周英姿 厲建梅

(1.淮南師范學(xué)院，安徽 淮南 037400；2.鄭州大學(xué)，河南 鄭州 450006)

自2013年起，政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)在諸多領(lǐng)域得到了推廣和應(yīng)用，并逐漸延伸到文化領(lǐng)域。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次將文化領(lǐng)域納入PPP(政府和社會(huì)資本合作)模式的推廣范圍，并對(duì)各類(lèi)資本參與PPP模式做出了清晰的指引。從2014年到2020年2月，財(cái)政部每年都會(huì)公布已經(jīng)公布了四批政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，有203個(gè)文化類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)入國(guó)家PPP項(xiàng)目管理庫(kù)，其中121個(gè)文化PPP項(xiàng)目已經(jīng)落地實(shí)施。從公布的名單看，文化領(lǐng)域中采用PPP模式最多的是文化基礎(chǔ)設(shè)施、文化園區(qū)和文化旅游項(xiàng)目。具體到文化遺產(chǎn)領(lǐng)域主要集中在場(chǎng)館、古城改造、遺址公園、歷史街區(qū)、非物質(zhì)文化傳承等項(xiàng)目建設(shè)，如在洛陽(yáng)城古城保護(hù)與整治、杭州運(yùn)河文化藝術(shù)中心場(chǎng)館建設(shè)等項(xiàng)目中按照“物有所值”原則都采用了較為適宜的PPP模式。在此背景下，探討文化遺產(chǎn)特性與PPP模式之間的契合性，梳理英國(guó)實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而探索適應(yīng)我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的PPP模式，解決我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)利用中存在問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、PPP模式的源起及其發(fā)展

(一)PPP模式廣義與狹義的界定

政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnerships,簡(jiǎn)稱(chēng)為PPPs)，是最近幾年國(guó)內(nèi)出現(xiàn)比較頻繁的一個(gè)概念，也是公共管理領(lǐng)域的一個(gè)重要理論。PPP有廣義與狹義之分。廣義上的PPP泛指任何政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間的合作關(guān)系，包括PFIPF2、特許經(jīng)營(yíng)、外包、私有化、合資等多種合作形式。狹義上的PPP模式具體是由“至少一個(gè)公共部門(mén)和一個(gè)私營(yíng)部門(mén)因公共任務(wù)聯(lián)系在一起形成長(zhǎng)期的合作形式(契約的或制度的)，可以促進(jìn)公共部門(mén)有效率監(jiān)管或采取單邊措施以保護(hù)公眾利益”[1]，強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享利益，共同為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，達(dá)到比單獨(dú)部門(mén)行動(dòng)更為有利的效果。其中，英國(guó)財(cái)政部(HMT)將PPP定義為：兩個(gè)或更多部門(mén)之間的協(xié)議，通過(guò)聯(lián)合投資資本，合作完成公共服務(wù)工程，合作者有一定程度的共享權(quán)利和責(zé)任，雙方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共享利益[2]。而美國(guó)國(guó)家PPP全國(guó)委員會(huì)也認(rèn)為PPP應(yīng)包括以下三個(gè)關(guān)鍵方面：公共機(jī)構(gòu)和私人實(shí)體的存在；共享技能和資產(chǎn)，風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)；為公民帶來(lái)利益。因?yàn)閲?guó)際上對(duì)PPP的定義不甚統(tǒng)一，形式各樣，所以，目前國(guó)際上越來(lái)越多地使用廣義的PPP對(duì)其進(jìn)行定義。但無(wú)論是廣義還是狹義，PPP模式 在本質(zhì)上仍是政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作向社會(huì)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的重要方式，是緩解政府壓力、提高公共供給質(zhì)量、效率及管理制度的一種創(chuàng)新。

