劉 勇

(淮北職業(yè)技術(shù)學院 建筑工程系，安徽 淮北 235000)

招標文件是招標人向潛在投標人發(fā)出的要約邀請，是向投標人發(fā)出的旨在向其提供編寫投標文件所需的資料，并向其通報招標投標將依據(jù)的規(guī)則、標準、方法和程序等內(nèi)容的書面文件。《招標投標法實施條例》第四十九條規(guī)定“……招標文件沒有規(guī)定的評標標準和方法不得作為評標的依據(jù)”，[1]即招標文件也是評標的依據(jù)。因此,招標文件的內(nèi)容必須全面、準確、嚴謹，應(yīng)根據(jù)招標項目的具體特點設(shè)置科學合理、明確細致的評審要素，并且不得違反法律法規(guī)及標準規(guī)范。否則，不僅違反公開、公平、公正、誠實信用的招標原則，還會對招標人的標后管理產(chǎn)生消極影響。為規(guī)范招投標行為、提高招標文件的編制質(zhì)量，有關(guān)行業(yè)和地方出臺了“招標文件(標準)”，但標準文本要適用所有項目，一般比較原則、針對性不強，需要招標人根據(jù)具體項目的特點進行細化。編制粗糙的招標文件，不僅投標人會頗有微詞，評標委員會在把握評審標準時也時常出現(xiàn)意見分歧，影響了評標效率和評審質(zhì)量。

一、評標過程中的數(shù)值修約

有一個真實的評標案例，招標文件籠統(tǒng)地規(guī)定計算結(jié)果按四舍五入原則保留兩位小數(shù)，評標委員會計算時過程中保留三位小數(shù)，最后合分時四舍五入保留二位小數(shù)得出了評標結(jié)論。評標結(jié)果公示后，相關(guān)投標人進行了質(zhì)疑和投訴，后經(jīng)復評改變了評標結(jié)果。有關(guān)部門對評標委員會成員進行了處理。但被處理的評標專家滿腹委屈，他們并不真心承認原評標結(jié)果錯誤，原評標結(jié)果的第一名也進行了申訴。這個案例出現(xiàn)的情況是對數(shù)值修約規(guī)則的理解偏差導致的。

所謂數(shù)值修約，是指通過省略原數(shù)值的最后若干位數(shù)字，使最后所得到的數(shù)值最接近原數(shù)值的過程。[2]2009年1月1日實施的GB/T 8170-2008第3.2條規(guī)定，擬舍棄數(shù)字的最左一位數(shù)字小于5則舍去，保留其余各位數(shù)字不變；擬舍棄數(shù)字的最左一位數(shù)字大于5則進一，即保留數(shù)字的末位數(shù)字加一；擬舍棄的數(shù)字是5，且其后有非零數(shù)字時進一，即保留數(shù)字的末位數(shù)字加一；擬舍棄數(shù)字的最左一位數(shù)字是5，且其后無數(shù)字或皆為0時，若保留的末位數(shù)字為奇數(shù)(1、3、5、7、9)則進一，若保留的末位數(shù)字為偶數(shù)(0、2、4、6、8)則舍去。第3.3條還規(guī)定不，允許連續(xù)修約，擬修約數(shù)字應(yīng)在確定修約間隔或指定修約數(shù)位后一次修約獲得結(jié)果，不得多次按3.2條規(guī)則連續(xù)修約。在具體實施中，有時測試與計算部門先將獲得數(shù)值按指定的修約數(shù)位多一位或幾位報出，而后由其它部門判定。在規(guī)范的總則中明確指出：“本標準適用于科學技術(shù)與生產(chǎn)活動中測試和計算得出的各種數(shù)值。當所有數(shù)值需要修約時，應(yīng)按本標準的規(guī)則進行。本標準適用于各種標準或其他技術(shù)規(guī)范的編寫和對測試結(jié)果的判定?！盵2]

顯然評標過程的數(shù)值修約應(yīng)當符合規(guī)范規(guī)定，根據(jù)規(guī)范上述工程的評標結(jié)果沒有錯誤，不應(yīng)改變原評標結(jié)論。但畢竟熟悉該規(guī)范的評標專家并不是很多，所以，建議招標文件中應(yīng)明確要求評標過程中(尤其是采用綜合評分法招標的工程)中間過程計算的小數(shù)點保留位數(shù)應(yīng)按指定的位數(shù)多一位報出，最后結(jié)果再按規(guī)定保留小數(shù)點位數(shù)，否則，就有連續(xù)修約的可能，違反國家規(guī)范。

