覃辰柳

(廣西民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530006)

社區(qū)為社會治理的基礎(chǔ)單元，社區(qū)還是公民的居住空間以及國家與公民間重要的溝通橋梁。社區(qū)治理水平能夠直接反映出國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平。一方面，在政府政策層面上，黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會治理重心向基層下移，要打造共建共治共享的社會治理格局[1]；另一方面，在現(xiàn)實(shí)需求層面上，基于居民需求多樣化、提升社區(qū)治理水平的需要，學(xué)者們從不同視角出發(fā)，對社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)障礙和創(chuàng)新路徑進(jìn)行了多元立體式探討，取得了豐碩的研究成果。

1 社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)障礙研究

結(jié)合學(xué)界現(xiàn)有的研究，目前國內(nèi)對社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)障礙研究主要分為社區(qū)治理主體、社區(qū)居民需求、社區(qū)治理資源三個(gè)層面。

1.1 社區(qū)治理主體層面

社區(qū)治理的主體“三駕馬車”分別是政府、社區(qū)居委會、居民。從政府視角來看，在“強(qiáng)國家—弱社會”格局下，尤其在經(jīng)濟(jì)落后的中西部基層，現(xiàn)存的社會組織容易被政府收納，變成行政工具。而兩者之間也易產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致公眾對購買服務(wù)模式產(chǎn)生負(fù)面評價(jià)。由于上級行政部門責(zé)任履行不足，管理權(quán)利不斷延伸，強(qiáng)勢介入社會組織的工作方式，對下級監(jiān)督過度，導(dǎo)致產(chǎn)生迎合領(lǐng)導(dǎo)偏好、改變組織架構(gòu)、放棄標(biāo)準(zhǔn)等問題[2]。從社區(qū)居委會視角來看，隨著政府職能轉(zhuǎn)變加快，由于街道行政權(quán)的滲透，社區(qū)居委會行政化趨勢嚴(yán)重[3]，基層治理者尤其是一線行政部門壓力過大，而處于一線的治理者本身權(quán)力、資源有限[4]。社區(qū)居委會無力承擔(dān)上級下放的繁雜的社會管理事務(wù)，原本的自治功能日益萎縮[5]，社區(qū)居委會干部不堪重負(fù)、疲于奔命，使得治理成本驟增、治理效能低下。從居民視角來看，政府所面臨問題的復(fù)雜性要求公民即便做不到積極主動(dòng)的合作，也要參與和支持，缺少與社會的互動(dòng)和公眾廣泛參與，基層群眾自治機(jī)制遠(yuǎn)未建立[6]。

1.2 社區(qū)居民需求層面

部分學(xué)者在社區(qū)居民需求層面探究社區(qū)治理，大致可以分為社區(qū)居民需求的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)分類、服務(wù)滿意度三種。從服務(wù)質(zhì)量視角來看，滿足人民日益增長的美好生活需要成為社區(qū)治理的重要目標(biāo)和中心任務(wù)，隨著有一些內(nèi)城區(qū)的眾多單位社區(qū)衰落，一些舊工業(yè)居住區(qū)、舊商業(yè)居住區(qū)，公共服務(wù)配置水平日益下降，小區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量難以維持理想狀態(tài)[7]。服務(wù)資源集中在上級行政部門，處于一線服務(wù)主體的街道只能被動(dòng)做“二傳手”，難以整合對應(yīng)的服務(wù)資源。從服務(wù)分類視角來看，城市社區(qū)治理存在“代理化”的現(xiàn)象，缺乏對公民需求的實(shí)際了解，存在服務(wù)供給不足或過度的問題[8]。 社區(qū)人群構(gòu)成和利益關(guān)注的差異，使社區(qū)提供的公共產(chǎn)品可自主選擇性較弱，服務(wù)效果滿意度較低[9]，治理主體精細(xì)化服務(wù)意識不強(qiáng),居民只是作為政府提供的公共服務(wù)的消極消費(fèi)者。從服務(wù)滿意度視角來看，公共治理機(jī)構(gòu)對居民應(yīng)有的公共服務(wù)與物品的承諾不能兌現(xiàn)或是打折兌現(xiàn)，會引發(fā)居民心理產(chǎn)生“比較落差”，加劇信息供給和需求的碎片化[10]。