(二)PPP模式的起源與發(fā)展

現(xiàn)代意義上的PPP模式最早可以追溯到英國(guó)，而且也是對(duì)PPP模式運(yùn)用較為成熟的國(guó)家之一。20世紀(jì)70年代末英國(guó)面臨嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)滯漲、財(cái)政赤字等問(wèn)題，撒切爾夫人上臺(tái)后在水、電、天然氣、鐵路等國(guó)有行業(yè)中推行私有化與市場(chǎng)化改革，以緩解財(cái)政壓力，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，私有化改革為后來(lái)政府與社會(huì)資本之間的深度合作奠定了基礎(chǔ)；為更好地兼顧和平衡公共產(chǎn)品和服務(wù)的公益性，英國(guó)政府在1992年開(kāi)始在政府和社會(huì)資本之間推行私人融資計(jì)劃(Private Finance Initiative，PFI)，而PFI計(jì)劃就是PPP模式的原型。該模式是由當(dāng)時(shí)英國(guó)財(cái)政大臣拉蒙特(Norman Lamont)提出，即由政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)通過(guò)合同契約建立一種公私合作伙伴關(guān)系，引進(jìn)私營(yíng)部門(mén)投資經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，大多采取DBFO(設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營(yíng))的操作方式，向社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

我國(guó)PPP模式在20世紀(jì)80年代已開(kāi)始起步，主要在電力、水務(wù)等項(xiàng)目中采取外資投入的BOT模式，但在2008年后就處于基本停滯狀態(tài)。2013年，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化理念的不斷推進(jìn)和社會(huì)對(duì)公共服務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)，政府與社會(huì)資本合作的PPP模式重新成為政府首推的重要模式，并通過(guò)一系列政策鼓勵(lì)和支持在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推行PPP模式，這標(biāo)志著我國(guó)PPP發(fā)展進(jìn)入全新的探索時(shí)期。2014年，國(guó)家財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》并首次官方定義了PPP模式，即在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。

PPP模式最先是應(yīng)用于硬基礎(chǔ)設(shè)施然后逐漸推廣至公共服務(wù)領(lǐng)域，如公路、鐵路、水電等領(lǐng)域中被采用；一方面，是為了緩解政府單獨(dú)提供的財(cái)政支出壓力，另一方面，是充分利用社會(huì)閑置資本，利用社會(huì)資金、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)以改善和提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。其不同于以往政府采購(gòu)項(xiàng)目的是，PPP模式因有政府方參與，可以相應(yīng)地降低社會(huì)資本所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。隨著PPP模式的不斷成熟與發(fā)展，其適用范圍不斷拓展，逐漸延伸至教育、文化、旅游等領(lǐng)域。雖然迄今為止國(guó)內(nèi)外文化遺產(chǎn)的PPP項(xiàng)目并不多，但要積極積振興文化遺產(chǎn)，如重新翻修和利用歷史建筑，PPP模式就提供了一種有前途的新方法來(lái)資助、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)歷史建筑。

二、文化遺產(chǎn)保護(hù)利用項(xiàng)目與PPP模式的契合性

(一)文化遺產(chǎn)的公共屬性

文化遺產(chǎn)作為社會(huì)公共資源，具有明顯的公益性，其公益性決定了文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用需要由政府部門(mén)主導(dǎo)，才能最大程度保證每個(gè)人都能享受到文化遺產(chǎn)資源的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)效益。因此，文化遺產(chǎn)社會(huì)公共屬性較強(qiáng)。

文化遺產(chǎn)作為公共物品的提供方式一般有三種模式，即由政府部門(mén)、公私合作及私人部門(mén)提供。鑒于政府財(cái)政壓力與文化遺產(chǎn)所有權(quán)的問(wèn)題，單獨(dú)由政府或私人部門(mén)提供都具有局限性。如果文化遺產(chǎn)產(chǎn)品全部由政府部門(mén)提供，則可能因資金不足而保護(hù)不力，出現(xiàn)供給不足，或因政府失靈而出現(xiàn)供需不匹配導(dǎo)致有效供給不足，效率低下、資源浪費(fèi)等問(wèn)題；如果完全交由私人部門(mén)，則可能會(huì)出現(xiàn)企業(yè)因追逐利潤(rùn)最大化而損害社會(huì)公眾利益。因此，政府與社會(huì)資本合作的PPP模式就成為適宜的供給方式。

