許楠 白秋實 霍鵬程

摘要：隨著新型冠狀肺炎的全球爆發(fā)，公共衛(wèi)生事件下的應(yīng)急管理引起廣泛關(guān)注。新型冠狀肺炎對我國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系產(chǎn)生了極大的考驗，本文通過借鑒各國歷來應(yīng)急管理的先進經(jīng)驗，希望能對我國進一步防控新冠肺炎方面產(chǎn)生啟示，開發(fā)出一條中國特色的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理之路。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生事件 新型冠狀肺炎 應(yīng)急管理

隨著新型冠狀肺炎的全球性爆發(fā)，公共衛(wèi)生事件下的應(yīng)急管理引起關(guān)注，研究這一課題對當(dāng)前新冠肺炎的進一步防治有所裨益。本文通過研究發(fā)達國家應(yīng)急管理相關(guān)機制模式及借鑒參考整合各學(xué)者關(guān)于公共衛(wèi)生事件的界定，以進一步推動公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)急管理等相關(guān)問題的研究。

一、當(dāng)前各學(xué)者對于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的定義

張國清依據(jù)SARS疫情爆發(fā)情況對公共危機特征進行再界定[1]。William L Waug認為應(yīng)急管理與風(fēng)險管理如出一轍，并將其歸結(jié)為以最大效率應(yīng)對災(zāi)害、化解風(fēng)險所做出的努力[2]。而Robrt Heath則提出更加系統(tǒng)性與整體性的應(yīng)急管理方法，其將各層次社會主體納入至各類突發(fā)公共事件的綜合應(yīng)急管理體系中，并將應(yīng)急管理劃分為縮減（Reduction）、預(yù)備（Readiness）、反應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery）四個階段，涵蓋從確認危機、風(fēng)險評估、建立預(yù)警系統(tǒng)、整合資源和技能直至恢復(fù)正常狀態(tài)等流程[3]。危機管理四階段相輔相成，不同危機的四階段管理具有重疊性，同一危機的管理過程呈現(xiàn)出流程循環(huán)性及空間交叉性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件自萌芽—爆發(fā)—相持—衰退仍有階段可循，因此4R模型在疫情應(yīng)急管理中的充分運用有助于對疫情進行獨具針對性及階段性的有效管理。除危機管理4R理論外，學(xué)術(shù)界對于危機管理的階段界定尚有Birch和Guth的三階段理論、Fink主張的危機生命周期理論[4]、Philip的五階段論、Norman的六階段理論[5]等。聚焦國際公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理相關(guān)研究，國外學(xué)者研究側(cè)重于以下三個方面：其一，對全球范圍爆發(fā)的如甲流H1N1、H7N9等突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行反應(yīng)能力研究和應(yīng)急管理能力及其體系建設(shè)評估測度;其二，從學(xué)術(shù)角度出發(fā)，對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案編制所涉相關(guān)理論進行完善;其三，對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)監(jiān)測預(yù)警理論體系的完善。而我國專家學(xué)者則側(cè)重于對應(yīng)急管理過程中的履責(zé)情況進行深刻剖析，聚焦組織行為及決策過程，以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機管理系統(tǒng)的構(gòu)建和應(yīng)對策略優(yōu)化問題?，F(xiàn)有關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的理論研究日益趨于系統(tǒng)化，但仍然存在一定局限性。

二、關(guān)于公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的國際經(jīng)驗借鑒及啟示

對于涉及國際經(jīng)驗啟示的文獻，我們發(fā)現(xiàn)歐盟及成員國擁有各具特色的衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。[8]

