薛正斌

（寧夏師范學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，寧夏 固原 756099）

一、研究背景

長期以來，我國實(shí)施的是城鄉(xiāng)二元體制，造成城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不均衡，影響著整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展水平也存在較大差距，邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村教育仍然是制約我國基礎(chǔ)教育的瓶頸，因而鄉(xiāng)村教育具有基礎(chǔ)性、重要性，是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的保障。鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)關(guān)系農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展， 關(guān)系我國城鄉(xiāng)教育事業(yè)均衡、可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系全局、長遠(yuǎn)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》提出要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，落實(shí)好《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020 年）》（以下簡稱“《支持計(jì)劃》政策”），改善鄉(xiāng)村教師目前的境遇，切實(shí)建設(shè)一支優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，消除城鄉(xiāng)教育差距，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展［1］。 通過提升鄉(xiāng)村教育水平，從根本上解決城鄉(xiāng)差別、鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分的問題。尤其是西部連片特困地區(qū)， 通過提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量可以阻斷貧困代際傳遞，實(shí)現(xiàn)教育扶貧和脫貧。由此可見，《支持計(jì)劃》政策是國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，也是對國家重大制度政策的落實(shí)。 鄉(xiāng)村教師是發(fā)展鄉(xiāng)村教育的關(guān)鍵，也是鄉(xiāng)村學(xué)生教育起點(diǎn)公平、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的保障。 所以，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

我國鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)存在諸多問題，如鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力不強(qiáng)、補(bǔ)充渠道不暢、數(shù)量不足、缺乏優(yōu)質(zhì)師資、結(jié)構(gòu)不合理、整體素質(zhì)不高、流動(dòng)性較大等問題，尤其是鄉(xiāng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)村小、教學(xué)點(diǎn)的教師隊(duì)伍面臨很多問題，制約了鄉(xiāng)村教育持續(xù)健康發(fā)展。針對鄉(xiāng)村教師“下不去”“留不住”“教不好”的突出問題，2015 年國務(wù)院頒發(fā)了《支持計(jì)劃》政策，聚焦鄉(xiāng)村教育問題， 主要內(nèi)容包括提升師德素養(yǎng)、拓寬師資補(bǔ)充途徑、保障工資福利、建立榮譽(yù)制度、傾斜職稱與統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)、提高專業(yè)水平與促進(jìn)優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村學(xué)校交流八項(xiàng)舉措，這些舉措向鄉(xiāng)村教師傾斜力度很大，以提高鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍整體素質(zhì)，造就一支結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務(wù)水平較高、甘于奉獻(xiàn)、扎根鄉(xiāng)村教育的教師隊(duì)伍，使農(nóng)村適齡兒童能夠在家門口接受教育，保障農(nóng)村適齡兒童接受義務(wù)教育的受教育權(quán)，提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

《支持計(jì)劃》政策實(shí)施以來，全國各級地方政府高度重視，制訂并實(shí)施《支持計(jì)劃》政策措施，2020年該政策接近尾聲，《支持計(jì)劃》政策實(shí)施的效果如何，在《支持計(jì)劃》政策執(zhí)行過程中還存在什么問題，有哪些影響因素，如何改進(jìn)和完善計(jì)劃政策等，這些都需要做進(jìn)一步深入研究。

鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助是一個(gè)復(fù)雜敏感的問題，也是鄉(xiāng)村教師最關(guān)注的問題。2006 年人事部、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度實(shí)施方案〉的通知》，2008 年國務(wù)院批轉(zhuǎn)人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、教育部《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資的指導(dǎo)意見》提出“艱苦邊遠(yuǎn) 地區(qū)津貼”政策，但該政策執(zhí)行效果不理想。受鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境、交通、生活等多種因素影響，鄉(xiāng)村教師補(bǔ)償津貼偏低，沒有對鄉(xiāng)村教師產(chǎn)生補(bǔ)償?shù)男Ч图?lì)作用［2］。 《支持計(jì)劃》政策第三條是“提高鄉(xiāng)村教師生活待遇”，主要內(nèi)容包括鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策、 重大疾病救助、教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)等方面。 鄉(xiāng)村教師生活待遇是《支持計(jì)劃》政策的核心內(nèi)容之一，其核心是鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策。盡管鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策取得了顯著成效，但在實(shí)施過程中衍生出鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助不公平性問題， 影響了部分教師的工作積極性。

