曹堂哲 郝宇華

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院， 北京 100081)

一、 引 言

公共預(yù)算是為了實(shí)現(xiàn)一定的公共政策目標(biāo)而進(jìn)行的財(cái)政資源分配活動(dòng)，“如果你不能制定預(yù)算，你就不可能治理”[1]302-312。魯賓指出，政府預(yù)算研究是一項(xiàng)涵蓋經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、管理學(xué)、公共政策與政治學(xué)的多學(xué)科研究，而非單學(xué)科研究[2]。政府預(yù)算顯然不是一個(gè)單純的技術(shù)問題，也不僅僅是一個(gè)財(cái)務(wù)資源的管理分配問題，其本質(zhì)上是一個(gè)政策問題和國家治理問題[3]。

從決策研究的角度來看，預(yù)算是貼著價(jià)格標(biāo)簽的一系列政策目標(biāo)，是決定政策的各種偏好之間的沖突和政治爭斗結(jié)果的記錄。政策議題驅(qū)動(dòng)政策制定，政策實(shí)際上又驅(qū)動(dòng)預(yù)算變化[4]18。政策議程決定了施政的方向、重點(diǎn)和公共事務(wù)的優(yōu)先順序，公共預(yù)算通過財(cái)政資源的配置，可以清晰地展示哪些需求被優(yōu)先納入政策議程，如何納入政策議程[5]?？梢哉f，預(yù)算變化是窺探政府決策的一扇窗戶。

西蒙于20世紀(jì)40年代創(chuàng)立的有限理性決策理論是現(xiàn)代公共預(yù)算決策理論的思想源頭。西蒙認(rèn)為，人類的行為是“用評(píng)價(jià)行為后果的某個(gè)價(jià)值體系，去選擇令人滿意的備選行為方案”的理性決策過程[6]6。由于受到環(huán)境和認(rèn)知處理能力的限制，人類決策可以用“有限理性模型”來描述[7]。20世紀(jì)50年代，林德布魯姆在有限理性的假設(shè)以及多元主義思想的基礎(chǔ)上，提出了漸進(jìn)主義決策理論[8]。漸進(jìn)主義決策理論的支持者們將漸進(jìn)主義看作政治的結(jié)果，認(rèn)為決策者在進(jìn)行復(fù)雜的預(yù)算分配時(shí)遵循邊際調(diào)整的法則，預(yù)算經(jīng)常是上年基數(shù)的邊際增加或減少，而不會(huì)推倒重來式地完全理性地權(quán)衡現(xiàn)有項(xiàng)目和替代項(xiàng)目的價(jià)值。

20世紀(jì)70年代以來，由于外部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的急速變化，環(huán)境保護(hù)、核能、煙草、城市治理等領(lǐng)域的政策都發(fā)生了急劇的轉(zhuǎn)變，政策變遷呈現(xiàn)出長期穩(wěn)定與突然中斷并存的非漸進(jìn)式變化，漸進(jìn)主義理論陷入了困境。鮑姆加特勒與瓊斯等在研究和解釋美國政治議程與不穩(wěn)定現(xiàn)象時(shí)，創(chuàng)立了間斷均衡理論[9]63-105[10]。間斷均衡理論致力于解釋一個(gè)簡單的現(xiàn)象：政治過程通常由一種穩(wěn)定和漸進(jìn)主義的邏輯所驅(qū)動(dòng)，但是偶爾也會(huì)出現(xiàn)不同于過去的重大變遷。穩(wěn)定性和變遷都是政策過程中的重要因素。已有的政策模型只能解釋其一，而間斷均衡理論則可以同時(shí)解釋兩者[11]7。間斷均衡理論以量化和比較研究的方法關(guān)注政策的長期變化，并用政策圖景、機(jī)構(gòu)設(shè)置、注意力、信息等概念對(duì)政策的長期變化提出了合理的理論解釋[4]195-234。間斷均衡理論是對(duì)有限理性模型的拓展和對(duì)漸進(jìn)主義決策理論的超越。