1.3 社區(qū)治理資源層面

社區(qū)治理資源主要包括人財(cái)物、信息、技術(shù)等。首先，從人財(cái)物資源視角來看，政府和社區(qū)居委會是上下級的關(guān)系，政府是其資源的主要供給者，政府及其派出機(jī)構(gòu)壟斷著社區(qū)絕大部分資源，而相配套的權(quán)力、資源等沒有得到落實(shí)[11]。由于社會組織缺乏獨(dú)立性，其自身籌集資源能力較弱[12]。從信息資源視角來看，社區(qū)治理各主體所面臨的信息共享受阻、需求回應(yīng)遲鈍、承諾兌現(xiàn)打折等問題，都在影響著對信息資源的占有行為。治理主體內(nèi)部信息共享，而對外日趨封閉和排斥，嚴(yán)重阻礙共享共治的治理要求[10]。從技術(shù)資源視角來看，技術(shù)治理則需要投入大量技術(shù)設(shè)備、配套設(shè)施、資金進(jìn)行維護(hù)，而政府沒有降低行政成本的動(dòng)力，技術(shù)資源的投入會使政府陷入過于追求權(quán)力下滲所帶來的成本困境[13]。新興技術(shù)工具受到技術(shù)門檻和使用權(quán)限的影響，社區(qū)群眾的獲益程度較低。社區(qū)治理的資源開發(fā)受到人手不足和技術(shù)壁壘的雙重限制，單純依靠現(xiàn)有組織力量無法實(shí)現(xiàn)對信息富礦的深度挖掘[14]。

總的來看，學(xué)界以社區(qū)治理主體為核心，上級行政部門和社區(qū)居委會二者在理論與現(xiàn)實(shí)中錯(cuò)位，而社會組織發(fā)展緩慢，社區(qū)居民主體的公共參與不足。當(dāng)前的社區(qū)治理中，向居民提供的公共服務(wù)存在服務(wù)質(zhì)量參差不齊、缺乏個(gè)性化與精細(xì)化、服務(wù)資源短缺等問題，導(dǎo)致居民滿意度也隨之降低。部分學(xué)者將社區(qū)治理的資源作為研究重點(diǎn)，分析資源來源、現(xiàn)狀以及利用能力。資源是社區(qū)治理創(chuàng)新的必要支撐，除了人財(cái)物等常見資源，當(dāng)下的社區(qū)治理中信息資源和技術(shù)資源也應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暋?/p>

2 社會治理重心下移

中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出： “探索建立基層政府面向城鄉(xiāng)社區(qū)的治理資源統(tǒng)籌機(jī)制，推動(dòng)人財(cái)物和責(zé)權(quán)利對稱下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)?！盵15]可見，社會治理重心下移不僅僅是管理、服務(wù)和資源下沉，更意味著社區(qū)功能強(qiáng)化和治理的有效性提升?！肮芾硐乱啤⒎?wù)下移、資源下移構(gòu)建社會治理重心下移的目標(biāo)框架?！盵16]社會治理重心下移可以從以下三個(gè)方面去分析。

在管理下移方面，學(xué)界圍繞管理體系、結(jié)構(gòu)、層級等管理下移的重要因素展開研究，吳恒同(2019)就重心下移解構(gòu)為治理的中心工作和目標(biāo)在層級間從上到下的移動(dòng)過程[17]。容志(2018)認(rèn)為不只是向基層人財(cái)物和責(zé)權(quán)利的下移，而應(yīng)是國家主導(dǎo)下的基層治理乃至城市治理體系的系統(tǒng)性重構(gòu)[18]。城市治理重心下移要獲得良好治理效能，取決于基層治理結(jié)構(gòu)是否能適應(yīng)性地調(diào)整和轉(zhuǎn)換，即要使治理結(jié)構(gòu)調(diào)適在其中起到關(guān)鍵作用[19]。在服務(wù)下移方面，張毅(2018)等人認(rèn)為應(yīng)將公共服務(wù)分類下沉，縮小同類服務(wù)的資源配置差距，政府購買公共服務(wù)資源分層整合[20]。張新文、戴芬園(2018)認(rèn)為網(wǎng)格化管理也是治理重心下移形式的體現(xiàn)[21],在傳統(tǒng)的“區(qū)—街道—社區(qū)”的管理層級體系增設(shè)“網(wǎng)格”這一治理層級，解決了基層治理中服務(wù)的主體缺位和管理真空的問題[22], 要重視和發(fā)揮居委會等法定載體的作用，又要發(fā)揮社會組織、物業(yè)、網(wǎng)格的有效載體的作用[23]。在資源下移方面，郭圣莉、張良(2018)指出，管理、服務(wù)兩者是功能性的，更應(yīng)該有相應(yīng)的資源配套，資源下移則是保障下移的效率和效益的措施[24]。系統(tǒng)化、集成化的社會治理資源，有效地解決了條塊分割、配置不合理、頭重腳輕、效率低下的問題，大大提高了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的管理、服務(wù)效率[25]。

