□文/陳詩潔

（江西理工大學(xué) 江西·贛州）

［提要］為貫徹中國特色社會主義農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展要求，我國在全面實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的同時(shí)還需要鞏固由此而取得的勝利成果，進(jìn)一步發(fā)展鄉(xiāng)村振興計(jì)劃。在農(nóng)村發(fā)展過程中，需要大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的支持，制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法對鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有法律保障的作用，因此我們要明確其面臨的各種發(fā)展難點(diǎn)。目前，我國只有《預(yù)算法》第16條對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行概括性表達(dá)，依然需要更加具體的法律規(guī)范來指導(dǎo)、監(jiān)督各級政府的各項(xiàng)工作，進(jìn)而有效地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的全面實(shí)現(xiàn)。

一、研究背景

2021年年初，國務(wù)院發(fā)布的中央一號文件指出，在“十四五”時(shí)期內(nèi)，我國不僅要鞏固好農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，還要深入推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段是保障農(nóng)村發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)、減少城鄉(xiāng)差距的重要行政措施?？紤]到我國目前還沒有系統(tǒng)化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，對于各級政府資金的流轉(zhuǎn)與使用方面存在許多模糊邊界，為防止下級政府只做“表面功夫”，讓財(cái)政資金利用最大化，因此加快完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法迫在眉睫。如何使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興的作用，需要明確諸多現(xiàn)實(shí)存在的問題和改革難點(diǎn)。制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法有其一定的歷史使命，完善制度設(shè)計(jì)，有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。

二、在農(nóng)村發(fā)展方面制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法需考慮的難點(diǎn)

（一）各級政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)界限不明的問題。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)［2016］49號）強(qiáng)調(diào)了財(cái)政事權(quán)劃分原則，即中央和地方對基本公共服務(wù)以不同性質(zhì)來確定負(fù)責(zé)范圍，兼顧政府職能和行政效率，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一等。但問題是財(cái)政事權(quán)的劃分還不足以應(yīng)用到實(shí)際上，而且各級政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)依舊界限不清，還沒有詳細(xì)具體的方案來執(zhí)行。因此，實(shí)踐中還是會存在由于事權(quán)和財(cái)權(quán)的范圍不明而導(dǎo)致的各區(qū)域發(fā)展不平衡，無法公平地決定由哪個(gè)部門承擔(dān)責(zé)任。事權(quán)是各級政府基于其自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務(wù)的權(quán)力。財(cái)權(quán)是各級政府所享有的組織財(cái)政收入、安排財(cái)政支出的權(quán)力。目前，農(nóng)村的發(fā)展受到很多因素的阻礙，其中管理問題和資金問題取決于當(dāng)?shù)卣绾谓M織工作，如何利用財(cái)政資金。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能夠有效解決農(nóng)村發(fā)展由于資金短缺而阻礙其現(xiàn)代化進(jìn)程的問題，當(dāng)?shù)卣幸?guī)劃地在農(nóng)村建立各種同城市一樣的公共服務(wù)設(shè)施，但這樣龐大的復(fù)雜工程需要有法律、行政法規(guī)等具有法律效力的文件授權(quán)各級政府相應(yīng)的權(quán)力，來明確各級行政管理部門應(yīng)當(dāng)如何統(tǒng)籌規(guī)劃，如何行使權(quán)力，如何承擔(dān)責(zé)任。由于缺乏劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)的具體依據(jù)，容易使不同地區(qū)的政府在管理方式、權(quán)力行使、財(cái)政資金使用等方面出現(xiàn)混亂，不利于有序地開展農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

（二）在如何分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金上缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必然有諸多建設(shè)項(xiàng)目需要用到財(cái)政資金，那么如何將不同的建設(shè)項(xiàng)目劃分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏相應(yīng)的法定標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致各級行政管理部門隨意劃定標(biāo)準(zhǔn)或出現(xiàn)對同樣的建設(shè)項(xiàng)目做出不同的標(biāo)準(zhǔn)。可想而知，這樣的行政管理局面是我們都不想看到的，因此制定明確的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配標(biāo)準(zhǔn)是必需的。目前的改革趨勢是不斷擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付和逐漸減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政資金橫向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付之間相互配合。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配都以《辦法》的形式來規(guī)定一部分農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)資金，例如《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理辦法》《農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金管理辦法》《動(dòng)物防疫等補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理辦法》等。近期，財(cái)政部印發(fā)修訂后的《農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，其目的是在短時(shí)期內(nèi)加強(qiáng)農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金管理，對資金使用范圍做出了一定的限制并規(guī)定了相應(yīng)的資金測算分配，但是《辦法》實(shí)施效果如何有待觀察。由于規(guī)定各種類農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配《辦法》繁雜多樣，容易在實(shí)施過程中出現(xiàn)爭論，不利于調(diào)和各方的利益，造成看似有標(biāo)準(zhǔn)又好像無標(biāo)準(zhǔn)的不穩(wěn)定狀態(tài)。

