〔摘要〕?金融與技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展及深度融合，成為當(dāng)代社會變遷的重要驅(qū)動力量，帶來很多新的治理問題。本文結(jié)合金融學(xué)和社會學(xué)的研究思路，討論互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險與政府治理機制轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系。研究表明，互聯(lián)網(wǎng)金融給當(dāng)代中國的政府治理帶來了一些基本挑戰(zhàn)，即創(chuàng)新的迭代性與響應(yīng)的滯后性之間的矛盾、網(wǎng)絡(luò)的連通性與責(zé)任的地方性之間的矛盾、交易的涉眾性與穩(wěn)定的壓倒性之間的矛盾。這些矛盾構(gòu)成政府治理的結(jié)構(gòu)背景，引發(fā)和形塑了政府在治理技術(shù)、治理體制和治理機制等方面的回應(yīng)方式和內(nèi)在困境。背后的深層問題，實質(zhì)上是新的風(fēng)險特征與政府治理機制之間的匹配問題，即互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險在隱蔽性、跨域性和轉(zhuǎn)化性三方面的綜合特征，與政府既有的風(fēng)險識別機制、風(fēng)險隔離機制、風(fēng)險處置機制不相匹配。因此，政府治理機制亟待轉(zhuǎn)型，需要從制度和技術(shù)兩個方向進行優(yōu)化。

〔關(guān)鍵詞〕?互聯(lián)網(wǎng)金融;政府治理機制;新的風(fēng)險特征;匹配問題

〔中圖分類號〕C919〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2021）01-0074-09

〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金重大項目“新技術(shù)應(yīng)用背景下數(shù)字社會特征研究”（19ZDA143）;國家社會科學(xué)基金青年項目“我國網(wǎng)絡(luò)借貸的地方治理模式研究”（16CSH037）

〔作者簡介〕向靜林，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所助理研究員，北京?100732。

一、研究的問題

金融與技術(shù)是當(dāng)代社會的兩大變革力量①，二者的深度融合，已經(jīng)構(gòu)成社會變遷的顯著特征和驅(qū)動因素之一，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響，這種影響在中國尤為凸顯。由新技術(shù)應(yīng)用所衍生的新金融活動，在給經(jīng)濟社會帶來巨大紅利的同時，也蘊含著大量的、復(fù)雜的風(fēng)險隱患，對政府、市場、社會的運行都具有深遠(yuǎn)的意義，是國家治理不得不面對的新課題。本文關(guān)注的研究問題是，作為金融與技術(shù)相融合的產(chǎn)物，互聯(lián)網(wǎng)金融給當(dāng)代中國的政府治理帶來了什么挑戰(zhàn)？政府體系實際上是如何回應(yīng)的，存在哪些治理困境？實際上，這些挑戰(zhàn)、回應(yīng)和困境背后的深層問題，是互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險與政府治理機制轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系問題，但這一問題在現(xiàn)有研究工作中沒有得到深入討論。本文在狹義上使用互聯(lián)網(wǎng)金融概念，即“具有互聯(lián)網(wǎng)精神，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺，以云數(shù)據(jù)整合為基礎(chǔ)而構(gòu)建的具有相應(yīng)金融功能鏈的新金融業(yè)態(tài)”，它不同于商業(yè)銀行的間接融資和資本市場的直接融資，可被稱為第三金融業(yè)態(tài)，包括第三方支付、網(wǎng)絡(luò)融資、網(wǎng)絡(luò)投資、網(wǎng)絡(luò)貨幣等。②

2012年以來，互聯(lián)網(wǎng)金融成為國內(nèi)學(xué)界的研究熱點。現(xiàn)有研究集中在金融學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域，主要關(guān)注的研究問題包括幾個方面：第一，互聯(lián)網(wǎng)金融的概念界定、核心特征、業(yè)務(wù)模式和理論基礎(chǔ)③;第二，互聯(lián)網(wǎng)金融對傳統(tǒng)銀行業(yè)的影響④及其在中國金融創(chuàng)新和改革中的意義⑤;第三，互聯(lián)網(wǎng)金融對金融監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)以及法律規(guī)制和治理思維⑥;第四，互聯(lián)網(wǎng)金融的成長邏輯、發(fā)展脈絡(luò)與演進方向。⑦總體來看，這些研究多數(shù)限定在金融領(lǐng)域內(nèi)部，討論互聯(lián)網(wǎng)金融的模式、特征及其與傳統(tǒng)金融、金融監(jiān)管、金融改革的關(guān)系，較少涉及互聯(lián)網(wǎng)金融與國家、社會的關(guān)系，沒有在更大的理論視野中將互聯(lián)網(wǎng)金融置于中國國家治理邏輯和政府治理機制等結(jié)構(gòu)背景下進行系統(tǒng)和深入的討論。

本文的立論基礎(chǔ)和核心觀點是，互聯(lián)網(wǎng)金融不僅僅是對金融領(lǐng)域的監(jiān)管方式帶來了重要挑戰(zhàn)，而且是對金融監(jiān)管體制背后更為寬泛的政府治理機制提出了深層次的挑戰(zhàn)⑧，這種挑戰(zhàn)可能會隨著金融與技術(shù)的進一步融合而愈發(fā)凸顯，從而推動政府治理機制的轉(zhuǎn)型優(yōu)化。政府治理，通常包括政府對市場的治理、政府對社會的治理以及政府對自身的治理三個方面。⑨事實上，互聯(lián)網(wǎng)金融所蘊含的新的風(fēng)險特征，對當(dāng)代中國政府治理的這三個方面帶來了不同程度的影響，展現(xiàn)了與現(xiàn)有政府治理方式不相兼容的屬性，凸顯了政府治理機制的諸多薄弱環(huán)節(jié)。正是基于這樣的背景，在近些年互聯(lián)網(wǎng)金融蓬勃發(fā)展的同時，才出現(xiàn)了不少雜亂無序的行業(yè)局面，此起彼伏的風(fēng)險事件，地方政府的重重壓力，以及國家層面金融監(jiān)管部門的力不從心。本文從金融社會學(xué)⑩視角出發(fā)，將金融學(xué)關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融的研究工作與社會學(xué)關(guān)于國家治理、政府行為的研究工作結(jié)合起來，揭示互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險與政府治理機制轉(zhuǎn)型的關(guān)系。

二、互聯(lián)網(wǎng)金融給政府治理帶來的挑戰(zhàn)

從組織社會學(xué)的視角看，政府體系總是處在特定的外部環(huán)境中B11，其治理負(fù)荷、治理方式與所處環(huán)境的特征息息相關(guān)。作為當(dāng)代社會的兩大關(guān)鍵變革力量，金融和技術(shù)日益緊密融合，是政府體系置身的重要環(huán)境之一。與其他外部環(huán)境相比，這一環(huán)境的復(fù)雜性程度高、變化速度快、風(fēng)險發(fā)生概率大、時空跨越性強、涉及民眾范圍廣，因而給政府治理帶來了新的挑戰(zhàn)，亟待理論分析。本文認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)金融給當(dāng)代中國政府治理帶來的挑戰(zhàn)至少體現(xiàn)為以下三個方面的矛盾。

