□文/蔡 敏

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京）

［提要］社會(huì)保障作為一個(gè)社會(huì)的調(diào)節(jié)器和穩(wěn)定器，在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是養(yǎng)老保障制度的一部分，能夠?yàn)檗r(nóng)村老年人的晚年生活提供保障，使其增加生活滿意度和幸福感，國(guó)家也非常重視這一制度的發(fā)展。本文梳理從改革開(kāi)放至今農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變化過(guò)程，然后從制度供需角度來(lái)看我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷，并致力于探究制度變遷的深層次原因。

一、引言

老齡化是每個(gè)人生活中必不可少的階段，所以養(yǎng)老問(wèn)題是每個(gè)人晚年都會(huì)經(jīng)歷的。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是國(guó)家為保障老年人的養(yǎng)老而建立的制度，是我國(guó)社會(huì)保障體系的最大組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保障體系建設(shè)存在著重視城市、農(nóng)村建設(shè)不到位的弊端。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使全國(guó)人民群眾享受養(yǎng)老保障待遇。然而，長(zhǎng)期二元模式遺留下來(lái)的農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題仍未得到解決。中國(guó)自1999年開(kāi)始進(jìn)入老齡化社會(huì)，老齡化增長(zhǎng)速度快于世界其他地區(qū)，農(nóng)村老齡化程度比城市地區(qū)更為突出，“預(yù)計(jì)到2022年，65歲以上人口將占中國(guó)總?cè)丝诘?4%，到2050年，中國(guó)老齡化人口將達(dá)到頂峰?！彼?，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)并不僅僅是當(dāng)前的重點(diǎn)，它也是我們未來(lái)所關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題之一。這一制度關(guān)系著農(nóng)村居民現(xiàn)在和未來(lái)的生活，與農(nóng)民生活狀況和水平有著直接聯(lián)系。實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既能縮小城鄉(xiāng)居民差距，又能減輕老齡化所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，給予農(nóng)村居民生活和養(yǎng)老等各方面的支持。解決好農(nóng)村問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)小康社會(huì)目標(biāo)的關(guān)鍵，所以在新時(shí)代，還是需要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷程進(jìn)行梳理，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)對(duì)制度變遷進(jìn)行分析，進(jìn)而來(lái)了解制度變遷背后的規(guī)律。

一項(xiàng)制度對(duì)之前制度的替代是制度變遷的過(guò)程，與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景環(huán)境、相關(guān)政策都離不開(kāi)，是多種因素造成的。關(guān)于制度變遷的原因方面許多學(xué)者也進(jìn)行了研究。一些學(xué)者從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行了分析，肖金萍（2004）認(rèn)為由于城鄉(xiāng)“二元”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、政府的有限理性、政策偏好、利益集團(tuán)訴求等原因，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷路徑受初始制度安排的影響；鄧智平（2014）從改革力度和制度變遷幅度的角度入手，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策演變是一個(gè)同時(shí)兼具漸進(jìn)與突變特征的制度演變過(guò)程。鄭永瑞（2018）通過(guò)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)變遷的供需、成本與收益進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)由于制度的供求失衡導(dǎo)致制度非均衡狀態(tài)而發(fā)生制度變遷；政府作為制度的供給者出于成本與收益考慮，只有當(dāng)制度變遷的收益大于或等于成本時(shí)才會(huì)推動(dòng)變遷。唐爽（2011）等人運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)變遷理論，對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障制度變遷的路徑進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障制度發(fā)生變遷的根本原因是長(zhǎng)期在供需方面的非均衡性矛盾和它所導(dǎo)致的制度上的缺口，是強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷共同演進(jìn)的結(jié)果。馮蘭（2013）對(duì)新農(nóng)保供給行為的成本和收益之間的關(guān)系進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)供給行為的邊際成本與邊際收益相等時(shí)，這項(xiàng)政策的經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益就會(huì)達(dá)到最大化。孟芳、葛曉茹（2008）調(diào)查發(fā)現(xiàn)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，家庭經(jīng)濟(jì)規(guī)模逐漸變小，勞動(dòng)人口流向城市，消費(fèi)模式的變化等一系列因素都推動(dòng)了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷過(guò)程進(jìn)行了一些研究，但還有一定的研究空間，本文將用制度變遷的相關(guān)理論進(jìn)行研究，致力于為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革提供一定的借鑒。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷過(guò)程

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在改革中逐步形成和發(fā)展。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生和演變大致分為三個(gè)階段：1978～2002年，“老農(nóng)?！彪A段；2003～2013年，“新農(nóng)?！彪A段；2014年至今，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度階段。

