張 昱，滕明君

（1. 華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海，200237； 2. 中共上海市徐匯區(qū)黨校教研室，上海，200233）

中國共產(chǎn)黨成立100年來，中國社會(huì)工作政策作為推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程和社會(huì)工作發(fā)展保障的重要支撐，深度契合到整個(gè)社會(huì)發(fā)展的整體脈絡(luò)之中。以中國共產(chǎn)黨成立后的社會(huì)工作政策發(fā)展歷程為軸，對(duì)建黨百年來的社會(huì)工作與政策發(fā)展的脈絡(luò)及邏輯進(jìn)行總體梳理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于探索新時(shí)代社會(huì)工作政策發(fā)展的新路徑有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

回顧歷史，社會(huì)工作政策的起步與發(fā)展是與社會(huì)工作的發(fā)展歷程相伴相生的。從社會(huì)工作的發(fā)展來看，社會(huì)工作自形成之日起就伴隨著個(gè)人治療取向與社會(huì)變革取向的爭(zhēng)議。國際社會(huì)工作的源頭源自1869年的慈善組織會(huì)社以及1884年的睦鄰友好運(yùn)動(dòng)。慈善組織會(huì)社認(rèn)為案主的問題源自個(gè)人，由此社會(huì)工作要注重個(gè)人的改變；睦鄰友好運(yùn)動(dòng)認(rèn)為個(gè)人問題主要源自其身所處的環(huán)境，認(rèn)為社會(huì)工作要注重環(huán)境的改造。伴隨著行業(yè)的發(fā)展，這兩大源頭各自形成其爭(zhēng)議支撐，在個(gè)體與社會(huì)之間、宏觀與微觀之間存在著中層理論，由此，對(duì)社會(huì)工作政策的探索是為了更好地回應(yīng)社會(huì)工作的個(gè)體與社會(huì)之爭(zhēng)。在社會(huì)工作政策的國際發(fā)展歷程中，美國社會(huì)工作教育理事會(huì)和全國社會(huì)工作者協(xié)會(huì)曾對(duì)社會(huì)工作的專業(yè)使命、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)等做出了規(guī)定[1]，也提出了不同層次的培養(yǎng)要求。[2]在中國，自中國共產(chǎn)黨成立以來，社會(huì)工作政策隨著幾個(gè)關(guān)鍵性政策會(huì)議的召開，以關(guān)鍵性文件為節(jié)點(diǎn)，有清晰的劃分。1987年馬甸會(huì)議召開，會(huì)議達(dá)成的共識(shí)為社會(huì)工作的恢復(fù)重建打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；2006年10月11日十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)做出了“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的重大戰(zhàn)略部署，此后社會(huì)工作政策進(jìn)入密集出臺(tái)階段；[3]2011年9月，中組部、民政部、政法委等18部門和組織聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，該《意見》成為全國社會(huì)工作隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)性綱領(lǐng)；此后，社會(huì)工作政策進(jìn)入井噴式發(fā)展期。[4]那么，伴隨著中國共產(chǎn)黨成立百年來社會(huì)工作政策的整合與發(fā)展，在不同的歷史階段展現(xiàn)出何種特色?本文以歷史變遷為經(jīng)、以空間轉(zhuǎn)換為緯，嘗試對(duì)建黨百年來中國社會(huì)工作政策的宏觀發(fā)展脈絡(luò)及其邏輯轉(zhuǎn)向進(jìn)行總體化梳理。

一、建黨百年來中國社會(huì)工作政策的歷程演進(jìn)

中國共產(chǎn)黨成立后，中國社會(huì)工作政策經(jīng)歷了萌芽發(fā)展、民政覆蓋、依附式發(fā)展和邁向共享發(fā)展四個(gè)階段，分別體現(xiàn)了中國社會(huì)工作政策歷史演進(jìn)中的政策雛形、行政主導(dǎo)、教育引領(lǐng)和綜合發(fā)展四大特征。歷史梳理的階段劃分的深層邏輯是伴隨著空間的生成與發(fā)展而進(jìn)行的，在政策雛形階段，社會(huì)工作空間尚未形成；在行政主導(dǎo)階段，社會(huì)工作實(shí)踐空間形成；在教育引領(lǐng)階段，社會(huì)工作專業(yè)空間形成；在綜合發(fā)展階段，社會(huì)工作實(shí)踐空間與專業(yè)空間形成雙重合力，由此形成了本研究階段劃分的依據(jù)。在萌芽階段的政策雛形、民政覆蓋階段的斷裂與重構(gòu)、教育引領(lǐng)階段的人才政策法規(guī)帶動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展、再到綜合發(fā)展期的共享發(fā)展，共同構(gòu)成建黨百年來社會(huì)工作政策歷史發(fā)展圖景。[5]