1.創(chuàng)新的迭代性與響應(yīng)的滯后性

源于廣大金融投資者和眾多融資者的迫切需求，互聯(lián)網(wǎng)金融在既有制度體系之外探尋出不少新的發(fā)展空間，凸顯出創(chuàng)新的迭代性特征。一是技術(shù)驅(qū)動。互聯(lián)網(wǎng)金融最重要的特性是技術(shù)驅(qū)動B12，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，使得互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新迭代速度很快。B13二是邊緣突破。第三方支付、網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌等多種互聯(lián)網(wǎng)金融模式，觸及很多傳統(tǒng)和正規(guī)金融體系難以覆蓋的邊緣地帶，而且每種模式內(nèi)部的異質(zhì)性較強，蘊含不同的供求匹配、支付結(jié)算和風(fēng)險控制機制，呈現(xiàn)出多點并發(fā)的邊緣創(chuàng)新效應(yīng)。三是交叉滲透?；ヂ?lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新具有很強的混業(yè)特點，其創(chuàng)新產(chǎn)品常常在不同的金融細(xì)分領(lǐng)域中交叉滲透，一個新的產(chǎn)品往往會關(guān)聯(lián)和牽動多個領(lǐng)域的演變。

面對互聯(lián)網(wǎng)金融市場的迭代創(chuàng)新，政府體系的組織響應(yīng)尤為滯后，可供選擇的治理手段極為有限。原因主要包括三個方面：一是更高的信息不對稱。互聯(lián)網(wǎng)金融是在正規(guī)金融體系之外生長出來的不同于傳統(tǒng)銀行與資本市場的金融創(chuàng)新，當(dāng)它迅速興起時，政府缺乏相應(yīng)的知識儲備、認(rèn)知能力和治理經(jīng)驗，政府與互聯(lián)網(wǎng)金融市場之間存在著比與傳統(tǒng)金融市場之間更高程度的信息不對稱?；ヂ?lián)網(wǎng)金融底層交易究竟如何進行，資金去向何方，中介機構(gòu)的真實運作機制是什么樣的，存在哪些風(fēng)險點等等，都是政府難以迅速準(zhǔn)確獲知的信息。二是制度制定的時間成本。全新的金融業(yè)態(tài)出現(xiàn)后，制度缺失的問題當(dāng)即凸顯。政府建立相應(yīng)的制度體系需要較長時間，因此不少互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品出現(xiàn)后一度處于“無準(zhǔn)入門檻、無監(jiān)管部門、無行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的三無狀態(tài)。B14三是技術(shù)治理的積累不足。監(jiān)管科技的發(fā)展滯后于金融科技的發(fā)展，是互聯(lián)網(wǎng)金融治理的現(xiàn)實背景。當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)金融這樣一種新型金融業(yè)態(tài)迅速崛起時，政府并沒有成熟的監(jiān)管科技能夠應(yīng)對，政府在相關(guān)技術(shù)治理體系和治理能力方面的積累十分有限。

互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新的迭代性與政府響應(yīng)的滯后性之間存在著深刻的矛盾。盡管金融市場創(chuàng)新與政府監(jiān)管滯后之間的矛盾素來有之，但金融與技術(shù)的深度融合使得這種矛盾被快速放大了。這種被放大的矛盾，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)金融市場在發(fā)展初期缺乏基本和有效的制度約束，一些細(xì)分領(lǐng)域的機構(gòu)和產(chǎn)品爆發(fā)式增長，市場無序發(fā)展的局面難以避免。而市場的無序發(fā)展又會給后續(xù)的政府治理帶來更多的挑戰(zhàn)，使政府面臨的風(fēng)險壓力加大，政府選擇治理方式的決策時間和彈性空間變小，一旦出現(xiàn)大規(guī)模的金融風(fēng)險，政府必須迅速做出緊急響應(yīng)。

2.網(wǎng)絡(luò)的連通性與責(zé)任的地方性

互聯(lián)網(wǎng)金融結(jié)合了互聯(lián)網(wǎng)與金融各自的特征。一方面，網(wǎng)絡(luò)的連通性B15使得金融交易可以超越時間、空間以及領(lǐng)域的限制，即投資方和融資方幾乎可以是全國范圍內(nèi)任何地方的機構(gòu)或個人，金融交易幾乎可以在任何時間進行。尤其是對空間這一約束條件的突破，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)金融波及的地域范圍和人群規(guī)模相比傳統(tǒng)的地方金融或非正規(guī)金融而言急劇擴大。例如，即使互聯(lián)網(wǎng)金融平臺企業(yè)的注冊地是在某個區(qū)域，其業(yè)務(wù)范圍卻是全國性的。另一方面，金融的核心特征之一就是風(fēng)險。所以，互聯(lián)網(wǎng)與金融的融合，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險的波及和滲透范圍大為擴展。

然而政府的層級體系及其治權(quán)配置主要是依據(jù)治理范圍的大小而設(shè)定的，政府的每一層級都有相應(yīng)的治理轄區(qū)，與此相應(yīng)，不同層級的政府之間有著不同的治權(quán)配置。曹正漢指出，中國政府內(nèi)部存在著“上下分治的治理體制”，即“中央治官、地方治民”，這種縱向分權(quán)的治理結(jié)構(gòu)具有降低執(zhí)政風(fēng)險的功能，即治民權(quán)配置給地方政府有助于降低中央政府直接面對的潛在社會和政治風(fēng)險。B16上下分治的治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在很多領(lǐng)域，在地方金融治理領(lǐng)域也是如此。雖然國家堅持金融監(jiān)管是中央政府的事權(quán)，但近年來也越來越強調(diào)壓實地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任。問題是，地方政府對于轄區(qū)范圍內(nèi)的金融風(fēng)險尚有治理經(jīng)驗和資源，但面對跨區(qū)域的金融風(fēng)險治理，則常常力有不逮。無論是事前的風(fēng)險防范還是事后的風(fēng)險處置，跨區(qū)域的金融風(fēng)險治理都超出了地方政府既有的能力范圍，尤其是出現(xiàn)復(fù)雜金融糾紛或者群體性事件時，這既是因為需要調(diào)動跨地區(qū)的資源，也是因為需要相應(yīng)的制度和技術(shù)支持。