間斷均衡理論在政策議程的研究中獲得成功后，很快拓展到了政府預(yù)算的研究領(lǐng)域，形成了基于議程和注意力分配的預(yù)算模型，提出了有關(guān)預(yù)算變化分布模式及影響因素的假設(shè)，通過使用不同國家、不同部門、不同領(lǐng)域、不同層次的預(yù)算數(shù)據(jù)對(duì)假設(shè)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)[12]1-33。間斷均衡預(yù)算理論在歐美國家獲得了大量經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支持，鮑姆加特勒等學(xué)者基于美國、法國、德國、英國、比利時(shí)、丹麥、加拿大等國家的預(yù)算變化數(shù)據(jù)，將間斷均衡看作公共預(yù)算的一般經(jīng)驗(yàn)法則[10]。產(chǎn)生于多元主義和社會(huì)本位政治環(huán)境下的間斷均衡理論是否能經(jīng)受住中國預(yù)算數(shù)據(jù)的檢驗(yàn)？如果經(jīng)受住了檢驗(yàn)，那么如何在中國情境下對(duì)間斷均衡理論的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行解釋呢？對(duì)這一問題的回答，有望拓展間斷均衡理論的外在效度，增強(qiáng)從注意力和信息角度解釋政策和預(yù)算變遷的概推效力，此問題是一個(gè)具有理論挑戰(zhàn)性和實(shí)踐意義的問題。

二、 文獻(xiàn)回顧與理論框架

公共預(yù)算理論如同公共行政理論一般，分為描述性的與規(guī)范性的兩類[13]179。規(guī)范性預(yù)算理論總體上是理性主義的，與真實(shí)的預(yù)算過程存在差距，在現(xiàn)實(shí)生活中找不到規(guī)范性預(yù)算理論。規(guī)范性預(yù)算理論低迷的同時(shí)，描述性預(yù)算理論在20世紀(jì)60年代崛起，經(jīng)歷了從漸進(jìn)主義范式向間斷均衡范式的轉(zhuǎn)變。

(一) 漸進(jìn)主義預(yù)算理論及其批評(píng)

20世紀(jì)60年代芬諾和威爾達(dá)弗斯基首先把漸進(jìn)主義決策理論引入預(yù)算決策的研究中。1964年威爾達(dá)弗斯基出版了《預(yù)算過程的政治學(xué)》，漸進(jìn)預(yù)算成了政府預(yù)算領(lǐng)域里最為流行的理論，其理論生命力一直持續(xù)到20世紀(jì)90年代初期[14]7-20。漸進(jìn)主義預(yù)算理論認(rèn)為：由于個(gè)人和機(jī)構(gòu)理性的有限性和多元主義政體的掣肘，漸進(jìn)決策可以大幅減少每年行政工作的負(fù)擔(dān)，而且可以降低預(yù)算編制的協(xié)商成本，故每年的預(yù)算支出必須以上一年度的預(yù)算規(guī)劃為基礎(chǔ)，且呈現(xiàn)出規(guī)則性的、小幅度的增長變化。許多學(xué)者使用聯(lián)邦、州和地方層面的數(shù)據(jù)驗(yàn)證了漸進(jìn)主義預(yù)算理論[15-22]。

在漸進(jìn)主義備受推崇的同時(shí)，從概念、實(shí)證分析和研究方法等方面對(duì)其的批評(píng)也逐漸增多。在概念方面，Berry整理出了已有研究中提及的12種漸進(jìn)概念，分析后認(rèn)為：漸進(jìn)概念界定的模糊性和增長范圍的寬泛性，大大降低了漸進(jìn)主義模式的說服力[23]。在實(shí)證分析和研究方法方面，Boyne等的研究顯示：漸進(jìn)主義模式不適用于英國公共部門的預(yù)算編制[24]。Dezbakhsh等批評(píng)Davis運(yùn)用漸進(jìn)主義研究方法會(huì)產(chǎn)生虛假回歸的問題，并指出漸進(jìn)主義也不適用于美國的預(yù)算編制[25]。還有學(xué)者認(rèn)為：預(yù)算支出的漸進(jìn)主義特征更多地體現(xiàn)在總預(yù)算的變化中，而在功能分類預(yù)算中并不明顯[26-27]。

漸進(jìn)主義在這些批評(píng)面前顯得捉襟見肘，如何解釋漸進(jìn)變化和非漸進(jìn)變化共存的現(xiàn)象呢？20世紀(jì)90年代以來，公共政策議程設(shè)置的間斷均衡理論拓展到了預(yù)算領(lǐng)域，成功地解釋了這一現(xiàn)象，形成了間斷均衡預(yù)算理論。

(二) 政策議程設(shè)置的間斷均衡理論

20世紀(jì)90年代，鮑姆加特勒和瓊斯在研究美國核能、煙草、殺蟲劑、環(huán)境、城市治理等政策議程設(shè)置時(shí)，提出了政策長期穩(wěn)定和突然變遷共存的間斷均衡理論[9]。隨后，他們進(jìn)一步從決策注意力和信息的角度對(duì)間斷均衡現(xiàn)象進(jìn)行了理論解釋。圖1描繪了政策間斷均衡理論的基本框架。