二、類似工程業(yè)績

類似工程業(yè)績是指投標人曾經(jīng)實施過與招標項目結(jié)構(gòu)形式、使用功能、建設(shè)規(guī)?；蚍?wù)的內(nèi)容相同或相近的項目。[3]招標文件設(shè)置“類似工程業(yè)績”的主要目的是通過評價投標人以往類似項目業(yè)績，綜合考察投標人承接招標項目的能力和管理水平。類似工程業(yè)績不僅是投標人資質(zhì)的重要組成部分、企業(yè)實力的有力表現(xiàn)，也是招標人評標的重要參考。[4]因此,從擇優(yōu)選擇投標人和實現(xiàn)招標人招標目的的角度考慮，設(shè)置“類似工程業(yè)績”評標要素很有必要。但由于招標文件對類似工程業(yè)績的描述過于籠統(tǒng)、模糊，經(jīng)常給業(yè)績的認定帶來困難。

(一)類似工程業(yè)績的設(shè)置

設(shè)置類似業(yè)工程績雖然重要，但并不是所有招標工程都必需，要根據(jù)工程特點區(qū)別對待。對規(guī)模小、技術(shù)含量低、結(jié)構(gòu)簡單、采用常規(guī)方法就可以完成的項目就沒有必要。招投標中對此款的投訴較多，是因為投標人認為設(shè)置了過高的投標資格業(yè)績門檻或者過多的業(yè)績加分值，有采取不合理條款排斥潛在投標人的嫌疑，構(gòu)成對中小企業(yè)的歧視。為解決此類問題，一些地方主管部門出臺規(guī)定對類工程業(yè)績的設(shè)置進行了規(guī)范。比如：福建省住建廳出臺的《關(guān)于施工招標工程特殊性認定和類似業(yè)績設(shè)置事項的通知》(閔建筑〔2017〕39號)，招標人在編制招標文件時可以借鑒。

(二)類似工程業(yè)績的規(guī)模

招標文件設(shè)置類似工程業(yè)績的規(guī)模達到招標項目規(guī)模多少才合適，這是個值得研究的問題。設(shè)置規(guī)模過小失去了設(shè)置的意義，設(shè)置規(guī)模大于招標項目規(guī)模又有失公平，不利于中小企業(yè)的發(fā)展，與國家鼓勵中小企業(yè)發(fā)展政策也不符。建議設(shè)置類似工程業(yè)績的各項指標以不高于招標工程相應(yīng)指標的70%為宜。

(三)類似工程業(yè)績的指標描述

招標文件中對類似工程業(yè)績指標的描述一定要清楚，否則會給評標認定帶來麻煩。一般來說，類似工程，對房屋建筑工程應(yīng)描述結(jié)構(gòu)、規(guī)模、面積、層次、跨度的數(shù)量指標；對道路工程應(yīng)描述道路等級、路基類型、路面材質(zhì)和寬度等；對橋梁工程應(yīng)描述結(jié)構(gòu)類型、橋跨、鋪裝等要求；對其它市政工程應(yīng)描述專業(yè)、規(guī)模等。指標描述清楚，評標時就有了客觀依據(jù)，能有效避免或減少錯誤，提高評標效率。

三、政府采購中對小微企業(yè)價格扣除的優(yōu)惠

政府采購遵循最低價中標原則，為促進小微企業(yè)發(fā)展，在政府采購中規(guī)定對小微企業(yè)的投標報價予以6%～10%的折扣；如果小微企業(yè)與中型企業(yè)組成聯(lián)合體投標，小微企業(yè)產(chǎn)品占30%及以上時則折扣2%～3%。具體折扣率在招標文件中有明確規(guī)定，折扣后進入價格評審。

由于招標采購文件(或競爭性談判文件)中大多只原則性的規(guī)定了優(yōu)惠率，對可以享受優(yōu)惠的情形沒有明確的界定，加上評審專家對采購政策一般沒有深入研究，所以評審時很難準確把握國家對小微企業(yè)優(yōu)惠的真諦。究竟什么情況下才可以享受折扣優(yōu)惠，評審中時有爭議?！墩少彺龠M中小企業(yè)發(fā)展辦法》的本意是鼓勵小微企業(yè)用自己生產(chǎn)的產(chǎn)品直接參與政府采購項目，而不是鼓勵其作為中間商賺取政府利潤。辦法第二條規(guī)定“小型、微型企業(yè)提供中型企業(yè)制造的貨物，視同為中型企業(yè)?！币簿褪钦f小微企業(yè)用自己生產(chǎn)的產(chǎn)品(或自身提供服務(wù))參與政府采購的競爭才可享受6%～10%的扣除優(yōu)惠；如果中型企業(yè)采用小微企業(yè)產(chǎn)品參與政府采購競爭按聯(lián)合體對待，只有小微企業(yè)產(chǎn)品占30%及以上時才能享受折扣2%～3%的價格優(yōu)惠。