(二)文化遺產(chǎn)的可經(jīng)營(yíng)性

一般而言，能夠采用PPP模式的項(xiàng)目需具有相對(duì)較高的市場(chǎng)化能力。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，私人部門(mén)追求利潤(rùn)最大化。若通過(guò)PPP模式參與文化遺產(chǎn)項(xiàng)目有利可圖，私人部門(mén)會(huì)積極參與。隨著人們對(duì)文化遺產(chǎn)產(chǎn)品需求的逐漸旺盛，文化遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐漸凸顯，“遺產(chǎn)作為一種特殊的財(cái)產(chǎn)具有資源性，人們可以根據(jù)不同社會(huì)群體的需要進(jìn)行發(fā)掘、開(kāi)發(fā)、利用、交換和交易[3]。” 在英國(guó)，遺產(chǎn)保護(hù)甚至被視為實(shí)施政府可持續(xù)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的催化劑[4]。很多具有可經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的文化遺產(chǎn)也可以同其他經(jīng)濟(jì)資源一樣與社會(huì)資本進(jìn)行合作，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。

“西方國(guó)家從20世紀(jì)初便開(kāi)始把歷史遺產(chǎn)看作一種文化資源，甚至看作是文化資金，充分意識(shí)到遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，進(jìn)而在實(shí)踐中傾向于政府與市場(chǎng)相結(jié)合的保護(hù)利用方式”[5]。鑒于文化遺產(chǎn)本身的社會(huì)公共屬性與其經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性，政府與社會(huì)資本的合作模式可以成為平衡其公益性和商業(yè)性之間平衡的合適路徑。

(三)政策環(huán)境的外部支持

在我國(guó)PPP模式在文化遺產(chǎn)領(lǐng)域得以推廣和落地還得益于國(guó)家政策對(duì)PPP模式的支持，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、文化和旅游部都在積極推行PPP模式。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“大力推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，探索開(kāi)發(fā)文物保護(hù)保險(xiǎn)產(chǎn)品，拓寬社會(huì)資金進(jìn)入文物保護(hù)利用的渠道”。這是PPP模式在文物領(lǐng)域內(nèi)的拓展，也是適應(yīng)當(dāng)前文物保護(hù)利用的一種融資和經(jīng)營(yíng)管理上的創(chuàng)新。將PPP模式應(yīng)用于文物領(lǐng)域，說(shuō)明我國(guó)在文物保護(hù)模式上的態(tài)度轉(zhuǎn)向，政府一改過(guò)去對(duì)文物資源的控制，開(kāi)始逐步放開(kāi)對(duì)一般級(jí)別文物的使用權(quán)限。2018年，文化和旅游部及財(cái)政部又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了文化領(lǐng)域適用PPP模式的要求，鼓勵(lì)社會(huì)需求穩(wěn)定、具有可經(jīng)營(yíng)性、能夠?qū)崿F(xiàn)按效付費(fèi)、公共屬性較強(qiáng)的文化項(xiàng)目采用PPP模式。通過(guò)政府諸多政策的支持，大力吸收社會(huì)資本參與文化資源的經(jīng)營(yíng)與管理，緩解政府在文化保護(hù)方面的財(cái)政壓力。

三、文化遺產(chǎn)領(lǐng)域引入PPP模式的現(xiàn)實(shí)訴求

(一)文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用的困境

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，我國(guó)不可移動(dòng)文物766 722處，文物藏品4 138.9萬(wàn)件/套；全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位4 296處。①?lài)?guó)家文物局.國(guó)家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃, 2017年2月。文化遺產(chǎn)作為一種公共物品，具有公益性。政府是全國(guó)大部分文化遺產(chǎn)實(shí)際上的擁有者，掌握著文化遺產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。一直以來(lái)，我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)費(fèi)也主要依靠國(guó)家財(cái)政撥款，而通過(guò)社會(huì)捐贈(zèng)或市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)渠道籌集資金的發(fā)展方式相對(duì)比較滯后。