對互聯(lián)網(wǎng)金融治理而言，網(wǎng)絡(luò)的連通性與治理責(zé)任的地方性之間存在著深刻的矛盾。一旦出現(xiàn)大規(guī)模互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險事件，地方政府的治理能力極為有限，中央政府的風(fēng)險治理壓力增大。這事實上對于“上下分治的治理體制”以及相應(yīng)的屬地管理原則帶來了挑戰(zhàn)。正如孫國峰指出的，“互聯(lián)網(wǎng)全國經(jīng)營的特性，導(dǎo)致在事后風(fēng)險處置環(huán)節(jié)中地方政府既沒有能力也沒有意愿消化風(fēng)險事件所產(chǎn)生的負(fù)面溢出效應(yīng)，從而‘倒逼中央政府承擔(dān)其事前的冒險成本。”B17另外，伴隨網(wǎng)絡(luò)連通性而來的異地金融糾紛，也給地方政府的金融治理帶來很大的難度，跨區(qū)域的糾紛解決機制亟待中央政府來建立和完善。

3.交易的涉眾性與穩(wěn)定的壓倒性

相比于傳統(tǒng)金融交易，互聯(lián)網(wǎng)金融交易的涉眾性特征尤其凸顯。至少表現(xiàn)在兩個方面：一是互聯(lián)網(wǎng)金融涉及的人數(shù)更多、范圍更廣B18，新技術(shù)的應(yīng)用使得各種互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的可及性、便捷度等特征增強。二是互聯(lián)網(wǎng)金融的投資門檻極低，對于投資者的篩選機制不足，導(dǎo)致其涉及的投資者社會屬性（如階層屬性）更為多元，規(guī)模龐大的普通投資者卷入其中，他們的金融素養(yǎng)相對較低，特別是風(fēng)險識別能力較弱、風(fēng)險承受能力較差。

相應(yīng)的，政府體系對社會穩(wěn)定風(fēng)險則高度敏感，始終將維持社會穩(wěn)定作為關(guān)鍵的、壓倒性的治理任務(wù)。近年來，防范化解重大風(fēng)險，更是作為三大攻堅戰(zhàn)之一而成為政府工作的重中之重。在金融治理中，守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險的底線，一直是各級政府的核心工作任務(wù)。換言之，金融維穩(wěn)是具有壓倒性的目標(biāo)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融在迅速發(fā)展中暴露了諸多風(fēng)險特征，展現(xiàn)出對于社會的滲透性，成為政府不得不面對的重要治理對象。金融學(xué)家陳志武強調(diào)：

當(dāng)金融交易的受眾范圍太大、參與交易的人數(shù)太多之后，金融市場里“星星之火可以燎原”的概率就會大增，不監(jiān)管所引發(fā)的問題可能會超過監(jiān)管本身所隱含的社會代價。在監(jiān)管經(jīng)濟學(xué)里，一般哲學(xué)是：如果金融交易或其他交易涉及到的人數(shù)和地理范圍非常有限，那么，政府就不應(yīng)該監(jiān)管?？墒牵绻鹑诮灰椎娜藬?shù)達百萬、幾千萬甚至幾個億時，這時候金融交易如果出現(xiàn)問題，很容易變成一個大的社會問題、政治問題。在中國的語境之下，就是一個“維穩(wěn)”問題。隨著參與交易人數(shù)的增加，監(jiān)管的必要性也因此增加。B19

交易的涉眾性與穩(wěn)定的壓倒性之間存在著深刻的矛盾?；ヂ?lián)網(wǎng)金融交易涉及的大規(guī)模普通投資者，如果遭遇金融風(fēng)險，極有可能通過維權(quán)、上訪等方式尋求中介機構(gòu)或政府部門解決問題，容易使地方政府處于高度緊張的壓力狀態(tài)中，加重政府體系的治理負(fù)荷。一旦出現(xiàn)大規(guī)模群體性事件，政府往往猝不及防，采取常規(guī)治理方式的時間和空間較小，常常只能通過非常規(guī)的應(yīng)急響應(yīng)方式來應(yīng)對。

總之，如表1所示，互聯(lián)網(wǎng)金融給當(dāng)代中國政府治理帶來的三個方面的挑戰(zhàn)，分別指向的是政府與市場的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系。其中，第一對矛盾涉及政府對市場的治理，影響著風(fēng)險的產(chǎn)生概率，核心問題是政府與市場之間的信息不對稱;第二對矛盾涉及政府對自身的治理，影響著風(fēng)險的組織應(yīng)對，核心問題是不同層級政府之間的權(quán)責(zé)配置;第三對矛盾涉及政府對社會的治理，影響著金融風(fēng)險向社會風(fēng)險的性質(zhì)演變，核心問題是社會金融化，特別是金融對社會的滲透和社會的自我保護。現(xiàn)實中，三對矛盾并非獨立存在，而是彼此關(guān)聯(lián)、互相強化，意味著互聯(lián)網(wǎng)金融對政府治理形成了全方位的挑戰(zhàn)。需要強調(diào)的是，這些挑戰(zhàn)在傳統(tǒng)金融治理中也可能存在，只是互聯(lián)網(wǎng)金融的出現(xiàn)，使得這些挑戰(zhàn)更為突顯、更為綜合、更為劇烈。

三、政府的實際回應(yīng)方式

互聯(lián)網(wǎng)金融給當(dāng)代中國政府治理帶來的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了互聯(lián)網(wǎng)金融治理的結(jié)構(gòu)背景，影響著金融市場的實際狀態(tài)和政府的實際治理行為。筆者以互聯(lián)網(wǎng)金融治理的過程為基礎(chǔ)，從治理技術(shù)、治理體制、治理機制三個方面來分析政府的回應(yīng)方式。其中，治理技術(shù)是政府針對市場的工具，治理體制是中央-地方的靜態(tài)關(guān)系結(jié)構(gòu)，治理機制是政府體系自上而下的互動方式。

1.治理技術(shù)的加速探索

金融與技術(shù)的深度融合發(fā)展及其帶來的諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)，使得既有的政府治理方式難以應(yīng)對金融市場的巨大變化。為了盡快響應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融市場的創(chuàng)新迭代，政府體系除了加快制定各方面規(guī)章制度外，開始在治理技術(shù)方面加速探索，以求尋找到提升金融治理能力的新的突破點。之所以如此，是因為技術(shù)驅(qū)動的金融市場演變，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了政府體系已有的知識儲備、信息收集和認(rèn)知能力，政府體系不得不加強對于新技術(shù)的學(xué)習(xí)和應(yīng)用，將其作為治理的關(guān)鍵手段，以新型治理技術(shù)應(yīng)對新型的市場技術(shù)。

政府在治理技術(shù)方面的加速探索，集中體現(xiàn)為對監(jiān)管科技（Regtech）的高度重視。監(jiān)管科技對政府治理的支撐作用至少體現(xiàn)在三個方面：第一，有助于提升政府對金融組織和金融交易的信息收集能力，降低政府與金融市場之間的信息不對稱，進而提高政府對于金融市場內(nèi)部運作的認(rèn)知能力，更好地把握金融市場中的金融創(chuàng)新和金融風(fēng)險;第二，有助于提升政府對金融組織和金融交易的信息評估能力，進而提高金融監(jiān)管的效率和能力，特別是對于風(fēng)險的監(jiān)測預(yù)警能力，更好地防范和化解系統(tǒng)性的金融風(fēng)險B20;第三，有助于提升政府對金融組織和金融交易的信息整合能力，加強政府體系內(nèi)部的信息整合、信息流通和信息反饋，為不同層級政府的協(xié)同治理提供平臺和手段。

