徐 慧 楓

(中共寧波市委黨校 學(xué)報(bào)編輯部， 浙江 寧波 315032)

一、問題的提出

城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷是區(qū)域現(xiàn)代化發(fā)展的重要主線，貫穿于全面建成小康社會(huì)的整個(gè)歷史征程。受制于現(xiàn)代化發(fā)展訴求與制度機(jī)制的階段化差異，不同國家和地區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)路徑各有不同。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先原則下，城市的要素集聚優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步強(qiáng)化。中國城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)目前仍未破解，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡已越來越不適應(yīng)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的時(shí)代要求。自黨的十六大首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”以來，黨的十八大提出“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”，黨的十九大進(jìn)一步明確“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。這些都迫切需要我們，從新時(shí)代中國特色社會(huì)主義道路的發(fā)展歷程中，尋求與之相適應(yīng)的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展范式。

中國城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展一直是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。當(dāng)前，關(guān)于中國城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的研究主要集中在以下兩個(gè)方面：(1)中國城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的原因研究。中國城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)是“人為分化”和“自然分化”的共同結(jié)果，既與中華人民共和國成立初期重點(diǎn)發(fā)展重工業(yè)、實(shí)行工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”、限制城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的“城鄉(xiāng)分割”制度密不可分，也與在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)要素流向條件優(yōu)越的城市的市場(chǎng)自發(fā)行為有關(guān)[1]26-31。(2)如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的探討。這種探討呈現(xiàn)出視角多樣化的特點(diǎn)。從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)質(zhì)角度出發(fā)，白永秀、王頌吉認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)密切相關(guān)，中國古典市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段的缺位、市場(chǎng)化改革中的政策扭曲和城鄉(xiāng)差異，致使中國的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有特殊性。因此，中國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本路徑在于大力發(fā)展城鄉(xiāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[2]149-156。通過分析城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，朱喜群認(rèn)為，政府與市場(chǎng)是城鄉(xiāng)走向融合的有效推動(dòng)和內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。因此，政府與市場(chǎng)之間的有效互動(dòng)耦合是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的根本途徑[3]54-57。吳冠岑等認(rèn)為，相關(guān)群體維護(hù)既得利益所導(dǎo)致的制度創(chuàng)新的鎖住效應(yīng)，以及制度之間的跨域依存是城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)緩慢的根源。因此，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中制度的變遷須整體推進(jìn)，并采取多樣化的制度變遷方式，與其漸進(jìn)性相適應(yīng)[4]34-35。

與上述研究的視角和側(cè)重點(diǎn)不同，本研究將采用實(shí)證分析法，探究浙江在邁向全面建成小康社會(huì)的歷史征程中，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的模式機(jī)制及演化進(jìn)路。一直以來，浙江經(jīng)濟(jì)的全面快速發(fā)展為其區(qū)域城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矯正奠定了必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和體制優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，秉持“干在實(shí)處、走在前列、勇立潮頭”的精神，浙江在全國率先探索出一條由對(duì)立到融合的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑。那么，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“浙江模式”呈現(xiàn)了怎樣的演進(jìn)脈絡(luò)？其演變的動(dòng)力機(jī)制和邏輯脈絡(luò)是什么？揭示了哪些城鄉(xiāng)關(guān)系演變的發(fā)展規(guī)律？關(guān)于這些問題的探討對(duì)我國全面建成小康社會(huì)、把握新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展方向，具有不可忽視的現(xiàn)實(shí)意義。

二、改革開放以來浙江城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的演進(jìn)脈絡(luò)

中華人民共和國成立后，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期強(qiáng)制性制度變遷的影響，在一般性的二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，中國城鄉(xiāng)的內(nèi)部矛盾更為特殊復(fù)雜，城鄉(xiāng)分離更為明顯。政府與市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源配置的主體，在不同的激勵(lì)約束環(huán)境中，兩者的組合模式始終處于動(dòng)態(tài)博弈狀態(tài)，其功能邊界的收縮延伸促使城鄉(xiāng)關(guān)系不斷演進(jìn)。在政府與市場(chǎng)的耦合作用下，浙江城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷經(jīng)歷了市場(chǎng)自發(fā)驅(qū)動(dòng)、政府與市場(chǎng)合力引導(dǎo)、政府戰(zhàn)略全面統(tǒng)籌支撐三個(gè)階段，城鄉(xiāng)關(guān)系由對(duì)立走向融合。