文化遺產(chǎn)保護(hù)通常具有長(zhǎng)期性、耗資大的特點(diǎn)，且資金來(lái)源單一，所以，在資金上存在著很大缺口，影響了文化遺產(chǎn)的保護(hù)、傳承與利用。而單靠政府有限的公共財(cái)政支出則無(wú)法有效解決，這促使政府尋求替代性融資模式。在文化遺產(chǎn)保護(hù)和利用領(lǐng)域引入PPP模式，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與，是文化遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。“單方面的政府或者私人投資不能很好地完成整治目標(biāo)，必須充分利用和調(diào)動(dòng)國(guó)家、地方和社會(huì)等各種力量，走‘公私協(xié)作’之路”[6]。通過(guò)引入PPP模式可利用社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目，緩解當(dāng)前文化遺產(chǎn)保護(hù)資金短缺和融資難等問(wèn)題，在保護(hù)好基礎(chǔ)上振興文化遺產(chǎn)，提高公共文化產(chǎn)品的供給能力。

(二)文化產(chǎn)品供給與需求之間的矛盾

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著物質(zhì)生活水平的不斷提高，人們對(duì)精神文化產(chǎn)品與服務(wù)表現(xiàn)出了濃厚的興趣和需求。但我國(guó)文化產(chǎn)品與文化需求之間存在著供需不匹配、不一致現(xiàn)象，文化產(chǎn)品有效供給不足，難以滿(mǎn)足人們多樣化需求，即人們的需求與現(xiàn)實(shí)的供給之間出現(xiàn)了鮮明的錯(cuò)位。因此，2015年國(guó)務(wù)院提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”概念，要求“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力?！逼渲形幕┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是新常態(tài)下改革的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。作為文化產(chǎn)品的重要補(bǔ)充，創(chuàng)新公共文化遺產(chǎn)產(chǎn)品的供給方式，積極引入社會(huì)資本、社會(huì)力量參與到文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目，政府與社會(huì)資本按照契約結(jié)成公私合作伙伴關(guān)系，是改善我國(guó)文化供給側(cè)結(jié)構(gòu)，滿(mǎn)足人們對(duì)個(gè)性化、多樣化精神文化產(chǎn)品與服務(wù)需求的重要途徑。

四、國(guó)外文化遺產(chǎn)PPP模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

如前所述，英國(guó)最早于1992年推出PFI計(jì)劃，加強(qiáng)政府與私人部門(mén)之間的合作伙伴關(guān)系。1997年，工黨執(zhí)政后正式提出PPP概念，并將PFI 納入PPP之中，進(jìn)一步擴(kuò)大了政府部門(mén)與私人部門(mén)的合作領(lǐng)域，范圍幾乎涉及到所有的公共部門(mén)與行業(yè)，同時(shí)，也加強(qiáng)了公私合作的程度[7]。為提高政府部門(mén)的參與度，2012年，英國(guó)政府又推出了創(chuàng)新版的PPP模式PF2，政府開(kāi)始以股權(quán)投資形式參與PPP項(xiàng)目，以提高私人資本投資的積極性。根據(jù)英國(guó)HMT 項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)信息，截至2017年3月末，英國(guó)現(xiàn)有PFI和PF2項(xiàng)目共計(jì)715個(gè)(669個(gè)在運(yùn)營(yíng)期，16 個(gè)項(xiàng)目在建)，總資本價(jià)值為591億英鎊[8]。不過(guò)其中真正采用PF2計(jì)劃的項(xiàng)目并不多，2018年，英國(guó)政府發(fā)布了《2018年預(yù)算報(bào)告》，宣告將不再使用PF2模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)采購(gòu)。PFI/PF2計(jì)劃雖然宣告終止，但社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公私合作傳統(tǒng)不會(huì)改變，政府將繼續(xù)通過(guò)一系列工具來(lái)支持私人對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。而且英國(guó)在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理方面已具有將近30年的經(jīng)驗(yàn)，因此，很有必要對(duì)其運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行研究以資借鑒與啟示。