1.議程設(shè)置、政策形象與政策議定場(chǎng)所。間斷均衡理論將政策過程中的問題界定和議程設(shè)置作為研究起點(diǎn)。正如鮑姆加特勒和瓊斯所言：“問題界定和議程設(shè)置是相關(guān)的，因?yàn)閱栴}界定的變化通常會(huì)導(dǎo)致新的議題在公共議程中出現(xiàn)。我們將這一研究作為我們研究的起點(diǎn)，我們不僅會(huì)聚焦于這些變遷的理由，還會(huì)聚焦于這些變遷的結(jié)果?！睆淖h程設(shè)置的角度看，間斷均衡是政策圖景與政策議定場(chǎng)所互動(dòng)的結(jié)果。政策圖景指某個(gè)公共政策在公眾和媒體中的理解和討論，其中混合了政策信仰和價(jià)值觀，以及經(jīng)驗(yàn)信息和情感投射[11]24-25。政策議定場(chǎng)所是針對(duì)特定的問題做出權(quán)威性決策的制度性場(chǎng)所(機(jī)構(gòu))。問題界定和解決方案所形成的政策圖景與政策議定場(chǎng)所(制度、機(jī)構(gòu))的互動(dòng)會(huì)形成兩種反饋：負(fù)反饋和正反饋。負(fù)反饋帶來長期穩(wěn)定和政策壟斷，正反饋則導(dǎo)致政策壟斷的破壞和短期的劇烈變遷。

2.注意力分配與信息處理過程。在隨后的系列研究中鮑姆加特勒和瓊斯進(jìn)一步運(yùn)用決策的注意力理論和信息處理理論對(duì)政策議程設(shè)置的認(rèn)知機(jī)制進(jìn)行了深入分析，對(duì)間斷均衡現(xiàn)象做出了一般性的理論解釋[28]。傳統(tǒng)決策理論遵循的偏好滿足途徑中，偏好是最重要的，而信息有限的問題被看作無足輕重的。在動(dòng)態(tài)選擇的情形中，公民不太可能迅速地改變偏好，但是他們能夠迅速改變他們所注意的某一情形的某些方面。所以，注意力焦點(diǎn)的變化能夠改變結(jié)果。政策議程設(shè)置本質(zhì)上是問題解決的過程，問題解決同時(shí)強(qiáng)調(diào)個(gè)人和治理機(jī)構(gòu)對(duì)信息的處理。信息并不稀缺，關(guān)鍵是選擇什么信息輸入政策制定過程。信息處理過程包括信息收集、組織、解釋和將來自環(huán)境的信號(hào)進(jìn)行優(yōu)先排序的過程[4]6-9。在政策過程中，議題定義的變化是吸引政策制定者對(duì)某一政策問題的注意力的關(guān)鍵方法[29]181-187。通過議題定義，這些信息被政策行動(dòng)者加以解釋，在解釋的過程中，由于注意力的限制、組合信息的偏見以及行動(dòng)者的有限理性等原因，政策制定的回應(yīng)不可能與輸入信號(hào)的強(qiáng)度完全匹配。不均衡的信息處理過程導(dǎo)致了極端的不穩(wěn)定與偶然的間斷，而不會(huì)是平穩(wěn)的調(diào)整或一直鎖定[4]8。

(三) 間斷均衡預(yù)算理論的發(fā)展

由于政策議程驅(qū)動(dòng)支出，并且預(yù)算也由政策驅(qū)動(dòng)[30-31]，瓊斯等學(xué)者將間斷均衡理論從政策議程設(shè)置拓展到預(yù)算支出模式的研究。議程設(shè)置領(lǐng)域的間斷均衡理論側(cè)重議程設(shè)置決策過程和機(jī)制的分析，間斷均衡預(yù)算理論則側(cè)重描述和檢驗(yàn)預(yù)算變遷的間斷均衡特征。議程設(shè)置的間斷均衡理論是一種動(dòng)態(tài)的理論建構(gòu)，對(duì)預(yù)算的間斷均衡分析則是對(duì)議程結(jié)果的實(shí)證檢驗(yàn)。

