趙海萍

(鎮(zhèn)江高等專科學(xué)校，江蘇 鎮(zhèn)江 212003)

0 引言

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，宅基地閑置荒廢、一戶多宅、隱形流轉(zhuǎn)等低效利用問(wèn)題，已成為農(nóng)村土地管理的焦點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題，阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革策略，以適應(yīng)我國(guó)城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化的發(fā)展趨勢(shì)。鎮(zhèn)江地區(qū)在實(shí)施宅基地制度改革中也遇到了同樣的問(wèn)題。隨著鎮(zhèn)江地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，其建設(shè)用地需求呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，同時(shí)出現(xiàn)了農(nóng)戶宅基地占地規(guī)模大、一戶多宅、空心村、利用效率低下等現(xiàn)象，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。三權(quán)分置著眼解決的是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的資源配置問(wèn)題，重點(diǎn)解決三農(nóng)問(wèn)題，助力鄉(xiāng)村振興，意義非常重大。2018年中央一號(hào)文件指出：“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”

近年來(lái)，各地依據(jù)本地特點(diǎn)開(kāi)始積極探索和豐富“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式，我國(guó)的農(nóng)村承包地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分置”，三權(quán)即所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，民法典對(duì)此進(jìn)行了制度認(rèn)可。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦指出，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的改革措施也可以借鑒引用到宅基地的使用上，即在堅(jiān)持宅基地屬于農(nóng)民集體所有的基礎(chǔ)上，充分保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)，適度放活宅基地的使用權(quán)，通過(guò)多種方式，使閑置的農(nóng)村房屋可以更好地流轉(zhuǎn)和利用。但對(duì)于如何設(shè)計(jì)和落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”的具體舉措，各地需要結(jié)合實(shí)際情況，同時(shí)在借鑒試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從理論上對(duì)其作出具有一定深度的闡述，同時(shí)有必要進(jìn)行實(shí)踐探索。

1 宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵

“三權(quán)分置”的理論源于現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，是在借鑒西方物權(quán)理論的基礎(chǔ)上基于具有中國(guó)特色的農(nóng)村集體土地制度的理論創(chuàng)新。宅基地“三權(quán)分置”即指宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分別設(shè)置，由農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三方分別享有宅基地的權(quán)利?！睹穹ǖ洹返某雠_(tái)使農(nóng)村承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”得以施行，這對(duì)于提升集體土地利用率將產(chǎn)生重要的推動(dòng)和促進(jìn)作用。探索農(nóng)村宅基地制度改革旨在實(shí)現(xiàn)明晰農(nóng)村宅基地“三權(quán)”的目標(biāo)，將農(nóng)村大規(guī)模的閑置宅基地流轉(zhuǎn)利用，通過(guò)盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)來(lái)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí)，可以補(bǔ)充城市建設(shè)用地的供應(yīng)不足，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效之舉。

2 宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐探索

隨著新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，為有效破解農(nóng)村宅基地使用的制度障礙，2019年鎮(zhèn)江市政府工作報(bào)告提出要深化農(nóng)村土地制度改革，推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)。自2009年2月9日《鎮(zhèn)江市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》出臺(tái)以來(lái)，鎮(zhèn)江地區(qū)相繼進(jìn)行了土地征收制度改革、宅基地制度改革和建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)改革。鎮(zhèn)江市政府于2019年制訂《鎮(zhèn)江市加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重點(diǎn)工作實(shí)施方案(2019—2020)》，目標(biāo)是到2020年鄉(xiāng)村振興政策體系基本形成。具體做法為：

2.1 繼續(xù)深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革

探索農(nóng)村土地承包權(quán)自愿有償退出，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，鼓勵(lì)土地托管、土地入股和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。鞏固“大棚房”清理整治成果，落實(shí)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，重點(diǎn)解決設(shè)施農(nóng)業(yè)用地難問(wèn)題。

2.2 結(jié)合第三次全省國(guó)土調(diào)查，開(kāi)展農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作

統(tǒng)一確權(quán)登記發(fā)證是鞏固農(nóng)村建設(shè)用地“三權(quán)分置”改革成果的重要舉措。鎮(zhèn)江市自然資源管理部門研究修訂出臺(tái)宅基地管理辦法，總結(jié)句容市何莊村試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。

2.3 深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼，探索集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款辦法，深化“三建三管一提升”改革，建立上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)一規(guī)范、監(jiān)管有力的農(nóng)村集體“三資”管理平臺(tái)；完善資產(chǎn)清查、資產(chǎn)資源臺(tái)賬、資產(chǎn)資源使用等監(jiān)管制度，確保農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)交易統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)入市。