綜上，本文選取以鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策作為研究對象。通過對《支持計(jì)劃》的鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策全面深入研究， 進(jìn)一步完善支持計(jì)劃政策體系，提高政策實(shí)施的有效性。

二、研究方法

本研究主要采用文獻(xiàn)研究法，依據(jù)政策學(xué)相關(guān)理論和研究方法探討影響鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策實(shí)施的因素。 以“鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃”為檢索詞，分別以主題、關(guān)鍵詞為檢索項(xiàng)，通過“中國知網(wǎng)”檢索了解目前《支持計(jì)劃》政策研究的文獻(xiàn)成果，從中搜集、整理關(guān)于“鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策”的文獻(xiàn)資料。這些文獻(xiàn)研究是關(guān)于全國各地《支持計(jì)劃》政策實(shí)施的情況，具有一定的代表性。 關(guān)于《支持計(jì)劃》政策實(shí)施效果的碩士學(xué)位論文有7 篇，其中4 篇涉及鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助問題。 由此可見，一些地方鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行存在問題，尤其是城鄉(xiāng)交叉地帶的農(nóng)村教師處于“邊緣狀態(tài)”，他們的生活補(bǔ)助問題沒有得到妥善解決。

美國學(xué)者T.B. 史密斯是最早建構(gòu)影響政策執(zhí)行因素及其過程模式的學(xué)者之一，1973 年，他在專著《政策執(zhí)行過程》中提出了政策執(zhí)行過程模型（又稱為“史密斯模型”），并建構(gòu)了描述政策執(zhí)行過程模型，深入分析了政策執(zhí)行過程中的各種影響因素和及其實(shí)施效果。他認(rèn)為政策執(zhí)行過程涉及的影響因素很多，但主要包括理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素四個(gè)方面［3］（P203）。 根據(jù)史密斯模型理論分析框架， 通過分析已有相關(guān)文獻(xiàn)研究成果，探究鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策在執(zhí)行過程中存在問題的影響因素，為地方政府改進(jìn)和完善政策提供參考依據(jù)。

三、影響鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行問題的因素分析

根據(jù)史密斯政策模型理論分析框架，下面從政策文本、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素四個(gè)方面對鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行存在的問題及其影響因素進(jìn)行探討。

（一）政策文本的可操作性不強(qiáng)

政策文本是政策執(zhí)行主體的行動(dòng)依據(jù)，如果政策文本含糊不清、不明確具體，在政策執(zhí)行過程中容易造成政策隨意變形、誤解或曲解政策內(nèi)容［4］（P76）。因此，政策文本具體明確是政策能否順利執(zhí)行的關(guān)鍵和保障。 政策文本明確具體是指政策文本的措施、目標(biāo)等清晰具體。 政策清晰明確是政策執(zhí)行的前提基礎(chǔ)，它決定著政策執(zhí)行的可操作性。 政策文本的模糊性是指政策文本內(nèi)容表述籠統(tǒng)、 不具體，模糊不清，措施缺乏可操作性。 政策是規(guī)范人們行為的規(guī)則，因而必須清晰明確。

