎng)存在兩個(gè)較為嚴(yán)峻的問題。一方面，在我國(guó)傳統(tǒng) “小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”影響下，我國(guó)糖料蔗種植規(guī)模分散[23]，種植成本高，導(dǎo)致蔗農(nóng)生產(chǎn)效益較低，而市場(chǎng)需求在日益增加。另一方面，國(guó)內(nèi)糖業(yè)周期循環(huán)與國(guó)際食糖的大量流入(尤其2002年中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織后)加劇了我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的動(dòng)蕩與不穩(wěn)定性[24]。受此影響，國(guó)家十分重視相關(guān)政策的調(diào)控作用?！疤橇仙a(chǎn)”與 “生產(chǎn)基地”主題主要包括高產(chǎn)創(chuàng)建活動(dòng)的指導(dǎo)方針與各項(xiàng)支持(體現(xiàn)在金融與技術(shù)等方面)，“鼓勵(lì)種植技術(shù)改良與機(jī)械化推進(jìn)”旨在提升糖料蔗種植效率；“蔗糖進(jìn)出口管理及儲(chǔ)備制度”體現(xiàn)的是國(guó)家為穩(wěn)定糖市，重視對(duì)蔗糖流通與貿(mào)易的管理。以上說明我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策將糖料生產(chǎn)支持與食糖流通、貿(mào)易管理等幾方面置于基礎(chǔ)性的重要位置。(注:“鼓勵(lì)種植技術(shù)改良與機(jī)械化推進(jìn)”與 “蔗糖進(jìn)出口管理及儲(chǔ)備制度”的主題分類根據(jù)對(duì)改革開放以來(lái)相關(guān)政策文本內(nèi)容的總結(jié)得出，更多主題分類詳見表2。)

表2 政策主題出現(xiàn)頻數(shù)與占比合計(jì)表

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)整轉(zhuǎn)變蔗糖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以符合市場(chǎng)需求成為大勢(shì)所趨，從表3中得出，2008年后出現(xiàn)了 “循環(huán)經(jīng)濟(jì)” “科技” “加工”等新政策主題，且出現(xiàn)頻數(shù)占比僅次于糖料生產(chǎn)與流通等，這主要是由于我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)在國(guó)家政策指導(dǎo)下不斷發(fā)展壯大，已具備現(xiàn)代綠色蔗糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿εc條件，加上市場(chǎng)需求的多樣化，所以我國(guó)越來(lái)越重視高附加值綠色蔗糖業(yè)發(fā)展。

(2)政策主題年發(fā)布(類別)數(shù)量分析

根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果(見表3)，政策年發(fā)布主題類別數(shù)量從1979年的1類發(fā)展至2019年的21類，年均增長(zhǎng)率為7.91%，呈現(xiàn)出逐年增加趨勢(shì)。從表3可以看出，1991年糖業(yè)體制改革后，政策主題的類別明顯增加，而2008年后 “循環(huán)經(jīng)濟(jì)”“科技” “社會(huì)化”等新政策主題的出現(xiàn)反映了我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)朝多元化方向發(fā)展的趨勢(shì)。

