潘長(zhǎng)城 金 浩高級(jí) 陳 健高級(jí) 張英香 孫成功

(中國(guó)船舶重工集團(tuán)公司 第七一四研究所，北京 100101)

0 引言

安全生產(chǎn)是武器裝備研制的生命線，事關(guān)科研生產(chǎn)人員生命安全，事關(guān)國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)。隨著我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)改革不斷深入，武器裝備研制任務(wù)要求不斷提升等，安全生產(chǎn)監(jiān)管形勢(shì)與挑戰(zhàn)日益突顯，特別是軍工危險(xiǎn)化學(xué)品領(lǐng)域已成為我國(guó)國(guó)防工業(yè)生產(chǎn)安全事故的“高發(fā)區(qū)”，給人民群眾生命安全和武器裝備研制帶來(lái)了惡劣影響。健全完善國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控體系不僅是降低生產(chǎn)安全事故的基礎(chǔ)和前提，更是加快推進(jìn)我國(guó)武器裝備現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障。

在國(guó)內(nèi)外安全管控體系方面，雖然已有不少學(xué)者開(kāi)展相關(guān)研究，但研究對(duì)象和成果主要集中在安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化與杜邦安全管理體系[1]、HSE與OHSAS管理體系[2]、?；愤\(yùn)輸[3]、事故報(bào)告與調(diào)查處理[4]及社區(qū)消防安全[5]等民口安全管理問(wèn)題上，對(duì)國(guó)內(nèi)外國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域，特別是危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控體系的研究尚屬空白。本文以美國(guó)國(guó)防部為對(duì)象，系統(tǒng)研究其危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控組織體系、法制體系和特色化監(jiān)管模式，通過(guò)中美比較研究總結(jié)歸納我國(guó)國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控體系建設(shè)存在的不足及對(duì)應(yīng)措施建議，研究成果為我國(guó)國(guó)防工業(yè)及一般工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控體系建設(shè)具有重要的借鑒意義。

1 中美國(guó)防工業(yè)危化品安全管控組織體系比較

1.1 美國(guó)國(guó)防工業(yè)

國(guó)防部是美國(guó)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域(除核工業(yè)、航空、航天以外)的主管部門(mén)，其危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管范圍覆蓋海陸空各軍事部門(mén)、國(guó)防機(jī)構(gòu)、國(guó)防部現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)及國(guó)防部?jī)?nèi)的所有其他組織實(shí)體，同時(shí)依托國(guó)防采辦合同對(duì)其承包商實(shí)施合同監(jiān)管[6]。

在美國(guó)國(guó)防部，危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管部門(mén)在2017財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案的行政改革下，經(jīng)歷一次重要機(jī)構(gòu)調(diào)整。2017年之前，國(guó)防部負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管的一級(jí)綜合主管部門(mén)是負(fù)責(zé)采購(gòu)、技術(shù)與后勤辦公室(副部長(zhǎng)級(jí))，主要負(fù)責(zé)國(guó)防采辦、技術(shù)研發(fā)、后勤與物資準(zhǔn)備、設(shè)施與環(huán)境等管理工作，其下設(shè)置負(fù)責(zé)能源、設(shè)施和環(huán)境公辦室(助理部長(zhǎng)級(jí))和環(huán)境、安全和職業(yè)健康辦公室(助理部長(zhǎng)幫辦)等具體負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的二、三級(jí)部門(mén)。2017年以后，為進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)防軍事技術(shù)研發(fā)能力，突出國(guó)防采辦部門(mén)職權(quán)，優(yōu)化商業(yè)采購(gòu)組織形式，國(guó)防部將原負(fù)責(zé)采購(gòu)、技術(shù)與后勤辦公室拆分為負(fù)責(zé)研究與工程辦公室(副部長(zhǎng)級(jí))和采辦與后勤辦公室(副部長(zhǎng)級(jí))2個(gè)獨(dú)立平行部門(mén)，原職能保持不變并將危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管職能保留在采辦與后勤辦公室，對(duì)應(yīng)二、三級(jí)部門(mén)名稱(chēng)分別變更為后勤辦公室和環(huán)境辦公室[7]。此外，國(guó)防部還下設(shè)有國(guó)防合同管理局、國(guó)防后勤局以及國(guó)防爆炸物安全委員會(huì)等獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)向各自分管辦公室進(jìn)行危險(xiǎn)化學(xué)品安全相關(guān)工作的匯報(bào)，如圖1。