政府采購評審中經(jīng)常遇到小微企業(yè)代理大中型企業(yè)產(chǎn)品參與政府采購競爭的情況。比如：在政府工程電梯采購中，有些品牌的銷售代理商是小微企業(yè)，并提供了有關(guān)部門頒發(fā)的小微企業(yè)證明，而電梯生產(chǎn)企業(yè)本身是大型企業(yè)，他們要求享受價格優(yōu)惠待遇。評審委員會成員之間經(jīng)常有分歧，有的認為：既然有小微企業(yè)證明，就應(yīng)該給予價格折扣優(yōu)惠；也有的認為：經(jīng)銷商提供的是大型企業(yè)產(chǎn)品，不符合優(yōu)惠條件。產(chǎn)生分歧的實質(zhì)是沒有真正理解國家對小微企業(yè)實行優(yōu)惠的目的，同時，也是采購(招標)文件規(guī)定不明確造成的。

四、招標控制價與投標最高限價

招標控制價是招標人根據(jù)國家或省級行業(yè)主管部門頒發(fā)的有關(guān)計價依據(jù)和辦法，以及擬定的招標文件和招標工程量清單，編制的招標工程的最高限價。[5]投標最高限價是招標人根據(jù)招標文件規(guī)定的招標范圍，結(jié)合有關(guān)規(guī)定、投資計劃、市場要素價格水平，以及合理可行的技術(shù)經(jīng)濟實施方案，通過科學測算并在招標文件中公布的可以接受的最高投標價格或最高投標價格的計算方法。[6]投標最高限價是《招標投標法實施條例》2012年2月設(shè)定的一項制度，其目的是提高招標的公開透明度，防止暗箱操作，有效控制投資總額，防止圍標。2014年修訂的《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》(住建部第16號令)，又進一步明確：“國有資金投資的建筑工程招標應(yīng)當設(shè)有最高投標限價；非國有資金投資的建筑工程可以設(shè)有最高投標限價，也可以只設(shè)標底不設(shè)最高限價?！盵7]

從招標控制價、最高投標限價的定義來看，兩者有些許差異，但并沒有本質(zhì)區(qū)別。有些文獻甚至將兩者視為同一概念，比如：文獻8就認為“最高投標限價，又稱招標控制價”。但不少招標文件不僅給出了招標控制價，還在招標控制價基礎(chǔ)上打折給出了最高投標限價，比如：把控制價的90%作為最高投標限價等。這是招標人或其委托的代理機構(gòu)沒有弄清兩者關(guān)系造成的，也不符合國家關(guān)于最高限價應(yīng)按定額編制并不允許上下浮動的規(guī)定。屬于招標人利用編制招標文件的權(quán)利不合理地壓低工程造價的行為，既損害了投標人的合法權(quán)益，也不利于標后管理和保證工程質(zhì)量。對打折后設(shè)置最高投標限價的行為應(yīng)當予以禁止。

五、異常低價的判定

一段時間以來，低價中標影響工程質(zhì)量問題在社會上引起了強烈反響，也引起了主管部門的重視。為避免出現(xiàn)施工企業(yè)先低價中標，施工中再偷工減料，導致工程質(zhì)量低劣問題，一些地方在施工招標中建立了異常低價評審制度。制定該項制度的初衷是好的，但在具體實踐中也遇到了一些值得討論的問題。

(一)異常低價的判定標準

一些地方根據(jù)不同工程類別把低于招標控制價85%～90%界定為異常低價，對擬推薦為中標候選人的投標報價判定為異常低價的，評委員會要對其合同履約能力和工程質(zhì)量安全風險作重點評審，并要求在合理的時間內(nèi)作出澄清與說明，否則應(yīng)否決其投標。這里存在幾個問題：①投標企業(yè)的管理水平差異較大，個別成本很難界定，統(tǒng)一規(guī)定一個判定異常低價的比例對評標而言便于操作，但其科學性、合理性值得商榷；②“合理的時間”怎么確定？操作起來有難度；③如果投標人提供了類似已竣工招標工程且報價水平相似的資料，能否認定其報價的合理性？在有限的評標時間內(nèi)，評標委員會難以準確判斷投標人合同履約能力和工程質(zhì)量安全風險等。

筆者認為：①制定異常低價標準時應(yīng)利用大數(shù)據(jù)以已審定的竣工決算為依據(jù)，不能以工程中標價為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析確定比例；②招標文件中應(yīng)給出明確地澄清說明時間，一是提醒投標人，二是也能減少對評標委員會故意拖延評標時間的指責；③在招標文件中，應(yīng)明示對異常低價的情況需要出具的具體資料。