歐盟以傳染病防治為重點，注重構(gòu)建跨國合作網(wǎng)絡(luò)。其衛(wèi)生應(yīng)急管理體系包括三個部分：承擔(dān)監(jiān)測預(yù)警任務(wù)的歐盟傳染病網(wǎng)絡(luò)（ECDN）、承擔(dān)跨國防治協(xié)調(diào)任務(wù)的歐盟傳染病預(yù)防與控制中心（ECDC）、承擔(dān)深度合作任務(wù)的各項歐盟傳染病應(yīng)對計劃。法國注重中央政府的掌控，建立了完整的國家疫情監(jiān)測、追蹤、預(yù)防及應(yīng)對體系。德國注重發(fā)揮科研機構(gòu)的作用。秉承自救互救公救綜上，日本具備預(yù)防為主、反應(yīng)迅速的應(yīng)急管理機制，對我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制的優(yōu)化具有較大的借鑒作用：（1）加強應(yīng)急管理體系常態(tài)化建設(shè)，日常防范堅持關(guān)口前移，重視災(zāi)情預(yù)警及預(yù)防，并強化全民宣教，提高突發(fā)公共事件的自救、互救、公救率，理性應(yīng)災(zāi)，從容抗災(zāi)。（2）將媒體納入應(yīng)急管理體系建設(shè)中，建立輿情監(jiān)督機制。（3）創(chuàng)新信息化渠道發(fā)展，加大對通信網(wǎng)絡(luò)的投入，保障民眾信息溝通及信息獲取透明化、通暢化[6]。美國應(yīng)急管理體系起步較早，可總結(jié)為美國模式—全流程備災(zāi)框架[7]。經(jīng)過“9·11”事件及甲流、炭疽等突發(fā)公共事件的實踐，已初步形成較為備的橫縱一體化應(yīng)急管理機制。其主要以州和地方政府各屬地自主管理為主，聯(lián)邦政府為輔，兼具全方位、多層次、立法形式規(guī)定了應(yīng)急處置機制啟動的標準化工作流程等具體內(nèi)容。他們認為美國各州、各地方政府皆具備較為完善的公共衛(wèi)生突發(fā)事件全流程應(yīng)急管理部門及機構(gòu)，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制對我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制的優(yōu)化具有較大的借鑒作用：（1）強化頂層設(shè)計，加大對疫情預(yù)防的投入，以降低疫時、疫后風(fēng)險損失和各級政府疫情應(yīng)急救援成本，減少恢復(fù)所需投入。（2）根據(jù)疫情發(fā)展實際情況，實施更為細化的分級響應(yīng)，分區(qū)施政。（3）建立設(shè)計信息共享、人員調(diào)撥、物資共享等全方位、多層次的橫向標準化應(yīng)急管理處置系統(tǒng)。（4）合理有效利用信息技術(shù)，加大研發(fā)投入，建立定量化、可視化、動態(tài)反饋的應(yīng)急管理能力建設(shè)評估系統(tǒng)和檢測系統(tǒng)，為疫情防控和疫后恢復(fù)方案制定提供技術(shù)支持。總的來說，我國應(yīng)對公共衛(wèi)生危機時可采取以下幾點：一是高度重視公共衛(wèi)生危機，將公共衛(wèi)生安全的風(fēng)險上升到國家安全風(fēng)險治理的高度，加強防范。二是建立健全完整全面的有關(guān)公共衛(wèi)生危機治理的法律法規(guī)體系。除法律法規(guī)外，還應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的治理公共衛(wèi)生危機的措施等作為支撐，建立層層分明有序的公共衛(wèi)生治理體系。三是建立健全的公共衛(wèi)生危機應(yīng)急管理體系。讓各級衛(wèi)生應(yīng)急部門相互配合，衛(wèi)生應(yīng)急部門與其他部門相配合，形成內(nèi)外配合，里外呼應(yīng)的應(yīng)急治理體系，充分發(fā)揮基層衛(wèi)生保健的作用。四是建立反應(yīng)迅速的快速預(yù)警系統(tǒng)。各國著重建立反應(yīng)靈敏、遍布全域的傳染病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，做到快速報送疫情信息。注重提高信息收集分析和監(jiān)測預(yù)警能力，努力提升預(yù)警準確度[8]。例如，美國所有公共衛(wèi)生機構(gòu)和醫(yī)院都通過互聯(lián)網(wǎng)與美國CDC聯(lián)接，任何機構(gòu)發(fā)現(xiàn)新的病原體或不明原因可疑傳染病例，都要在第一時間向CDC報告[9]，后者及時組織專家會診研究，拿出方案指導(dǎo)地方衛(wèi)生機構(gòu)開展工作[10]。統(tǒng)一指揮，分級響應(yīng)。各國注重建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級響應(yīng)的衛(wèi)生應(yīng)急決策指揮機制。六是明確衛(wèi)生應(yīng)急的公共服務(wù)職能，給予相應(yīng)的財政保障。七是重視專業(yè)機構(gòu)和專家組作用發(fā)揮，支持民眾參與[11]。