在互聯(lián)網(wǎng)金融的治理過程中，政府體系逐漸加速了治理技術(shù)的探索。一是在國家層面，中國人民銀行等宏觀金融管理部門加快了對監(jiān)管科技體系建構(gòu)思路和路徑的探索，已經(jīng)取得了一些階段性研究成果，同時正在推動地方的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點建設(shè)，例如對于“監(jiān)管沙盒”的引進和優(yōu)化B21等，目前已有北京、上海等9個城市獲批試點。二是在地方政府層面，各地加快了對于監(jiān)管科技的研發(fā)和應(yīng)用實踐。例如，北京市金融監(jiān)督管理局與金融科技公司合作推出了全息金融安全大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺，深圳市金融監(jiān)督管理局聯(lián)合互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)打造了金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警平臺，廣東省政府依托廣州金融風(fēng)險監(jiān)測防控中心建設(shè)了廣東省地方金融風(fēng)險監(jiān)測防控平臺，上海金融監(jiān)督管理局設(shè)立了新型金融業(yè)態(tài)監(jiān)測分析平臺等B22;其他區(qū)域的地方政府則紛紛到這些地方來學(xué)習(xí)創(chuàng)新經(jīng)驗，加速了監(jiān)管科技創(chuàng)新的區(qū)域間擴散。這表明，無論是中央政府還是地方政府，對于監(jiān)管科技的重視程度都在迅速提升，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)正逐漸成為政府的新型治理手段。

2.治理體制的明確調(diào)適

金融創(chuàng)新及隨之而來的金融風(fēng)險，實質(zhì)上會給既有的金融治理體制提出新的問題。就互聯(lián)網(wǎng)金融治理而言，網(wǎng)絡(luò)連通性極大擴展了金融風(fēng)險的波及范圍，使得政府科層體系下的傳統(tǒng)分層分工治理方式、屬地管理原則等適用性受到挑戰(zhàn)。因此，調(diào)整治理體制是政府進行系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性回應(yīng)的體現(xiàn)。通常，中央和地方政府會就金融領(lǐng)域的治理對象與主體、權(quán)責(zé)配置、組織機構(gòu)等進行調(diào)整。

為了提升政府體系對于金融市場的治理能力，治理體制的調(diào)整一般主要集中在三個方面：第一，調(diào)整治理對象的范圍，根據(jù)新型金融機構(gòu)或金融工具在金融體系中的存在合理性確定其角色定位，并據(jù)此確定國家層面的治理主體;第二，調(diào)整政府體系內(nèi)部（包括不同層級的政府之間以及同一層級政府的不同部門之間）關(guān)于金融機構(gòu)或金融工具的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任配置結(jié)構(gòu);第三，調(diào)整承擔(dān)實際治理職責(zé)的具體組織機構(gòu)，確定其在金融治理體系中的機構(gòu)職能、組織設(shè)置和資源配備，并配套制定相應(yīng)的制度體系和組織運行機制。

在互聯(lián)網(wǎng)金融治理中，政府對金融治理體制進行了明確調(diào)整。第一，政府明確界定了互聯(lián)網(wǎng)金融的主要類型及相應(yīng)的治理主體。2015年國家出臺的《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確將互聯(lián)網(wǎng)支付、網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌融資、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售、互聯(lián)網(wǎng)保險、互聯(lián)網(wǎng)信托和互聯(lián)網(wǎng)消費金融等互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)納入監(jiān)管范圍，并確立了各自對應(yīng)的國家層面的金融監(jiān)管部門。第二，政府開始探索對于互聯(lián)網(wǎng)金融的協(xié)同監(jiān)管和創(chuàng)新監(jiān)管體制。以網(wǎng)絡(luò)借貸治理為例，2016年銀監(jiān)會等部門發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》規(guī)定，“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)及其派出機構(gòu)負(fù)責(zé)制定網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理制度，并實施行為監(jiān)管。各省級人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)的機構(gòu)監(jiān)管?！彪S后，中央在2017年第五次全國金融工作會議指出，“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風(fēng)險處置責(zé)任”;“推進金融監(jiān)管體制改革，增強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的權(quán)威性有效性，強化金融監(jiān)管的專業(yè)性統(tǒng)一性穿透性……要堅持中央統(tǒng)一規(guī)則，壓實地方監(jiān)管責(zé)任，加強金融監(jiān)管問責(zé)?！盉23這是對中央-地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)配置的制度設(shè)定，是金融治理體制調(diào)整的重要指引，由此中央和地方統(tǒng)分結(jié)合的雙層金融監(jiān)管體制初步形成。第三，伴隨國家機構(gòu)改革的進程，地方政府紛紛掛牌成立地方金融監(jiān)督管理局，其監(jiān)管范圍主要是地方性金融機構(gòu)和活動。B24在互聯(lián)網(wǎng)金融治理實踐中，地方金融監(jiān)督管理部門承擔(dān)著大量的治理任務(wù)。

3.治理機制的整體切換

除了治理技術(shù)和治理體制的探索與調(diào)整之外，政府的另一種重要應(yīng)對方式是治理機制的切換。社會學(xué)關(guān)于中國國家治理和政府行為的研究表明，自上而下的政府治理包含著兩種重要的治理機制，即常規(guī)型治理和運動型治理。常規(guī)型治理是指政府體系按照科層組織的規(guī)章制度、條塊分工進行按部就班的運行。運動型治理則是從上到下叫?；蛘叽蚱瓶茖咏M織的常規(guī)運行，集中動員各種力量和資源在短時間內(nèi)針對專項任務(wù)進行治理;運動型治理常常是在常規(guī)治理出現(xiàn)問題之后緊急啟動的，是中央政府對地方政府行為的一種糾偏機制，也是政府應(yīng)對治理壓力的一種常見方式。B25不難發(fā)現(xiàn)，治理機制的切換與治理體制的調(diào)整是相輔相成的，前者是在后者設(shè)定的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)關(guān)系基礎(chǔ)上進行的上下級政府間實際控制權(quán)和互動方式的臨時轉(zhuǎn)變。在金融治理領(lǐng)域，促進金融創(chuàng)新與防控金融風(fēng)險之間的目標(biāo)調(diào)適，往往容易帶來常規(guī)型治理和運動型治理之間的切換。在特定金融業(yè)態(tài)的初步發(fā)展階段，金融風(fēng)險尚未顯現(xiàn)，政府治理常常處于常規(guī)型治理狀態(tài);而當(dāng)金融市場迅速發(fā)展，金融風(fēng)險大量爆發(fā)，尤其是影響到社會穩(wěn)定的時候，政府治理往往會整體切換到運動型治理狀態(tài)。