英國(guó)PPP模式首先是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域中得到應(yīng)用，而在文化領(lǐng)域尤其是文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的推廣卻是后來(lái)的事情，這其中涉及到英國(guó)對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)理念的不斷提升和文化遺產(chǎn)保護(hù)成本的逐漸增加。即使是在歐美經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，其公共部門(mén)也沒(méi)有足夠的財(cái)政資源來(lái)修復(fù)和維護(hù)所有值得保護(hù)的遺產(chǎn)建筑。鑒于文化遺產(chǎn)保護(hù)成本的高昂，英國(guó)政府除采取稅收優(yōu)惠政策、設(shè)立遺產(chǎn)彩票基金等傳統(tǒng)方式提供支持，還積極吸收民間資本以公私合作模式(PPP)經(jīng)營(yíng)和管理文化遺產(chǎn)，可在一定程度上緩解政府部門(mén)經(jīng)營(yíng)文化遺產(chǎn)時(shí)存在的資金不足、效率不高等問(wèn)題，又能夠充分借助社會(huì)力量和閑置資金投入文化遺產(chǎn)的保護(hù)和利用中[9]。

作為現(xiàn)代PPP模式的發(fā)源地，英國(guó)配套建立了較為完善的PPP管理體系與法律體系，這為文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目的實(shí)操提供了運(yùn)營(yíng)管理與政策法律上的支持。首先，自1992年起英國(guó)PPP管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷多次變革與調(diào)整，2010年，英國(guó)政府在財(cái)政部下成立了專(zhuān)門(mén)的中央管理機(jī)構(gòu)——IUK(英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局)，主要負(fù)責(zé)制定PPP政策，為PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資、審批、監(jiān)管，也提供技術(shù)和專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)服務(wù)。以IUK為核心，英國(guó)形成了一個(gè)涵蓋中央和地方、涉及多個(gè)部門(mén)和行業(yè)的PPP管理體系；同時(shí)，為提供專(zhuān)業(yè)化的支持，英國(guó)政府還在衛(wèi)生部、教育部等部門(mén)內(nèi)設(shè)立,專(zhuān)門(mén)的私人融資管理部門(mén)，服務(wù)于特定領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目。其次，英國(guó)是英美法系國(guó)家，遵循判例法，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)PPP立法。但英國(guó)對(duì)PPP項(xiàng)目的管理和規(guī)范都要以《公共合同法》《公用事業(yè)單位合同法》《政府采購(gòu)法》等通用法律為依據(jù)，同時(shí)，英國(guó)財(cái)政部也頒布了一些具體詳細(xì)的規(guī)范性文件，如《PFI/PPP采購(gòu)和合同管理指引》《PFI/PPP金融指引》?？偟膩?lái)說(shuō)，英國(guó)PPP金字塔型法律體系自上而下分為四層：相關(guān)通用法律、PPP政策、PPP指引及PPP 合同[10]，對(duì)PPP的形式、操作流程、付費(fèi)機(jī)制、爭(zhēng)議解決等都作了較為清晰的闡述。