(一) 萌芽發(fā)展：1921年建黨初期至1949年的社會(huì)工作政策雛形

中國共產(chǎn)黨成立后到解放前(1921—1949)社會(huì)工作政策處于萌芽發(fā)展階段。中國的傳統(tǒng)社會(huì)權(quán)力資源被國家絕對(duì)壟斷，民間力量在政治社會(huì)生活中的作用極其微弱。[6]伴隨著民國時(shí)期工業(yè)化與市場(chǎng)化的發(fā)展，傳統(tǒng)的全能型國家逐漸衰微，原有的一元制結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)國家與社會(huì)分離的狀態(tài)。隨著此種國社關(guān)系的變遷，社會(huì)工作得以萌芽發(fā)展。北洋政府期間，國家力量相對(duì)較弱，獨(dú)立的社會(huì)力量逐漸誕生。當(dāng)時(shí)的民間慈善組織和社會(huì)精英為改造社會(huì)開展的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)、西方教會(huì)針對(duì)當(dāng)時(shí)的中國問題開展的救濟(jì)活動(dòng)，可以看作是中國社會(huì)工作的雛形。[7]1921年中國共產(chǎn)黨成立，此時(shí)的社會(huì)工作仍處于萌芽發(fā)展期，并未有相關(guān)的政策出臺(tái)，只是一些改善中國現(xiàn)狀的探索性活動(dòng)。1940年國民黨中央社會(huì)部改隸行政院，成為全國最高政務(wù)機(jī)關(guān)，政府對(duì)社會(huì)工作發(fā)展的干預(yù)增強(qiáng)，并建立了相關(guān)機(jī)構(gòu)。一直到1949年新中國成立前，中國經(jīng)濟(jì)落后、民不聊生，百姓的溫飽無法實(shí)現(xiàn)，也沒有教育和醫(yī)療保障。此時(shí)的社會(huì)工作更多的是開展救濟(jì)，作為一種生存性的福利活動(dòng)，社會(huì)工作處于萌芽發(fā)展階段，社會(huì)工作政策尚未配套。

(二) 民政覆蓋：1949年至1987年行政主導(dǎo)階段的社會(huì)工作政策

民政覆蓋階段的社會(huì)工作政策發(fā)展可以分為三個(gè)小階段，分別是院系調(diào)整階段(1949—1952年)、停滯階段(1952—1979年)與恢復(fù)重建階段(1979—1987年)。單位制時(shí)期的社會(huì)工作政策發(fā)展表現(xiàn)為市場(chǎng)與社會(huì)的缺失，社會(huì)工作表現(xiàn)為民政工作發(fā)展，這也是特殊歷史時(shí)期的政策產(chǎn)物。院系調(diào)整期間(1949—1952年)的社會(huì)工作政策處于斷裂期，此時(shí)的社會(huì)工作被認(rèn)定為資產(chǎn)階級(jí)的學(xué)科，開展的高等教育體制改革即院系調(diào)整取消了社會(huì)工作學(xué)科。1952年9月，毛澤東在中央會(huì)議上提出：要用10到15年的時(shí)間，基本完成社會(huì)主義的過渡，這就是“單位制”的開端。直至1956年，“三大改造”的完成實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料私有制向社會(huì)主義公有制的轉(zhuǎn)變，中國初步建立了社會(huì)主義的基本制度。此階段的成功使國家有足夠的資源和能量構(gòu)建由國家控制的單位體系，通過國家的計(jì)劃力量建立嚴(yán)密高效的城市單位體制，從此中國進(jìn)入“單位制”時(shí)期。[8]單位制時(shí)期社會(huì)工作的功能完全被覆蓋，民政工作登上歷史的舞臺(tái)，此時(shí)，專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展處于停滯階段，社會(huì)工作的發(fā)展以民政工作為表現(xiàn)形式，社會(huì)工作政策法規(guī)即民政工作規(guī)范。[9]1978年改革開放后，“單位制”逐漸解體，1979年社會(huì)學(xué)學(xué)科重建后，改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，為專業(yè)社會(huì)工作的恢復(fù)創(chuàng)造了良好的外在條件。在1987年馬甸會(huì)議上形成了有關(guān)社會(huì)工作專業(yè)恢復(fù)的關(guān)鍵性共識(shí)。