《支持計(jì)劃》政策中提出，要全面落實(shí)集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，依據(jù)學(xué)校艱苦邊遠(yuǎn)程度實(shí)行差別化的生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成“越往基層、越是艱苦，待遇越高”的激勵(lì)機(jī)制，提高鄉(xiāng)村教師的生活待遇。通過分析鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的相關(guān)研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策對象的邊界和適用范圍存在不確定性，沒有實(shí)行具體差別化的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，政策文本籠統(tǒng)、不具體，沒有制定補(bǔ)助梯度的限度、獎(jiǎng)補(bǔ)額度、對象范圍等詳細(xì)的規(guī)劃方案，按照農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校距離確定發(fā)放補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)， 離城區(qū)越遠(yuǎn)的學(xué)校教師補(bǔ)助越高。例如，劉陽通過查閱山東T 市《鄉(xiāng)村教師支持政策》的實(shí)施辦法發(fā)現(xiàn)，該市基本上沿用上級政府的文件，沒有做更多的修改，缺乏具體細(xì)化、可操作性。 政策細(xì)化落實(shí)不到位，實(shí)施方案不具體［5］(P11)。 毛珊珊對貴州銅仁市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該市頒布的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》中將鄉(xiāng)村教師界定為：“指縣城及以上城市或城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)以外從事義務(wù)教育、學(xué)前教育的教育工作者?！睂φ哐a(bǔ)助對象表述模糊不清，導(dǎo)致一些學(xué)校地處農(nóng)村地區(qū)，但在行政區(qū)上卻屬于城區(qū)，這些處于“邊緣地帶”的教師不能享受生活補(bǔ)助政策［6］（P35）。 劉博對河南周口市商水縣調(diào)研得知，本縣的鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策實(shí)行“一刀切”，在相同工作環(huán)境和條件學(xué)校的教師卻享受著不同的生活補(bǔ)助，存在同工不同酬的問題，嚴(yán)重影響了部分老師的工作積極性［7］（P44）。彭士潔通過對四川南充市的Y 縣嘎校長訪談得知， 目前的鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策沒有充分考慮教師的生活環(huán)境、 艱苦程度、學(xué)校遠(yuǎn)近等各種因素，生活補(bǔ)助政策“一刀切”，沒有實(shí)施差別化補(bǔ)助［8］（P43）。

一些地方鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策文本的目標(biāo)、措施等模糊、不夠明確具體，對適用對象和范圍的規(guī)定較為模糊，缺乏可操作性，他們擁有較大的自由裁量權(quán)，在政策實(shí)施過程中往往按照自己的理解和觀點(diǎn)實(shí)施， 容易對政策文本內(nèi)容產(chǎn)生理解歧義，造成各種政策偏差發(fā)生， 如政策執(zhí)行對象的錯(cuò)位、政策效果失效等問題， 加大了政策執(zhí)行的難度，會(huì)嚴(yán)重影響政策實(shí)施的效果。

一些地方鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策文本只是簡單地劃分市轄區(qū)和縣城范圍、市轄區(qū)和縣城與農(nóng)村的界限，忽視了市（縣）轄區(qū)內(nèi)也有距離城區(qū)較遠(yuǎn)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校； 縣城也有距離城區(qū)很遠(yuǎn)的農(nóng)村學(xué)校。 這樣導(dǎo)致鄉(xiāng)村教師享受生活補(bǔ)貼，而市（縣）范圍內(nèi)的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村教師卻沒有。兩所學(xué)校之間的距離只有幾十米， 但一所學(xué)校的教師享受生活補(bǔ)助政策，而另一所學(xué)校的教師卻沒有［9］。 生活補(bǔ)助政策的對象范圍、限度等方面的模糊性造成部分鄉(xiāng)村教師心理不平衡，影響了他們的工作積極性。

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，許多市（縣）轄區(qū)擴(kuò)大了行政管轄區(qū)域，很多市（縣）轄區(qū)涵蓋了不少農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)，但在實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策時(shí)，教育行政部門卻將市市（縣）轄區(qū)的農(nóng)村學(xué)校劃歸為城區(qū)范圍，這些學(xué)校的教師不能享受鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，這種劃分對市（縣）轄區(qū)的邊遠(yuǎn)農(nóng)村教師不公平。尤其在一些城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域的農(nóng)村學(xué)校教師， 他們比鄉(xiāng)村學(xué)校教師的教學(xué)任務(wù)重，但卻不能享受生活補(bǔ)助政策，他們對實(shí)施城鄉(xiāng)有別的鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策不滿， 產(chǎn)生不公平心理、不滿情緒，影響了他們的工作積極性。