瓊斯等分析了美國1947—1994年的財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)預(yù)算變化呈尖峰分布而不是正態(tài)分布，尖峰分布意味著偶發(fā)性決策的存在[32-33]。True分析了1940—1998年度美國社會(huì)保障的預(yù)算數(shù)據(jù)，得出結(jié)論：社會(huì)保障政策驅(qū)動(dòng)了預(yù)算的間斷[34]。瓊斯等分析了1800—2004年美國聯(lián)邦政府的國防支出和國內(nèi)支出，這兩項(xiàng)支出的變化呈現(xiàn)出明顯的間斷均衡特點(diǎn)[35]。

間斷均衡理論不僅在美國聯(lián)邦政府的預(yù)算中得到了驗(yàn)證，也擴(kuò)展到了州和地方層面。Jordan以1966—1992年美國38個(gè)地方政府6個(gè)預(yù)算支出功能分類為研究對(duì)象，通過比較分析和K-S檢驗(yàn)，得出美國預(yù)算支出符合間斷均衡模式[36]。Caver以間斷均衡理論為研究框架，考察了城市治理結(jié)構(gòu)對(duì)城市預(yù)算產(chǎn)出的影響，通過比較峰度分析和多項(xiàng)離散邏輯回歸分析得出結(jié)論：未改革的結(jié)構(gòu)(市長委員會(huì)城市和區(qū)/市議會(huì))下的預(yù)算比改革結(jié)構(gòu)(理事會(huì)經(jīng)理城市和大型市議會(huì))下的預(yù)算更符合間斷均衡理論(1)Caver F.R., ″Policy Punctuations, City Governance Structures, and Budgetary Changes in American Cities,″ Doctor Dissertation, University of Texas at Dallas, 2005.。Epp研究了各級(jí)政府的所有支出類別，通過比較峰度分析得出，各支出類別的預(yù)算變動(dòng)顯示出間斷均衡的特性，并且預(yù)算間斷的幅度會(huì)因預(yù)算層級(jí)和支出類別的不同而存在差異(2)Epp D.A., ″Punctuated Equilibrium and Subnational Government,″ Doctor Dissertation, University of North Carolina at Chapel Hill, 2011.。Breunig和Koski研究了1984—2009年美國所有政府功能分類的預(yù)算數(shù)據(jù)，通過比較峰度分析、局部加權(quán)回歸分析和多重模型分析得出：與漸進(jìn)的政策變化相比，間斷均衡式的政策變化會(huì)對(duì)美國各州長期預(yù)算結(jié)果產(chǎn)生更大的影響[37]。Kovari對(duì)威斯康星州的地方政府，包括城鎮(zhèn)、村莊、市縣的預(yù)算支出進(jìn)行了考察，實(shí)證結(jié)果表明，地方政府的預(yù)算呈現(xiàn)間斷均衡的特點(diǎn)，并闡釋了間斷的發(fā)生率和流行率、預(yù)算間斷的決定因素以及預(yù)算間斷對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的影響(3)Kovari J., ″Avalanches and Increments: Examining Punctuated Equilibrium Theory in Wisconsin Local Governments,″ Doctor Dissertation, University of Wisconsin-Milwaukee, 2012.。

(四) 間斷均衡的檢驗(yàn)方法

在上述研究中，逐漸形成了幾種常見的檢驗(yàn)間斷均衡的方法，如描述性統(tǒng)計(jì)分析[34,36]、比較峰度分析與正態(tài)性檢驗(yàn)[10,37,42]、回歸分析[37,43]。

三、 研究設(shè)計(jì)與方法

預(yù)算反映政治博弈的過程和決策優(yōu)先事項(xiàng)的排序。如果預(yù)算明顯增加或減少，那么說明政策議程發(fā)生了變化，預(yù)算支出變化是議程設(shè)置的結(jié)果，它定量地刻畫了議程設(shè)置的長期變遷模式。預(yù)算支出分類一般采用功能分類和經(jīng)濟(jì)分類，功能分類反映了政府職能和政策議程的變化，故功能分類數(shù)據(jù)可以反映政策的變遷是否符合間斷均衡模式。間斷均衡理論在國外已經(jīng)得到了證實(shí)，那么我國各層級(jí)的預(yù)算及其變遷是否也具有間斷均衡特征？為何會(huì)如此？對(duì)此還沒有系統(tǒng)的理論檢驗(yàn)和理論解釋。

(一) 研究假設(shè)

