陳 燕，李光龍，周云蕾

（1.合肥學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，安徽 合肥230601；2.安徽大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，安徽 合肥230601；3.安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠233040）

義務(wù)教育均衡發(fā)展作為社會公平正義的重要基礎(chǔ)受到廣泛關(guān)注。截至2020年底，全國累計已有26個省份、2 809個縣（市、區(qū)）實現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，縣數(shù)占比96.8%［1］。在“后均衡化時代”，義務(wù)教育發(fā)展的主要矛盾更體現(xiàn)為社會民眾日益增長的優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源需求和優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源不均衡不充分供給之間的矛盾［2］。黨的十九大報告也明確提出要發(fā)展“公平而有質(zhì)量的教育”［3］。在鞏固縣域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展成果的基礎(chǔ)上，推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展成為必然選擇。義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展主要體現(xiàn)為義務(wù)教育質(zhì)量提升的內(nèi)涵式發(fā)展。徐小容和朱德全認為義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是多元力量協(xié)同主導(dǎo)，以受益均等為特征，通過差異化治理方式推進的立體化均衡［4］。范涌峰和宋乃慶認為義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展應(yīng)是教育公平與教育質(zhì)量兼顧、具有推動教育內(nèi)涵式均衡發(fā)展和促進學(xué)生個體發(fā)展雙重功能的特色化發(fā)展［5］。

目前，學(xué)術(shù)界對義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展問題的研究主要是從省域［6］、農(nóng)村［7］、城鄉(xiāng)間［8］和縣域內(nèi)［9］層面展開分析，只有少數(shù)文獻專門探討城市內(nèi)部義務(wù)教育均衡發(fā)展問題。蘭峰等人運用空間失配理論，對西安市9個城區(qū)小學(xué)教育資源的失配程度進行了空間效應(yīng)分析［10］。馮仰存基于某一線城市7個區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)從教師視角對義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的認可度進行了研究［11］。以上針對城市義務(wù)教育均衡發(fā)展問題的研究仍局限于單一視角或從城市城區(qū)整體層面，少有涉及從城市城區(qū)間對比層面剖析義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展問題。在新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進下，城市義務(wù)教育事業(yè)雖得到了長足發(fā)展，但城市城區(qū)間義務(wù)教育仍面臨著一系列現(xiàn)實發(fā)展瓶頸。這不僅影響新型城鎮(zhèn)化背景下城市建設(shè)及同一城市不同城區(qū)經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，也影響到全體居民能否共享城市化的有益成果。

為深入了解城市城區(qū)間義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本態(tài)勢，課題組以中部某省Q市城區(qū)作為典型樣本，對其下轄三區(qū)的中小學(xué)進行實地調(diào)研。之所以選擇Q市作為調(diào)研對象，主要考慮其所在省份是全國義務(wù)教育均衡發(fā)展的首倡者和先行地區(qū)，在促進義務(wù)教育均衡發(fā)展中處于十分重要的地位；而Q市是傳統(tǒng)的教育資源大市，也是教育工作強市。Q市各城區(qū)在推進縣域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展的實踐進程中，形成獨具特色并取得良好成效的義務(wù)教育均衡發(fā)展模式，但在深入推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中面臨著一些與其他城市城區(qū)相比既有共性也有個性的現(xiàn)實困境。因此以Q市下轄三區(qū)為樣本考察城市城區(qū)間義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展實現(xiàn)路徑具有一定的示范效應(yīng)與借鑒意義。

一、城區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的顯著成效

（一）城區(qū)間辦學(xué)條件差距不斷縮小

近年來，在國家義務(wù)教育基本均衡發(fā)展評估認定的推動下，Q市各建制區(qū)政府以該省義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準為目標(biāo)，加大對城區(qū)薄弱中小學(xué)教育的財政投入，實施義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準化建設(shè)項目，推進義務(wù)教育學(xué)校信息化建設(shè)，顯著縮小了城區(qū)間中小學(xué)基本辦學(xué)條件的差距。