圖1 國(guó)國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理組織架構(gòu)圖Fig.1 Organization chart of hazardous chemicals safetymanagement in the US defense industry

后勤辦公室負(fù)責(zé)制定危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)安全政策、條例和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督和指導(dǎo)國(guó)防物資采購(gòu)過(guò)程中的危險(xiǎn)化學(xué)品管理；環(huán)境辦公室負(fù)責(zé)國(guó)防部危險(xiǎn)化學(xué)品政策程序的具體執(zhí)行與實(shí)施，并對(duì)國(guó)防部爆炸物安全委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督管理；國(guó)防合同管理局由負(fù)責(zé)采辦與后勤的副部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)將國(guó)防爆炸物等危險(xiǎn)化學(xué)品全壽周期的安全管理要求納入國(guó)防采辦合同，并進(jìn)行監(jiān)督管理；國(guó)防后勤局由負(fù)責(zé)后勤的助理部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)采購(gòu)、管理、儲(chǔ)存和分發(fā)幾乎所有軍方需要使用的消耗品，包括工業(yè)用品、危險(xiǎn)化學(xué)品等；國(guó)防部爆炸物安全委員會(huì)負(fù)責(zé)控制和預(yù)防人員、財(cái)產(chǎn)免受?chē)?guó)防爆炸物的潛在危害，制定爆炸物在全生命周期中的使用及管理要求。

在美國(guó)，大多數(shù)國(guó)防活動(dòng)都還需符合安全、交通運(yùn)輸及環(huán)保立法的要求，并受到法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。職業(yè)安全健康管理局是美國(guó)全國(guó)性安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此外，交通運(yùn)輸部、衛(wèi)生與公共服務(wù)部、聯(lián)邦環(huán)保局、化學(xué)品安全與危險(xiǎn)調(diào)查局等其他機(jī)構(gòu)均在各自行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品發(fā)揮專(zhuān)業(yè)監(jiān)管作用。

1.2 我國(guó)國(guó)防工業(yè)

國(guó)防科工局是我國(guó)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域(涵蓋核、航天、航空、兵器、船舶和軍工電子6大行業(yè))的主管部門(mén)，前身是1982年成立的國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)，隸屬于中央軍委，工作上受?chē)?guó)務(wù)院和中央軍委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。2008年隨著《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》出臺(tái)，國(guó)務(wù)院正式組建國(guó)防科工局(副部級(jí))，并由工業(yè)和信息化部管理。在管理職能上，國(guó)防科工局延續(xù)國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)除核電管理外的全部職責(zé)，負(fù)責(zé)組織管理國(guó)防科技工業(yè)計(jì)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)及法規(guī)的制定與執(zhí)行情況監(jiān)督等[8]。

在危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管方面，國(guó)防科工局下設(shè)有安全生產(chǎn)主管部門(mén)，具體負(fù)責(zé)取得武器裝備科研生產(chǎn)許可的軍工集團(tuán)公司及其所屬成員單位的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。此外，在北京等全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)地方政府設(shè)立有國(guó)防科技工業(yè)辦公室執(zhí)行轄區(qū)內(nèi)軍工單位的屬地監(jiān)管。

根據(jù)《安全生產(chǎn)法》《中央企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》等要求，除國(guó)防科工局外，我國(guó)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域在涉及民品科研生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)還需接受應(yīng)急管理部的綜合監(jiān)管，以及國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)出資人的督促管理等。

1.3 中美比較分析

(1)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，美國(guó)國(guó)防部設(shè)置由負(fù)責(zé)采辦與后勤的副部長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的危險(xiǎn)化學(xué)品三級(jí)監(jiān)管組織，此外還分別對(duì)國(guó)防武器裝備科研生產(chǎn)合同、國(guó)防物資采辦以及國(guó)防爆炸物等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施歸口管理，管理線條清晰，權(quán)責(zé)分配明確。而我國(guó)國(guó)防工業(yè)則呈現(xiàn)為行業(yè)監(jiān)管與屬地監(jiān)管相結(jié)合的組織管理模式，行業(yè)上由國(guó)防科技工業(yè)局下設(shè)的安全生產(chǎn)主管部門(mén)具體負(fù)責(zé)監(jiān)督管理與指導(dǎo)，地方國(guó)防工業(yè)辦公室由于設(shè)置在地方政府，在執(zhí)行屬地監(jiān)管時(shí)難免需要接受行業(yè)和地方的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，權(quán)責(zé)界面存在一定交叉。