(一)基層內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的城鄉(xiāng)關(guān)系變革(1978-1991年)

在城鄉(xiāng)分割制度框架下，浙江農(nóng)村內(nèi)源型的工業(yè)化模式構(gòu)成了對(duì)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一次嘗試性沖擊。伴隨改革開放和社會(huì)治理創(chuàng)新，農(nóng)村基層的基本經(jīng)營體制變革成為改革開放以來城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的一個(gè)重要突破口。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予了農(nóng)民要素配置的自主權(quán)，農(nóng)業(yè)剩余就地轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及相關(guān)二三產(chǎn)業(yè)的原始資本積累，打破了“以糧為綱”單一狹隘的農(nóng)業(yè)格局，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、分散布局的農(nóng)村工業(yè)、以流通為主的第三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。在形成了以公有制經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)、多種所有制共同發(fā)展的新局面以后，浙江形成了兩種不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展路徑，即浙北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政參與的以鄉(xiāng)村集體企業(yè)為主的發(fā)展路徑，溫臺(tái)地區(qū)以個(gè)體和聯(lián)戶私營企業(yè)為主的特色農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在發(fā)展的局限和弊端，并在隨后的城市化進(jìn)程中顯現(xiàn)出某些負(fù)外部效應(yīng)，但在改革開放初期，浙江“兩大板塊”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)表現(xiàn)出強(qiáng)大的自我發(fā)展能力。在城鄉(xiāng)對(duì)立的整體格局下，浙江農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部自發(fā)性的城鄉(xiāng)利益調(diào)整，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)要素的集聚引致了就地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。農(nóng)民參與工業(yè)化打破了城市發(fā)展工業(yè)、農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)分工，使城鎮(zhèn)化與工業(yè)化得以進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展。(2)構(gòu)建了農(nóng)村內(nèi)部“以工促農(nóng)”的協(xié)同機(jī)制。在政策引導(dǎo)方面強(qiáng)調(diào)工農(nóng)產(chǎn)業(yè)平衡發(fā)展，并兼顧集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體成員的多方利益。通過列支工業(yè)利潤的方式支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、生產(chǎn)服務(wù)體系的完善以及技術(shù)的研發(fā)，從而提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。以建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)發(fā)展的籌融資，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)間收入分配調(diào)節(jié)的規(guī)范化和制度化[5]5-16。(3)解決了農(nóng)村向來存在的勞動(dòng)力“過密化”問題。勞動(dòng)力密集型工業(yè)的發(fā)展使得農(nóng)村人口壓力轉(zhuǎn)化為工業(yè)化的“人口紅利”，“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”一時(shí)成為農(nóng)村工業(yè)化道路的真實(shí)寫照。

浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)的蓬勃興起對(duì)城鄉(xiāng)分割的二元格局形成了強(qiáng)烈沖擊。這一城鄉(xiāng)關(guān)系變革的內(nèi)生機(jī)制在于資源配置方面的市場(chǎng)機(jī)制的引入。這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員自發(fā)組織的一場(chǎng)自下而上的實(shí)踐探索，是一種謀求農(nóng)村自我發(fā)展能力的突破。這也意味著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域市場(chǎng)功能邊界的適當(dāng)擴(kuò)張，推進(jìn)了農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的進(jìn)程。這不是自上而下的國家政策引導(dǎo)的結(jié)果，“以工補(bǔ)農(nóng)”內(nèi)生機(jī)制的作用范圍僅限于農(nóng)村基層內(nèi)部，而未能在更高層次上和更大范圍內(nèi)展開。

(二)政府與市場(chǎng)合力驅(qū)動(dòng)的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)探索(1992-2002年)