在此階段，社會(huì)工作經(jīng)歷了學(xué)科的取消、政策的斷裂及后期的重建。隨著中國開始進(jìn)入單位制時(shí)期，此階段的社會(huì)工作多表現(xiàn)為行政性的工作，專業(yè)性不足。1978年召開的十一屆三中全會(huì)標(biāo)志著中國開始改革開放，經(jīng)濟(jì)體制的變革也導(dǎo)致了社會(huì)體制的變革，單位制的解體使得承擔(dān)公民福利的機(jī)構(gòu)主體轉(zhuǎn)向了社會(huì)，轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的多發(fā)也為社會(huì)工作的發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。1979年，社會(huì)工作作為應(yīng)用社會(huì)學(xué)隨著社會(huì)學(xué)的重建得到初步發(fā)展。1984年，民政部考察團(tuán)赴香港學(xué)習(xí)社會(huì)工作實(shí)踐及社會(huì)福利制度。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出社會(huì)工作具有鮮明的應(yīng)用性特點(diǎn)，有必要設(shè)置開辦。1987年馬甸會(huì)議的召開，恢復(fù)了中斷多年的社會(huì)工作教育。[10]在行政主導(dǎo)的社會(huì)工作政策發(fā)展階段，社會(huì)工作政策實(shí)踐空間僅僅存在于“國家”這一場(chǎng)域，完全與市場(chǎng)、社會(huì)隔絕。此階段社會(huì)工作政策的實(shí)踐空間局限于民政工作場(chǎng)域，專業(yè)空間被禁絕，此時(shí)的社會(huì)工作為實(shí)際社會(huì)工作而非專業(yè)社會(huì)工作，基于此，此時(shí)的民政政策實(shí)際為社會(huì)工作政策而非專業(yè)社會(huì)工作政策。

(三) 依附式發(fā)展：1987年至2006年教育引領(lǐng)階段的社會(huì)工作政策

隨著改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)都發(fā)生了重大變化，社會(huì)整體的福祉水平在穩(wěn)步提升，同時(shí)社會(huì)問題和社會(huì)沖突逐漸顯現(xiàn)，社會(huì)工作作為社會(huì)福利的分配環(huán)節(jié)也逐漸發(fā)揮著重要作用，社會(huì)工作在不斷解決社會(huì)問題、回應(yīng)社會(huì)需要的過程中逐步發(fā)展起來。隨著社會(huì)工作的發(fā)展壯大，社會(huì)工作政策也從無到有逐漸確立起來。

1987年馬甸會(huì)議召開后，會(huì)議上形成的關(guān)鍵性文件，昭示著中國社會(huì)工作政策發(fā)展進(jìn)入新的階段。1993年十四屆三中全會(huì)確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革總目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)體制改革全力推進(jìn)，社會(huì)福利供給引入市場(chǎng)化機(jī)制，社會(huì)福利社會(huì)化為社會(huì)工作發(fā)展提供了良好的契機(jī)。此時(shí)，在政府主導(dǎo)下的社會(huì)福利制度改革、社會(huì)福利社會(huì)化等成為社會(huì)政策的主題，雖然部分社會(huì)政策中包含社會(huì)工作的內(nèi)容，但尚未明確提出“社會(huì)工作”概念的社會(huì)工作政策。此階段的社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展伴隨著社會(huì)工作高等教育的起步與加速，學(xué)科重建背景下的政策發(fā)展逐步加速。到1998年，中國開設(shè)社會(huì)工作本科專業(yè)的高校已有27所，高校擴(kuò)招也使社會(huì)工作專業(yè)得到了進(jìn)一步的發(fā)展。改革開放后的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)無疑為社會(huì)工作的發(fā)展提供了新的場(chǎng)域，隨著社會(huì)工作實(shí)務(wù)場(chǎng)域的擴(kuò)展，針對(duì)不同領(lǐng)域的相關(guān)政策也逐步出臺(tái)，包括社區(qū)、家庭、醫(yī)務(wù)等特殊領(lǐng)域。與社會(huì)工作領(lǐng)域有關(guān)的如教育政策、家庭親善政策、醫(yī)務(wù)社會(huì)工作政策，以及針對(duì)流浪乞討兒童的相關(guān)政策等。[11-13]此階段，社會(huì)工作政策的實(shí)踐空間隨著時(shí)間的延展而擴(kuò)大，由原本鑲嵌于國家民政之內(nèi)逐步走向社會(huì)。隨著社會(huì)工作實(shí)務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)展，相關(guān)的政策實(shí)踐也逐漸擴(kuò)充，但此時(shí)政策的專業(yè)性仍未凸顯，專業(yè)空間依舊處于初生階段。此階段社會(huì)工作政策基本立足于社會(huì)工作的社會(huì)化，在實(shí)踐空間中，把社會(huì)工作者看作是“社會(huì)”的部分。社會(huì)工作政策的實(shí)踐空間擴(kuò)展，成為社會(huì)拉力的一種。從韋伯的“三位一體”的分層理論來看，通過財(cái)富、權(quán)力、聲望來解析的金字塔結(jié)構(gòu)，可以將中國社會(huì)分為上中下三層，當(dāng)一個(gè)人的經(jīng)濟(jì)地位下降時(shí)，政治權(quán)力幾乎為零，其聲望與社會(huì)地位也逐漸處于社會(huì)的下層邊緣地位。社會(huì)工作政策法規(guī)的制定與實(shí)施在一定程度上是為了防止人的邊緣化，為了更好地指導(dǎo)社會(huì)工作對(duì)個(gè)體與社會(huì)關(guān)系的改善。