無論是通過課題組對三個城區(qū)調(diào)研學(xué)校實地考察的主觀感知，還是從調(diào)研學(xué)校辦學(xué)條件基本情況調(diào)查表反饋的客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)，均能發(fā)現(xiàn)當(dāng)前Q市各城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校在校舍建設(shè)、圖書和儀器設(shè)備配置等硬件資源方面的差距顯著縮小。針對各城區(qū)辦學(xué)條件是否存在差距這一問題，學(xué)生家長問卷和教師問卷的調(diào)查結(jié)果基本一致。A區(qū)和C區(qū)有70%以上的學(xué)生家長、B區(qū)有60%以上的學(xué)生家長均認為本校與同類學(xué)校辦學(xué)條件差距已明顯縮小或逐步縮??；B區(qū)有80%以上的教師、A區(qū)和C區(qū)有70%以上的教師均認為各區(qū)中小學(xué)在辦學(xué)條件方面已不存在明顯差距，即使有差距，亦控制在合理范圍內(nèi)。

（二）各城區(qū)師資交流逐步制度化

為縮小校際間師資差距，優(yōu)化師資隊伍建設(shè)，Q市各城區(qū)政府近年來積極探索，相繼出臺一系列關(guān)于師資流動的政策措施，從制度層面實現(xiàn)了城區(qū)師資交流常態(tài)化。這些政策主要對師資交流制度的目標(biāo)、交流對象、交流形式以及交流教師在人事關(guān)系、待遇保障和晉升考核等方面做出了詳細規(guī)定，以保證師資交流政策的規(guī)范落實。

從各城區(qū)師資交流的目標(biāo)來看，既要提高區(qū)內(nèi)農(nóng)村學(xué)校師資水平，也應(yīng)強化城區(qū)內(nèi)薄弱學(xué)校師資建設(shè)力度；從交流對象來看，主要針對在同一學(xué)校連續(xù)任教滿6年的教師以及需要評聘中級以上職稱的教師，并規(guī)定每年師資交流比例不低于符合交流條件的在職在崗教職工人數(shù)的10%，對新招聘教師一律先到農(nóng)村學(xué)校工作3年或6年；從交流形式來看，主要采取了“上掛下聯(lián)”支教、從農(nóng)村學(xué)校選調(diào)、技能學(xué)科教師走教、送教等多樣化形式。對參與流動的教師，在待遇保障方面適度傾斜，在評先評優(yōu)、晉升提拔等方面同等條件下優(yōu)先考慮。目前，Q市三個區(qū)中A區(qū)率先探索建立起具有鮮明區(qū)域特色的“無校籍管理”改革。這一舉措也引領(lǐng)示范帶動了B區(qū)和C區(qū)積極探索“無校籍管理”改革。這為進一步提高各城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校師資水平，實現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。

（三）各城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校管理體制不斷完善

為擴大優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的覆蓋面，縮小校際間差距，Q市各城區(qū)創(chuàng)新改革辦學(xué)管理體制，相繼實施了“優(yōu)質(zhì)學(xué)校+薄弱學(xué)?！薄皟?yōu)質(zhì)學(xué)校+新校”“優(yōu)質(zhì)學(xué)校+分?！钡榷喾N形式的集團化辦學(xué)模式。