20世紀(jì)90年代初期，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革逐步推進(jìn)并完善，買方市場(chǎng)開始占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散、規(guī)模過小、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明的自身缺陷，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在這一階段陷入發(fā)展困境。為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的內(nèi)外部形勢(shì)，在市場(chǎng)化導(dǎo)向下，浙江通過政府退出企業(yè)直接管理等方式，改變集體企業(yè)經(jīng)營模式，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革，培育大批具有創(chuàng)業(yè)精神的民營企業(yè)家群體，力求在微觀層面先發(fā)形成一批市場(chǎng)微觀主體，奠定在經(jīng)濟(jì)體制方面的突破性優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，開展“撤區(qū)擴(kuò)鎮(zhèn)并鄉(xiāng)”“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”等宏觀層面的行政體制改革，以強(qiáng)化小城鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中心地位，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)范圍小城鎮(zhèn)與特色工業(yè)、專業(yè)市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，由此創(chuàng)造了必要的制度基礎(chǔ)。在市場(chǎng)機(jī)制和政府政策的共同作用下，浙江依托現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)建設(shè)，形成了新的區(qū)域發(fā)展動(dòng)力和投資主體，城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)取得新的進(jìn)展：(1)構(gòu)筑了布局合理、信息聯(lián)通、功能互補(bǔ)的現(xiàn)代化大中小城市網(wǎng)絡(luò)。在縣域小城鎮(zhèn)規(guī)劃要求下，特色工業(yè)園區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)配套綜合改革促進(jìn)了功能齊全的小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。農(nóng)村與城市相互獨(dú)立的雙軌工業(yè)化局面被打破，城鎮(zhèn)工業(yè)單元融入省域現(xiàn)代化城市群網(wǎng)絡(luò)，并發(fā)揮了區(qū)域和社會(huì)發(fā)展的核心作用。(2)“以工促農(nóng)”的利益平衡調(diào)整開始在縣域?qū)哟紊险归_。在20世紀(jì)90年代中后期，浙江省提出城鄉(xiāng)、工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略要求，即要堅(jiān)持“同步推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)”。特色工業(yè)園區(qū)的建設(shè)帶來農(nóng)村工業(yè)的規(guī)?；?、集約化，反過來，這也進(jìn)一步強(qiáng)化了小城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)能力。伴隨城鎮(zhèn)就業(yè)限制的逐步取消，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)。(3)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)體系及以“新五?！睘橹黧w的社會(huì)保障體系初具雛形?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的提升鞏固了農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。小城鎮(zhèn)開始由單一的商貿(mào)流通集聚地向兼具生產(chǎn)生活功能的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變。2001年，浙江率先在全國實(shí)行農(nóng)民最低生活保障制度。隨后，教育領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)低保家庭子女免費(fèi)入學(xué)，養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)嵭泄鹿牙先思泄B(yǎng)，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域執(zhí)行新農(nóng)合，失地農(nóng)民群體實(shí)現(xiàn)了基本生活有保障。

在市場(chǎng)機(jī)制和政府政策的耦合作用下，以小城鎮(zhèn)為重要載體，工農(nóng)關(guān)系進(jìn)一步密切，“以工促農(nóng)”的內(nèi)生調(diào)整機(jī)制擴(kuò)張到縣域?qū)用妗Ｔ谑袌?chǎng)機(jī)制逐漸占據(jù)經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)地位的同時(shí)，為促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，政府開始了“有為”的嘗試：政策引導(dǎo)的著力點(diǎn)是提高公共服務(wù)能力，增強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的支持。如建立工業(yè)開發(fā)區(qū)，改善營商投資環(huán)境等系列舉措。但是，我們也應(yīng)該看到，盡管這一階段的農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平有了大幅度的提高，但因缺乏全局性的規(guī)劃，這種城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的探索仍然沒能遏制這一階段城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大。僅從城鄉(xiāng)居民收入比來看，由1991年的2.4∶1上升到2002年的3.11∶1。因此，這一階段的城鄉(xiāng)關(guān)系仍然時(shí)常處于碰撞摩擦狀態(tài)。

(三)政府戰(zhàn)略統(tǒng)籌推進(jìn)的城鄉(xiāng)一體化嘗試(2003年至今)

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為起點(diǎn)， “以工促農(nóng)”的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制在一定程度上緩解了緊張對(duì)立的城鄉(xiāng)關(guān)系。但是，總體來看，這還只是浙江縣域這一初級(jí)層次的經(jīng)驗(yàn)探索，對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的促進(jìn)作用還是很有限。在進(jìn)入工業(yè)化中后期后，浙江民營經(jīng)濟(jì)很快成為重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。這為浙江社會(huì)資源向農(nóng)村傾斜提供了更為成熟的財(cái)政基礎(chǔ)。自黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略以來，在國家整體戰(zhàn)略的制度框架內(nèi)，浙江統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度創(chuàng)新和政策實(shí)施在全省范圍內(nèi)自覺展開。