(四) 邁向共享發(fā)展：2006年至2021年綜合發(fā)展期的社會(huì)工作政策發(fā)展歷程

在綜合發(fā)展期，社會(huì)工作政策發(fā)展的鮮明特點(diǎn)是人才先行，具體表現(xiàn)為多部委發(fā)布社會(huì)工作人才相關(guān)政策。此時(shí)雖然政策文件頻頻出臺(tái)，但發(fā)展后繼乏力，文件有增長(zhǎng)，實(shí)際無發(fā)展，社會(huì)工作政策處于尷尬的發(fā)展處境。進(jìn)入社會(huì)建設(shè)時(shí)期后，社會(huì)工作政策得到了進(jìn)一步發(fā)展，逐漸走向全面提升階段。2006年，十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》做出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的戰(zhàn)略部署，社會(huì)工作首次被寫入中央頂層設(shè)計(jì)，社會(huì)工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性和制度化發(fā)展的歷史機(jī)遇期。2010年，國務(wù)院制定的《國家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》提出“到2015年，社會(huì)工作人才總量達(dá)到200萬人；到2020年，社會(huì)工作人才總量達(dá)到300萬人的愿景。社會(huì)工作高層次人才的培養(yǎng)也在逐漸完善，截至2020年12月，全國已經(jīng)有175所高校開設(shè)社會(huì)工作碩士學(xué)位(MSW)教育，從事社會(huì)工作教學(xué)和科研的人數(shù)也在逐漸增多，社會(huì)工作進(jìn)入迅速發(fā)展階段，同時(shí)，與之配套的社會(huì)工作政策也在逐漸增加。

綜合發(fā)展期與社會(huì)工作相關(guān)的政策文件無一不提到關(guān)于社會(huì)工作人才的培養(yǎng)及充分發(fā)揮社會(huì)工作人才的作用。中國社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)政策具有高直接性、低自治性與高可見度的特征。[14]社會(huì)工作政策的專業(yè)空間更加凝實(shí)，聚焦于專業(yè)人才的培養(yǎng)，通過專業(yè)人才培養(yǎng)的政策法規(guī)文件來凸顯其專業(yè)性，這是社會(huì)工作政策發(fā)展整個(gè)過程中的又一次轉(zhuǎn)向，即從實(shí)踐空間的不斷擴(kuò)展到專業(yè)空間的產(chǎn)生。以社會(huì)工作人才政策為突破點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，提升社會(huì)工作者的專業(yè)性，完善社會(huì)工作人才培養(yǎng)的相關(guān)環(huán)節(jié)，逐漸開拓社會(huì)工作人才在“國家”和“市場(chǎng)”場(chǎng)域的合法地位與話語管轄權(quán)，以此來反哺社會(huì)工作政策實(shí)踐空間，以聚焦的專業(yè)空間與廣闊的實(shí)踐空間來進(jìn)行雙向輪動(dòng)。

二、建黨百年來中國社會(huì)工作政策發(fā)展的空間演變邏輯

社會(huì)工作政策在中國現(xiàn)代化進(jìn)程中，從無到有一步步發(fā)展起來。無論是社會(huì)工作政策發(fā)展的“人才化”與“社會(huì)化”，都是社會(huì)工作政策發(fā)展進(jìn)程中分階段的表現(xiàn)形式。中國共產(chǎn)黨成立后，社會(huì)工作政策由自下而上、實(shí)踐帶動(dòng)的行政化主導(dǎo)階段發(fā)展到自上而下、政策引領(lǐng)的教育引領(lǐng)階段。行政化主導(dǎo)階段以民政工作為表現(xiàn)形式，社會(huì)工作政策是因應(yīng)具體民政工作的需求而產(chǎn)生的；教育引領(lǐng)階段是上級(jí)部委等通過制定政策，自上而下引領(lǐng)社會(huì)工作政策的發(fā)展。至此，社會(huì)工作政策發(fā)展的邏輯開始轉(zhuǎn)變。