(2)在監(jiān)管方式上，美國(guó)國(guó)防部主要是對(duì)所屬行政機(jī)構(gòu)、科研院所、學(xué)校、國(guó)有軍工企業(yè)等實(shí)施垂直管理，此外，還對(duì)承擔(dān)武器裝備生產(chǎn)研制的私有企業(yè)(合同承包商)，如波音公司、通用動(dòng)力公司等實(shí)施作為合同發(fā)包方的監(jiān)督管理，并持續(xù)追蹤至整個(gè)武器裝備交付和使用周期。我國(guó)國(guó)防工業(yè)主要依托武器裝備科研生產(chǎn)許可對(duì)各大軍工集團(tuán)公司及其成員單位、地方軍工單位實(shí)施危險(xiǎn)化學(xué)品安全的事中、事后監(jiān)管，國(guó)防科研生產(chǎn)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批及過(guò)程管控由于歸口在項(xiàng)目計(jì)劃部門(mén)，安全主管部門(mén)發(fā)揮的事前監(jiān)督與指導(dǎo)職能相對(duì)有限。

2 中美國(guó)防工業(yè)?；钒踩芸胤ㄖ企w系比較

2.1 美國(guó)國(guó)防工業(yè)

美國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管主要是通過(guò)國(guó)會(huì)立法、政府依法規(guī)范管理、企業(yè)依法合規(guī)運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)的。1970年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《職業(yè)安全與健康法》，并成為指導(dǎo)政府安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的首部立法，之后在危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域又陸續(xù)頒布了《毒性物質(zhì)包裝及危害預(yù)防法》(1970年)、《危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸法》(1975年)、《有毒物質(zhì)控制法》(1976年)等法案，進(jìn)一步充實(shí)了美國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品宏觀安全監(jiān)管法制體系，同時(shí)構(gòu)成美國(guó)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域危險(xiǎn)化學(xué)品安全的頂層依據(jù)。

在國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域，美國(guó)國(guó)防部于1998年頒布出臺(tái)第6055.1號(hào)指令《國(guó)防部安全和職業(yè)健康計(jì)劃》第一版，首次明確國(guó)防工業(yè)安全生產(chǎn)的目標(biāo)、要求和程序；2005年相繼頒布第4715.1號(hào)指令《環(huán)境安全與職業(yè)健康》和第6055.09E號(hào)指令《國(guó)防爆炸物管理》，規(guī)定了國(guó)防部爆炸安全委員會(huì)的監(jiān)管職責(zé)及國(guó)防爆炸物安全管理政策，標(biāo)志著針對(duì)國(guó)防工業(yè)特有危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管制度體系已初步建立；2008年頒布國(guó)防爆炸物安全配套指導(dǎo)手冊(cè)《一般爆炸物安全資料及要求》，并在2019年全面更新為《國(guó)防爆炸物安全條例》(DESR)，進(jìn)一步細(xì)化加強(qiáng)國(guó)防爆炸物的安全規(guī)范要求。在此期間，國(guó)防部還制定出針對(duì)新興化學(xué)品、?；愤\(yùn)輸和危害告知等與美國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品領(lǐng)域一般法律法規(guī)要求相適應(yīng)的安全規(guī)范性文件，形成了上下對(duì)應(yīng)、縱橫銜接的國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控法制體系。