在互聯(lián)網(wǎng)金融的治理過程中，政府體系自上而下的治理機制切換十分明顯。2016年之前，政府對于互聯(lián)網(wǎng)金融的治理處于常規(guī)型治理狀態(tài)。常規(guī)型治理體現(xiàn)為，國家提出發(fā)展和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融的雙重目標(biāo)，設(shè)定了條塊部門的職責(zé)，并將一些任務(wù)“發(fā)包”給地方政府。2013年8月，國務(wù)院《關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》指出，推動互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新、規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)。2014年3月，政府工作報告提出促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展。2015年7月，中國人民銀行等十部委發(fā)布《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確了互聯(lián)網(wǎng)金融各種主要業(yè)態(tài)的監(jiān)管職責(zé)，同時“鼓勵省級人民政府加大對互聯(lián)網(wǎng)金融的政策支持”。與此同時，國家層面的宏觀金融管理部門也將部分監(jiān)管職責(zé)下放給地方金融監(jiān)督管理部門。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的迅速發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險逐漸積累和爆發(fā)，政府的治理負(fù)荷迅速增大。因此，2016年政府體系自上而下啟動了運動型治理機制，開始了對互聯(lián)網(wǎng)金融的大規(guī)模清理整頓工作。2016年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》，緊隨其后，互聯(lián)網(wǎng)金融細(xì)分領(lǐng)域的專項整治工作實施方案紛紛出臺。在專項整治工作中，國家層面成立了整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，地方各級政府全面響應(yīng)，成立了落實整治方案的地方領(lǐng)導(dǎo)小組，對網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌等開展了持續(xù)的清理整頓。清理整頓工作開展以來，互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的風(fēng)險高發(fā)態(tài)勢得到控制，雖然風(fēng)險爆發(fā)事件仍然不絕于耳，但大多屬于存量風(fēng)險，新增風(fēng)險相對較少，政府對互聯(lián)網(wǎng)金融的一些細(xì)分領(lǐng)域（如P2P網(wǎng)絡(luò)借貸）進行了高強度治理，甚至進行了完全清退。

四、政府治理的困境所在

面對互聯(lián)網(wǎng)金融帶來的治理挑戰(zhàn)，盡管政府體系采取了上述三個方面的回應(yīng)方式，但這些回應(yīng)方式本身還存在或多或少的局限性，目前尚難以從根本上化解互聯(lián)網(wǎng)金融帶來的深層治理問題，甚至還可能衍生一些新的問題，使得政府治理陷入困境?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的政府治理困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.治理技術(shù)的應(yīng)用障礙

創(chuàng)新治理技術(shù)是政府克服與市場之間信息不對稱的重要方式，但治理技術(shù)的應(yīng)用是存在成本的。政府需要在治理技術(shù)應(yīng)用的深淺程度方面進行權(quán)衡。第一，新型治理技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用需要耗費較高的成本。在公共資源的約束下，政府能否支持治理技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，受到觀念認(rèn)知、治理需求、技術(shù)資源等多種因素的影響，由此可能帶來不同地方的治理技術(shù)發(fā)展差異。第二，新型治理技術(shù)往往會對既有的政府信息體系提出挑戰(zhàn)。監(jiān)管科技以大數(shù)據(jù)、云計算等新型數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)，需要整合政府不同層級和各個部門的多種信息，而政府體系內(nèi)部的信息孤島問題始終存在。在這個意義上，新型數(shù)字技術(shù)的深度應(yīng)用，需要以沖破信息孤島的障礙為前提。第三，新型治理技術(shù)的應(yīng)用，會使得政府與金融市場主體的相關(guān)行為信息被數(shù)據(jù)化，會重構(gòu)政府層級、條塊之間的互動方式和協(xié)同機制，也會重構(gòu)政府與市場主體之間的信息權(quán)力格局。因此，新型治理技術(shù)的應(yīng)用離不開制度創(chuàng)新，需要系列的配套制度作為支撐?？傊?，對于政府體系而言，治理技術(shù)的深層應(yīng)用，需要耗費較高的技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用成本，以及相應(yīng)的制度創(chuàng)新和變革成本;治理技術(shù)的淺層應(yīng)用，雖然耗費的成本可能相對較低，但卻難以取得明顯的治理效果。二者之間如何平衡，是政府面對的一個治理困境。

從互聯(lián)網(wǎng)金融的治理實踐來看，國家層面的新型治理技術(shù)體系建設(shè)才剛剛起步，尚未形成統(tǒng)一的宏觀技術(shù)治理架構(gòu)和系統(tǒng)。同時，各地在新型治理技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用方面則呈現(xiàn)出較大差異。一些地方政府投入大量財政資源，較早地引入金融科技企業(yè)等市場力量，建立大數(shù)據(jù)金融風(fēng)險監(jiān)測防控平臺，同時進行系統(tǒng)的配套制度改革，打破政府不同層級和條塊之間的信息壁壘，為互聯(lián)網(wǎng)金融治理提供了不少經(jīng)驗。還有一些地方的治理技術(shù)舉步維艱，地方政府對于互聯(lián)網(wǎng)金融的治理仍然采用較為傳統(tǒng)的現(xiàn)場檢查、信息上報等方式，治理效果十分有限。另外，不同層級政府之間的治理技術(shù)應(yīng)用水平也存在較大差異，省級政府是監(jiān)管科技應(yīng)用的主力，而越到基層，政府掌握的監(jiān)管科技力量越是薄弱。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方經(jīng)濟發(fā)展水平并非是互聯(lián)網(wǎng)金融治理技術(shù)應(yīng)用的唯一影響因素，一些地方經(jīng)濟水平較高，但治理技術(shù)的應(yīng)用則相對遲緩。總之，政府體系對于新型治理技術(shù)的應(yīng)用目前還處于探索階段，不同區(qū)域和層級政府之間的治理技術(shù)分布并不均衡。