以時(shí)間為經(jīng)、空間為緯，回顧整個(gè)社會(huì)工作政策的發(fā)展歷程，可以看出在時(shí)空轉(zhuǎn)換中，社會(huì)工作政策所發(fā)生的深刻變化。在整個(gè)發(fā)展過程中，時(shí)間和空間是緊密相連的，時(shí)間的推移伴隨著空間的延展。從時(shí)間角度來看，社會(huì)工作政策從行政主導(dǎo)階段走向教育引領(lǐng)階段再到綜合發(fā)展階段，與此相伴的是社會(huì)工作政策實(shí)踐空間的擴(kuò)展，在行政主導(dǎo)階段主要實(shí)踐空間存在于國家，但專業(yè)空間被隔絕，以民政工作的形式表現(xiàn)；在教育主導(dǎo)階段，實(shí)踐空間由單一的國家擴(kuò)展為整個(gè)社會(huì)，這個(gè)“社會(huì)”是包含國家在內(nèi)的廣義上的“大社會(huì)”，但專業(yè)空間僅存在于“社會(huì)”中，這個(gè)社會(huì)是與“國家”相對(duì)的“小社會(huì)”的范疇；在綜合發(fā)展階段，社會(huì)工作政策的實(shí)踐空間進(jìn)一步擴(kuò)展為整個(gè)“大社會(huì)”，實(shí)踐空間進(jìn)一步擴(kuò)展，而專業(yè)空間進(jìn)一步凝練，聚焦于人才政策。故而，整個(gè)社會(huì)工作政策的發(fā)展時(shí)空轉(zhuǎn)化呈現(xiàn)出一個(gè)雙向輪動(dòng)的現(xiàn)象，一方面隨著時(shí)間的延展，社會(huì)工作政策實(shí)踐空間不斷擴(kuò)大，即時(shí)間生產(chǎn)空間；另一方面，隨著時(shí)間的延展、實(shí)踐空間的擴(kuò)大，專業(yè)空間卻在進(jìn)一步凝練與聚焦。

從整個(gè)社會(huì)工作政策的發(fā)展維度來看，社會(huì)工作政策的發(fā)展隨著時(shí)間的遞增，劃分為四個(gè)關(guān)鍵階段，分別是萌芽發(fā)展的政策雛形、民政覆蓋的行政主導(dǎo)階段、依附發(fā)展的教育引領(lǐng)階段以及走向共享的綜合發(fā)展階段。隨著時(shí)間的變化，社會(huì)工作政策的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，社會(huì)工作政策的實(shí)踐空間即實(shí)際社會(huì)工作存在的場(chǎng)域，這一空間中的社會(huì)工作未必是專業(yè)的社會(huì)工作。正如行政主導(dǎo)階段的民政工作，作為實(shí)際社會(huì)工作的表現(xiàn)形式，此時(shí)并不存在專業(yè)的社會(huì)工作，所以，此時(shí)的社會(huì)工作政策只存在實(shí)踐空間，并不存在專業(yè)空間，此階段的專業(yè)社會(huì)工作政策是缺失和斷裂的。時(shí)間軸的輪動(dòng)使這一現(xiàn)象逐漸發(fā)生變化。進(jìn)入教育引領(lǐng)階段后，社會(huì)工作政策的實(shí)踐空間在不斷擴(kuò)大，與此同時(shí)，實(shí)踐空間的擴(kuò)大逐漸生產(chǎn)出專業(yè)空間的萌芽，實(shí)踐空間逐漸從單一的“國家”場(chǎng)域擴(kuò)展到“社會(huì)”，社會(huì)工作專業(yè)的教育力量逐漸發(fā)展起來，以教育引領(lǐng)專業(yè)發(fā)展，儲(chǔ)備了基礎(chǔ)師資，從教育界單兵突進(jìn)，使社會(huì)工作政策的專業(yè)空間逐漸萌芽。2006年，十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》做出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的戰(zhàn)略部署后，社會(huì)工作政策實(shí)踐空間進(jìn)一步擴(kuò)展，在“國家”與“社會(huì)”之外，逐漸引入“市場(chǎng)”，雖然只是初見端倪，但也是實(shí)踐空間擴(kuò)大的源頭。更為關(guān)鍵的是隨著社會(huì)工作政策發(fā)展的實(shí)踐空間擴(kuò)大，逐漸生產(chǎn)出專業(yè)空間。其邏輯為以人才政策為代表的社會(huì)工作政策的單點(diǎn)突破，使社會(huì)工作政策逐漸邁入專業(yè)化起源的階段，文件中專門提及社會(huì)工作中人才的作用，專業(yè)社會(huì)工作人才的誕生，促使社會(huì)工作政策真正意義上的專業(yè)空間產(chǎn)生。