按照間斷均衡理論，政策圖景和政策議定場(chǎng)所的互動(dòng)過程中，注意力的不均衡分配、信息處理的不均衡和制度摩擦導(dǎo)致了政策和預(yù)算的間斷均衡。稀缺的注意力在信息處理過程中會(huì)形成不均衡的分配，進(jìn)而導(dǎo)致從問題的界定到?jīng)Q策的不均衡，不均衡的信息處理過程導(dǎo)致了極端的不穩(wěn)定與偶然的間斷。由于注意力的稀缺，機(jī)構(gòu)在信息處理過程中會(huì)形成政策圖景的根本轉(zhuǎn)換，制度摩擦的粘滯效應(yīng)則凸顯了轉(zhuǎn)換過程中的間斷性。最終，政治行動(dòng)者建構(gòu)的新政策圖景克服了制度摩擦，使得舊的政策均衡經(jīng)過一個(gè)間斷后轉(zhuǎn)向新的政策均衡。

雖然西方和中國的體制不同，但是兩者在預(yù)算制定過程中都會(huì)受到注意力稀缺、信息的不均衡處理和制度摩擦的影響。新中國成立以來，我國發(fā)展戰(zhàn)略、政府職能都發(fā)生了明顯的階段性變遷，政策圖景經(jīng)歷了社會(huì)主義改造、社會(huì)主義建設(shè)、階級(jí)斗爭、改革開放的劇烈變遷。源于信息成本、認(rèn)知成本、決策成本和交易成本的制度摩擦反映了制度的粘滯效應(yīng)，制度摩擦越大，政策和預(yù)算就越容易發(fā)生間斷均衡現(xiàn)象。對(duì)于中國的公共預(yù)算來說，中國的財(cái)政體制經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、分灶吃飯、分稅制的變遷，在分權(quán)化改革的歷程中，資源的擁擠程度、中央與地方的關(guān)系和利益集團(tuán)等影響制度摩擦的因素都發(fā)生了巨大的變化。因此我們有理由推斷中國預(yù)算過程的變遷符合間斷均衡預(yù)算模式，即：

假設(shè)1：國家總預(yù)算支出變化分布屬于尖峰分布，國家總預(yù)算變遷符合間斷均衡模式。

新中國成立以來，中央與地方的關(guān)系進(jìn)行了深刻的調(diào)整，財(cái)政體制從統(tǒng)收統(tǒng)支、分灶吃飯到分稅制改革，逐漸形成了“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”的體制，我們有理由推斷中央與地方的預(yù)算變遷符合間斷均衡的邏輯，據(jù)此，本文提出假設(shè)2—4：

假設(shè)2：中央預(yù)算支出變化分布屬于尖峰分布，中央預(yù)算變遷符合間斷均衡模式。

假設(shè)3：地方預(yù)算支出變化分布屬于尖峰分布，地方預(yù)算變遷符合間斷均衡模式。

假設(shè)4：地方各支出類別的變化分布屬于尖峰分布，地方各支出類別的預(yù)算變遷符合間斷均衡模式。

無論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期還是改革開放時(shí)期，地方政府調(diào)整其預(yù)算都比中央政府更為簡易和靈活，中央政府要調(diào)整預(yù)算則涉及復(fù)雜的制度安排，會(huì)形成較大的制度摩擦，據(jù)此，本文提出假設(shè)5：

假設(shè)5：與地方政府的預(yù)算變遷相比，中央政府的預(yù)算間斷程度低于地方政府。

由于我國發(fā)展戰(zhàn)略的劇烈變遷，地方?jīng)Q策者對(duì)信息的篩選、過濾和處理也是有重點(diǎn)、有選擇的，他們對(duì)不同的支出類別的關(guān)注度也不盡相同。本文認(rèn)為，針對(duì)不同社會(huì)發(fā)展時(shí)期的不同需求，對(duì)各支出議題的關(guān)注度有很大差別，據(jù)此，本文提出假設(shè)6：

假設(shè)6：地方各支出類別的預(yù)算變遷的間斷程度差別很大。

(二) 數(shù)據(jù)來源

2007年我國實(shí)行了政府收支分類改革，改革后的政府收支分類體系由“收入分類”“支出功能分類”“支出經(jīng)濟(jì)分類”三部分構(gòu)成。支出功能分類主要反映政府活動(dòng)的不同功能和政策目標(biāo)，將政府支出分為類、款、項(xiàng)三級(jí)，其中類一級(jí)共17類[44]。改革前后科目名稱、口徑發(fā)生了較大變化。為了保證統(tǒng)計(jì)口徑的一致，本文使用2007—2016年31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的12類政府支出數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)各類預(yù)算支出的變遷是否符合間斷均衡模式。共有17類支出，之所以選擇其中12類支出，是因?yàn)槭Ｏ?類支出的數(shù)據(jù)不完整。所選支出類別分別為一般公共服務(wù)支出、國防支出、公共安全支出、教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化體育與傳媒支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、環(huán)境保護(hù)支出、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出、農(nóng)林水事務(wù)支出和交通運(yùn)輸支出。