（三）各地的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式不一致導(dǎo)致的發(fā)展不平衡問題。農(nóng)村發(fā)展需要資金的支持。但現(xiàn)實(shí)是，將資金流轉(zhuǎn)到農(nóng)村發(fā)展的大部分項(xiàng)目都需要經(jīng)過各級政府，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒有法定的程序來確認(rèn)資金流轉(zhuǎn)是否到位，是否真正用到實(shí)處。制定規(guī)范、科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式以及資金如何申請、登記、使用等方面的程序都還沒有形成成熟的法律制度。專項(xiàng)資金安排、申請和使用競爭性強(qiáng)，同時(shí)又缺乏科學(xué)的分配依據(jù)，由于管理性費(fèi)用涉及項(xiàng)目實(shí)施單位、轉(zhuǎn)包方、協(xié)作單位等導(dǎo)致管理成本高且易發(fā)生腐敗行為。為鞏固脫貧攻堅(jiān)的勝利果實(shí)，實(shí)現(xiàn)同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，中央財(cái)政將進(jìn)一步增加鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金，現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付繼續(xù)向脫貧地區(qū)傾斜，以推進(jìn)脫貧地區(qū)同其他地區(qū)的均衡發(fā)展。但財(cái)政補(bǔ)助分配的透明度不高，信息公開程度低，缺乏合法有效的監(jiān)督機(jī)制，各地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式?jīng)]有規(guī)范的程序和制度，財(cái)政資金如何使用、分配在哪些具體項(xiàng)目上、資金利用率能否達(dá)到最大化等沒有可靠有效的判斷依據(jù)，使得財(cái)政資金使用隨意性大，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程緩慢。

三、《預(yù)算法》第16條對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的影響

（一）堅(jiān)持規(guī)范、公平、公開的原則。我國的《預(yù)算法》第16條明確了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本原則，規(guī)范原則要求財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)行制度化和法律化，公平原則要求對各地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)合理合法，公開原則要求與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有關(guān)的信息向公眾開放。為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展進(jìn)程，中央和各級地方政府，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持規(guī)范、公平、公開的原則。堅(jiān)持規(guī)范原則，讓財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有法可依，程序正當(dāng)，避免各級政府隨意發(fā)揮，促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的利用最大化。堅(jiān)持公平原則，促進(jìn)各地區(qū)均衡發(fā)展，以及基本公共服務(wù)均等化，以實(shí)現(xiàn)相對的公平、實(shí)質(zhì)的公平而不能簡單地認(rèn)為表面上的平等或形式上的平等。堅(jiān)持公開原則，確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付全過程的公開化，有利于人民群眾的監(jiān)督，防止出現(xiàn)資金被截留的現(xiàn)象而造成政府內(nèi)部的腐敗。貫徹落實(shí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)范、公平、公開的原則，在暫時(shí)無具體的法律制度的時(shí)候，可以根據(jù)原則大致判斷財(cái)政資金如何分配、如何使用，但其局限性就是太寬泛和模糊，政府主管部門仍然可以在較大范圍里隨意使用、分配資金，因此還存在需進(jìn)一步完善的地方。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的主要目標(biāo)?，F(xiàn)行《預(yù)算法》第16條將促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的主要目標(biāo)，可以理解為各級政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程中，必須以在本地區(qū)農(nóng)村加快建設(shè)同其他地區(qū)相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)設(shè)施為中心。各級政府主管部門應(yīng)當(dāng)積極按照法定的程序逐步開展各項(xiàng)工程項(xiàng)目建設(shè)，不脫離主要目標(biāo)，緊隨法律法規(guī)指引的發(fā)展方向，只有這樣才能使得全國農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程協(xié)同一致，早日全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。根據(jù)《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》，基本公共服務(wù)范圍包括幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障等9個(gè)方面、22大類、80個(gè)服務(wù)項(xiàng)目。各地區(qū)可自行制定適合本地區(qū)的基本公共服務(wù)具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，可參照國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步詳細(xì)制定，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開，各級政府應(yīng)當(dāng)對照標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施并對其負(fù)責(zé)。建設(shè)基本公共服務(wù)設(shè)施是保障民生的基本措施，也是實(shí)現(xiàn)各區(qū)域均衡發(fā)展的有效措施。在農(nóng)村建立完善的基本公共服務(wù)設(shè)施有利于留住當(dāng)?shù)厝嗽诩亦l(xiāng)工作，有效協(xié)調(diào)各地資源，擴(kuò)大人口流動(dòng)空間，從而使農(nóng)村發(fā)展變得越來越有活力。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的基本結(jié)構(gòu)?！额A(yù)算法》第16條第二款明確了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本內(nèi)容，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還是以縱向轉(zhuǎn)移為主要方式，目的是為了平衡各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各個(gè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的建設(shè)項(xiàng)目一般都由基層政府來組織、分配和使用一般性轉(zhuǎn)移支付資金。第16條第三款則表明了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的法律性規(guī)范，限制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立范圍。一般性轉(zhuǎn)移支付沒有明確具體的建設(shè)項(xiàng)目，主要是以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是否較弱為依據(jù)，來實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助對象是特定的建設(shè)項(xiàng)目，然而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的利用率不高，缺乏法律規(guī)制和相關(guān)配套的績效評估，實(shí)施過程中并沒有達(dá)到設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的目的。因此，推進(jìn)發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為特例，那么專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立條件就必然要有所嚴(yán)格，只能在有特殊需求的情況下才能納入其中。