A區(qū)作為Q市探索集團化辦學(xué)的開拓者，主要依托老城區(qū)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源帶動?xùn)|部新城義務(wù)教育發(fā)展，先后組建起四個教育集團，充分發(fā)揮了集團化辦學(xué)對各校的輻射帶動作用；B區(qū)根據(jù)各校的辦學(xué)水平和特色，主要以教育聯(lián)盟的形式，有選擇地探索“委托管理式”“單一法人式”“多法人組合式”等多元化聯(lián)合辦學(xué)模式，推進了全區(qū)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源整合和擴大；C區(qū)目前也開始加速推進集團化辦學(xué)進程，通過探索建立優(yōu)質(zhì)學(xué)校的分校和跨城區(qū)學(xué)校間合作等辦學(xué)模式，滿足轄區(qū)群眾對優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的需求。此外，為全面提升學(xué)校辦學(xué)品質(zhì)，培育學(xué)生綜合素養(yǎng)，Q市各城區(qū)多所學(xué)校注重學(xué)校內(nèi)涵式建設(shè)，結(jié)合學(xué)校特點，充分利用地方文化資源，創(chuàng)新打造學(xué)校特色文化品牌，形成了諸如體育文化、象棋文化、集郵文化等獨具特色的校園文化面貌，有力地推動了城區(qū)更高質(zhì)量的義務(wù)教育均衡發(fā)展。

二、城區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的現(xiàn)實困境

（一）城區(qū)間義務(wù)教育學(xué)校布局結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)

隨著新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，Q市各城區(qū)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)人口和外來人口不斷增加，但是城區(qū)學(xué)校布局規(guī)劃卻沒有同步適時調(diào)整。

從調(diào)研的情況來看，老城A區(qū)和B區(qū)義務(wù)教育發(fā)展水平較高，區(qū)內(nèi)名校老校眾多，聚集了不少優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源。A區(qū)近年來結(jié)合東部新城快速發(fā)展的態(tài)勢，將義務(wù)教育發(fā)展的重心東向轉(zhuǎn)移，主要采取了依托新建小區(qū)配套建設(shè)新學(xué)校。由于東部新城學(xué)校配套建設(shè)相對于居住區(qū)建設(shè)較為滯后，隨著居民入住率的提高，短期內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校供給速度仍趕不上轄區(qū)內(nèi)學(xué)齡人口就近入學(xué)增長速度，優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源供給壓力較大。B區(qū)是工業(yè)較為集中的老城區(qū)。近年來老城區(qū)改造開發(fā)的力度不斷加大，但學(xué)校建設(shè)規(guī)劃較為滯后。老城區(qū)部分學(xué)校附近住宅小區(qū)由平房改建為多層或高層，適齡入學(xué)兒童人數(shù)大幅增加，但由于老城區(qū)建設(shè)用地資源緊張，新建和改擴建學(xué)校難度較大，使得原有學(xué)校教學(xué)資源變得較為緊張。此外，B區(qū)工業(yè)廠區(qū)周邊居住環(huán)境較差，一些居民搬遷至新城區(qū)居住，轄區(qū)內(nèi)學(xué)校生源存在逐漸萎縮的跡象。C區(qū)整體而言城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)較多，義務(wù)教育整體發(fā)展水平不如A區(qū)和B區(qū)。在城鎮(zhèn)化進程中，大量的農(nóng)村人口和外來人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，區(qū)內(nèi)學(xué)齡兒童人數(shù)隨之增多，但是區(qū)內(nèi)學(xué)校布局相對稀疏，且缺少能形成示范效應(yīng)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校，優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的欠缺使得部分生源流失至其它城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校。

（二）城區(qū)間義務(wù)教育師資配置不均衡

雖然目前Q市各城區(qū)都采取了一定程度的教師交流措施，但城區(qū)間義務(wù)教育師資配置仍存在不均衡現(xiàn)象。

首先，Q市各城區(qū)師資配置不均衡主要體現(xiàn)為程度不同的結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為年齡結(jié)構(gòu)失衡、學(xué)科結(jié)構(gòu)失衡和性別結(jié)構(gòu)失衡三方面。由于新招聘的年輕教師主要分配到農(nóng)村，至少需要3年或6年才能上調(diào)至城市學(xué)校，使得老城區(qū)部分學(xué)校缺乏年輕教師。一些老教師不能熟練運用信息化手段組織教學(xué)，存在設(shè)施設(shè)備利用率不高，資源閑置浪費的現(xiàn)象。在調(diào)研訪談中，多所學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)均反映受限于教師人事管理制度的約束，學(xué)校新招聘及交流進來的教師并不一定對口學(xué)校所缺學(xué)科教師，特別是音體美等技能性學(xué)科教師普遍缺乏。此外，中小學(xué)女教師占絕大多數(shù)，教師“陰盛陽衰”現(xiàn)象嚴重。二孩政策全面放開后，一旦有女教師懷孕生育現(xiàn)象，就會給學(xué)校帶來較大的教學(xué)壓力和工作壓力。