三、建黨百年來中國社會(huì)工作政策發(fā)展的現(xiàn)實(shí)啟示

隨著中國社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展，社會(huì)工作政策經(jīng)歷了萌芽發(fā)展、行政主導(dǎo)發(fā)展、教育引領(lǐng)發(fā)展和綜合發(fā)展的階段，以實(shí)踐空間擴(kuò)展和專業(yè)空間產(chǎn)生為代表的雙向輪動(dòng)成為這個(gè)階段社會(huì)工作政策發(fā)展的重要特征，給現(xiàn)實(shí)以及未來的社會(huì)工作政策發(fā)展帶來了深刻的啟示。社會(huì)工作政策是社會(huì)工作者面對(duì)復(fù)雜問題系統(tǒng)的制度保障，理應(yīng)隨著社會(huì)工作的發(fā)展，形成對(duì)多角度、多層次的復(fù)雜系統(tǒng)的指導(dǎo)與規(guī)范。因此，真正意義上的社會(huì)工作政策構(gòu)想應(yīng)形成一個(gè)綜合而全面的系統(tǒng)，即依據(jù)已有優(yōu)勢(shì)構(gòu)建社會(huì)工作政策綜合基礎(chǔ)設(shè)施體系?；谏鲜鍪崂戆l(fā)現(xiàn)，已有的優(yōu)勢(shì)是在人才政策方面相對(duì)領(lǐng)先，以此為依托，構(gòu)建社會(huì)工作政策綜合基礎(chǔ)設(shè)施體系應(yīng)分三步走。

(一) 構(gòu)建社會(huì)工作者實(shí)用政策

構(gòu)建社會(huì)工作者實(shí)用政策，首先要明確社會(huì)工作的價(jià)值目標(biāo)，明確社會(huì)工作的價(jià)值目標(biāo)和基本原則是塑造意義感的重要手段，意義感的誕生則進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)工作政策的發(fā)展。中國社會(huì)工作政策的發(fā)展動(dòng)力主要來自響應(yīng)頂層設(shè)計(jì)、回應(yīng)社會(huì)需要，由此衍生出其專業(yè)價(jià)值追尋，即獲取專業(yè)合法性，提升社會(huì)福祉。在謀求合法性方面，社會(huì)工作作為治理主體參與社會(huì)治理的主要是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與社會(huì)工作者，社會(huì)工作需要發(fā)展大量的行業(yè)組織與服務(wù)機(jī)構(gòu)來充實(shí)自己的實(shí)力，以承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)與社會(huì)福利服務(wù)。在尋求合法性的過程中，應(yīng)謹(jǐn)守自身的基本原則，促進(jìn)社會(huì)工作政策的發(fā)展。社會(huì)工作者實(shí)用政策即社會(huì)工作者在日常生活中可以直接用到的政策規(guī)范，包括各領(lǐng)域社會(huì)工作者的操作手冊(cè)和規(guī)范，涵蓋但不僅限于對(duì)社會(huì)工作者的要求和規(guī)定、工作的基本知識(shí)技能、獎(jiǎng)懲規(guī)定和注意事項(xiàng)等方面。隨著社會(huì)工作的蓬勃發(fā)展，社會(huì)工作已進(jìn)入各個(gè)領(lǐng)域，譬如兒童、老年、青少年、殘疾人、醫(yī)療、禁毒等，在不同領(lǐng)域，社會(huì)工作者有通用的實(shí)務(wù)操作模式，但也有針對(duì)不同領(lǐng)域的特殊適用標(biāo)準(zhǔn)，各實(shí)務(wù)領(lǐng)域適用的標(biāo)準(zhǔn)整合起來都是社會(huì)工作者實(shí)用政策的組成部分。