2.1.1 縱向構(gòu)成

由圖2可以看出，美國(guó)國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控法制體系由上至下可分為3個(gè)層級(jí)[9]：“美國(guó)法典”“聯(lián)邦政府行政法規(guī)/命令”和“國(guó)防部指令/指示、條例”。其中，美國(guó)法典是國(guó)會(huì)所頒布法案的匯編，收集了各項(xiàng)危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)法律文件，因此屬于上位法且最具權(quán)威性；聯(lián)邦政府行政法規(guī)/命令主要由美國(guó)職業(yè)安全與健康管理局、聯(lián)邦環(huán)保局、運(yùn)輸部等危險(xiǎn)化學(xué)品綜合及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布的規(guī)范條例或總統(tǒng)親自簽署的行政命令構(gòu)成，大多適用于美國(guó)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域安全管理；國(guó)防部指令/指示、條例屬于部門(mén)規(guī)章，直接用于規(guī)范、指導(dǎo)國(guó)防部?jī)?nèi)部各機(jī)構(gòu)、實(shí)體組織及其合同承包商開(kāi)展涉及危險(xiǎn)化學(xué)品科研生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全管理。

圖2 美國(guó)國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理法制體系架構(gòu)Fig.2 Legal system framework of hazardous chemicalssafety management in the US defense industry

2.1.2 橫向構(gòu)成

在頂層立法的指導(dǎo)下，美國(guó)國(guó)防部根據(jù)其危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管需要對(duì)應(yīng)出臺(tái)一系列更具針對(duì)性的指令、指示和條例等。為系統(tǒng)分析不同規(guī)章之間的關(guān)系，構(gòu)建美國(guó)國(guó)防部危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理制度體系橫向構(gòu)成圖，如圖3。

由圖3可以看出，美國(guó)國(guó)防部圍繞安全與職業(yè)健康，環(huán)境安全，國(guó)防爆炸物安全，化學(xué)品包裝、運(yùn)輸與處置安全，消防安全與事故管理5個(gè)維度構(gòu)建了危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管的體系框架[10-14]。其中，“安全與職業(yè)健康”包含國(guó)防部出臺(tái)的關(guān)于國(guó)防工業(yè)安全生產(chǎn)的核心指導(dǎo)文件，不僅明確了各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、實(shí)體組織及其合同承包商的安全管理職責(zé)，同時(shí)還確立了危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管的一般原則與程序框架；“環(huán)境安全”包含了國(guó)防部對(duì)新興化學(xué)材料的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)程序與管控要求；“國(guó)防爆炸物安全”主要是針對(duì)國(guó)防工業(yè)特有的軍工燃燒爆炸物的全生命周期安全管理要求；“化學(xué)品包裝、運(yùn)輸與處置安全”包含了危險(xiǎn)化學(xué)品分類(lèi)、包裝、運(yùn)輸、儲(chǔ)存及處置等各環(huán)節(jié)的工作程序，以及與相關(guān)聯(lián)邦政府部門(mén)間的關(guān)系接口；“消防安全與事故管理”包含了危險(xiǎn)化學(xué)品消防、應(yīng)急救援、事故上報(bào)與調(diào)查等工作計(jì)劃和要求。

2.2 我國(guó)國(guó)防工業(yè)

在我國(guó)，自2008年國(guó)防科工局成立以來(lái)，國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域危險(xiǎn)化學(xué)品安全受到高度重視[15]，但2017年之前，在危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)監(jiān)管政策上仍主要參考我國(guó)現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例》等通用型法律法規(guī)為主，難以充分滿足快速發(fā)展的國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管需求。2017年，國(guó)防科技工業(yè)局制定頒布《軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理暫行辦法》，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管進(jìn)入全新的特色化監(jiān)管階段。

從縱向上看，當(dāng)前我國(guó)國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控法制體系已逐步形成以《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》等上位法為頂層設(shè)計(jì)和依據(jù)；以國(guó)務(wù)院《危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管條例》《民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例》以及應(yīng)急管理部、公安部、交通運(yùn)輸部等綜合與行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域主管部門(mén)危險(xiǎn)化學(xué)品安全規(guī)章為工作指導(dǎo)和參考；以國(guó)防科技工業(yè)局《軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理暫行辦法》《國(guó)防科研生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理辦法》等為監(jiān)管依據(jù)和抓手的多層次體系架構(gòu)，如圖4。

圖3 美國(guó)國(guó)防部危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理制度體系橫向構(gòu)成Fig.3 Horizontal composition of the safety institutional system of hazardous chemicals in the US department of defense

圖4 我國(guó)國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理法制體系架構(gòu)Fig.4 Legal system framework of hazardous chemicals safetymanagement in China's national defense industry