(三) 研究方法

本研究分為以下幾個(gè)步驟：

1.收集數(shù)據(jù)。本文收集了1952—2016年國家、中央和地方的總預(yù)算支出，計(jì)算年度變化率；收集了2007—2016年包含31個(gè)省份的12項(xiàng)支出類別的面板數(shù)據(jù)，計(jì)算每年各支出類別占總支出的比例，計(jì)算出該比例的年度變化率。

2.統(tǒng)計(jì)分析和Kolmogorov-Smirnov(K-S)檢驗(yàn)、Shapiro-Wilk(S-W)檢驗(yàn)。本文對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析并配合K-S檢驗(yàn)和S-W檢驗(yàn)來分析中國各層級(jí)和各支出功能分類的預(yù)算支出變化。如果預(yù)算支出變化屬于正態(tài)分布，表明我國預(yù)算決策模式符合漸進(jìn)決策模式；如果是尖峰分布，則表明我國預(yù)算決策模式符合間斷均衡決策模式。

本文計(jì)算各支出類別的均值、標(biāo)準(zhǔn)差、離散系數(shù)、峰度值和偏度值等以進(jìn)行初步的描述性分析。偏度是指數(shù)據(jù)分布的傾斜方向和程度，用來衡量資料分布的形狀，偏態(tài)系數(shù)的計(jì)算方法如下[29]：

偏態(tài)系數(shù)是離差三次方的平均數(shù)除以標(biāo)準(zhǔn)差的三次方。偏態(tài)系數(shù)為0時(shí)，表明分布是對(duì)稱的；若為正值，說明正偏離的差值較大，分布為正偏或右偏；若為負(fù)值，說明分布為負(fù)偏或左偏。偏態(tài)系數(shù)的絕對(duì)值越大，分布的偏斜程度越大。

而峰態(tài)系數(shù)就是用來衡量資料分布的峰態(tài)高低情形，計(jì)算公式如下[29]：

K>3，則次數(shù)分配的峰態(tài)為高狹峰；K=3，則次數(shù)分配的峰態(tài)為常態(tài)峰；K<3，則次數(shù)分配的峰態(tài)為低闊峰。

在進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)之后，用直方圖將支出變化視覺化，以分析預(yù)算變化分布的特性，尤其是對(duì)預(yù)算分步圖的尾部進(jìn)行分析，通過尾部的長短判定間斷性支出的特征。直方圖分析在極值理論文獻(xiàn)中很常見，瓊斯等曾用直方圖來說明尖峰分布相比正態(tài)分布的特點(diǎn)是“高頂峰、瘦肩膀、肥尾巴”[32]。

3.初步的解釋?？紤]到間斷均衡預(yù)算理論中很多關(guān)鍵變量，如制度摩擦中的四種成本，難以進(jìn)行量化測(cè)量[45]，故重點(diǎn)檢驗(yàn)了國家總體預(yù)算、中央總體預(yù)算、地方總體預(yù)算和省級(jí)預(yù)算支出功能分類變遷模式是否符合間斷均衡模式，對(duì)引致間斷均衡的原因暫不做計(jì)量分析，僅根據(jù)實(shí)證分析結(jié)果，從議程設(shè)置中注意力和信息的角度對(duì)實(shí)證結(jié)果進(jìn)行初步解釋，解釋的思路仍然沿用間斷均衡理論創(chuàng)立之初使用的跨議題歷時(shí)比較分析的方式[9]。

四、 數(shù)據(jù)分析與研究結(jié)論

1952—2016年國家、中央和地方預(yù)算支出變化的統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1所示，可以看出，各層級(jí)支出變化的極端值相差較大，地方預(yù)算支出的最大增幅高達(dá)159.71%，約是最大降幅的3.4倍；中央、國家的預(yù)算支出的最大增幅和最大降幅相差不大，差值不超過3個(gè)百分點(diǎn)。與中央和國家的預(yù)算支出相比，地方的預(yù)算變化的標(biāo)準(zhǔn)差和平均值比較大，離散程度比較高，相應(yīng)的，可以推測(cè)其間斷程度最大，國家的次之，中央的最小。國家和地方的預(yù)算支出都以不同增幅逐漸增加，而中央預(yù)算有縮減的趨勢(shì)。