1.城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的準(zhǔn)備和部署階段(2003-2004年) 城鄉(xiāng)一體化是“八八戰(zhàn)略”決策部署的重要組成部分，自此，浙江開始步入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化生動(dòng)實(shí)踐的新境界，應(yīng)對(duì)“先成長先煩惱”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。以十六大精神為指導(dǎo)，浙江省政府在回顧總結(jié)各地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加大制度創(chuàng)新力度，率先出臺(tái)了省域?qū)用娴膽?zhàn)略框架和配套政策。其中，義烏、嘉興分別頒布《義烏市城鄉(xiāng)一體化行動(dòng)綱要》《嘉興市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2004年，浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)一體化工作座談會(huì)在嘉興召開。會(huì)議明確：到2010年，基本消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展格局；到2020年，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的分階段目標(biāo)。同年，《浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綱要》(浙委發(fā)〔2004〕93號(hào)，2005年1月10日)也頒布實(shí)施，提出通過建立健全城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系、深化城鄉(xiāng)配套改革、加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等七大戰(zhàn)略舉措，健全完善“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的推進(jìn)體系。至此，浙江省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體格局構(gòu)想基本完成，浙江省整體進(jìn)入城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。

2.城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的梯次推進(jìn)階段(2005-2011年) 在城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，浙江積極破除相關(guān)的體制機(jī)制障礙，推動(dòng)改革分步驟、分區(qū)域、有重點(diǎn)地展開。通過“千村示范、萬村整治”“山海協(xié)作”“欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康”等系列重大工程，從產(chǎn)業(yè)布局、社保福利、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)管理等各方面全方位培育農(nóng)村的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。為貫徹執(zhí)行十七屆三中全會(huì)加快農(nóng)村改革發(fā)展的會(huì)議精神，浙江積極制定并下發(fā)了《浙江省基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃(2008-2012)》(2008年8月7日)。該《計(jì)劃》以城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)為主要突破口，加快基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)向省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)延伸轉(zhuǎn)移，以解決公共權(quán)益安排的地方分割問題[6]第3版。在整體戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，相關(guān)政策配套連續(xù)推進(jìn)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平全面提升，浙江開創(chuàng)了城鄉(xiāng)融合的嶄新格局。

3.城鄉(xiāng)融合的縱深發(fā)展階段(2012年至今) 黨的十九大指出，在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為社會(huì)主要矛盾。同時(shí)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，彌補(bǔ)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的突出短板。這意味著，鄉(xiāng)村振興的著力點(diǎn)不僅在農(nóng)村內(nèi)部，還在農(nóng)村之外，要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略擺到城鄉(xiāng)融合的整體架構(gòu)中去。在聯(lián)動(dòng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，浙江進(jìn)行了多方面的縱深探索：(1)促進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)要素的有機(jī)融合。深化戶籍制度和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，并加速轉(zhuǎn)化進(jìn)程，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)人才、城市工商資本下鄉(xiāng)。如寧波取消農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一登記居民戶口，義烏、德清等地積極試點(diǎn)農(nóng)村“三塊地”改革，完善相關(guān)權(quán)益的退出補(bǔ)償機(jī)制。(2)優(yōu)化城市群空間布局。在杭州、寧波、溫州、金華-義烏四大都市圈框架下，加快發(fā)展縣域中心鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)，進(jìn)一步延伸并強(qiáng)化中小城市網(wǎng)絡(luò)。(3)夯實(shí)“兩山”理論的環(huán)境基礎(chǔ)。聯(lián)動(dòng)實(shí)施《浙江省農(nóng)村環(huán)境綜合整治實(shí)施方案》(浙環(huán)發(fā)〔2018〕6號(hào)，2018年2月7日)和“千萬工程”，美化鄉(xiāng)村人居環(huán)境，在公共性生態(tài)環(huán)境中融入產(chǎn)業(yè)形態(tài)和市場(chǎng)機(jī)制，吸引外來人口定居、旅游，打造“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”相統(tǒng)一的特色鄉(xiāng)村。

三、浙江城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制

經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)城鄉(xiāng)二元分割的發(fā)生在工業(yè)化進(jìn)程中具有普遍性，但從歷史發(fā)展趨勢(shì)來看，城鄉(xiāng)格局歷經(jīng)階段性嬗變，最終仍會(huì)走向融合與一體。這種二元結(jié)構(gòu)嵌入在特定時(shí)空的制度安排中，受不同的內(nèi)外部因素制約，而且不同國家和地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)軌跡和動(dòng)力機(jī)制又各具特殊性。考察新中國成立以來浙江省的城鄉(xiāng)融合道路，其城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生變遷具有以下幾方面的動(dòng)力來源：