一些市（縣）地區(qū)情況復(fù)雜、區(qū)域差異較大，如果統(tǒng)一實(shí)施一套鄉(xiāng)村教師補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)存在無法適應(yīng)各市（縣、區(qū)）的具體現(xiàn)實(shí)，造成有的鄉(xiāng)村教師有生活補(bǔ)助，有的鄉(xiāng)村教師卻沒有。 實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的關(guān)鍵是要明確城鄉(xiāng)學(xué)校之間的差別，劃分補(bǔ)貼的額度和范圍界限要清晰，這樣才能使城鄉(xiāng)不同學(xué)校的教師心服口服，達(dá)到激發(fā)他們工作積極性的目的。 因此，鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策文本要明確鄉(xiāng)村教師的范圍、補(bǔ)助額度、方式等，提高政策執(zhí)行的有效性。

（二）政策執(zhí)行主體的執(zhí)行效能不高

所有政策都是通過政策執(zhí)行主體貫徹落實(shí)的，因而他們的綜合素質(zhì)、認(rèn)知水平、決策力、執(zhí)行力等會(huì)對政策執(zhí)行產(chǎn)生一定的影響。 在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體擁有一定的自由裁量權(quán)，可能會(huì)阻滯政策的順利執(zhí)行，或影響政策執(zhí)行的效果［10］。

鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的執(zhí)行主體是教育行政部門人員，一些人員在執(zhí)行政策時(shí)存在著機(jī)械照搬、效能不高的情況，政策執(zhí)行的精準(zhǔn)性、規(guī)范性有待增強(qiáng)。 劉陽對山東樣本T 市M 科員訪談時(shí)，他說，鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃是國家推行的政策，只能根據(jù)上級政府的文件政策執(zhí)行，他們沒有權(quán)限對其進(jìn)行修改。他們也沒有仔細(xì)完整地閱讀《支持計(jì)劃》政策內(nèi)容，對政策的具體目標(biāo)也不是很了解［5］(P33)。

政策認(rèn)知是政策執(zhí)行主體對政策的總體認(rèn)識與評價(jià)。 因此，對政策實(shí)質(zhì)的理解和把握是衡量政策執(zhí)行主體認(rèn)知水平和決策能力的主要指標(biāo)。只有政策執(zhí)行主體正確理解了政策目標(biāo)和精神，才能采取切實(shí)可行的措施，保證政策順利執(zhí)行。 落實(shí)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策是一件非常嚴(yán)肅的工作，涉及廣大鄉(xiāng)村教師的切身利益。這就要求政策執(zhí)行主體一要將文件精神理解到位，執(zhí)行到位；二要注重人文關(guān)懷，賦予鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策以人性關(guān)照的溫度。一些鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行方面出現(xiàn)的問題，主要是對政策理解出現(xiàn)偏差，執(zhí)行不夠有力。例如， 張長劍對河南省10 所農(nóng)村樣本學(xué)校調(diào)研結(jié)果表明，80.6%的鄉(xiāng)村教師認(rèn)為， 很多教育政策在執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行人員不能完全理解政策或?qū)φ叩睦斫獯嬖谄?，政策在?zhí)行過程中出現(xiàn)了一些偏差，沒有達(dá)到政策的預(yù)設(shè)目標(biāo)［11］（P42）。

決策是指政策執(zhí)行主體全面理解政策、對政策方案進(jìn)行再選擇的過程。對政策方案的選擇要求政策執(zhí)行主體具備一定的問題意識，能夠在短時(shí)間內(nèi)完善和制定政策方案［3］(P205)。一些地方鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行主體缺乏政策決策能力，如劉陽對山東樣本T 市調(diào)研表明，T 市政策執(zhí)行主體缺乏政策認(rèn)知和決策能力，對《支持計(jì)劃》政策的目標(biāo)不了解，沒有對政策進(jìn)行細(xì)化創(chuàng)新，沒有制定鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的具體實(shí)施方案，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差現(xiàn)象［5］(P53)。