此外，英國(guó)志愿組織比較發(fā)達(dá)，志愿組織也就是通常而言的非營(yíng)利性組織。英國(guó)非營(yíng)利組織與公眾可以積極參與到文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目中。英國(guó)非營(yíng)利組織介入文化遺產(chǎn)保護(hù)的歷史也由來(lái)已久。其中，文化遺產(chǎn)非營(yíng)利組織的主要目標(biāo)是為了保護(hù)文化遺產(chǎn)和實(shí)現(xiàn)人類(lèi)享受遺產(chǎn)的利益。作為非營(yíng)利組織雖然也需要營(yíng)利，需要考慮成本收益問(wèn)題，但其行動(dòng)和決定并非是受利益驅(qū)動(dòng)[11]，所得收入不用于分配，不是將所得利潤(rùn)分配給董事或管理者，而是除了必要的辦公人員支出，其余需要重新投入到組織的目標(biāo)中，用于遺產(chǎn)的修復(fù)、維護(hù)、宣傳、教育等事務(wù)。英國(guó)非營(yíng)利組織在文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目中發(fā)揮了突出作用，作為政府之外的社會(huì)公共組織協(xié)調(diào)政府部門(mén)與社區(qū)居民的關(guān)系，可以代表社區(qū)居民，并代表社區(qū)內(nèi)居民的社會(huì)利益。例如，英國(guó)牛津城堡(Oxford Castle)的保護(hù)再利用項(xiàng)目是通過(guò)政府部門(mén)(牛津郡政府)、私營(yíng)部門(mén)(牛津城堡有限公司)和慈善部門(mén)牛津保護(hù)信托組織(Oxford Preservation Trust)的公私合作模式[12]，經(jīng)過(guò)仔細(xì)的修復(fù)、創(chuàng)造性的規(guī)劃和積極主動(dòng)的社區(qū)參與而完成的。而牛津保護(hù)信托組織作為公私合作項(xiàng)目中三個(gè)關(guān)鍵的合作方之一，主要負(fù)責(zé)遺產(chǎn)的歷史核心部分——諾曼城堡的遺跡和其他歷史建筑的經(jīng)營(yíng)管理，因?yàn)槠涿耖g性，與社區(qū)利益相關(guān)者的聯(lián)系更為密切，所以，在PPP項(xiàng)目中能更好地調(diào)查、評(píng)估和反映社區(qū)聲音，推動(dòng)合作項(xiàng)目順利進(jìn)行。

五、對(duì)我國(guó)文化遺產(chǎn)PPP模式的反思與建議

自2013年至今，在國(guó)家政策支持下，我國(guó)PPP模式逐漸得到推廣和發(fā)展，其適用范圍也不斷延伸至文化遺產(chǎn)領(lǐng)域?！俺晒Φ腜PP在文化遺產(chǎn)保護(hù)中的前提條件具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)、PPP政策與法律框架以及愿意投資的市場(chǎng)?！盵13]我國(guó)文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中也存在一些障礙，還需從政策法律、制度設(shè)計(jì)到吸引私人投資、非營(yíng)利專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和公眾參與等具體操作層面進(jìn)一步優(yōu)化與完善。

(一)完善文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)

英國(guó)通過(guò)法律、政策、指引、合同等形成了較為完備的管理制度和法律體系，為公私合作提供了一個(gè)優(yōu)良的大環(huán)境，保證了公私合作的穩(wěn)定運(yùn)行。不同于英國(guó)的判例法體系，我國(guó)法律采取成文法，所以，國(guó)家層面應(yīng)加快PPP立法的進(jìn)度，以確保PPP項(xiàng)目運(yùn)作各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，保證各利益方的合法權(quán)益。

當(dāng)前，我國(guó)文化遺產(chǎn)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目不斷增多，但用于振興文化遺產(chǎn)的PPP模式的一般程序與適用于所有PPP相關(guān)項(xiàng)目的程序相同。文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目的制度安排和法律規(guī)定尚不完善，文化遺產(chǎn)領(lǐng)域沒(méi)有與PPP相關(guān)的特定法律來(lái)指導(dǎo)PPP的實(shí)施以振興文化遺產(chǎn)。鑒于文化遺產(chǎn)的特殊性，政府部門(mén)亦應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)的法律法規(guī)的建設(shè)，以法定的形式規(guī)范文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目中與社會(huì)資本的合作細(xì)則與合同約束，如可以在雙方合同中規(guī)定社會(huì)資本需要履行的職責(zé)和激勵(lì)機(jī)制、文化遺產(chǎn)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配，保證文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)明確政府在文化遺產(chǎn)PPP模式中的定位