(一)以內(nèi)源型農(nóng)村工業(yè)化為先導(dǎo)

工業(yè)化導(dǎo)致資源要素在空間上的重新調(diào)整，因此，其模式選擇與城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。與多數(shù)西方國家由城市到農(nóng)村的工業(yè)化擴(kuò)散路徑不同，浙江的城鄉(xiāng)關(guān)系是按照“農(nóng)村內(nèi)源型工業(yè)化-城鎮(zhèn)化-城鄉(xiāng)融合”的路徑發(fā)展的，具有典型的浙江特色。自1978年開展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來，浙江農(nóng)村因勢(shì)利導(dǎo)，開創(chuàng)了基于時(shí)代特征和自身特點(diǎn)的鄉(xiāng)村工業(yè)化道路，并進(jìn)一步以縣域城鎮(zhèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚發(fā)展的重要載體，發(fā)揮農(nóng)民主體積極參與的作用機(jī)制。這種內(nèi)源型的農(nóng)村工業(yè)化道路實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村內(nèi)部自我發(fā)展能力的突破，產(chǎn)生了勞動(dòng)力集聚轉(zhuǎn)移、公共服務(wù)設(shè)施改善等一系列就地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。在區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)崛起的同時(shí)，工業(yè)對(duì)“三農(nóng)”的反哺沖破了阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的藩籬，這是浙江城鄉(xiāng)關(guān)系在改革早期就處于較為緩和狀態(tài)的現(xiàn)實(shí)原因。

在特定的經(jīng)濟(jì)制度條件下，浙江之所以形成以農(nóng)村內(nèi)源型工業(yè)發(fā)展道路為先導(dǎo)、縣域城鎮(zhèn)因勢(shì)崛起的特色化城鄉(xiāng)融合模式，是有一定的現(xiàn)實(shí)原因的。一方面，城鄉(xiāng)雙重工業(yè)化模式避免了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的割裂，廣大農(nóng)民從中受益，且不再被排斥在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程之外。與國外城市先導(dǎo)的工業(yè)化路徑相比，這種模式更加符合中國國情和浙江實(shí)際。另一方面，以發(fā)展勞動(dòng)密集型輕工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)選擇有效規(guī)避了浙江自然資源匱乏的先天劣勢(shì)，農(nóng)村內(nèi)部的人口紅利和賣方市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)地位，使得其自我發(fā)展能力在工業(yè)化進(jìn)程中得到了最大限度的延展和鍛造。此外，農(nóng)村是改革開放的始發(fā)地，具備內(nèi)生的先發(fā)基因和基礎(chǔ)條件。作為其特色產(chǎn)物，農(nóng)村的市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到特定階段，對(duì)區(qū)域整體的經(jīng)濟(jì)文化政治社會(huì)生態(tài)均會(huì)產(chǎn)生制約或者推動(dòng)作用。反過來，區(qū)域的多方位協(xié)調(diào)發(fā)展也會(huì)促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

(二)政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制的有效耦合

應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)關(guān)系變遷，關(guān)鍵在于提升社會(huì)整體福利。因涉及多方主體利益的重新調(diào)整分配，帕累托最優(yōu)往往難以實(shí)現(xiàn)，因此，城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程會(huì)非常緩慢。眾多國家的過往經(jīng)驗(yàn)也證實(shí)了這一點(diǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制利益驅(qū)動(dòng)的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理，以及中華人民共和國成立以來城鄉(xiāng)分治制度的歷史關(guān)聯(lián)，使得中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展這一長期的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更加復(fù)雜艱巨。單純依靠市場(chǎng)自發(fā)協(xié)調(diào)或是單一的政府強(qiáng)制性干預(yù)，很難為破解城鄉(xiāng)失衡發(fā)展困局提供持續(xù)動(dòng)力。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)運(yùn)行既需要激發(fā)資源要素流通配置的市場(chǎng)活力，也需要政府為市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行解除制度性障礙，即突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的層層障礙離不開市場(chǎng)和政府的合力驅(qū)動(dòng)。不同時(shí)空發(fā)展環(huán)境下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)、政府公共管理能力、國家意志戰(zhàn)略目標(biāo)等因素條件動(dòng)態(tài)變化，市場(chǎng)和政府的功能定位也隨之發(fā)生變化。伴隨著中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立、夯實(shí)和完善，本著互補(bǔ)共促的耦合原則，浙江省不斷伸縮政府行政職能邊界，以配合市場(chǎng)力量的發(fā)育調(diào)整；力求實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制組合的最優(yōu)效用，以期為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速聯(lián)動(dòng)發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