其次，要特別注重社會(huì)工作政策的本土化發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，對(duì)社會(huì)工作政策重新定位。中國出現(xiàn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異和社會(huì)分層的現(xiàn)象，因此在政策執(zhí)行上不可能一刀切，而是需要因地制宜；從社區(qū)發(fā)展概況來看，部分地區(qū)的社會(huì)工作政策是自下而上從實(shí)踐中總結(jié)和發(fā)展出來的，與前文所述的自上而下的政策引領(lǐng)形成雙向輪動(dòng)的狀態(tài)；在地方上社會(huì)工作者有創(chuàng)新性的實(shí)踐做法，這些都可以整合提升為社會(huì)工作實(shí)用政策范疇?，F(xiàn)如今的中國社會(huì)工作發(fā)展還處于流動(dòng)與變化的狀態(tài)之中，作為一個(gè)專業(yè)被引入社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)，社會(huì)工作一直是被動(dòng)“嵌入”的狀態(tài)，在“嵌入”政府和社會(huì)組織中時(shí)，社會(huì)工作的工具化屬性日益突出，逐漸走向邊緣化地位。此時(shí)將社會(huì)工作的理念和方法嵌入，則使得社會(huì)工作的價(jià)值嵌入到這個(gè)系統(tǒng)中，成為社會(huì)工作政策的道德基礎(chǔ)。在政策的執(zhí)行過程中，應(yīng)倡導(dǎo)跨學(xué)科的方法，將社會(huì)工作政策視為宏觀實(shí)務(wù)的范疇。

(二) 構(gòu)建和完善社會(huì)工作人才精細(xì)化政策體系

社會(huì)工作人才政策作為社會(huì)工作政策的重要組成部分，近年來已得到國家的大力支持發(fā)展，各部委已有文件出臺(tái)支持社會(huì)工作人才的發(fā)展，但在這個(gè)過程中，要注重社會(huì)工作人才政策自身體系的建設(shè)，形成全方位、多層次和精細(xì)化的人才建設(shè)政策。包括對(duì)人才的界定、考核、引進(jìn)及后期維護(hù)，制定合理的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)及薪酬晉升管理體系，分層級(jí)對(duì)社會(huì)工作儲(chǔ)備人才進(jìn)行合理化激勵(lì)。

黨和政府自上而下制定社會(huì)工作人才政策，推動(dòng)社會(huì)工作事業(yè)發(fā)展是我國獨(dú)特的做法，在此基礎(chǔ)上，中國社會(huì)工作人才政策應(yīng)呈現(xiàn)“專業(yè)化、政府主導(dǎo)、地方實(shí)踐、全方位、多層次和精細(xì)化”的特點(diǎn)。專業(yè)化是社會(huì)工作人才政策的核心要素。政府主導(dǎo)、地方實(shí)踐是政策的推行模式，全方位、多層次和精細(xì)化是對(duì)政策的要求。要實(shí)現(xiàn)這種模式和要求，保持社會(huì)工作政策發(fā)展的專業(yè)性，應(yīng)將社會(huì)工作專業(yè)人才嵌入到政府體系之中，為發(fā)達(dá)城市的社會(huì)工作人才培育提供空間，在制度化、專業(yè)化、職業(yè)化的道路上繼續(xù)前行，解決如資源支持不穩(wěn)定、專業(yè)界限不明晰和人才短缺等問題。

實(shí)現(xiàn)多層次人才政策培育，要在內(nèi)生發(fā)展主導(dǎo)的城市，使本地主體作為社會(huì)工作人才培育的載體，將社會(huì)工作人才的專業(yè)性和“準(zhǔn)專業(yè)性”分層級(jí)向下推進(jìn)，“準(zhǔn)專業(yè)性”作為社會(huì)工作人才政策的階段性定位嵌入到整個(gè)人才政策發(fā)展規(guī)劃中；在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和高校資源不豐富的地區(qū)，出現(xiàn)了從返鄉(xiāng)畢業(yè)生等人員中選拔社會(huì)工作者的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致社會(huì)工作者的專業(yè)性不足；在社會(huì)工作實(shí)務(wù)迅速發(fā)展的情境下，社會(huì)工作教育也面臨著形成本土化知識(shí)的挑戰(zhàn)，這也是在人才政策中應(yīng)注意的環(huán)節(jié)。中國社會(huì)工作人才政策是社會(huì)工作事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，社會(huì)工作的本土化、專業(yè)化以及職業(yè)化之間的關(guān)系直擊社會(huì)工作人才培養(yǎng)的難題，社會(huì)工作人才政策應(yīng)緊隨現(xiàn)實(shí)需要，并構(gòu)建和完善具有前瞻性和精細(xì)化的政策體系。