表1 國家、中央和地方預(yù)算支出的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

2007—2016年地方各項(xiàng)支出類別預(yù)算變化的統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2所示，可以看出，大部分支出類別變化的極端值相差都較大，但是增幅都顯著大于降幅，其中國防支出和交通運(yùn)輸支出的增幅最大，分別為367.82%和425.7%，說明隨著國家在不同關(guān)鍵期的不同需求，對(duì)國防和交通運(yùn)輸?shù)年P(guān)注度的落差較大?？傮w的預(yù)算支出變化的均值在0—16%范圍內(nèi)，大部分預(yù)算變化的集中程度處于漸進(jìn)變化范圍內(nèi)；除了一般公共服務(wù)支出和公共安全支出有不同程度的縮減之外，其余各項(xiàng)支出都有提高的趨勢(shì)，對(duì)政府提出了更高的要求。預(yù)算變化的標(biāo)準(zhǔn)差和離散系數(shù)表明各個(gè)類別預(yù)算變化之間的差別比較大，離散程度比較高。

把三個(gè)層級(jí)的預(yù)算變化繪制成頻率分布直方圖(圖2—圖4)，可以發(fā)現(xiàn)其不屬于正態(tài)分布，而是尖峰分布，與正態(tài)分布相比，尖峰分布包含一個(gè)在零點(diǎn)附近的強(qiáng)大的中央峰頂，這個(gè)峰頂代表邊際變動(dòng)的最高頻率。“高頂峰”說明大量的預(yù)算變化聚集在0附近，大部分變化是漸進(jìn)的?！笆菁绨颉北硎镜偷枚嗟倪m度決策頻率。“肥尾巴”說明大規(guī)模預(yù)算變動(dòng)的頻率比正態(tài)分布的更高，存在一部分偶發(fā)的極端變化。右邊的尾巴明顯要比左邊的尾巴長很多，說明預(yù)算大幅增長要遠(yuǎn)多于預(yù)算大幅削減。正如間斷均衡假說所解釋的那樣，預(yù)算在大部分時(shí)間都是穩(wěn)定的，只有一小段時(shí)間在波動(dòng)。因此，大部分預(yù)算變動(dòng)集中在分配中心的周圍，但是在預(yù)算變化分配圖的尾部會(huì)顯示相對(duì)少量的間斷變化。這說明假設(shè)1、2和3得到檢驗(yàn)，國家、中央、地方預(yù)算的年度變化率都符合間斷均衡邏輯，并且具有統(tǒng)計(jì)顯著性。

省級(jí)12個(gè)支出類別的預(yù)算變化分布直方圖如圖5—16所示，可以發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)支出類別的直方圖同樣具有高頂峰、瘦肩膀、肥尾巴的特征，且正態(tài)性檢驗(yàn)結(jié)果均在1%的顯著性水平上拒絕正態(tài)分布，說明其不屬于正態(tài)分布，而是尖峰分布，假設(shè)4得到驗(yàn)證。各項(xiàng)支出類別的預(yù)算變化大部分是漸進(jìn)的，也有少部分存在偶發(fā)的極端變化。因此，不僅省級(jí)總預(yù)算符合間斷均衡模式，其所包含的各支出類別同樣遵循間斷均衡邏輯，但值得注意的是，省級(jí)總預(yù)算的間斷程度大小并不是各項(xiàng)支出類別的簡單加總，因?yàn)槠渲猩婕吧鐣?huì)背景、政策圖景和媒體輿論等更為復(fù)雜的因素。由上述分析可知，國家、中央和地方的總預(yù)算變化分布均屬于尖峰分布，且地方各項(xiàng)支出類別的預(yù)算變化分布也同樣屬于尖峰分布，所以我國的預(yù)算決策模式符合間斷均衡模式，而不是漸進(jìn)模式。