其次，Q市部分學(xué)校仍存在不少外聘教師。近年來Q市在校學(xué)生數(shù)總體呈緩慢遞減趨勢，由于教師編制數(shù)和學(xué)生數(shù)相掛鉤，城區(qū)教師編制數(shù)無法增加。在Q市教師總體不缺編的情況下，各城區(qū)多所學(xué)校由于存在上述結(jié)構(gòu)性失衡問題，外聘教師現(xiàn)象由此產(chǎn)生。外聘教師沒有正式編制，工資較低，工作穩(wěn)定性較差，從長遠看并不利于學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的整體提升。

（三）城區(qū)間義務(wù)教育生源分布不均衡

為防止區(qū)域內(nèi)適齡入學(xué)兒童向外流失，Q市從2013年起全面推行義務(wù)教育階段“零擇?！闭?，一律按照“劃片免試就近”原則入學(xué)。為抑制“學(xué)區(qū)房”熱，Q市自2014年起明確規(guī)定同一套住房在一個學(xué)段內(nèi)（小學(xué)6年，初中3年）只能被同一家庭作為入學(xué)依據(jù)。政策推行后，各城區(qū)依戶口所在地就近入學(xué)的學(xué)生越來越多，擇校現(xiàn)象得到了一定控制。

但是，由于現(xiàn)有各城區(qū)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源在學(xué)校間配置仍不均衡，經(jīng)濟條件較好的家庭仍有擇校的沖動，目前主要通過提前購買學(xué)區(qū)房，實現(xiàn)隱形的“變相”擇校，由此導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)學(xué)校較多的城區(qū)聚居了不少優(yōu)質(zhì)生源。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“戶口所在地”和“學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量”是絕大多數(shù)學(xué)生家長選擇就讀學(xué)校考慮的主要因素；三個城區(qū)仍至少有30%以上的學(xué)生家長認為本地擇校情況比較普遍。

三、城區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的路徑選擇

深入推進新型城鎮(zhèn)化背景下城市城區(qū)間義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展任重而道遠，必須強化政府責(zé)任、堅持統(tǒng)籌規(guī)劃和創(chuàng)新體制機制保障。為此，本文從縱向和橫向兩個維度構(gòu)建實現(xiàn)城市城區(qū)間義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的路徑選擇。

（一）縱向維度：注重強化省級政府財政統(tǒng)籌責(zé)任和市級政府教育資源統(tǒng)籌力度

我國幅員遼闊，省內(nèi)縣域眾多，且各縣義務(wù)教育發(fā)展實際情況存在較大差異。鑒于目前大多數(shù)城市城區(qū)已通過國家義務(wù)教育基本均衡發(fā)展評估認定，探索從市域內(nèi)層面整體推進城區(qū)間義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展較為可行。在明確各級政府事權(quán)和財政支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，應(yīng)特別注重強化省級政府財政統(tǒng)籌責(zé)任和市級政府教育資源統(tǒng)籌力度。

首先，省級政府應(yīng)強化義務(wù)教育經(jīng)費統(tǒng)籌分配權(quán)，持續(xù)提高義務(wù)教育經(jīng)費投入水平，不斷優(yōu)化義務(wù)教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，有效提升義務(wù)教育經(jīng)費使用效率。省級政府可以進一步加大對薄弱城區(qū)薄弱學(xué)校弱勢群體的義務(wù)教育經(jīng)費財政投入力度，與中央和縣級政府分項目按比例共同分擔(dān)所需資金，并加強落實義務(wù)教育財政經(jīng)費的督導(dǎo)評估，從財力方面切實保障城市城區(qū)間義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