一些地方鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行力較低，政策執(zhí)行主體只是照搬上級政府下發(fā)的政策，沒有及時(shí)宣傳政策精神，促進(jìn)政策順利執(zhí)行，提高政策實(shí)施的效果。學(xué)校是最低一級政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對《支持計(jì)劃》政策的實(shí)施起著直接作用。 針對學(xué)校政策執(zhí)行力， 張陽娜對河南省R 縣樣本學(xué)校調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，14.8%的教師認(rèn)為學(xué)校堅(jiān)決執(zhí)行政策；31%的教師認(rèn)為學(xué)?；緢?zhí)行；14.8%的教師認(rèn)為學(xué)校執(zhí)行力較低；4.9%的教師認(rèn)為學(xué)校未執(zhí)行；34.5%的教師持說不清態(tài)度［12］（P33）。 劉陽對對山東樣本 T 市政策執(zhí)行主體訪談發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行主體沒有對政策進(jìn)行大力宣傳，也沒有制定適合本地實(shí)際情況的政策實(shí)施辦法， 只是機(jī)械地執(zhí)行上級部門頒發(fā)的政策，造成部分鄉(xiāng)村教師消極應(yīng)對［5］(P52-53)。

綜上所述，一些地方政策執(zhí)行主體存在素質(zhì)不高、認(rèn)知能力有限、決策力不強(qiáng)等問題，他們在制定鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策時(shí)，機(jī)械復(fù)制上級政府的政策文本，調(diào)查研究深入實(shí)際做得不夠，導(dǎo)致政策執(zhí)行不接地氣，部分鄉(xiāng)村教師目標(biāo)群體缺乏對政策的理解與認(rèn)同，消極應(yīng)對，政策難以落地，降低了政策執(zhí)行的效果。

（三）政策目標(biāo)群體存在消極響應(yīng)行為

除了政策文本的質(zhì)量和政策執(zhí)行主體的素質(zhì)能力之外，政策執(zhí)行的有效性還依賴于政策目標(biāo)群體的行為。盡管政策目標(biāo)群體在政策執(zhí)行過程中是被動(dòng)接受者，是政策直接作用的對象，但他們的行為會(huì)直接反作用于政策，對政策的順利實(shí)施產(chǎn)生一定的影響。 在鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策中，政策目標(biāo)群體就是鄉(xiāng)村教師。

一些地方政府沒有做好相關(guān)政策的宣傳工作，及時(shí)宣傳解讀鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，造成鄉(xiāng)村教師不了解政策，缺乏對政策的正確認(rèn)知。 如吁佩對云南省的G 縣、X 縣樣本學(xué)校調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，對《支持計(jì)劃》政策完全了解的教師僅占2.5%，有些了解的教師占 51.1%，不太了解的教師占 31.2%［13］（P43）。 童飛對陜西A 縣和B 區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示， 有36.8%的教師不了解《支持計(jì)劃》內(nèi)容［14］（P27）。 以上這些數(shù)據(jù)反映了鄉(xiāng)村教師對《支持計(jì)劃》政策的理解度和認(rèn)同度較低，他們對生活補(bǔ)助政策缺乏正確認(rèn)知，采取消極不接受態(tài)度， 沒有真正參與到政策實(shí)施過程之中，既不關(guān)注政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，也不主動(dòng)提出自己的建議和意見， 進(jìn)而影響政策實(shí)施的效果。

研究者對樣本學(xué)校鄉(xiāng)村教師訪談結(jié)果與上面的調(diào)研數(shù)據(jù)結(jié)果一致，大多數(shù)鄉(xiāng)村教師對《支持計(jì)劃》政策保持中立態(tài)度或漠不關(guān)心。他們認(rèn)為《支持計(jì)劃》政策與自己關(guān)系不大，自己不參與政策的執(zhí)行，只能遵守政府行政管理部門的規(guī)定。 這反映了鄉(xiāng)村教師被動(dòng)參與《支持計(jì)劃》政策的執(zhí)行，消極應(yīng)對，在某種程度上是反作用于政策的實(shí)施，會(huì)對《支持計(jì)劃》政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生一定的影響。