2.治理體制的內(nèi)在張力

中央和地方的權(quán)責(zé)配置、條塊部門間的協(xié)同關(guān)系，都深深影響著金融治理的實際效果。盡管國家在這些方面做出了一些制度性的調(diào)整，但是目前的金融治理體制之中仍然蘊含著不少張力。第一，中央為主、地方為輔是金融治理體制的核心特征，不過在實際的治理中，主和輔之間的協(xié)同機制尚不成熟。一方面，不少金融治理的任務(wù)實際上被層層下壓給地方政府，但相應(yīng)的權(quán)力和資源卻沒有同步配置。而地方政府的輔助作用，需要系統(tǒng)的制度安排作為支撐才能有效發(fā)揮。尤其是面對新型金融業(yè)態(tài)時，地方政府的治理權(quán)限更需要得到制度的明確界定。另一方面，金融與技術(shù)的深度融合使得金融風(fēng)險跨越了地方政府的治理轄區(qū)，超出了地方政府的治理能力，但是全國層面的協(xié)同治理機制尚未系統(tǒng)形成。因此，金融治理涉及更深層次的政府條塊協(xié)同和風(fēng)險分擔(dān)機制問題。雖然中央監(jiān)管部門和地方政府之間的監(jiān)管職責(zé)在不少金融領(lǐng)域已存在相關(guān)規(guī)定，但二者如何協(xié)同的問題并未得到系統(tǒng)解決。第二，中央和地方的風(fēng)險收益結(jié)構(gòu)并不對稱。從收益的角度看，中央政府更為重視金融穩(wěn)定，地方政府往往更為重視轄區(qū)金融發(fā)展，如何平衡金融穩(wěn)定和金融發(fā)展的關(guān)系，涉及激勵如何相容的機制設(shè)計難題;從風(fēng)險的角度看，中央政府雖然可以進行縱向分權(quán)，即要求地方政府承擔(dān)屬地的風(fēng)險處置責(zé)任，但是金融風(fēng)險的外溢性越強，中央政府可能面對的風(fēng)險壓力越大。從這個意義上講，地方政府的收益和風(fēng)險越是不對稱，其重發(fā)展輕監(jiān)管的選擇越有可能出現(xiàn)，從而成為金融風(fēng)險放大的來源。

從互聯(lián)網(wǎng)金融的治理實踐來看，上下級政府之間的權(quán)責(zé)配置以及運作機制尚未發(fā)生實質(zhì)性的改變。第一，地方政府依然面臨權(quán)力小、責(zé)任大的基本格局，地方政府的治理權(quán)限和行政資源缺乏制度化的支撐。實地調(diào)研中，地方金融監(jiān)督管理部門的負(fù)責(zé)人談到，互聯(lián)網(wǎng)金融超出了地方政府的掌控范圍和能力，政府部門存在行政執(zhí)法權(quán)、人員編制等明顯不足的問題，而一旦出現(xiàn)金融風(fēng)險事件，風(fēng)險處置責(zé)任卻又首當(dāng)其沖。第二，條塊協(xié)同治理的制度安排和運作機制尚未系統(tǒng)化地建立起來。國家金融監(jiān)管部門與地方政府各自的優(yōu)勢如何結(jié)合起來，如何協(xié)同治理風(fēng)險，仍屬未解之題。尤其是越到縣域?qū)用?，條線監(jiān)管部門的力量越弱，條塊協(xié)同的難度越大。因此，地方政府常常需要單獨應(yīng)對轄區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)金融市場主體。實地調(diào)研中，地方金融監(jiān)管部門的工作人員都坦言工作難度大。第三，地方政府重發(fā)展輕監(jiān)管的現(xiàn)象依然存在，一些地方政府在大力推動互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的同時，放松了對于金融風(fēng)險的防控，導(dǎo)致風(fēng)險事件頻發(fā)、波及范圍廣。

3.治理機制的擺動難題

常規(guī)型治理機制與運動型治理機制之間的切換，有助于在短時間內(nèi)集中力量治理風(fēng)險，但“一管就死、一放就亂”的困境并未有效化解。第一，運動型治理機制便于穩(wěn)控市場秩序，但也會導(dǎo)致對金融組織的有效甄別機制難以建立，行業(yè)發(fā)展容易處于波動狀態(tài)。常規(guī)型治理如何避免良莠不齊的機構(gòu)一哄而上、無序發(fā)展，運動型治理如何避免一刀切，收放之間如何平衡，仍是政府面對的治理難題。第二，運動型治理機制終究是非常規(guī)機制，自上而下的組織運行成本高昂，需要動員大量的行政資源，多出現(xiàn)于短期治理。因此，政府如何在常規(guī)型治理機制之下提升治理效能是尤為關(guān)鍵的問題。第三，決定治理機制切換的最終決策權(quán)屬于中央政府，而距離金融治理信息最近的是基層政府。由于政府體系內(nèi)部信息收集和信息傳遞的效果直接影響治理機制切換的靈敏度，所以這可能導(dǎo)致治理機制切換緩慢，出現(xiàn)停留效應(yīng)，例如運動型治理機制可能難以在最佳的時點終止。

從互聯(lián)網(wǎng)金融的治理實踐來看，常規(guī)型治理機制和運動型治理機制之間的擺動，成為市場劇烈變動的重要影響因素。一方面，常規(guī)型治理之下，良莠不齊的互聯(lián)網(wǎng)金融組織無序發(fā)展，影響了正常的經(jīng)濟社會秩序;另一方面，運動型治理機制啟動之后，部分市場發(fā)生了大轉(zhuǎn)折式的變化，一些細(xì)分領(lǐng)域（如P2P網(wǎng)絡(luò)借貸）的行業(yè)發(fā)展預(yù)期甚至進入冰點狀態(tài)，從業(yè)機構(gòu)紛紛轉(zhuǎn)型或者退出市場，行業(yè)發(fā)展空間大幅收縮。因此，市場在迅猛發(fā)展和迅速衰落之間變動，未能停留于有效治理的中間狀態(tài)。這種變動并非完全源于治理機制的影響，還與互聯(lián)網(wǎng)金融市場特定細(xì)分領(lǐng)域本身的業(yè)務(wù)模式特點密切相關(guān)。

總之，有效化解上述三個方面的治理困境對于政府體系而言存在較大的難度。隨之而來的結(jié)果是，互聯(lián)網(wǎng)金融治理依然任重而道遠(yuǎn)。

五、新的風(fēng)險特征與治理機制轉(zhuǎn)型

互聯(lián)網(wǎng)金融與現(xiàn)有政府治理方式之間的基本矛盾，其所引發(fā)的政府回應(yīng)行為以及相應(yīng)的治理困境，一方面反映了金融治理的復(fù)雜性和特殊性，另一方面則推動我們進一步思考政府治理機制的一般性理論問題。筆者認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)金融給當(dāng)代中國政府治理帶來的挑戰(zhàn)背后，至少蘊含著一個基礎(chǔ)性的理論問題，即治理對象和治理機制之間的匹配性問題。B26細(xì)言之，對政府治理而言，互聯(lián)網(wǎng)金融代表的是一類新的治理對象，蘊含著一類新的風(fēng)險特征;這類新的風(fēng)險特征，暴露出既有政府治理機制的不足，二者之間難以實現(xiàn)匹配。因此，治理機制的轉(zhuǎn)型動力已然存在，需要探尋其與新風(fēng)險特征的匹配條件。

1.新的風(fēng)險特征

互聯(lián)網(wǎng)金融是互聯(lián)網(wǎng)和金融的深度統(tǒng)合，互聯(lián)網(wǎng)的連通性特征與金融的風(fēng)險特征結(jié)合起來之后，使得金融風(fēng)險的屬性發(fā)生了一些新的變化。相比傳統(tǒng)金融風(fēng)險，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險的產(chǎn)生更為隱蔽，擴散的速度更快，波及的范圍更廣，對于社會的滲透更強。隨著新型技術(shù)應(yīng)用的不斷推進，互聯(lián)網(wǎng)與金融深度融合的趨勢難以逆轉(zhuǎn)，其所帶來的新的風(fēng)險可能會成為一種常態(tài)化的風(fēng)險。