(二)包含暫列金額時異常低價的計算

暫列金額是招標人在工程量清單中暫定并包括在合同價款中的一筆款項。用于施工合同簽訂時尚未確定或者不可預(yù)見的所需材料、設(shè)備、服務(wù)的采購，施工中可能發(fā)生的工程變更、合同約定調(diào)整因素出現(xiàn)時的工程價款調(diào)整，以及發(fā)生索賠、現(xiàn)場簽證確認等的費用。[5]暫列金額屬于工程量清單的一部分應(yīng)列入招標控制價，投標人無權(quán)更改，否則就屬于變更工程量清單，評標時將被否決投標。目前，對異常低價的判定都是將投標報價與招標控制價對比，低于規(guī)定比例就認為是異常低價，這種計算方法不妥。首先，暫列金額屬于招標人部分，投標人不能自主報價；其次，雖然投標報價和招標控制價中都包含相同的暫列金額，但在計算比例時分子與分母同時加上或減去一個數(shù)值，其結(jié)果是不一樣的。異常低價評審的應(yīng)該是投標人自主報價部分，判定時，投標報價和招標控制價中均應(yīng)去掉暫列金額后再計算相應(yīng)比例。

(三)施工招標競爭的焦點不再是價格

招標文件既公布招標控制價，也公布異常低價的評審標準，投標單位的報價大方向非常明確，就是招標控制價乘以設(shè)定的判定異常低價的標準，各投標單位報價趨同。施工招標的競爭主要集中在價格上，尤其是技術(shù)含量不高的一般工程。但設(shè)定異常低價比例后，投標競爭不再是價格。筆者曾參加過一個項目的評標，技術(shù)標采用符合性評審、報價評審采用的是總價中位值法(總價中位值法是指按照招標文件確定的規(guī)則，先得出投標報價的中位值，然后乘以抽取的下浮系數(shù)形成評標基準價)，并引進了異常低價評審程序。通過初步評審的175家投標企業(yè)竟然有130家報價相同，并且就是最終的中標價，只能通過搖號方式推薦中標候選人。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，凡是采取這種方法招標的工程，最終基本都是通過搖號確定的中標候選人。招標的目的是通過競爭擇優(yōu)確定中標人，但最終通過搖號方式確定候選人，有悖招標的初衷，并且搖號方式已被明令禁止，所以，這種評標方法亟需改進。筆者認為，設(shè)定異常低價比例的招標，其商務(wù)標評審不宜采用總價中位值法。因為投標人的報價都目標明確，投標價的中位值也是確定的，投標人只需在招標文件確定的有限個下浮系數(shù)之間權(quán)衡就可以大概率得出最終中標價。上述案例中，大量企業(yè)報價都是中標價就不難理解了。對出現(xiàn)異常低價企業(yè)作為中標候選人，其履約能力、質(zhì)量、安全風險評審，主要針對的是以施工方案為主體的技術(shù)標，所以，建議技術(shù)標不能再采用符合性評審而應(yīng)采用綜合評分法。

六、招標文件不符合規(guī)范問題

評標實踐中經(jīng)常出現(xiàn)招標文件的規(guī)定有違反標準規(guī)范的情形。比如：規(guī)范GB 50500-2013中明確規(guī)定，工程量以 “噸”為單位時保留3位小數(shù)，以“個、座”為單位時保留整數(shù)，其余保留2位小數(shù)。有些招標文件所附工程量清單全部保留3位小數(shù)，就發(fā)生過投標企業(yè)按規(guī)范要求填寫工程量被否決投標的現(xiàn)象，理由是改變了工程量清單；再比如：暫列金額是否計稅問題，有些招標文件要求暫列金額不得計稅，否則按廢標處理，而規(guī)范或定額明確是必須計稅的；又比如：有些招標文件規(guī)定的最高投標限價在控制價的基礎(chǔ)上打折，等等?！墩少彿ā芳捌鋵嵤l例規(guī)定，評標過程中，如果發(fā)現(xiàn)招標文件有違法違規(guī)情況，評標委員會可以終止評標，但《招標投標法》及其實施條例中并沒有類似規(guī)定。雖然招投標法實施條例設(shè)定了對招標文件有違規(guī)現(xiàn)象的補救措施(開標前10日向招標人提出)，但很多情況下都是評標過程中才由評標委員會指出，此時變更招標文件已經(jīng)不可能，又不能輕易終止評標，所以，評標中有時只能按違規(guī)的招標文件繼續(xù)進行，因此，導致經(jīng)常發(fā)生投訴現(xiàn)象。

招標文件編制的專業(yè)性、政策性很強，內(nèi)容要求全面、細致、嚴謹，招標師作為一項職業(yè)資格已經(jīng)退出了歷史舞臺，但無論是招標人自主招標還是委托招標，招標文件編制人都應(yīng)當具備相應(yīng)的能力和水平，要有強烈的責任心。有關(guān)部門招標前審查(或備案)時應(yīng)該加大力度，杜絕招標文件出現(xiàn)違規(guī)違法現(xiàn)象，這不僅涉及公平、公正問題，也涉及建筑市場有序競爭、健康發(fā)展問題。