2.4 完善宅基地權(quán)益取得方式保障農(nóng)民住房權(quán)

針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問(wèn)題，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式，通過(guò)開(kāi)展自愿有償退出宅基地，極力打造新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

2.5 加大資金支持力度，發(fā)揮農(nóng)民主體作用

認(rèn)真落實(shí)《關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意見(jiàn)(2018—2022)》(鎮(zhèn)發(fā)﹝2018﹞13號(hào))文件規(guī)定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡所獲的土地增值收益鎮(zhèn)村分配政策。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)依法盤活集體“三資”募集資金，鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢捐資支持農(nóng)村人居環(huán)境整治。

2.6 三管齊下對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管

2020年基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，形成平臺(tái)管理、制度管理和組織管理三管齊下的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管方式。

3 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法律困境與障礙

2018年中央一號(hào)文件中提出的宅基地“三權(quán)分置”改革旨在促進(jìn)宅基地所有權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)從“二元”向“三元”轉(zhuǎn)變，從而推動(dòng)農(nóng)村土地資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度的改革深化。然而，各地宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)施過(guò)程中遇到宅基地“三權(quán)分置”中的“資格權(quán)”創(chuàng)設(shè)的法律依據(jù)不足、宅基地“三權(quán)分置”的屬性存在邏輯悖論、農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)的抽象性致使司法實(shí)踐中出現(xiàn)諸多現(xiàn)實(shí)困難等。同時(shí)，宅基地“三權(quán)分置”作為我國(guó)農(nóng)村土地制度的重大制度創(chuàng)新，勢(shì)必會(huì)沖擊我國(guó)宅基地制度現(xiàn)有的法律框架，在實(shí)踐中還會(huì)面臨一些困惑與障礙。

3.1 宅基地“三權(quán)分置”中的“資格權(quán)”創(chuàng)設(shè)的法律依據(jù)不足

自從2018年中央一號(hào)文件中提出“探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的分離”，“資格權(quán)”便成為學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。什么是資格權(quán)？我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)并沒(méi)有相關(guān)界定，給農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施造成法理困境和理論障礙。作為調(diào)整私法領(lǐng)域的典型規(guī)范《民法典》，把成員權(quán)排除在與財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)并列的基本范疇之外。[1]宅基地資格權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位對(duì)集體所有的宅基地享有的權(quán)利。宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)是包含財(cái)產(chǎn)內(nèi)容和身份內(nèi)容在內(nèi)的綜合性權(quán)利，宅基地資格權(quán)的取得與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)息息相關(guān)，但二者在權(quán)利主體、客體和內(nèi)容以及權(quán)利取得、變更和喪失等方面均存在明顯差異。保障農(nóng)戶的資格權(quán)，有利于保障農(nóng)民的基本居住性需求、化解改革風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。長(zhǎng)久以來(lái),隨著戶籍制度的改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展,現(xiàn)實(shí)中許多村民因外出打工或者求學(xué)離開(kāi)農(nóng)村而常年生活在城市，或因婚喪嫁娶，原有戶籍并未遷移的村民，戶籍仍在原地。由此引發(fā)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題就是這部分村民是否仍有資格申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，這對(duì)于三權(quán)分置的改革至關(guān)重要。

3.2 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的屬性存在邏輯悖論

所謂“三權(quán)分置”中的“資格權(quán)”，相當(dāng)于“成員權(quán)”，它具有人身權(quán)性質(zhì)，而“三權(quán)分置”中的“所有權(quán)”和“使用權(quán)”則具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。“三權(quán)”雖然具有一定內(nèi)在聯(lián)系，但不屬于同一權(quán)利屬性，在邏輯上難以形成同一體系。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)旨在加強(qiáng)集體所有權(quán)的前提下，切實(shí)保障農(nóng)民居住權(quán)，同時(shí)，發(fā)揮宅基地的價(jià)值功能，通過(guò)合法流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。如果將“三權(quán)”同置一處，宅基地資格權(quán)的限制依然存在，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙仍然沒(méi)有消除。反過(guò)來(lái)說(shuō)，若僅為激活宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)功能，索性取消宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，使其與國(guó)有建設(shè)用地一樣被納入自由轉(zhuǎn)讓的范圍，集體土地所有制便失去意義。綜上所述，“三權(quán)分置”在邏輯上難以自圓其說(shuō)，難以形成有效的動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制，立法難度可見(jiàn)一斑，實(shí)踐中也容易造成法律適用上的重重困難。

3.3 農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)的抽象性成為司法實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)障礙