(三) 建立與完善社會(huì)工作者評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制

建立社會(huì)工作者評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制，以此構(gòu)建和完善社會(huì)工作服務(wù)范圍與內(nèi)容政策體系。所有事物的前進(jìn)的發(fā)展，都離不了激勵(lì)的作用，建立社會(huì)工作者評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制有利于提升社會(huì)工作者的工作積極性。與此同時(shí)，評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制的存在本身也是作為完善社會(huì)工作基礎(chǔ)政策的重要組成部分。評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制的建立可以更好地完善社會(huì)工作服務(wù)范圍規(guī)定，在不同領(lǐng)域的服務(wù)將有相對(duì)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)來測(cè)量及評(píng)定，進(jìn)一步構(gòu)建和充實(shí)社會(huì)工作政策內(nèi)容體系。

社會(huì)工作激勵(lì)政策應(yīng)做到物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)相結(jié)合、長(zhǎng)期激勵(lì)與短期激勵(lì)相結(jié)合、正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合以及剛性激勵(lì)與柔性激勵(lì)相結(jié)合。物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合，一方面能夠從物質(zhì)保障方面減少社會(huì)工作人才的流失，如提升社會(huì)工作行業(yè)的工資待遇和薪酬福利，增加社會(huì)工作服務(wù)的購買經(jīng)費(fèi)；另一方面可以讓社會(huì)工作者在精神上感受到理解和尊重，促進(jìn)其自我價(jià)值感和內(nèi)在激勵(lì)的形成。長(zhǎng)期激勵(lì)和短期激勵(lì)相結(jié)合的模式能夠?qū)ι鐣?huì)工作者在不同工作階段的不同需求進(jìn)行激勵(lì)，不僅需要注重短期效果，更需要對(duì)未來發(fā)展做到合理規(guī)劃。正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合，不僅從正面對(duì)社會(huì)工作人才進(jìn)行鼓勵(lì)，保持其積極性，對(duì)積極的行為給予感謝或表揚(yáng)，同時(shí)也大膽批評(píng)，推動(dòng)負(fù)向激勵(lì)的正面作用，對(duì)社會(huì)工作者的消極負(fù)面行為進(jìn)行懲戒，及時(shí)矯正，實(shí)現(xiàn)以正向激勵(lì)為主、負(fù)向激勵(lì)為輔的激勵(lì)模式。剛性激勵(lì)與柔性激勵(lì)相結(jié)合，不僅為社會(huì)工作人才提供政策制度剛性保障，提高剛性薪酬保障，同時(shí)也為其提供人文關(guān)懷，關(guān)心社會(huì)工作人才成長(zhǎng)環(huán)境，切實(shí)提高其社會(huì)地位和職業(yè)認(rèn)同感和榮譽(yù)感，提升其行業(yè)歸屬感。

四、結(jié)束語：邁向新時(shí)代的中國社會(huì)工作政策

本研究以時(shí)間為經(jīng)，以空間為緯，對(duì)建黨百年來社會(huì)工作政策發(fā)展脈絡(luò)及邏輯進(jìn)行總體梳理，凝練出中國社會(huì)工作政策的萌芽發(fā)展、民政覆蓋、依附式發(fā)展、邁向共享發(fā)展四個(gè)階段。整個(gè)社會(huì)工作政策的發(fā)展時(shí)空轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)出雙向輪動(dòng)的現(xiàn)象，隨著時(shí)間的延展，社會(huì)工作政策實(shí)踐空間擴(kuò)大；同時(shí)，專業(yè)空間進(jìn)一步凝練與聚焦。由此得出構(gòu)建社會(huì)工作實(shí)用政策、精細(xì)化人才政策與評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制等現(xiàn)實(shí)啟示。

社會(huì)工作政策是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，社會(huì)工作政策的發(fā)展有賴于多方綜合的協(xié)作，構(gòu)建社會(huì)工作政策基礎(chǔ)設(shè)施體系也將是一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過程。[15]對(duì)于現(xiàn)存的社會(huì)工作政策發(fā)展的問題，其解決也不是一蹴而就，而將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。社會(huì)工作人才作為社會(huì)工作發(fā)展的重要因素，應(yīng)當(dāng)重視但也不可過于依賴，將人才先行作為優(yōu)勢(shì)而非持續(xù)性阻礙將會(huì)是未來社會(huì)工作政策發(fā)展的重要研究議題。社會(huì)工作的“社會(huì)化”也是其發(fā)展過程中的偶發(fā)性重大事件，在社會(huì)工作發(fā)展的進(jìn)程中，不知不覺地被排斥在“國家”場(chǎng)域之外。那么，如何找回社會(huì)工作的“國家”屬性，將會(huì)是未來社會(huì)工作政策研究的一個(gè)核心議題，有待進(jìn)一步商榷。