目標(biāo)群體對政策的正確認(rèn)知是有效執(zhí)行政策的必要前提， 會(huì)影響其對政策的接受和關(guān)注程度，從而影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［5］(P31)。 因此，鄉(xiāng)村教師對生活補(bǔ)助政策的認(rèn)知程度會(huì)影響他們對政策的接受和關(guān)注程度， 進(jìn)而影響政策的順利實(shí)施及其效果。 鄉(xiāng)村教師缺乏對其職業(yè)身份的認(rèn)同、不愿長期在鄉(xiāng)村從教、 對政策缺乏正確認(rèn)知等因素影響，他們對鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的認(rèn)同度較低。如劉陽對山東樣本T 市調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，僅有8.79%的鄉(xiāng)村教師了解《支持計(jì)劃》的目標(biāo)，大部分鄉(xiāng)村教師不知道［5］(P34)；只有 19.7%的教師比較關(guān)注《支持計(jì)劃》，79.6%的教師表現(xiàn)為中立態(tài)度［5］(P36)。 劉博對河南泌陽縣和商水縣的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：僅有2%的鄉(xiāng)村教師完全了解《支持計(jì)劃》，50%以上的鄉(xiāng)村教師不太了解［7］（P27）。

在鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行過程中，教育行政部門的政策執(zhí)行主體激發(fā)鄉(xiāng)村教師的主體意識不夠，也沒有給他們真正的選擇權(quán)利。 由于缺少鄉(xiāng)村教師群體的主動(dòng)性實(shí)踐參與，導(dǎo)致生活補(bǔ)助政策執(zhí)行中出現(xiàn)偏差［5］(P57)。 所以，要加強(qiáng)政策宣傳，只有政策執(zhí)行主體對政策的意圖和實(shí)施具體措施有明確認(rèn)識和充分理解，才有可能積極主動(dòng)執(zhí)行政策。只有政策目標(biāo)群體知曉鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，才能理解政策，理解了政策，才能自覺接受和服從政策。

（四）執(zhí)行環(huán)境缺乏有效監(jiān)督

鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的執(zhí)行環(huán)境主要是政策監(jiān)督制度的缺失。大多數(shù)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策文本中寫有“開展督導(dǎo)檢查”的字樣，但卻沒有制定具體的相關(guān)監(jiān)督制度， 沒有明確規(guī)定監(jiān)督的主體、內(nèi)容、保障措施等。分析相關(guān)已有研究文獻(xiàn)得知：在鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行過程中，一些地方政府行政部門的政策監(jiān)督制度缺失， 監(jiān)督機(jī)制不完善，在政策執(zhí)行各環(huán)節(jié)缺乏必要的監(jiān)督，存在空洞監(jiān)督情況，政策執(zhí)行主體操作隨意，缺乏相關(guān)制度的約束，影響了鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行的效果。

政策執(zhí)行監(jiān)控主要是對政策執(zhí)行情況適時(shí)進(jìn)行監(jiān)測，及時(shí)采取必要的措施，糾正政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種偏差，保證政策執(zhí)行順利進(jìn)行。 社會(huì)監(jiān)督是真正落實(shí)政策執(zhí)行的保障，這就要求公眾首先要了解政策執(zhí)行主體的行為活動(dòng)。如果政策執(zhí)行主體的行為不被社會(huì)公眾所知，監(jiān)督體系就會(huì)失去其應(yīng)有的作用。 如劉陽對山東樣本T 市調(diào)研得知，T 市在《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》執(zhí)行之前沒有向社會(huì)和鄉(xiāng)村教師群體進(jìn)行宣傳， 也缺乏社會(huì)監(jiān)督制度。對T 市M 科員的訪談中得知，平時(shí)的督導(dǎo)監(jiān)督流于形式，只有上面領(lǐng)導(dǎo)下來檢查驗(yàn)收時(shí)，才會(huì)整理書面匯報(bào)材料，平時(shí)沒有監(jiān)督工作［5］(P59)。