落實(shí)集體所有權(quán)體現(xiàn)了“三權(quán)分置”政策實(shí)施中對(duì)宅基地所有權(quán)的進(jìn)一步強(qiáng)化。依據(jù)《憲法》第十條規(guī)定，農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民集體組織所有。而農(nóng)民集體是抽象的概念，不能直接行使所有權(quán)，這使得農(nóng)村宅基地所有權(quán)與一般的所有權(quán)相較顯得弱化。農(nóng)地所有權(quán)存在權(quán)利主體不明、權(quán)能不全、農(nóng)民權(quán)利虛化的問(wèn)題。[2]我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)宅基地的處分權(quán)能的規(guī)定比較模糊，憲法對(duì)宅基地的處分權(quán)能的規(guī)定也比較原則，對(duì)于農(nóng)民集體是否擁有處分權(quán)能也未明確。司法實(shí)踐中代表土地所有者的村集體只享有宅基地的申請(qǐng)審批權(quán)限,而農(nóng)民對(duì)于獲得的存量宅基地的所有權(quán)的行使明顯弱化。農(nóng)村集體作為宅基地所有權(quán)人的代表在征收過(guò)程中常常無(wú)法參與利益分配。由于法律未具體規(guī)定集體土地所有權(quán)主體行使土地所有權(quán)的組織形式和程序，從而造成了實(shí)踐中集體土地所有權(quán)主體的缺位和集體土地所有權(quán)行使主體的錯(cuò)位。[3]可見(jiàn)，現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)權(quán)能規(guī)定過(guò)于原則和模糊，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能分配和權(quán)利架構(gòu)存在難以解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。當(dāng)前實(shí)踐中，宅基地上房屋交易數(shù)量愈來(lái)愈多，引起的糾紛也與日俱增，這客觀地印證了我國(guó)對(duì)于宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓存在著治理困境。

4 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑

宅基地“三權(quán)分置”改革成果關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體局勢(shì)，其改革成效與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否休戚相關(guān)，因此，宅基地“三權(quán)分置”的路徑破解成為農(nóng)地改革的核心問(wèn)題。根據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，首先需要將土地政策上升為法律規(guī)定，為農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，建立并完善宅基地“三權(quán)分置”的配套制度設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”以及切實(shí)保障各方利益的前提條件。因此，在探索宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑時(shí)，必須堅(jiān)持原則，從我國(guó)基本國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，提出一條高效、可行的實(shí)現(xiàn)路徑。

4.1 宅基地“三權(quán)分置”的創(chuàng)設(shè)應(yīng)有明確的法律依據(jù)

《民法典》的出臺(tái)已使“三權(quán)分置”政策在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)領(lǐng)域得以施行，這將在提升集體土地利用率方面產(chǎn)生重要的推動(dòng)作用。然而，“三權(quán)分置”在宅基地領(lǐng)域還沒(méi)有加以規(guī)定和落實(shí)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”涉及各方主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，宅基地“三權(quán)分置”勢(shì)必會(huì)沖擊我國(guó)宅基地制度現(xiàn)有的法律框架。因此，需要法律的確認(rèn)和保護(hù)。目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村宅基地制度的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》《民法典》《土地管理法》等法律規(guī)范中，法律規(guī)范內(nèi)容分散且供給不足，無(wú)法從根本上全面保障農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)施，從而導(dǎo)致農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)受到諸多限制、宅基地大量閑置以及由此帶來(lái)的一系列宅基地管理秩序混亂等現(xiàn)象。新出臺(tái)的《民法典》也不可能在短期內(nèi)修改完善，我國(guó)有必要制訂一部關(guān)于農(nóng)村宅基地的法律位階的專門規(guī)定，建議在吸收承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置的立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議制定農(nóng)村宅基地管理的專門法律。

4.2 落實(shí)宅基地所有權(quán)

堅(jiān)持宅基地所有權(quán)，是盤活利用宅基地的根本保障。宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施的首要條件是落實(shí)集體所有權(quán)，即在保持社會(huì)主義公有制性質(zhì)的前提下，嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村集體組織的的所有權(quán)地位，并給予其相應(yīng)的處分權(quán)?；诖?，建議明確所有權(quán)權(quán)能落實(shí)的法律保障，明確宅基地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表本集體成員集體行使，防止所有權(quán)弱化和虛置。同時(shí)，為避免農(nóng)戶宅基地使用權(quán)成為事實(shí)上的私有權(quán)，還需要強(qiáng)化宅基地所有權(quán)的管理權(quán)能。建議在嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃的前提下，通過(guò)完善相應(yīng)法律規(guī)范和政策措施，切實(shí)發(fā)揮村集體組織在宅基地上的審批權(quán)等管理權(quán)限。落實(shí)“宅基地集體所有權(quán)”的主要路徑就是通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和明確，從法律的角度明確宅基地所有權(quán)主體法人資格，并進(jìn)行所有權(quán)產(chǎn)權(quán)確權(quán)、登記，進(jìn)一步推動(dòng)所有權(quán)主體的規(guī)范化進(jìn)程[4]。