為了凸顯不同金融風(fēng)險之間的屬性差異，筆者以隱蔽性、跨域性和轉(zhuǎn)化性作為金融風(fēng)險類型的劃分指標(biāo)。第一，隱蔽性，是指金融風(fēng)險對于政府、投資者以及信用評級機構(gòu)等多方主體的可見程度;第二，跨域性，是指金融風(fēng)險能夠跨越地理邊界或領(lǐng)域邊界的程度;第三，轉(zhuǎn)化性，是指金融風(fēng)險向社會風(fēng)險甚或政府面對的潛在政治風(fēng)險轉(zhuǎn)化的可能性。B27

如圖1所示，這三個指標(biāo)構(gòu)成了刻畫金融風(fēng)險特征的三個維度，可以展現(xiàn)金融風(fēng)險所處的三維空間，其中不同類型的風(fēng)險處于三維空間中的不同位置。在筆者看來，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險接近于圖中H點的位置。與銀行體系的風(fēng)險不同，互聯(lián)網(wǎng)金融使得投資者和融資者可以通過更加紛繁復(fù)雜的金融合約實現(xiàn)連接，超越監(jiān)管者的可見范圍和技術(shù)能力，其金融風(fēng)險的隱蔽性更強;與傳統(tǒng)地方金融風(fēng)險不同，互聯(lián)網(wǎng)金融交易的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域特征明顯，其金融風(fēng)險的跨域性更強;與資本市場的風(fēng)險不同，互聯(lián)網(wǎng)金融涉及更多風(fēng)險承受能力不足的普通民眾，其金融風(fēng)險向社會風(fēng)險甚或政治風(fēng)險的轉(zhuǎn)化性更強。B28

因此，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險具備新的風(fēng)險特征，并不意味著它產(chǎn)生了某種全新的風(fēng)險類型，而是指它在上述三個維度上均呈現(xiàn)了更突出的特點，是更具綜合性的風(fēng)險。本質(zhì)上，互聯(lián)網(wǎng)金融體現(xiàn)了社會金融化和社會技術(shù)化這兩個趨勢的交疊效應(yīng)。正是基于金融化和技術(shù)化的交疊，金融風(fēng)險的產(chǎn)生、擴散、轉(zhuǎn)化，出現(xiàn)了新特征、新形態(tài)、新路徑，其速度、范圍、規(guī)模都與以往有所不同，而且與社會和政治的關(guān)系更為復(fù)雜和微妙。這使得政府的治理負(fù)荷迅速上升，也使得政府既有的治理方式捉襟見肘，對既有的政府風(fēng)險治理能力帶來深層次的挑戰(zhàn)。

2.風(fēng)險治理機制

對于互聯(lián)網(wǎng)金融所呈現(xiàn)的上述風(fēng)險特征，政府的風(fēng)險治理機制還存在局限，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一， 風(fēng)險識別機制。互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險的隱蔽性，對政府的風(fēng)險識別機制提出了挑戰(zhàn)。風(fēng)險識別機制的關(guān)鍵，是政府的信息獲取、整合與分析能力，但信息不對稱一直是政府治理中的難題。一是政府與市場之間的信息不對稱?；ヂ?lián)網(wǎng)金融治理的實踐表明，政府對于市場信息的傳統(tǒng)獲取方式存在不足，以現(xiàn)場檢查、機構(gòu)上報為主要方式的信息獲取效果十分有限。二是政府不同層級之間的信息不對稱。政府體系對市場的有效治理需要以豐富而真實的信息為基礎(chǔ)，但是政府層級越高，距離治理對象越遠(yuǎn)，掌握的中介機構(gòu)實際活動的信息相對越少;但與此同時，政府的層級越低，信息整合和分析的能力越是相對不足。三是政府內(nèi)部橫向部門之間的信息不對稱?；ヂ?lián)網(wǎng)金融涉及地方金融監(jiān)督管理局、工商、網(wǎng)信等多個部門，不同部門獲取的信息有別，政府體系掌握的市場信息常常是碎片化的。

第二，風(fēng)險隔離機制?；ヂ?lián)網(wǎng)金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)化性，對政府的風(fēng)險隔離機制提出了挑戰(zhàn)。一是地方政府的治理權(quán)限和技術(shù)不足，導(dǎo)致風(fēng)險隔離能力不足，地方政府難以設(shè)置互聯(lián)網(wǎng)金融交易中的投資人進入門檻，難以控制參與互聯(lián)網(wǎng)金融交易的人數(shù)規(guī)模，難以調(diào)節(jié)金融交易對社會的波及范圍和滲透程度。二是地方政府在金融市場中常常扮演多種角色，地方政府不僅是金融風(fēng)險的治理者，而且時常與金融市場中的主體存在著一定的關(guān)聯(lián)性，這使得金融風(fēng)險容易向社會風(fēng)險甚或政府面對的潛在政治風(fēng)險轉(zhuǎn)化。B29三是地方政府在金融維穩(wěn)的體制下對社會風(fēng)險高度敏感，普通民眾對于政府治理充滿期待，容易通過尋求政府解決問題的方式來化解自身的金融風(fēng)險，政府一旦開始動員公共或者私人資源來分擔(dān)金融風(fēng)險，民眾就更容易形成依賴，雙方可能陷入“兜底困境”。

第三，風(fēng)險處置機制?；ヂ?lián)網(wǎng)金融風(fēng)險的跨域性，對政府的風(fēng)險處置機制提出了挑戰(zhàn)。已有研究指出，政府體系上下分治的治理結(jié)構(gòu)有助于降低集權(quán)的政治風(fēng)險，自上而下的縱向分權(quán)就像“分散燒鍋爐”B30一樣利于將風(fēng)險化解在地方。然而，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險的跨域性對這一風(fēng)險處置機制提出了挑戰(zhàn)。一是“分散燒鍋爐”的治理選擇有其前提條件，即風(fēng)險具有地方性，且地方政府的收益和風(fēng)險可以對等。但是，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險是跨區(qū)域性的，地方政府的收益和風(fēng)險并不對等，因此難以控制風(fēng)險外溢。二是常規(guī)處置機制存在局限，條線部門和屬地政府的協(xié)同不足，綜合執(zhí)法權(quán)的配置和運行機制尚未成熟，風(fēng)險處置的效能有待提高。三是運動型治理機制難以持續(xù)，對治理對象內(nèi)部差異的甄別能力有限，可能帶來行業(yè)發(fā)展波動、長期治理能力不足B31等問題。