2.3 中美比較分析

(1)在適用性上，美國(guó)法典和聯(lián)邦政府行政法規(guī)/命令對(duì)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域具有普遍約束力，同時(shí)通過(guò)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域主管部門(mén)頒布的指令/指示促進(jìn)其落地執(zhí)行。例如美國(guó)國(guó)防部制定的《國(guó)防危害告知計(jì)劃》(DODI 6050.05)就是為進(jìn)一步銜接并落實(shí)職業(yè)安全與健康管理局危害告知法規(guī)(29 CFR)要求。在我國(guó)，《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》等上位法適用于所有國(guó)防科研生產(chǎn)活動(dòng)，但國(guó)務(wù)院《危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管條例》《民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例》以及應(yīng)急管理部、公安部、交通運(yùn)輸部等部委危險(xiǎn)化學(xué)品安全規(guī)章均明確指出“用于國(guó)防科研生產(chǎn)的危險(xiǎn)化學(xué)品(軍工危險(xiǎn)化學(xué)品)不適用本條例/辦法”，以致軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管存在法制“真空地帶”。

(2)在完備性上，美國(guó)國(guó)防部不僅專(zhuān)門(mén)針對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品各科研生產(chǎn)環(huán)節(jié)出臺(tái)體系化的指令、條例，并確保各文件及時(shí)更新(如圖3中的文件大多已經(jīng)更新到2019年版本)。此外，還通過(guò)制定化學(xué)品和材料風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，有針對(duì)性減少?lài)?guó)防新興化學(xué)品的使用，推進(jìn)綠色采購(gòu)與特色化監(jiān)管等。在我國(guó)，《軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理暫行辦法》是第一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的部門(mén)規(guī)章，填補(bǔ)了監(jiān)管的空白，確立了國(guó)防工業(yè)各級(jí)主管部門(mén)、軍工集團(tuán)及其所屬成員單位的管理職責(zé)，以及涉及危險(xiǎn)化學(xué)品各科研生產(chǎn)環(huán)節(jié)的一般性和通用性要求。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)配套完善的一系列軍工行業(yè)安全生產(chǎn)聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)，可進(jìn)一步滿足軍工危險(xiǎn)化學(xué)品“精細(xì)化”“個(gè)性化”監(jiān)管需要。

(3)在協(xié)調(diào)性上，由于國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的特殊性和敏感性，會(huì)存在不少監(jiān)管交叉和標(biāo)準(zhǔn)偏離的情況。對(duì)此，美國(guó)國(guó)防部在現(xiàn)有法制體系基礎(chǔ)上，就監(jiān)管關(guān)系接口問(wèn)題分別與職業(yè)安全與健康管理局、交通運(yùn)輸部簽訂了聯(lián)合監(jiān)管備忘錄和運(yùn)輸豁免許可協(xié)議，明確界定國(guó)防實(shí)體組織及其承包商危險(xiǎn)化學(xué)品安全多方監(jiān)管的組織形式及責(zé)任邊界。在我國(guó)，由于上述危險(xiǎn)化學(xué)品法規(guī)、規(guī)章適用性問(wèn)題，導(dǎo)致目前應(yīng)急、交通、公安等其他監(jiān)管部門(mén)在針對(duì)軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管方面可能出現(xiàn)嚴(yán)守職責(zé)邊界不愿介入，或因人因事因地而異的局面。

3 中美國(guó)防工業(yè)?；钒踩厣O(jiān)管比較

美國(guó)國(guó)防部不斷優(yōu)化形成的危險(xiǎn)化學(xué)品專(zhuān)業(yè)化、特色化監(jiān)管程序，如新興化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)管理、國(guó)防爆炸物安全管控及危險(xiǎn)化學(xué)品跨域運(yùn)輸?shù)?，可為我?guó)國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管發(fā)展改革提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)與模式。

3.1 針對(duì)新興化學(xué)品的風(fēng)險(xiǎn)管控

為有效識(shí)別和管控各類(lèi)化學(xué)品對(duì)人員健康、環(huán)境安全及任務(wù)保障的風(fēng)險(xiǎn)，2009年美國(guó)國(guó)防部專(zhuān)門(mén)制定化學(xué)品與材料風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，其中一項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)就是識(shí)別、跟蹤和管理國(guó)防部新興化學(xué)品(Emerging Chemicals，ECs)，此外還頒布了監(jiān)管指示《新興化學(xué)品》(DODI 4715.18)。