4.3 保障宅基地農(nóng)戶的資格權(quán)

保障宅基地資格權(quán)，是盤活利用宅基地的基本前提，也是“三權(quán)分置”實(shí)施的關(guān)鍵所在，能否公平合理確認(rèn)資格權(quán)關(guān)系到整個(gè)集體的利益。首先，要明確“資格權(quán)”的法律依據(jù)。如前所述，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)“資格權(quán)”沒(méi)有作出具體規(guī)定，“成員權(quán)”也未納入《民法典》，我國(guó)《憲法》《土地管理法》也只有“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的表述，農(nóng)民只有獲得“成員權(quán)”身份才可以享受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的每個(gè)成員應(yīng)有的權(quán)利。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第五條，農(nóng)戶成員資格是承包土地的身份性條件，任何人不得剝奪和限制。成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員“身份”而享有全部權(quán)利的集合，包括“政治性、財(cái)產(chǎn)性、保障性”等權(quán)利，而“資格權(quán)”是具備獲得財(cái)產(chǎn)性分配的權(quán)利。[5]因此，具備“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的資格是獲得宅基地“三權(quán)”中的“資格權(quán)”的先決條件。其次，還需厘清宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。擁有宅基地資格權(quán)就意味著權(quán)利人可以無(wú)償使用宅基地，這是社會(huì)保障功能實(shí)現(xiàn)的重要體現(xiàn)，這是針對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項(xiàng)權(quán)利，而對(duì)于非農(nóng)村集體組織成員或者集體組織成員超過(guò)法定標(biāo)準(zhǔn)的情形均應(yīng)納入宅基地有償使用范圍。由此可見(jiàn)，宅基地資格權(quán)是身份權(quán)屬性和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的綜合體。此外，必須建立宅基地自愿有償退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶資格權(quán)的動(dòng)態(tài)管理。對(duì)于資格權(quán)人有償退出的情形，要根據(jù)其退回面積的大小確定補(bǔ)償面積計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。

4.4 放活宅基地使用權(quán)

放活宅基地使用權(quán)，是盤活利用宅基地的實(shí)現(xiàn)路徑。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革重心即放活使用權(quán)，一方面要盤活閑置宅基地資源，另一方面要明確宅基地的收益權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)的目的即是突破現(xiàn)有法律對(duì)宅基地使用權(quán)人的權(quán)利封閉,引入其他社會(huì)主體到對(duì)宅基地的利用中來(lái)，從而有效盤活閑置宅基地。《土地管理法》完善了農(nóng)村宅基地制度，在原來(lái)一戶一宅的基礎(chǔ)上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定，明確人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以采取措施保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居，這是對(duì)一戶一宅制度的重大補(bǔ)充和完善。同時(shí)，針對(duì)大量農(nóng)民進(jìn)城并常年定居導(dǎo)致農(nóng)村宅基地長(zhǎng)期閑置的狀況，國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地?？梢?jiàn)，宅基地的保障功能弱化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能卻較為凸顯。農(nóng)村宅基地的功能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從單一的居住功能拓展為多元復(fù)合性功能，從而引發(fā)了大量的社會(huì)資本開(kāi)始對(duì)農(nóng)宅進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)、滿足農(nóng)民多樣化的發(fā)展需求創(chuàng)造了良好條件[6]。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地制度改革是一件復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要國(guó)家層面完善相關(guān)法律，同時(shí)，還應(yīng)該有相應(yīng)的配套體系，包括建立清晰的產(chǎn)權(quán)制度、自愿有償退出制度、村民自治管理制度等。宅基地“三權(quán)分置”改革在現(xiàn)實(shí)工作中是一個(gè)整體工程，不論是所有權(quán)的穩(wěn)定、資格權(quán)的確立，還是使用權(quán)的放活，都與鄉(xiāng)村振興的總要求相契合。落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，鞏固農(nóng)村土地集體所有制根本地位。保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，維護(hù)農(nóng)民居住權(quán)益，尊重農(nóng)民主體地位。適度放開(kāi)宅基地使用權(quán)，彰顯宅基地價(jià)值，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)益，以促進(jìn)農(nóng)村土地制度的改革深化，有利于真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。