由于市場(chǎng)缺陷和市場(chǎng)失靈的存在，單純的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)無(wú)法保證文化遺產(chǎn)利用的社會(huì)效益，還需政府部門(mén)參與市場(chǎng)規(guī)范與監(jiān)管，以保障文化遺產(chǎn)的合理化保護(hù)和有效利用。

1.政府應(yīng)轉(zhuǎn)變治理思維

PPP模式是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一次體制機(jī)制變革。政府在政企合作關(guān)系中需明確自身的定位，誠(chéng)信履約，做好制度政策的制定者、管理者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者角色。制定文化遺產(chǎn)PPP模式的相關(guān)政策和規(guī)范性文件，如制定文化遺產(chǎn)項(xiàng)目基本績(jī)效指標(biāo)，并進(jìn)行監(jiān)督管理與評(píng)價(jià)，審查質(zhì)量控制和質(zhì)量保證程序，協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的關(guān)系等，以提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，推進(jìn)文化遺產(chǎn)PPP模式的發(fā)展。另外，由于文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目大多投資規(guī)模大，回報(bào)周期長(zhǎng)，利潤(rùn)空間有限，這導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)參與率低。而政府參與其中的一個(gè)重要作用就是減輕項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性，與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，并通過(guò)政策上的激勵(lì)，如完善金融支持、稅收優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，充分利用社會(huì)資本的資本和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮市場(chǎng)主體活力和創(chuàng)造力。

2.以文化和公益價(jià)值為導(dǎo)向

鑒于“PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性和弱經(jīng)濟(jì)性，容易誘發(fā)機(jī)會(huì)主義行為，影響項(xiàng)目進(jìn)度、損害國(guó)家和大眾利益。因此，如何應(yīng)對(duì)公共文化PPP項(xiàng)目中利益主體的機(jī)會(huì)主義行為是研究者亟待解決的難題?！盵14]在政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中，必須處理好文化遺產(chǎn)保護(hù)利用與商業(yè)化之間的關(guān)系。首先，文化遺產(chǎn)本身的不可再生性決定了在進(jìn)行某些文物修繕和維護(hù)時(shí)要堅(jiān)持“合理利用”“修舊如舊”“不破壞文物原狀”等原則，以保護(hù)文化遺產(chǎn)的歷史文化信息；其次，文化遺產(chǎn)的公共屬性也決定了在公私合作項(xiàng)目中政府應(yīng)將公共利益放在重要位置，發(fā)揮文化遺產(chǎn)的社會(huì)效應(yīng)，滿(mǎn)足大眾對(duì)文化遺產(chǎn)產(chǎn)品與服務(wù)的基本需求；最后，社會(huì)資本在合作伙伴關(guān)系中必須堅(jiān)守一定的社會(huì)責(zé)任，并將該內(nèi)容和要求體現(xiàn)在契約合同中加以規(guī)范和約束。

(三)依據(jù)文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)優(yōu)化回報(bào)機(jī)制

PPP項(xiàng)目有三種回報(bào)機(jī)制：一是完全由政府付費(fèi)；二是消費(fèi)者付費(fèi)；三是政府付費(fèi)與消費(fèi)付費(fèi)相結(jié)合，不足部分由政府進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼。減少直接的純政府付費(fèi)項(xiàng)目，增加消費(fèi)者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，這樣才能與政府要減少財(cái)政壓力的目標(biāo)相一致。而對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，其目的是營(yíng)利，因此，良好的可預(yù)期的回報(bào)機(jī)制是其介入文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目的初衷。