四、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法完善建議

（一）厘清事權(quán)和財(cái)權(quán)的界限確有必要。促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的前提是各級政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)應(yīng)當(dāng)有依據(jù)來判斷各自的權(quán)力范圍，在制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮各級政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，依法賦予行政主體管理各個(gè)事項(xiàng)的權(quán)力。確保與事權(quán)劃分相匹配的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，對實(shí)現(xiàn)各級政府各司其職、各盡其責(zé)、各盡所能具有決定性作用。各級行政管理部門可通過實(shí)體化的方式承擔(dān)相關(guān)事權(quán)和財(cái)權(quán)的法律責(zé)任。為有效厘清事權(quán)，可以將其分為中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)、中央和地方共同財(cái)政事權(quán)，以管理事項(xiàng)的影響力大小或?qū)嵤┑貐^(qū)范圍的大小為依據(jù)進(jìn)行詳細(xì)劃分。劃分財(cái)權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循財(cái)政分權(quán)法定原則，根據(jù)法律的規(guī)定來劃分各級政府的相應(yīng)財(cái)權(quán)，才能作到有法可依，因此制定科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法需要立法者對財(cái)權(quán)劃分也有明晰的界限。只有厘清了事權(quán)和財(cái)權(quán)，在對農(nóng)村發(fā)展的各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃時(shí)，才會更加明確職責(zé)任務(wù)和法律后果，進(jìn)而起到規(guī)范作用，使每一個(gè)部門踏實(shí)認(rèn)真地工作，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

（二）設(shè)立合理可行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配不能搞平均化，應(yīng)當(dāng)要有一定的法定標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行各個(gè)項(xiàng)目的資金分配，同時(shí)也不能脫離現(xiàn)實(shí)需要，具體問題具體分析。通過制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法來限制各級政府資金分配的隨意性，堅(jiān)持以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔，設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)要比一般性轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)實(shí)情況，并能夠在在全國范圍內(nèi)運(yùn)用，有層次地將資金分配到各個(gè)地方。只有針對性地改善農(nóng)村居民社會福利狀況，減少政府財(cái)政的粗放投入，縮小居民收入差距，才能切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村居民收入分配福利效應(yīng)的提高。促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必然會加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，設(shè)立資金分配標(biāo)準(zhǔn)要合理，符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求，可行的資金分配標(biāo)準(zhǔn)才能穩(wěn)定地被長期執(zhí)行。因此，立法者應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地考慮各個(gè)因素，科學(xué)合理地制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法中的資金分配標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，也可借鑒其他國家合理的、適合我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，以完善資金分配標(biāo)準(zhǔn)，盡可能地做到仔細(xì)推敲，形成切實(shí)可行的方案。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付撥款程序應(yīng)當(dāng)規(guī)范化。在執(zhí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前，應(yīng)當(dāng)有合法的行政程序來保障整個(gè)撥款程序有序進(jìn)行，這也應(yīng)當(dāng)是立法者在制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法時(shí)需要考慮的一些關(guān)于程序方面的問題。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的撥款程序按照財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的規(guī)定有序地進(jìn)行，這是實(shí)現(xiàn)程序正義所要求的，防止財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配的隨意性。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，沒有一定合理合法的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付撥款程序，就容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不分的現(xiàn)象或者出現(xiàn)對某些地區(qū)不公平的現(xiàn)象，建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付撥款程序也讓各級政府工作人員有法可依，做到客觀公正，防止政府內(nèi)部腐敗行為的發(fā)生。讓財(cái)政轉(zhuǎn)移支付程序化也能提高行政管理的透明度，以符合公開原則的要求，人民群眾也能通過程序化的方式對每一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立、審批、分配等過程進(jìn)行有效監(jiān)督。通過程序化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付撥款程序使得事后能夠返回查找相關(guān)資料，以便檢查工作是否做到位，是否依法進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)同行政工作績效相掛鉤，形成有利于鄉(xiāng)村振興發(fā)展的行政工作環(huán)境。

五、結(jié)語

現(xiàn)階段，我國已進(jìn)入“十四五”發(fā)展時(shí)期，雖然脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已取得全面勝利，但實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展依然有許多更加深入的難題需要解決，堅(jiān)持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就要不斷豐富其內(nèi)涵，真正做到脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接。加快制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法對我國鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，只有在法律制度下，才能有效保障鄉(xiāng)村振興相關(guān)工作的有序開展，讓財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的利用效果達(dá)到最大化，是節(jié)約國家經(jīng)濟(jì)資源的有效途徑。制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法也是遵循財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)范、公平、公開原則的內(nèi)在要求，在基本原則的框架下形成系統(tǒng)化、體系化的法律制度是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的法律保障。因此，在制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法前，立法者應(yīng)當(dāng)明晰立法的基本要求，遵循轉(zhuǎn)移支付的基本原則，形成科學(xué)可行的、能夠有效促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法。