在推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的初始改革階段，農(nóng)民要素配置自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化取向。市場(chǎng)機(jī)制自組織作用的發(fā)揮充分激發(fā)了農(nóng)民改革創(chuàng)新的熱情。短期內(nèi)，農(nóng)村自主發(fā)展能力在工業(yè)生產(chǎn)和流通等多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域得到了拓展提升。在計(jì)劃與市場(chǎng)雙軌制階段，盡管市場(chǎng)力量開始發(fā)育，但仍相對(duì)薄弱，農(nóng)村基層內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的發(fā)展機(jī)制極易受到政策調(diào)控的影響。因此，改革開放初期，為了契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育，浙江省政府以相對(duì)“無為”的方式營造寬松的經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境，激勵(lì)農(nóng)村基層內(nèi)源型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化道路的自發(fā)探索，并最終迎來了城鄉(xiāng)關(guān)系的一次重大轉(zhuǎn)折。經(jīng)歷上一階段的經(jīng)驗(yàn)性探索，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、流通市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，并開始規(guī)?；叵蚩h域城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)村集體組織內(nèi)的局部利益調(diào)整過渡到縣域城鄉(xiāng)層次，“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)格局基本形成。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的全面改革，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立并完善。在市場(chǎng)機(jī)制與政府政策的現(xiàn)時(shí)組合中，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的政策取向漸明，“有為”政策的著力點(diǎn)在于消除制約市場(chǎng)作用發(fā)揮的機(jī)制障礙。進(jìn)入工業(yè)化后期，為彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，并從根本上把握城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，浙江省政府系統(tǒng)謀劃城鄉(xiāng)融合的戰(zhàn)略布局和政策支撐，適時(shí)調(diào)整政府調(diào)控力度，積極構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)融合的長效政策體系和社會(huì)基礎(chǔ)。

(三)制度革新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重發(fā)力

在城鄉(xiāng)融合的探索推進(jìn)過程中，浙江在體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力：(1)體制層面，不斷創(chuàng)新改革，積極消除傳統(tǒng)的二元制度阻隔，及時(shí)搭建城鄉(xiāng)要素融合集聚的平臺(tái)通道。同時(shí)，依托發(fā)展成果共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間空間布局合理、功能特色互補(bǔ)、資源配置均衡、居民權(quán)利平等等多方面的深度融合。(2)經(jīng)濟(jì)層面，以農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展和城鎮(zhèn)化為支點(diǎn)，集中農(nóng)村生產(chǎn)要素，大力發(fā)展農(nóng)村現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)了城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

在工業(yè)化從低水平到高水平的演進(jìn)過程中，發(fā)展機(jī)制運(yùn)行所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化政治生態(tài)等方面的城鄉(xiāng)互動(dòng)和聯(lián)系，是城鄉(xiāng)關(guān)系的基本表現(xiàn)。隨著工業(yè)化的擴(kuò)張和深入，城鄉(xiāng)關(guān)系由對(duì)立到融合是現(xiàn)代化進(jìn)程中的一般性規(guī)律和基本特征。因此，加快工業(yè)化進(jìn)程，大力發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，是各國政府縮小城鄉(xiāng)差距的核心政策。工業(yè)化進(jìn)程的初期，我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城鄉(xiāng)二元制度雖然迎合了社會(huì)主義的意識(shí)形態(tài)訴求，但在某種程度上來說是較為低效的發(fā)展運(yùn)行機(jī)制，造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展結(jié)果的背離。這賦予了中國城鄉(xiāng)二元格局的特殊性，即其分化是經(jīng)濟(jì)因素和制度性因素的雙重疊加。因此，在推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的先行實(shí)踐中，浙江在增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)，在農(nóng)村稅費(fèi)、戶籍制度、社會(huì)保障、科教文衛(wèi)等公共服務(wù)供給制度方面不斷探索革新，將城鄉(xiāng)融合發(fā)展提升到了更高的層次水平。