新興化學(xué)品概念由美國(guó)國(guó)防部首次提出，主要是指可能對(duì)人員健康、環(huán)境安全及國(guó)防任務(wù)產(chǎn)生重大不利影響，并且沒(méi)有公認(rèn)的科學(xué)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，或監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)需要依據(jù)新的科研證據(jù)、檢測(cè)技術(shù)或接觸途徑持續(xù)更新的化學(xué)品或材料[16]。該類(lèi)化學(xué)品只能通過(guò)被稱(chēng)為“掃描—觀察—行動(dòng)”(“Scan-Watch-Action”)的3個(gè)階段性步驟進(jìn)行識(shí)別與評(píng)估，如圖5。需要進(jìn)行影響評(píng)估的業(yè)務(wù)領(lǐng)域包括：國(guó)防采購(gòu)與研發(fā)；產(chǎn)品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)和處置；職業(yè)健康與環(huán)境安全；訓(xùn)練與戰(zhàn)備等。

結(jié)合各類(lèi)化學(xué)品定性、定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論，美國(guó)國(guó)防部將制定下發(fā)并定期更新相應(yīng)的新興化學(xué)品觀察清單和行動(dòng)清單，同時(shí)根據(jù)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)由低到高采取不同的管控策略，具體可以歸納為四階金字塔模型，如圖6。

圖5 美國(guó)國(guó)防部新興化學(xué)品識(shí)別與評(píng)估步驟Fig.5 Emerging chemicals identification and assessmentprocedures in the US department of defense

圖6 美國(guó)國(guó)防部新興化學(xué)品與材料風(fēng)險(xiǎn)管理策略Fig.6 Risk management strategies for emerging chemicalsand materials in the US department of defense

3.2 針對(duì)國(guó)防爆炸物的安全管控

美國(guó)國(guó)防爆炸物的定義與我國(guó)軍工危險(xiǎn)化學(xué)品類(lèi)似，主要是指能在一定溫度、壓力和沖擊下通過(guò)劇烈化學(xué)反應(yīng)產(chǎn)生氣體，從而對(duì)周?chē)h(huán)境造成損害的化合物或機(jī)械混合物，一般泛指軍用彈藥、炸藥、推進(jìn)劑、煙火劑、起爆器和點(diǎn)火器等[17]。

在美國(guó)國(guó)防部，專(zhuān)門(mén)設(shè)立了國(guó)防爆炸物安全委員會(huì)，作為聯(lián)合其所屬實(shí)體企業(yè)與承包商組織開(kāi)展爆炸物安全相關(guān)政策、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定和管理的常設(shè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。此外，該委員會(huì)還負(fù)責(zé)積極推進(jìn)并實(shí)施各項(xiàng)國(guó)防爆炸物安全管理程序；評(píng)估審查軍事服務(wù)、戰(zhàn)斗指揮及其他國(guó)防爆炸物安全設(shè)施設(shè)計(jì)和管理程序；開(kāi)展爆炸安全事故調(diào)查等。在制度建設(shè)上，國(guó)防爆炸物安全委員會(huì)充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性與平臺(tái)作用，針對(duì)國(guó)防爆炸物陸續(xù)制定出臺(tái)從安全管理、物流運(yùn)輸?shù)桨卜辣Ｐl(wèi)等環(huán)節(jié)相扣、互為補(bǔ)充的安全管理制度體系。

3.3 針對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸?shù)陌踩芸?/h3>

在美國(guó)，《危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸法》是危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸管理的基本法[18]。為落實(shí)該法案，美國(guó)交通運(yùn)輸部進(jìn)一步制定頒布了《危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸管理?xiàng)l例》，并適用于美國(guó)國(guó)防部各實(shí)體企業(yè)與承包商的危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸及豁免許可管理。

