竇賢惠 周 偉

(安徽工程大學(xué) 人文學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

一、概況

蕪湖市位于長(zhǎng)江中、下游地區(qū)，處在長(zhǎng)江南岸，青弋江(蕪申運(yùn)河)與長(zhǎng)江匯合處，主要是由階地和河漫灘構(gòu)成的平原，河湖水網(wǎng)密布，擁有長(zhǎng)江岸線233公里。蕪湖市是安徽省副中心城市，也是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中心區(qū)城市。孫中山先生稱之為“長(zhǎng)江巨埠、皖之中堅(jiān)”。蕪湖市建市較早、發(fā)展較快，從1949年5月10日成立蕪湖市人民政府，至今已有70余年，面積已達(dá)6 026平方公里，人口388萬(wàn)。2019年，地區(qū)生產(chǎn)總值3 618.26億元，同比增長(zhǎng)8.2%，財(cái)政收入621.18億元。

城市的高速發(fā)展給水環(huán)境造成了嚴(yán)重傷害，城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致城市污水排放量不斷增加，大量污染物未經(jīng)處理直接排放到河道中，造成城市水體出現(xiàn)季節(jié)性或終年黑臭現(xiàn)象，由此形成黑臭水體。城市黑臭水體是市民身邊的突出生態(tài)環(huán)境問題，嚴(yán)重影響市民的身體健康，也嚴(yán)重影響城市景觀，損害城市人居環(huán)境?！昂诔羲w”的形成，是一種復(fù)雜的生化現(xiàn)象，當(dāng)水體受到污染，特別是受到有機(jī)物污染時(shí)，水體的含氧量逐漸降低，最終達(dá)到缺氧狀態(tài)，使水中的有機(jī)物質(zhì)降解速度緩慢，水中的厭氧生物在降解過程生成越來越多的發(fā)臭物質(zhì)，如氨、胺、硫化氫等。與此同時(shí)，形成黑色物質(zhì)，如硫化鐵、硫化錳等，從而導(dǎo)致水體產(chǎn)生黑臭現(xiàn)象[1]。

“黑臭水體”對(duì)城市形象和人居環(huán)境造成嚴(yán)重影響。蕪湖市民飽受“黑臭水體”困擾，很希望將其徹底治理以提升生活質(zhì)量。自2015年起一場(chǎng)“曠日持久”整治“黑臭水體”行動(dòng)拉開了序幕。2018年11月，蕪湖市黑臭水體整治問題被中央環(huán)保督察通報(bào)。此后，蕪湖市多措并舉，界定治理主體職能、強(qiáng)化政府部門協(xié)同、引導(dǎo)市民參與、整合治理資源，形成以政府部門有效協(xié)同、社會(huì)各界積極參與為主要特征的整體性治理模式，蕪湖市黑臭水體整治工作取得了顯著成效。2019年10月，蕪湖市成功入圍全國(guó)第三批黑臭水體治理示范城市(排名第二)。

二、蕪湖市黑臭水體治理的歷史考察

蕪湖市共有74條“黑臭水體”，其中城北片54條、城南片10條、三山片6條、大龍灣片2條、沈巷片2條?！昂诔羲w”治理壓力巨大，數(shù)量居全國(guó)地級(jí)市第二，占全省的34%。近年來，蕪湖市進(jìn)入高速發(fā)展期，經(jīng)濟(jì)騰飛的同時(shí)，對(duì)環(huán)境造成了嚴(yán)重的傷害，這種以犧牲人居環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展，是不可持續(xù)的，更是違背了習(xí)總書記“綠水青山就是金山銀山”的理念。

2013年10月22日，環(huán)境保護(hù)部華東督查中心總量減排督查組在省環(huán)保廳總量處領(lǐng)導(dǎo)陪同下對(duì)蕪湖市污水處理廠污泥規(guī)范化處置進(jìn)行了詳細(xì)詢問和督查。2013年11月6日，省廳督察組對(duì)蕪湖市總量減排、環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)、環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)排查及信訪辦理等工作情況，督查了相關(guān)重點(diǎn)企業(yè)。2014年元月，國(guó)家保護(hù)部主要污染物總量減排核查組對(duì)蕪湖市朱家橋污水處理廠的進(jìn)出水濃度、污泥產(chǎn)生量及處置情況等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查。2014年5月中下旬，環(huán)保部華東環(huán)境保護(hù)督查中心聯(lián)合省環(huán)保廳對(duì)蕪湖市主要污染物總量減排重點(diǎn)項(xiàng)目開展了認(rèn)真細(xì)致的現(xiàn)場(chǎng)督查，并責(zé)成制訂整改方案。2017年9月16日，安徽省水利廳印發(fā)《安徽省入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，對(duì)入河排污口的基本概念、入河排污口設(shè)置與有關(guān)制度和規(guī)劃的關(guān)系予以明確，同時(shí)，對(duì)各級(jí)水行政主管部門和管理單位的監(jiān)管權(quán)責(zé)進(jìn)行了劃分。