三、結(jié)語

優(yōu)化我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理長效機制建設(shè)是我國打破疫情衍生困境惡性循環(huán)、降低疫后建設(shè)所需成本、建設(shè)標準化應(yīng)急啟動機制的重要方式，同時也是更好發(fā)揮政府作用的現(xiàn)實體現(xiàn)，是關(guān)于我國長期以來“事后響應(yīng)”短效模式的重大轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新發(fā)展，也是對“危機管理理論”更加微觀化的理論闡釋。在應(yīng)用層面，以我國SARS和新冠肺炎疫情為主要案例，在參考以往研究的基礎(chǔ)上總結(jié)和分析了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的演化過程和可能存在的發(fā)展空間，并綜合國際上三種代表性的應(yīng)急管理體系的突出優(yōu)勢提出完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的建議。既實現(xiàn)了最優(yōu)理論與關(guān)系理論的有機結(jié)合，又扎根于現(xiàn)實驗證政策性建議的有效性，通過對我國應(yīng)急管理體系演化進程的深刻把握，深究我國較長時期以來突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置機制的痛點與難點，為今后政策制定及優(yōu)化應(yīng)急管理體系的研究提供新的視角與思維擴散點。

參考文獻

[1] 張國清.公共危機管理和政府責(zé)任——以SARS疫情治理為例[J].管理世界， 2003（12）：42-50.

[2] WILLIAM L. WAUGH， J R Terrorism Homeland Security and the National Emergency Management Network[J].Public Organization Review， 2003， 3（4）：373-385.

[3] [美]羅伯特·希斯著，王成等譯：《危機管理》，中信出版社2004年版，第32頁。

[4] WYIE F W. Fink Crisis management：planning for the Inevitable[M]. New York：Amacom， 1986.

[5] SIMMONS C. How Organizations Learn from Naturaldisasters[J]. Crisis Management&Organizati， 2009，28（3）：3.

[6]宋恒.企事業(yè)黨組織應(yīng)對突發(fā)事件的對策[J].阜陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院報，2015（3）：17-19、67.

[7]談在祥，吳松婷，韓曉平.美國、日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體系的借鑒及啟示——兼論我國新型冠狀病毒肺炎疫情應(yīng)對[J].衛(wèi)生經(jīng)濟研究， 2020（2）：1-6.

[8] 王英來 王智卿 崔寅 淺議突發(fā)事件的應(yīng)急處置與應(yīng)急管理——兼論新冠肺炎疫情對我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系和能力建設(shè)的啟示 。決策探索（下）?Policy Research & Exploration?2020年05期?ISSN：1003-5419

[9] 王興華.應(yīng)用國際先進應(yīng)急管理經(jīng)驗完善國內(nèi)企業(yè)應(yīng)急聯(lián)動模式[J].安全， 2017， 38（4）：24-26+29.

[10] 淳于森泠，程永明，駱蘭.日本政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織創(chuàng)新[J].現(xiàn)代預(yù)防醫(yī)學(xué)，2007（13）.

[1] 王曉曄，閆靜，丁茜，張楠.用汗水澆灌收獲以實干篤定前行[J].中國應(yīng)急管理報，2020-01-06.

作者簡介：第一作者簡介：許楠，2000 年 10月 出生，女，漢族，遼寧錦州人，本科在讀，遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院;

第二作者簡介：白秋實，2001年10出生，女，漢族，遼寧營口人，本科在讀，遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院;

第三作者簡介：霍鵬程，2001年6月出生，男，漢族，河北滄州人，本科在讀，遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院

研究方向：公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理

（遼寧工程技術(shù)大學(xué)?遼寧?阜新?123000）