在美國(guó)國(guó)防部，各實(shí)體企業(yè)與承包商的危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸及審批請(qǐng)求均需首先提交至對(duì)應(yīng)軍事部門(mén)、國(guó)防合同管理局或國(guó)防后勤局下設(shè)的危險(xiǎn)化學(xué)品協(xié)調(diào)中心，再由協(xié)調(diào)中心提交給地面軍事部署與分配司令部安全部門(mén)統(tǒng)一處理。該司令部的具體職責(zé)有：負(fù)責(zé)國(guó)防部所有受《危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸管理?xiàng)l例》管制危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸?shù)膶?duì)外聯(lián)絡(luò)與協(xié)調(diào)；向發(fā)貨方提供路線指引；應(yīng)國(guó)防部運(yùn)輸部門(mén)要求安排緊急運(yùn)輸服務(wù)；對(duì)承運(yùn)人是否符合危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸要求實(shí)施監(jiān)督管理等。此外，該司令部還建設(shè)運(yùn)營(yíng)了內(nèi)部安全信息網(wǎng)絡(luò)，可用于協(xié)調(diào)承包商、美國(guó)國(guó)防部及交通運(yùn)輸部之間與危險(xiǎn)化學(xué)品包裝或運(yùn)輸相關(guān)的豁免許可申請(qǐng)及審批事項(xiàng)[19]。

4 建議

通過(guò)以上比較研究，借鑒美國(guó)國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管體系特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)防工業(yè)管理體系實(shí)情和規(guī)劃，對(duì)我國(guó)國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管體系的改革發(fā)展提出以下啟示建議：

(1)加快形成國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管工作一盤(pán)棋。在我國(guó)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域，基于“條塊結(jié)合”的監(jiān)管組織模式，地方國(guó)防工業(yè)主管部門(mén)在進(jìn)行工作“上傳下達(dá)”時(shí)往往會(huì)接受行業(yè)與地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，這樣難免會(huì)出現(xiàn)法規(guī)、條例相互沖突甚至無(wú)法貫徹執(zhí)行的情況。對(duì)此，建議國(guó)家國(guó)防工業(yè)主管部門(mén)進(jìn)一步提高站位，推進(jìn)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化改革，強(qiáng)化對(duì)地方國(guó)防工業(yè)主管部門(mén)的工作監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時(shí)嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)與績(jī)效考核，借助武器裝備科研生產(chǎn)許可、軍工單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化等管理抓手，正確引導(dǎo)和有效指導(dǎo)軍工單位提升本質(zhì)安全水平[20]。

(2)進(jìn)一步明晰國(guó)防工業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界。按照我國(guó)“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全”的監(jiān)管原則，應(yīng)急、交通、公安、國(guó)務(wù)院國(guó)資委等部門(mén)均對(duì)國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品負(fù)有相應(yīng)的監(jiān)督管理職責(zé)，但由于法規(guī)、條例的適用性，敏感涉密等問(wèn)題難免會(huì)出現(xiàn)相互推諉扯皮，或是多頭監(jiān)管讓企業(yè)不堪重負(fù)的情況。對(duì)此，可借鑒美國(guó)國(guó)防部簽訂“聯(lián)合備忘錄”及申請(qǐng)“豁免許可”的經(jīng)驗(yàn)做法，由國(guó)家國(guó)防工業(yè)主管部門(mén)與應(yīng)急、交通、公安等相關(guān)領(lǐng)域主管部門(mén)建立針對(duì)軍工危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管的聯(lián)合會(huì)商機(jī)制，協(xié)調(diào)制定監(jiān)管的責(zé)任清單、組織形式及檢查周期等程序內(nèi)容，并就軍工危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸?shù)让舾猩婷芑驑?biāo)準(zhǔn)偏離的情況出臺(tái)特別許可管理政策，優(yōu)化形成上下聯(lián)動(dòng)、條塊銜接、相互配合的國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管組織體系。

(3)加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全立法。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管立法還較為薄弱，建議國(guó)家立法機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)防工業(yè)等領(lǐng)域監(jiān)管實(shí)情與需求，研究制定相互銜接的危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管法規(guī)體系框架，推動(dòng)制定《危險(xiǎn)化學(xué)品安全法》，逐步形成以《安全生產(chǎn)法》和《危險(xiǎn)化學(xué)品安全法》為核心，各行業(yè)主管部門(mén)規(guī)章等為補(bǔ)充的國(guó)家危險(xiǎn)化學(xué)品安全法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管有法可依，違法可究。