總體而言，學(xué)者們紛紛就社會治理重心下移提出見解，解構(gòu)社會治理重心下移的內(nèi)涵和作用。管理下移包括管理體系、結(jié)構(gòu)、層級等，服務(wù)下移包括服務(wù)的配置、服務(wù)的主體等，資源下移則包括人財(cái)物等起支撐作用資源。社會治理重心下移背景下的社區(qū)治理，管理下移是核心，服務(wù)下移是目標(biāo)，資源下移是保障[16]。

3 社會治理重心下移背景下的社區(qū)治理創(chuàng)新路徑

3.1 管理視角

創(chuàng)新社區(qū)治理，首先要明確邊界。實(shí)現(xiàn)多元合作治理就離不開一個(gè)協(xié)調(diào)性和主導(dǎo)性力量兼?zhèn)涞慕M織化力量，即社區(qū)黨總支和居委會[26]。建立一種以政府為主導(dǎo)，社區(qū)居民為核心，社會組織和企業(yè)積極、有效、有序參與的關(guān)鍵是他們之間關(guān)系和行為的耦合，耦合系統(tǒng)本身的運(yùn)行狀態(tài)將直接決定社區(qū)治理的效果[27]。

積極培育社會組織，創(chuàng)新價(jià)值理念。以公共精神涵養(yǎng)社區(qū)的共同體意識[28]，在增加治理動(dòng)力和意愿上，強(qiáng)化社會組織的公共性，強(qiáng)化社會組織的嵌入性，建立社區(qū)樞紐性中間組織，搭建制度化溝通平臺，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元協(xié)商治理[29]。

居民廣泛參與。政府引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)事務(wù)，集聚社會組織力量，引導(dǎo)其以合作的方式服務(wù)于社區(qū)[30]。拓寬社區(qū)居民參與治理渠道與平臺，提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性。完善社區(qū)治理機(jī)制，以提升居民參與治理的能力[31]。

3.2 服務(wù)視角

社區(qū)提供公共服務(wù)堅(jiān)持以人民需求為價(jià)值取向判斷。推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)化，完善黨建引領(lǐng)的多元主體協(xié)商溝通、合作協(xié)同的機(jī)制[32]。暢通居民與基層政府、社會組織等治理溝通渠道，提高社區(qū)居民歸屬感和認(rèn)同感，進(jìn)而增強(qiáng)居民參與社區(qū)公共事務(wù)決策的主動(dòng)性，擴(kuò)大居民參與[33]。

推進(jìn)服務(wù)精準(zhǔn)化和精細(xì)化。項(xiàng)目制社區(qū)自治繞開了傳統(tǒng)科層體制繁瑣的程序，項(xiàng)目制自下而上的“反向發(fā)包”特征，釋放了基層社區(qū)的活力，自上而下地積極動(dòng)員基層政府推動(dòng)國家資源和治理重心下移[34]。合作生產(chǎn)的實(shí)踐成效也為服務(wù)供給提供了現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮社會組織的專業(yè)能力和社區(qū)精英的公共精神[35]。微治理模式不斷培育社區(qū)公共精神的內(nèi)化狀態(tài)，拓展主體合作的發(fā)展空間[36]。

發(fā)揮社區(qū)文化在社區(qū)治理的作用。社區(qū)文化價(jià)值在社區(qū)內(nèi)部交互產(chǎn)生，會以非強(qiáng)制性且穩(wěn)定持久的無形力量影響著社區(qū)治理的各個(gè)領(lǐng)域，并通過不同形式、渠道為社區(qū)治理提供更多支撐[37]。社區(qū)文化影響社會組織的價(jià)值觀，因此應(yīng)積極構(gòu)建新的社區(qū)文化紐帶，完善社區(qū)公共服務(wù)，培育社區(qū)“公共性”，推動(dòng)社區(qū)社會融合[38]。