文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目具有不同的特性，根據(jù)其排他性與競(jìng)爭(zhēng)性可以分為純公共文化項(xiàng)目和準(zhǔn)公共文化項(xiàng)目。這些不同的特性決定了有些純公益性文化項(xiàng)目必須依靠政府直接供給，有些具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的文化遺產(chǎn)項(xiàng)目可以采取使用者付費(fèi)，或通過(guò)政府缺口性補(bǔ)助等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。例如，對(duì)于一些古城保護(hù)、遺址場(chǎng)館建設(shè)等項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，市場(chǎng)化程度低，使用者付費(fèi)可能短期內(nèi)收不回成本，這類(lèi)文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目政府應(yīng)保證其利潤(rùn)應(yīng)具有可控性，可通過(guò)相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制給予企業(yè)以補(bǔ)償，除政府的可行性缺口補(bǔ)助還可為文化遺產(chǎn)項(xiàng)目配置經(jīng)營(yíng)性會(huì)開(kāi)發(fā)性資源以提高項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性，保證社會(huì)資本的投資回報(bào)。同時(shí)，為激發(fā)社會(huì)資本的積極性與社會(huì)責(zé)任，有必要“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)”[15]與補(bǔ)償機(jī)制。

(四)積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目

現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)濟(jì)組織具有多樣化形式，分工的不完全不能永遠(yuǎn)依賴(lài)一種組織形式，采取私人機(jī)構(gòu)、中間組織和政府組織三方的合作可能是最有效的，應(yīng)該將文化遺產(chǎn)保護(hù)納入到以中間組織為樞紐的PPP模式中[16]。這里的中間組織，即是介于政府與市場(chǎng)之間的非營(yíng)利組織，其主要目標(biāo)也是為保護(hù)文化遺產(chǎn)和實(shí)現(xiàn)人類(lèi)享受遺產(chǎn)的利益。雖然非營(yíng)利組織也“需要考慮成本收益問(wèn)題，但其行動(dòng)和決定并非是受利益驅(qū)動(dòng)”[11]。在文化遺產(chǎn)的PPP模式中，非營(yíng)利組織起到非常重要的協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，“較少受到政府或市場(chǎng)的壟斷和控制，盡力在政府和市場(chǎng)之間保持堅(jiān)定的立場(chǎng)，利用民間力量來(lái)規(guī)劃自己的方向”[17]。非營(yíng)利機(jī)構(gòu)在PPP模式中的角色通常被認(rèn)為是輔助性的，如促進(jìn)社區(qū)居民的參與，幫助公共部門(mén)對(duì)遺產(chǎn)的認(rèn)知與識(shí)別提供專(zhuān)業(yè)知識(shí)[18]。鑒于文化遺產(chǎn)的特殊性，在政府與私營(yíng)部門(mén)合作的PPP項(xiàng)目中明確社會(huì)參與機(jī)制，有必要引入第三方部門(mén)，如為專(zhuān)業(yè)的文化遺產(chǎn)保護(hù)非營(yíng)利組織，提供專(zhuān)業(yè)化的技術(shù)指導(dǎo)與管理。

六、結(jié)論

文化遺產(chǎn)的保護(hù)困境、文化遺產(chǎn)特性與PPP模式的契合及當(dāng)前政策環(huán)境的利好共同推動(dòng)了文化遺產(chǎn)PPP項(xiàng)目的不斷發(fā)展。PPP模式將政府與社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，可有效解決文化遺產(chǎn)融資難題，并可為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)高效的文化遺產(chǎn)產(chǎn)品與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“物有所值”。自2013年至今，我國(guó)文化遺產(chǎn)類(lèi)PPP項(xiàng)目數(shù)量不斷增多，符合PPP模式的項(xiàng)目已進(jìn)入采購(gòu)或?qū)嵤╇A段，可見(jiàn)文化遺產(chǎn)公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供適宜采用PPP模式進(jìn)行提供。但我國(guó)PPP模式發(fā)展歷史較短，仍需參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)示范案例，進(jìn)一步從制度設(shè)計(jì)、法律規(guī)范、回報(bào)機(jī)制、非營(yíng)利組織和公眾參與機(jī)制等方面進(jìn)行優(yōu)化和改善。