2018年1月30日，蕪湖市印發(fā)整改方案，2018年11月上旬，督察組發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)胤笱苷膯栴}突出，具有明顯的碎片化治理特點(diǎn)，正是由于碎片化治理主體職責(zé)不清、協(xié)同性制度缺失、橫向聯(lián)動(dòng)性不足等諸種碎片化治理困境，導(dǎo)致黑臭水體的治理效果不佳。伴隨著《關(guān)于通報(bào)黑臭水體整治專項(xiàng)督察有關(guān)情況的函》環(huán)辦水體函〔2018〕622號(hào)加急文件的下發(fā)，蕪湖市“黑臭水體”治理質(zhì)疑聲占據(jù)了當(dāng)?shù)氐母鞔竺襟w和網(wǎng)站及諸多自媒體平臺(tái)，也成了老百姓茶余飯后吐槽的主題。

三、蕪湖市黑臭水體治理的現(xiàn)狀

根據(jù)《安徽省生態(tài)環(huán)境廳 安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于通報(bào)省級(jí)2018年城市黑臭水體整治專項(xiàng)督察有關(guān)情況的函》皖環(huán)函〔2019〕252號(hào)，《關(guān)于蕪湖市下溝站跑洪渠黑臭水體的復(fù)核意見》(2019年1月23日)。2018年末，蕪湖市66條黑臭水體已初見成效，占總體89.2%，超額完成進(jìn)度要求。另有8條黑臭水體沃特明渠、余慶路明渠、板城垾、保興垾大富支渠、保興垾主渠、二橫港、浴牛塘、小江，總長(zhǎng)度29.36公里于2019年末初見成效。在這幾年黑臭水體治理實(shí)踐中，蕪湖市不斷總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從管網(wǎng)治理入手，一套整體性治理的組合拳開打了。

1.成立兩個(gè)高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)組

一個(gè)是蕪湖市城市水環(huán)境治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市委書記、市人大常委會(huì)主任潘朝暉任組長(zhǎng)；另一個(gè)是黑臭水體治理領(lǐng)導(dǎo)小組，市委副書記、市長(zhǎng)賀懋燮任組長(zhǎng)。專門組建水環(huán)境治理辦公室，推進(jìn)水環(huán)境治理，原住建局主要負(fù)責(zé)同志離崗專職擔(dān)任水環(huán)境辦主任，市住建局、城管局各安排一名副局長(zhǎng)離崗任副主任，抽調(diào)20名精干力量組建工作專班，推動(dòng)水環(huán)境治理工作。領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)督戰(zhàn)，書記、市長(zhǎng)一周一督察，分管市長(zhǎng)一周一調(diào)度。

2.管網(wǎng)排查和檢測(cè)

通過排口檢查、蛙人檢測(cè)、道路排查、小區(qū)排查，利用QV檢測(cè)和CCTV檢測(cè)等對(duì)2 300公里存量管網(wǎng)進(jìn)行徹底排查和檢測(cè)，同時(shí)新排查93個(gè)小區(qū)，76個(gè)公共單位。管網(wǎng)整治及修復(fù)項(xiàng)目，已組織47個(gè)班組350人進(jìn)場(chǎng)施工，共涉及165條道路。按照先主后次原則，利用裂管法施工、翻轉(zhuǎn)內(nèi)襯修復(fù)、開挖修復(fù)施工等多種施工修復(fù)方案，推進(jìn)全面治理。在原計(jì)劃基礎(chǔ)上，新增管網(wǎng)建設(shè)149公里，已開工44公里，預(yù)計(jì)2020年底全部完成。對(duì)104個(gè)老舊小區(qū)污水分流改造；棚戶區(qū)(城中村)等特殊地塊實(shí)施截污處理；開展“污水零直排社區(qū)”創(chuàng)建工作，推行網(wǎng)格化管理，加大宣傳力度，動(dòng)員全社會(huì)力量參與治理。