3.3 資源視角

技術(shù)資源。隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，學(xué)界都十分重視利用新社會媒體、智慧技術(shù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代科技、信息資源，并認(rèn)識到應(yīng)充分利用常用的新媒體資源來提升居民對社區(qū)治理的參與度和認(rèn)同感[39]。利用現(xiàn)代信息化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化技術(shù)，重構(gòu)資源配置、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)[40]。以智慧技術(shù)應(yīng)用為突破口實(shí)現(xiàn)技術(shù)與組織的深度嵌入與融合，最大限度發(fā)揮技術(shù)優(yōu)化治理的效能?！皺M縱聯(lián)動(dòng)”基層治理體制是大數(shù)據(jù)新科技條件下綜合運(yùn)用的典范，能有效破解基層治理的困境[41]。

財(cái)力資源。在地區(qū)差異中，財(cái)力發(fā)達(dá)、人員充沛的地區(qū)社會組織運(yùn)行的專業(yè)化水平較高[42]。堅(jiān)持“權(quán)力下放、資源下沉”，嚴(yán)格按照“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，撥付必要的工作經(jīng)費(fèi)[43]。統(tǒng)籌財(cái)政保障機(jī)制，建立健全事由民議、策由民定、財(cái)由民理、責(zé)由民擔(dān)、效果民評的長效機(jī)制[44]。

人力資源。重視對基層黨政工作者和社區(qū)工作者的系統(tǒng)化培訓(xùn)，及時(shí)更新社區(qū)工作的理念，提高基層社區(qū)工作的專業(yè)性、規(guī)范性和系統(tǒng)性[45]。優(yōu)化社區(qū)治理體制機(jī)制，理順社區(qū)治理工作與各個(gè)治理主體的關(guān)系，降低管理成本，整合人力資源，擴(kuò)大社會參與面[46]。

4 評價(jià)與展望

綜上所述，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)障礙和創(chuàng)新路徑的研究，是在中國社區(qū)治理不斷發(fā)展和推進(jìn)的時(shí)代背景下發(fā)生的，國內(nèi)學(xué)界對社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)障礙和路徑選擇問題進(jìn)行了多元立體式的探討，期冀推進(jìn)我國社區(qū)治理水平的提高，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。但是對于社會治理重心下移背景下社區(qū)治理創(chuàng)新路徑這一主題，仍有繼續(xù)深入研究的空間。

第一，在研究內(nèi)容上，仍然是以個(gè)案研究居多，缺少比較研究。社會治理重心下移背景下的社區(qū)治理創(chuàng)新路徑這一主題，在比較研究方面較為薄弱，個(gè)案研究可以準(zhǔn)確把握研究對象的問題、需要、原因機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對其全面深入認(rèn)識。實(shí)際上，不同地區(qū)、不同類型、不同特點(diǎn)的社區(qū)治理缺少相互比較和借鑒，應(yīng)加強(qiáng)對不同社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的對比，豐富社區(qū)治理創(chuàng)新研究，推動(dòng)社區(qū)治理創(chuàng)新走向多元化、科學(xué)化。

第二，在研究方法上，定性研究方法居多，定量研究方法較少。當(dāng)前的大部分研究都采取歷史主義方法、規(guī)范分析為主，要推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，必然要在理論和實(shí)踐上尋求新的突破，應(yīng)建立在充分的實(shí)際調(diào)查和定量分析的基礎(chǔ)之上，利用當(dāng)下的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，拓寬社區(qū)治理研究的廣度、深度、厚度和信度，以利于總結(jié)我國社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境，從而有利于找準(zhǔn)我國社區(qū)治理創(chuàng)新的宏觀思路和具體策略。

第三，在研究學(xué)科上，公共管理、社會學(xué)學(xué)科較多，其他學(xué)科的研究較少。當(dāng)前的社區(qū)治理創(chuàng)新研究，研究的視角多聚焦于公共管理、社會學(xué)學(xué)科，研究的集中有助于社區(qū)治理問題走向深入，推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新更深層次的發(fā)展，但也容易出現(xiàn)研究內(nèi)容的重復(fù)，本質(zhì)上也是缺少創(chuàng)新。社區(qū)治理創(chuàng)新不僅是涉及公共管理、社會學(xué)學(xué)科的研究，還涉及經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、生態(tài)等多個(gè)學(xué)科，以不同學(xué)科或交叉學(xué)科的視角來研究社區(qū)治理，有助于社區(qū)治理內(nèi)容的創(chuàng)新。