表2 地方各項(xiàng)支出類別的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

下面進(jìn)一步用偏度、峰度法來檢驗(yàn)間斷程度的大小。

表3是中央、地方和國家的峰度偏度分析及檢驗(yàn)結(jié)果，通過分別對(duì)中央、地方預(yù)算的K值和L-K值進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)在預(yù)算支出方面，地方財(cái)政年度變化率大于國家和中央的財(cái)政年度變化率。這說明，在預(yù)算支出方面，地方財(cái)政比中央和國家財(cái)政具有更大的間斷性，故假設(shè)5得到檢驗(yàn)。制度摩擦在國家、中央和地方財(cái)政方面存在差異：地方財(cái)政制度摩擦與國家、中央財(cái)政制度摩擦存在較大差異，國家與中央則相差無幾。地方財(cái)政的制度摩擦更小，使得它更容易呈現(xiàn)較大間斷性，同時(shí)，國家財(cái)政間斷性大于中央財(cái)政間斷性，但兩者的間斷性都沒有地方財(cái)政大。這意味著，在預(yù)算支出方面，地方政府比國家和中央受到更少的約束，能夠較為靈活地調(diào)整預(yù)算，根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需要實(shí)現(xiàn)更多更大的變革，產(chǎn)生較大程度的預(yù)算間斷。相反，國家、中央層級(jí)的決策機(jī)構(gòu)則不能夠進(jìn)行靈活調(diào)整，受到的阻力和慣例制約較多，只能實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式的微調(diào)，避免了較大間斷性的產(chǎn)生。地方政府在預(yù)算方面的主動(dòng)權(quán)很好地體現(xiàn)了中國地區(qū)分權(quán)的特征。而國家和中央在預(yù)算支出方面受到較多限制，則體現(xiàn)了制度的內(nèi)在約束。

表3 中央、地方和國家的峰度偏度分析及檢驗(yàn)結(jié)果

表4是各支出類別的峰度偏度分析及檢驗(yàn)結(jié)果，通過分析預(yù)算K值和L-K值，發(fā)現(xiàn)各支出類別的間斷程度各不相同，依據(jù)峰度值大致可以將12項(xiàng)支出類別的間斷程度分為三個(gè)區(qū)段：第一區(qū)段為320，包含國防支出和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出2類。從表4中可以看出，大部分支出類別的預(yù)算間斷程度都處于第一區(qū)段，說明雖然在漸進(jìn)調(diào)整的基礎(chǔ)上存在偶發(fā)性的重大改革，但是整體而言改革次數(shù)較少，間斷程度較小。間斷程度處于中間區(qū)段的支出類別較少，這些議題在不同時(shí)期的議程設(shè)置中受到的決策者的重視度差別較大。只有國防和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)的預(yù)算支出產(chǎn)生了很大的間斷，說明這兩項(xiàng)支出在預(yù)算方面具有較大靈活性，改變預(yù)算變化率難度較小，在決策方面可以進(jìn)行較大變革。

表4 各支出類別的峰度偏度分析及檢驗(yàn)結(jié)果

五、 理論解釋與討論

以上研究表明，國家、中央、地方的總預(yù)算變遷和支出功能分類變遷均符合間斷均衡模式，但是間斷程度有所差別。這一結(jié)論與Beatriz研究巴西的預(yù)算數(shù)據(jù)后得出的結(jié)論是一致的，即威權(quán)主義和民主的背景下的公共預(yù)算都具有間斷均衡的特征(6)Beatriz R., ″Autocracy vs. Democracy: Political Regimes and Punctuated Equilibrium in Brazil,″ Master Dissertation, University of North Carolina at Chapel Hill, 2014.，研究結(jié)果拓展了間斷均衡理論的經(jīng)驗(yàn)范圍。預(yù)算支出作為議程設(shè)置結(jié)果的定量刻畫，其呈現(xiàn)間斷均衡特征是預(yù)算決策中的政策圖景和政策議定場(chǎng)所共同決定的。政策圖景和政策議定場(chǎng)所的互動(dòng)過程中，注意力的不均衡分配和信息處理的不均衡導(dǎo)致了政策和預(yù)算的間斷均衡[4]。不同層級(jí)預(yù)算變遷的間斷程度存在一定的差異性，這說明在不同的情境背景下，注意力分配和信息處理的不均衡程度也不盡相同。

未來，一方面可采用歷史縱向分析法和跨議題比較分析法深入分析不同支出功能分類政策的變遷，從注意力分配和信息處理的角度分析我國各類政策變遷過程中政策圖景和政策議定場(chǎng)所的互動(dòng)機(jī)制；另一方面，可將2007年前后的支出功能類別的口徑進(jìn)行對(duì)接，運(yùn)用預(yù)算數(shù)據(jù)刻畫并檢驗(yàn)政策議程設(shè)置的間斷均衡，并對(duì)各層級(jí)預(yù)算變遷呈現(xiàn)出不同間斷程度的原因及其影響因素進(jìn)行深入探究。