3.集中——分散式處理模式

由三峽集團(tuán)承擔(dān)開工新建大龍灣污水廠，擴(kuò)建、提標(biāo)朱家橋污水廠、城南污水廠、濱江污水廠、4個(gè)污水處理廠。由三峽集團(tuán)承擔(dān)的還有城東污水廠、高安污水廠。由社會(huì)資本方投建的污水廠有沈巷污水廠，城北污水廠。改造后尾水排放全部達(dá)到一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)管網(wǎng)一時(shí)難以覆蓋的區(qū)域，建設(shè)分散式污水處理設(shè)施，已經(jīng)建成鏡湖區(qū)板城垾港口存再生水廠、綠影片區(qū)分散處理點(diǎn)、港口村分散處理點(diǎn)等4個(gè)分散式污水處理點(diǎn)，總投資0.56億元，總處理能力達(dá)1.15萬(wàn)噸。利用河道清淤、駁岸生態(tài)修復(fù)、種植水生植物、活水保質(zhì)等實(shí)施措施。對(duì)板城垾、魯港安置小區(qū)、魯港水系、保興垾等各大水體實(shí)施生態(tài)修復(fù)，效果顯著。

4.整體性治理效果顯著

在治理黑臭水體過程中，涉及河岸的生態(tài)重建、市政管網(wǎng)的健全、管理體制機(jī)體的優(yōu)化、事后長(zhǎng)期監(jiān)控等方面，只有在整體性治理上保持高度統(tǒng)一，才能保證水體的長(zhǎng)效健康。構(gòu)建多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，把分散的、零碎的進(jìn)行整合，把整體性治理理論貫穿治理的始終，以打破治理的碎片化和隨意性。整體性治理式跨組織、跨機(jī)構(gòu)、跨部門的，將整個(gè)治理機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來，克服治理過程中各組織內(nèi)部的部門主義和各自為政的弊端，發(fā)揮政府的戰(zhàn)略統(tǒng)籌作用，構(gòu)建縱橫治理網(wǎng)絡(luò)。

整體性治理是把由部門、層次和區(qū)域分割而致的分散和碎片化的資源，在堅(jiān)持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則下，不斷優(yōu)化聯(lián)防聯(lián)控、群防群治和網(wǎng)格化管理機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)不同區(qū)域間的合作、不同層級(jí)間的聯(lián)動(dòng)和各部門的協(xié)同，構(gòu)建整體性治理政府，優(yōu)化國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，打造以協(xié)同為主要特征的整體性治理[2]。在整體性治理理論指導(dǎo)下，蕪湖市多措并舉，界定治理主體職能、強(qiáng)化政府部門協(xié)同、引導(dǎo)市民參與、整合治理資源，形成以政府部門有效協(xié)同、社會(huì)各界積極參與為主要特征的整體性治理模式，黑臭水體整治工作取得了顯著成效。

四、國(guó)內(nèi)相關(guān)城市黑臭水體治理案例

在城市黑臭水體治理方面，蘇州市和南寧市走在了前列，取得了豐碩的成果。蘇州市水網(wǎng)密布，具有“三縱三橫一環(huán)”的河網(wǎng)體系，是典型的景觀水網(wǎng)城市。蘇州市堅(jiān)持整體性整治，因地制宜，把治理城市黑臭水體與城市新區(qū)建設(shè)、舊城改造、雨污分流及污水處理提標(biāo)、排水防澇、海綿城市建設(shè)等工作有機(jī)結(jié)合。在嚴(yán)格實(shí)施排污和排水許可制度下，環(huán)保和水務(wù)部門分工明確、各司其職，對(duì)各自的責(zé)任區(qū)監(jiān)管和執(zhí)法。為確保治理的長(zhǎng)效性，政府把城市黑臭水體治理工作納入生態(tài)文明建設(shè)考核內(nèi)容，考核結(jié)果作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部工作績(jī)效的重要依據(jù)。每半年向社會(huì)公布治理計(jì)劃、治理工作進(jìn)展、達(dá)標(biāo)期限、責(zé)任單位及責(zé)任人。2017年4月，習(xí)總書記為其治理效果“點(diǎn)贊”的南寧市那考河黑臭水體治理PPP項(xiàng)目是南寧市首個(gè)PPP項(xiàng)目，也是全國(guó)第一個(gè)黑臭水體治理PPP項(xiàng)目。那考河治理項(xiàng)目的成功，為國(guó)內(nèi)其他城市采用PPP模式對(duì)城市黑臭水體進(jìn)行治理提供了典范。