(4)加快國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域危險(xiǎn)化學(xué)品安全標(biāo)準(zhǔn)整合修訂。建議盡快在《軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域危險(xiǎn)化學(xué)品安全標(biāo)準(zhǔn)頂層設(shè)計(jì)，對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面梳理，制定標(biāo)準(zhǔn)制修訂計(jì)劃，逐步形成比較健全、與國(guó)際接軌的軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化危險(xiǎn)化學(xué)品安全標(biāo)準(zhǔn)制修訂程序，提高標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和時(shí)效性，讓最新工程技術(shù)與管理創(chuàng)新成果盡快更新融入到制度和標(biāo)準(zhǔn)體系當(dāng)中，確保國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)。

(5)基于軍工建設(shè)項(xiàng)目強(qiáng)化危險(xiǎn)化學(xué)品安全事前監(jiān)管。參考美國(guó)國(guó)防部“合同監(jiān)管”的思路，在國(guó)防科研生產(chǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)審批時(shí)，可由安全主管部門(mén)參與評(píng)估并嵌入“安全標(biāo)準(zhǔn)包”作為項(xiàng)目申請(qǐng)需要達(dá)到的前置條件并貫穿始終，督促軍工企業(yè)實(shí)施涉及危險(xiǎn)化學(xué)品項(xiàng)目的全過(guò)程安全管理，在項(xiàng)目執(zhí)行、驗(yàn)收或后評(píng)價(jià)期間，由規(guī)劃和安全主管部門(mén)聯(lián)合完成項(xiàng)目安全條件的抽查、驗(yàn)收與考核，將未嚴(yán)格落實(shí)安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的軍工企業(yè)納入國(guó)防項(xiàng)目立項(xiàng)誠(chéng)信“黑名單”并對(duì)問(wèn)題特別突出的企業(yè)實(shí)施失信處罰，有力夯實(shí)涉及危險(xiǎn)化學(xué)品國(guó)防科研生產(chǎn)項(xiàng)目安全的事前管控成效。

(6)重視針對(duì)新興危險(xiǎn)化學(xué)品的風(fēng)險(xiǎn)防范。國(guó)防科研生產(chǎn)往往具有未知性和探索性的特點(diǎn)，并涉及新興且理化特性尚未完全掌握危險(xiǎn)化學(xué)品的使用、試驗(yàn)、運(yùn)輸及處置等過(guò)程，如不及時(shí)有效辨識(shí)并管控風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必導(dǎo)致意想不到的事故發(fā)生，阻礙武器裝備生產(chǎn)研制進(jìn)程。因此，建議我國(guó)國(guó)防工業(yè)主管部門(mén)高度重視新興危險(xiǎn)化學(xué)品安全風(fēng)險(xiǎn)，可嘗試效仿美國(guó)國(guó)防部做法，牽頭開(kāi)展新興化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)，定期發(fā)布受管制危險(xiǎn)化學(xué)品清單及風(fēng)險(xiǎn)管控方案，并通過(guò)政策法規(guī)保障工作方案的落地執(zhí)行。同時(shí)還可推動(dòng)和引導(dǎo)軍工企業(yè)加大安全投入，研發(fā)推廣使用無(wú)危險(xiǎn)性、低危險(xiǎn)性或綠色原材料，淘汰落后技術(shù)、工藝和設(shè)備等。

5 結(jié)論

(1)通過(guò)對(duì)中美國(guó)防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的組織體系、法制體系及實(shí)施路徑進(jìn)行梳理和比較分析，提出針對(duì)性的建議措施，可為我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)主管部門(mén)開(kāi)展比照分析，找補(bǔ)法制缺口，挖掘監(jiān)管盲區(qū)，并進(jìn)一步實(shí)施危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管模式改革提供借鑒參考。

(2)越來(lái)越多的國(guó)防軍工企業(yè)將深度參與到全球治理體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中，其安全生產(chǎn)的意義與責(zé)任重大。然而世界各國(guó)對(duì)安全生產(chǎn)特別是針對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的政策各有不同，在充分考慮東西方社會(huì)文化特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展更為多元的跨地域、跨意識(shí)形態(tài)的比較研究是我們進(jìn)一步專(zhuān)研的重點(diǎn)方向。