表3 政策主題出現(xiàn)頻數(shù)標(biāo)志性年度分布

4.政策主題與政策發(fā)布部門交互分析

根據(jù)表4，國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部與發(fā)改委這三個(gè)部門發(fā)布過的政策主題(類別)最多，國(guó)務(wù)院發(fā)布的政策文本多為指導(dǎo)性文件，如 《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》，調(diào)控范圍廣，涉及主題類別多；農(nóng)業(yè)部相關(guān)的政策文本旨在落實(shí)國(guó)家規(guī)劃與宏觀政策，涉及的政策主題僅次于國(guó)務(wù)院；發(fā)改委相關(guān)的政策文本除了涉及糖業(yè)規(guī)劃，還包括國(guó)儲(chǔ)糖的收儲(chǔ)競(jìng)賣計(jì)劃及食糖價(jià)格調(diào)控等政策，文件方向更加明確[25]，因此政策主題少于以上兩部門；此外，商務(wù)部政策傾向于國(guó)儲(chǔ)糖與食糖進(jìn)口配額計(jì)劃管理，海關(guān)總署傾向于食糖進(jìn)出口與稅收管理，環(huán)?？偩謨A向于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制糖業(yè)污染防治的監(jiān)督管理，中國(guó)人民銀行則傾向于國(guó)儲(chǔ)糖專項(xiàng)資金的放貸，等等。這說明多數(shù)政策發(fā)文部門集中于某一(幾)類主題發(fā)布政策。政策主題與發(fā)文部門主要關(guān)系為:除國(guó)務(wù)院與農(nóng)業(yè)部外，其余多數(shù)涉糖行政管理部門發(fā)布政策的重心集中在某個(gè)(些)領(lǐng)域，體現(xiàn)出較明確的政策調(diào)控方向。

表4 政策主題與政策制定部門的交互表

5.討論

本文圍繞政策文本中的文本數(shù)量、權(quán)威部門以及政策主題三個(gè)核心要素展開分析，試圖通過定量分析概括出一些該領(lǐng)域政策制定的規(guī)律，以期為我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域提供參考。但本文僅通過統(tǒng)計(jì)分析從現(xiàn)象描述層面展開，主要對(duì)各變量進(jìn)行簡(jiǎn)單解讀進(jìn)而總結(jié)該領(lǐng)域政策現(xiàn)象，較為單一。實(shí)際上如果分開各變量深入研究將會(huì)得到關(guān)于該領(lǐng)域更多深層次的結(jié)論，會(huì)對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生更大的作用。且正如行為主義學(xué)者對(duì)規(guī)范研究方法的批判及后行為主義學(xué)者對(duì)行為主義經(jīng)驗(yàn)方法基礎(chǔ)的批判歷史證明，任何一種研究方法與工具都有其局限性[26]，蔗糖產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的政策文本是我國(guó)在該領(lǐng)域幾十年的智慧成果，其內(nèi)容復(fù)雜且豐富，更非單一的定量分析方法可以完全挖掘出其中所有奧秘。因此本文僅為認(rèn)識(shí)、探索我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)嘗試，我國(guó)整個(gè)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策體系有待進(jìn)一步更深入探索。

三、結(jié)論與啟示

1.結(jié)論

一直以來(lái)，我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策以農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、財(cái)政部等部門為主要發(fā)文單位，各部門單獨(dú)制定政策。但至2019年，部門聯(lián)合發(fā)布的政策數(shù)量占比增加至25.95%，這說明蔗糖產(chǎn)業(yè)政策制定逐漸表現(xiàn)出 “多權(quán)威控制”且主要為2～4個(gè)部門聯(lián)合的特征。由此帶來(lái)的各涉糖行政管理部門 “分工明確”“按部就班”使得蔗糖產(chǎn)業(yè)政策體系較為穩(wěn)定。進(jìn)一步分析，這反映出蔗糖產(chǎn)業(yè)政策制定存在著 “政策依賴”，單獨(dú)部門“獨(dú)木難支”，需聯(lián)合其他部門獲得支持。其中，糖料生產(chǎn)與深加工政策主題的參與部門最多，說明主要發(fā)文部門在這兩方面的政策依賴性最強(qiáng)，重視度也最高。

政策文本法定效力表現(xiàn)出的 “多規(guī)章性少法規(guī)性”特征反映出國(guó)家在法律層面上對(duì)蔗糖產(chǎn)業(yè)的忽視，同時(shí)，超過50%的政策文本中出現(xiàn) “貫徹落實(shí)”等字眼，體現(xiàn)了主要涉糖行政管理部門在政策制定上的依賴性。這是由于糖業(yè)主管部門和其他部門為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，政策權(quán)威高低與發(fā)布政策文本的數(shù)量呈現(xiàn)反比關(guān)系，權(quán)威最低的部門反而成為發(fā)布蔗糖產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)文主體。