3.匹配問題

面對互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險帶來的挑戰(zhàn)，政府治理機制亟待轉(zhuǎn)型。盡管政府現(xiàn)有的回應(yīng)方式面臨不少困境，但從中可以看到政府治理機制轉(zhuǎn)型的迫切動力。筆者認(rèn)為，風(fēng)險特征與治理機制之間的匹配問題，是理論研究和政策實踐都需要破解的基礎(chǔ)性問題。既有的政府治理機制，可能適用于傳統(tǒng)風(fēng)險的治理，但不太適合以互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險為代表的新型風(fēng)險的治理。不過，政府的治理機制并不是隨意可變的，而是嵌入在特定的制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境之中。因此，政府治理機制的轉(zhuǎn)型，需要從制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境入手，才可能真正解決問題。

本研究雖然觸及風(fēng)險特征與治理機制之間的匹配性問題，但是關(guān)于匹配條件和匹配路徑的進一步分析已經(jīng)超出了本文的范圍，這里只能簡要討論可能的優(yōu)化方向。筆者認(rèn)為，可以從制度和技術(shù)兩方面入手對既有的政府治理機制進行優(yōu)化，從而完善風(fēng)險治理的體系和能力。一是聚焦政府與市場的關(guān)系，構(gòu)建政府與市場之間的信息連通機制，降低風(fēng)險的產(chǎn)生概率;二是聚焦政府與社會的關(guān)系，構(gòu)建社會的自我保護機制，調(diào)控風(fēng)險的轉(zhuǎn)化空間;三是聚焦政府體系內(nèi)部的關(guān)系，構(gòu)建政府條塊之間的組織協(xié)同機制，提升風(fēng)險的處置能力。

① 邱澤奇、陳介玄、劉世定主編：《當(dāng)代社會的金融化與技術(shù)化：學(xué)科路徑的探索》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2017年，第1頁。

② 吳曉求：《互聯(lián)網(wǎng)金融：成長的邏輯》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2015年第2期。

③ 謝平、鄒傳偉：《互聯(lián)網(wǎng)金融模式研究》，《金融研究》2012年第12期;謝平、鄒傳偉、劉海二：《互聯(lián)網(wǎng)金融的基礎(chǔ)理論》，《金融研究》2015年第8期。

④ 宮曉林：《互聯(lián)網(wǎng)金融模式及對傳統(tǒng)銀行業(yè)的影響》，《南方金融》2013年第5期。

⑤ 吳曉求：《中國金融的深度變革與互聯(lián)網(wǎng)金融》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2014年第1期;鄭聯(lián)盛：《中國互聯(lián)網(wǎng)金融：模式、影響、本質(zhì)與風(fēng)險》，《國際經(jīng)濟評論》2014年第5期。

⑥ 楊東：《互聯(lián)網(wǎng)金融的法律規(guī)制——基于信息工具的視角》，《中國社會科學(xué)》2015年第4期;楊東：《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險規(guī)制路徑》，《中國法學(xué)》2015年第3期;楊東：《監(jiān)管科技：金融科技的監(jiān)管挑戰(zhàn)與維度建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2018年第5期。

⑦ 黃震：《中國互聯(lián)網(wǎng)金融的興起與演進》，《新經(jīng)濟導(dǎo)刊》2019年第3期。

⑧ 陳介玄、邱澤奇、劉世定、司曉：《金融和技術(shù)變遷給治理帶來哪些挑戰(zhàn)——陳介玄、邱澤奇、劉世定、司曉對話錄》，《中國社會科學(xué)評價》2018年第3期。

⑨ 王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析》，《社會學(xué)評論》2014年第3期。

⑩ Karin Knorr Cetina and Alex Preda ，eds.，The Oxford Handbook of the Sociology of Finance，Oxford： Oxford University Press，2012，pp.1-8.

B11 John W. Meyer and Brian Rowan， “Institutionalized Organizations： Formal Structure as Myth and Ceremony，”American Journal of Sociology， vol.83，no.2，1977，pp.340-363.

B12 楊東：《互聯(lián)網(wǎng)金融治理新思維》，《中國金融》2016年第23期。

B13 楊東：《監(jiān)管科技：金融科技的監(jiān)管挑戰(zhàn)與維度建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2018年第5期。

B14 黃震：《P2P網(wǎng)貸行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與未來趨勢》，《經(jīng)濟導(dǎo)刊》2012年第Z3期。

B15 邱澤奇、范志英、張樹沁：《回到連通性——社會網(wǎng)絡(luò)研究的歷史轉(zhuǎn)向》，《社會發(fā)展研究》2015年第3期。

B16 B30 曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，《社會學(xué)研究》2011年第1期。

B17 孫國峰：《金融科技時代的地方金融監(jiān)管》，北京：中國金融出版社，2019年，第84頁。

B18 李有星、陳飛、金幼芳：《互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的探析》，《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2014年第4期。

B19 陳志武：《互聯(lián)網(wǎng)金融到底有多新》，《新金融》2014年第4期。

B20 B22 孫國峰主編：《監(jiān)管科技研究與實踐——中國支付清算協(xié)會監(jiān)管科技研究組優(yōu)秀課題成果集》，北京：中國金融出版社，2019年，第4、33-34頁。

B21 黃震、張夏明：《監(jiān)管沙盒的國際探索進展與中國引進優(yōu)化研究》，《金融監(jiān)管研究》2018年第4期。

B23 《全國金融工作會議在京召開》，2017年7月15日，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/15/content_5210774.htm.

B24 具體為：負(fù)責(zé)對小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等金融機構(gòu)實施監(jiān)管，強化對投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機構(gòu)、地方各類交易所等的監(jiān)管。

B25 周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。

B26〔美〕奧利弗·E· 威廉姆森：《治理機制》，王健、方世建等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2001年，第1-25頁。

B27 風(fēng)險轉(zhuǎn)化是指不同來源、性質(zhì)和承受主體等的風(fēng)險之間可以相互轉(zhuǎn)化。

B28 原因至少包括三個方面：一是普通投資者的風(fēng)險承擔(dān)能力有限，一旦出現(xiàn)金融風(fēng)險可能帶來生活困難、情緒不穩(wěn)、心態(tài)失序等諸多社會問題;二是互聯(lián)網(wǎng)降低了普通投資者在金融風(fēng)險事件發(fā)生之后參與集體行動的組織成本，使得同一互聯(lián)網(wǎng)金融平臺上的投資者能夠更容易地相互聯(lián)系;三是普通投資者更容易將責(zé)任歸咎于互聯(lián)網(wǎng)金融平臺的操作問題以及地方政府的治理不足，通過維權(quán)、上訪等方式尋求中介機構(gòu)或政府部門解決問題。

B29 向靜林：《市場糾紛與政府介入——一個風(fēng)險轉(zhuǎn)化的解釋框架》，《社會學(xué)研究》2016年第4期。

B31 向靜林、艾云：《地方金融治理的三個維度：基于經(jīng)濟社會學(xué)視角的分析》，《學(xué)術(shù)論壇》2020年第2期。

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