五、整體性治理視角下蕪湖市黑臭水體的治理對(duì)策分析

2019年5月，蕪湖市政府與三峽集團(tuán)簽署“共抓長(zhǎng)江大保護(hù)、共建綠色發(fā)展示范區(qū)”的合作框架協(xié)議。蕪湖市黑臭水體整治示范城市實(shí)施方案總投資69.4億元，其中與三峽集團(tuán)開展的全面合作中，PPP項(xiàng)目總投資57.9億元，帶動(dòng)了社會(huì)資本投入污水處理體系建設(shè)，形成“廠網(wǎng)河岸一體”“存量增量一體”“建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體”的政企合作水環(huán)境整體性治理模式。

隨著政府治理的創(chuàng)新，政府、社會(huì)、市場(chǎng)等各類主體本著開放合作的共建模式，互聯(lián)互通，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下，以引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供創(chuàng)新的產(chǎn)品化服務(wù)，以解決特定的目標(biāo)問題。最終形成由市場(chǎng)投資，政府購(gòu)買服務(wù)的新機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，提高政府服務(wù)水平[3]。

蕪湖市水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目2019—2020年政府直接性支出15.8億元。提質(zhì)增效類項(xiàng)目PPP一期2008—2020年6月，共付費(fèi)55 778.61萬(wàn)元；PPP二期2019—2020年12月，共付費(fèi)10 055萬(wàn)元。黑臭水體整治及長(zhǎng)制久清項(xiàng)目中，建成區(qū)黑臭水體整治項(xiàng)目2017—2019年12月，共投資22 414萬(wàn)元；建成區(qū)水質(zhì)提升項(xiàng)目2018—2020年12月，共投資12 946.2萬(wàn)元；活水保質(zhì)項(xiàng)目2019年4月—2020年12月共投資19 000萬(wàn)元。老舊小區(qū)改造項(xiàng)目中，35個(gè)老舊小區(qū)2019年1月—2020年12月，共投資11 384.7萬(wàn)元；29個(gè)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目中2020年1月—2020年12月，共投資26 047.2萬(wàn)元。工業(yè)園區(qū)污水廠建設(shè)項(xiàng)目中，天門山提標(biāo)項(xiàng)目2018年3月—2019年12月，共付費(fèi)657萬(wàn)元。

多種融資模式，保障蕪湖市水環(huán)境治理。30年合作期內(nèi)，蕪湖市級(jí)各類PPP項(xiàng)目支出占本市一般公共預(yù)算支出比例最高，為9.96%，其中，城區(qū)污水系統(tǒng)提質(zhì)增效一期、二期PPP項(xiàng)目合計(jì)支出占比最高，為2.29%。政府直接投資項(xiàng)目9.18億元；PPP一期二期項(xiàng)目共計(jì)57.9億元；BOT項(xiàng)目2.35億元。

蕪湖市政府在城市黑臭水體治理上投入了大量資金，從根源入手徹底整改，是市場(chǎng)投資政府購(gòu)買服務(wù)的典范。城市黑臭水體治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，引入社會(huì)資本參與治理的PPP模式必然會(huì)有多個(gè)主體的參與，委托——代理關(guān)系貫穿于整個(gè)施工建設(shè)階段到項(xiàng)目建成。在施工建設(shè)階段私人部門委托代建公司進(jìn)行項(xiàng)目的具體建設(shè)工作，即形成私人部門和代建公司的委托——代理關(guān)系；項(xiàng)目建成后，公共部門委托具體的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常運(yùn)營(yíng)和管理，即形成公共部門和運(yùn)營(yíng)公司的委托——代理關(guān)系。委托——代理治理理論為公共部門在城市“黑臭水體”治理上提供了新的創(chuàng)新路徑。國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，在明確各參與主體權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的同時(shí)，對(duì)各主體的約束和激勵(lì)機(jī)制也應(yīng)有創(chuàng)新上的與時(shí)俱進(jìn)。