四、浙江城鄉(xiāng)關(guān)系演變的邏輯主線

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)制度的變革引致了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式、經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一系列轉(zhuǎn)變和發(fā)展。政府-市場(chǎng)關(guān)系是經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型的基本邏輯線索，城市和鄉(xiāng)村關(guān)系的演變也遵循了政府-市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整這一經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯。

改革開放前，在城鄉(xiāng)問題上，國家實(shí)行了嚴(yán)格的政府管控。為服務(wù)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)化國家戰(zhàn)略，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、城鄉(xiāng)戶籍制度等一系列城鄉(xiāng)分割的政策制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架下開始實(shí)施。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度限制了農(nóng)產(chǎn)品的交易流通，戶籍管制限制了勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)業(yè)之間的自發(fā)轉(zhuǎn)移，政府的計(jì)劃指令替代了市場(chǎng)的資源配置功能。“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制也意味著地方政府經(jīng)濟(jì)自主性的缺失。因此，政府-市場(chǎng)關(guān)系以及兩者的內(nèi)部結(jié)構(gòu)都是相對(duì)單一的。改革開放后，中國的市場(chǎng)化改革率先在農(nóng)村推進(jìn)，政府管控的領(lǐng)域范圍及管控力度逐步縮小變?nèi)酢５靡嬗谵r(nóng)村基本經(jīng)營制度的改革，農(nóng)產(chǎn)品供給能力大幅提高，農(nóng)村微觀主體獲得了生產(chǎn)要素的自主配置權(quán)。農(nóng)產(chǎn)品剩余的出現(xiàn)及農(nóng)村微觀主體經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的拓展打破了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入壁壘。浙江等沿海發(fā)達(dá)省市的農(nóng)村也由此開啟了工業(yè)化之路，同時(shí)，農(nóng)村內(nèi)部及城鄉(xiāng)之間的商品配置交換得到有效促進(jìn)。伴隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化流通體制、戶籍制度的漸進(jìn)改革，市場(chǎng)機(jī)制在商品定價(jià)及商品交易方面發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，農(nóng)村勞動(dòng)力自發(fā)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。此時(shí)，市場(chǎng)功能邊界相應(yīng)擴(kuò)展，政府管控日益減弱。

改革開放以來，在邁向全面建成小康社會(huì)的歷史征程中，浙江城鄉(xiāng)關(guān)系的演變遵從了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的基本邏輯主線：政府對(duì)城鄉(xiāng)的管控邊界收縮，管控強(qiáng)度減弱，市場(chǎng)邏輯在城鄉(xiāng)領(lǐng)域逐漸拓展開來。在市場(chǎng)秩序下，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)部門微觀主體的自主性得以創(chuàng)造性地發(fā)揮。在市場(chǎng)機(jī)制作用下要素配置流動(dòng)起來，城鄉(xiāng)的割裂狀態(tài)逐漸被打破。隨著市場(chǎng)機(jī)制的擴(kuò)展完善，城鄉(xiāng)逐步走向融合。政府-市場(chǎng)關(guān)系的市場(chǎng)化導(dǎo)向引致了一條由分割走向融合的城鄉(xiāng)關(guān)系演變路徑，同時(shí)，城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷也折射了經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型的發(fā)展績(jī)效。

總之，從政府管控到市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的市場(chǎng)化改革，經(jīng)濟(jì)制度層面的變革對(duì)中國城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。從基層內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的內(nèi)源型工業(yè)化模式，到政府推動(dòng)的縣域小城鎮(zhèn)規(guī)?；l(fā)展，再到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的全面鋪開，政府與市場(chǎng)力量的組合是浙江城鄉(xiāng)融合模式發(fā)生階段性轉(zhuǎn)變的根本依據(jù)。這也意味著：政府-市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整是改革開放以來浙江乃至全國城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的主要邏輯線索。在新時(shí)代，推進(jìn)城鄉(xiāng)深度融合需要持續(xù)推進(jìn)制度層面的市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)各經(jīng)濟(jì)部門微觀主體的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，加快城鄉(xiāng)之間要素的配置流動(dòng)，合理布局城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，在城鄉(xiāng)的互動(dòng)中探尋和拓展城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)空，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入差距、消費(fèi)差距、公共服務(wù)水平差距的不斷縮小。