其次，市級政府應(yīng)兼顧各城區(qū)自然環(huán)境、經(jīng)濟水平、財政能力、學(xué)齡人口數(shù)量變化趨勢及空間分布狀況等區(qū)情，因地制宜、整體規(guī)劃統(tǒng)籌全市義務(wù)教育資源的優(yōu)化配置。一方面，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)化城區(qū)間義務(wù)教育學(xué)校布局結(jié)構(gòu)。市教育部門應(yīng)與國土、建設(shè)、財政等多部門聯(lián)動推進各城區(qū)教育用地整體建設(shè)規(guī)劃，努力做到城市舊城改造、新區(qū)建設(shè)與學(xué)校新建、改擴建等配套同步，同時加強各城區(qū)間的協(xié)同合作，以使城市城區(qū)間義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源在學(xué)?？臻g布局上更為優(yōu)化合理。另一方面，應(yīng)統(tǒng)籌優(yōu)化城區(qū)間義務(wù)教育師資配置，明確教育部門、學(xué)校和教師等各方責(zé)任分工，深入改革教師人事管理制度，提高教師薪酬待遇和社會地位，擴大優(yōu)質(zhì)師資規(guī)模，特別是音體美等優(yōu)秀技能性學(xué)科教師。在目前各城區(qū)集團化辦學(xué)的基礎(chǔ)上，市級政府統(tǒng)籌建立跨城區(qū)義務(wù)教育共同體，并設(shè)計激勵相容的政策措施，切實給予流動教師充分的物質(zhì)回報與精神激勵，提高教師流動的主觀能動性，聚力盤活全市各城區(qū)師資存量。

（二）橫向維度：注重體制機制創(chuàng)新，多渠道擴大優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源供給

若從根本上解決城區(qū)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源供給不足及城區(qū)弱勢群體子女獲取優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源不均等問題，政府仍需加大優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源供給總量，創(chuàng)新體制機制，豐富優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的供給渠道，推進義務(wù)教育“供給側(cè)改革”。

一是建立互聯(lián)互通、共建共享的義務(wù)教育資源網(wǎng)絡(luò)信息化平臺，以信息化手段整合校內(nèi)外優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的輻射效應(yīng)?？梢酝ㄟ^“互聯(lián)網(wǎng)+義務(wù)教育”“大數(shù)據(jù)+義務(wù)教育”等形式加強城市城區(qū)各學(xué)校智慧校園建設(shè)，加大對本校特色教育資源的創(chuàng)新開發(fā)利用，建立優(yōu)質(zhì)學(xué)校優(yōu)秀教師提供的各學(xué)科在線課程、在線輔導(dǎo)等豐富多元的教學(xué)資源，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源在全市各區(qū)的免費共享，特別應(yīng)注重讓城區(qū)薄弱學(xué)校的弱勢群體子女能夠更暢通地享受網(wǎng)絡(luò)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源。此外，也應(yīng)通過該信息化平臺進一步完善家校合作機制，促進學(xué)校教育和家庭教育的參與互動，以更好地促進城市城區(qū)間義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實現(xiàn)。

二是構(gòu)建由政府引導(dǎo)、社區(qū)主導(dǎo)、社會機構(gòu)和個體等多方社會力量參與的公益性校外優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源多元化供給模式。政府主要向社會力量購買優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育服務(wù)，有效整合吸納校外優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源，并在政策和資金上予以支持。社區(qū)應(yīng)以家庭個性化、多樣化的義務(wù)教育需求為導(dǎo)向，搭建義務(wù)教育服務(wù)信息化平臺，提供場地和設(shè)施，并積極組織社會機構(gòu)、高校大學(xué)生、退休中小學(xué)教師等多元主體廣泛參與，豐富校外優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源供給類型，特別應(yīng)注重擴大城市低收入家庭和進城務(wù)工人員等弱勢群體子女享受校外優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的機會。