從政策的發(fā)展歷史看，政策數(shù)量出現(xiàn)的規(guī)律性波動(dòng)起伏主要由糖業(yè)周期引起。政策數(shù)量發(fā)生轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)主要在1991與2008年，1991年糖業(yè)產(chǎn)銷體制改革與2008年國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的啟動(dòng)是蔗糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展史上兩次成功的重大實(shí)踐，在這兩個(gè)年份，政策數(shù)量與主題均取得了階段性發(fā)展。近兩年國(guó)家政策數(shù)量有所減少，這是由于我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策體系趨于成熟常規(guī)化，部分政策更多由主產(chǎn)區(qū)出臺(tái)，如工業(yè)臨儲(chǔ)等。

近些年蔗糖產(chǎn)業(yè)政策主題類別不斷豐富，國(guó)家政策加快推進(jìn)糖料高附加值綜合利用(即深加工)發(fā)展步伐，并提出 “綠色高效” “社會(huì)化托管”等新興方向以發(fā)展現(xiàn)代化糖業(yè)，政策主題的多元發(fā)展趨勢(shì)反映出國(guó)家對(duì)于現(xiàn)代化綠色高效糖業(yè)發(fā)展的重視與推進(jìn)。

綜上:第一，國(guó)家體制改革與糖業(yè)發(fā)展周期是蔗糖產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量發(fā)生顯著變化的主要原因。在近40年的發(fā)展時(shí)間上，1991與2008年是我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的標(biāo)志性年份。第二，蔗糖產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域主要發(fā)文單位的文本效力普遍較低，政策制定體現(xiàn)出了中央指導(dǎo)下的各涉糖行政管理部門 “分工協(xié)作”“按部就班”傾向，使得政策體系較為穩(wěn)定。第三，我國(guó)蔗糖產(chǎn)業(yè)政策結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的 “多權(quán)威聯(lián)合”特征反映了政策依賴的存在。第四，政策主題日益呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，且越來(lái)越重視糖蔗高產(chǎn)與深加工發(fā)展，反映我國(guó)目前不斷朝現(xiàn)代化綠色高效糖業(yè)發(fā)展。

2.啟示

(1)加強(qiáng)糖業(yè)立法

我國(guó)糖業(yè)政策文本效力較低，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)糖業(yè)立法的重視程度，如指定某個(gè)(些)部門專門負(fù)責(zé)糖業(yè)立法相關(guān)事宜或賦予主要涉糖行政管理部門相關(guān)權(quán)力，以針對(duì)國(guó)家糖業(yè)現(xiàn)狀制定效力較高的政策，使該領(lǐng)域有法可依，規(guī)范發(fā)展。

(2)積極引導(dǎo)，有效監(jiān)督

由于蔗糖產(chǎn)業(yè)政策體系存在 “多權(quán)威聯(lián)合”與 “分工協(xié)作”的特征，因此，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)各涉糖行政管理部門在政策文本發(fā)布上的引導(dǎo)與支持力度，鼓勵(lì)各部門出謀劃策。同時(shí)，以有效監(jiān)督取代傳統(tǒng)的微觀管控方式，使相關(guān)部門有序高效運(yùn)行政策體系。

(3)加大政策對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重視力度

我國(guó)將現(xiàn)代化綠色糖業(yè)發(fā)展置于重要地位，但目前國(guó)內(nèi)整體的制糖技術(shù)和水平還明顯落后于巴西等產(chǎn)糖大國(guó)[27]，因此，應(yīng)發(fā)揮國(guó)家政策在加快技術(shù)創(chuàng)新上的主要推動(dòng)作用。具體來(lái)說，糖業(yè)行政主管部門應(yīng)在借鑒國(guó)內(nèi)(如廣西等)國(guó)外(如巴西等)制糖行業(yè)先進(jìn)管理制度與政策的基礎(chǔ)上，有機(jī)結(jié)合我國(guó)糖業(yè)發(fā)展形勢(shì)，進(jìn)一步發(fā)布相關(guān)政策以支持制糖行業(yè)調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延伸高附加值產(chǎn)業(yè)鏈。