（一）1978～2002年，“老農(nóng)?！彪A段。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)行新型農(nóng)村集體家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和土地主體責(zé)任制，極大地改變了農(nóng)村土地制度和生產(chǎn)方式，激活了農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)村從20世紀(jì)80年代開(kāi)始探索養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到1982年，全國(guó)11個(gè)省市的3，000多個(gè)生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1986年在江蘇省沙洲縣召開(kāi)的“全國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)保障工作會(huì)議”明確要求建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1992年，民政部通過(guò)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（實(shí)施）》，加快了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)程。通過(guò)各地的試點(diǎn)和推廣，我國(guó)農(nóng)村進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程。這一時(shí)期被稱為“老農(nóng)?！睍r(shí)期。1998年以后，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺陷暴露出來(lái)。農(nóng)民在繳費(fèi)上承擔(dān)的壓力過(guò)大；現(xiàn)收現(xiàn)付制導(dǎo)致資金緊張等問(wèn)題，致使農(nóng)民的參保積極性不高，制度陷入困境，亟須做出改進(jìn)。

（二）2003～2013年，“新農(nóng)?！彪A段。在這種情況下，國(guó)家采取了一系列措施來(lái)完善農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2003年11月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布了《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)“在全國(guó)有條件的農(nóng)村地區(qū)、社會(huì)保障問(wèn)題突出的農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作”。2004年將“國(guó)家要建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”這一規(guī)定加入了《憲法修正案》中，將養(yǎng)老建設(shè)上升到了憲法的層面。2009年，在北京開(kāi)展了關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的會(huì)議，意味著新農(nóng)保的開(kāi)始。同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提到，全國(guó)10%的縣作為試點(diǎn)的覆蓋面，然后逐步擴(kuò)大范圍，在2020年前要覆蓋農(nóng)村全部適齡人口。2013年底時(shí)，全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)達(dá)到了4.98億，農(nóng)村老人已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。這個(gè)階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得到了完善。

（三）2014年至今，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)合并階段。我國(guó)一直以來(lái)實(shí)施的都是農(nóng)村城市二元化發(fā)展策略，為了有效縮小城市和農(nóng)村的各類差距，要逐漸加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面也是一樣?！靶罗r(nóng)?！焙?011年的城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)在設(shè)計(jì)上很相似。所以，黨的十八大提出了城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略。2014年正式將“新農(nóng)保”與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并起來(lái)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保范圍、基金籌集方式、養(yǎng)老金的領(lǐng)取等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。之后每年，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)都在不斷調(diào)整。這一舉措，打破了以往的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，使得全體人民平等享有社會(huì)保障待遇。統(tǒng)一后的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本質(zhì)上并沒(méi)有發(fā)生變化，它還屬于“新農(nóng)保”的范疇之內(nèi)。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的供需分析

人們之所以需要這項(xiàng)制度，是因?yàn)檫@個(gè)制度可以提供便利，促進(jìn)人們的利益。制度供給是制度的生產(chǎn)，是對(duì)制度需求的響應(yīng)。制度中也存在均衡狀態(tài)，但它不同于商品均衡，其影響因素遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)商品市場(chǎng)均衡因素。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論角度看，制度結(jié)構(gòu)變遷主要是由于社會(huì)制度供給與需求的不平衡而直接導(dǎo)致的一種制度不平衡狀態(tài)。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷是對(duì)制度需求的回應(yīng)，改變了制度供給不足的狀態(tài)。

（一）“老農(nóng)?！逼谥贫裙┣笫Ш庠?/p>

1、保障水平供給不足。此時(shí)正處于改革開(kāi)放初期，農(nóng)村地區(qū)各方面都很落后，農(nóng)民的收入水平很低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年農(nóng)村居民人均收入為86.95元，所以人們?cè)谕侗r(shí)，基本都選擇了低檔次2元/月，這樣自然在年老時(shí)靠保險(xiǎn)金額無(wú)法滿足基本生活需求。如此低的保障水平使得人們投保的積極性不高，截至2001年底，農(nóng)村總?cè)藬?shù)79，563萬(wàn)人，參保人數(shù)為5，995萬(wàn)人，參保率僅為7.54%。

2、法律滯后。法律是一個(gè)國(guó)家制定的對(duì)全體具有普遍約束力的一種社會(huì)規(guī)范，它是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保障。在2001年以前，針對(duì)農(nóng)村老年人的立法還沒(méi)有完備，只有當(dāng)?shù)卣贫ǖ囊?guī)章制度。由于法律的缺失，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)期間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支不規(guī)范，養(yǎng)老保險(xiǎn)私營(yíng)化現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，在這種情況下，農(nóng)民不信任政府，對(duì)“農(nóng)村舊社會(huì)保障制度”缺乏信心。

3、農(nóng)民的短視行為。由于收入水平低，對(duì)相關(guān)的養(yǎng)老知識(shí)匱乏，人們更愿意考慮可預(yù)見(jiàn)范圍內(nèi)的收益，不愿意為未來(lái)提前進(jìn)行儲(chǔ)蓄。而人們作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，在看到如此低的收益率時(shí)，更加不會(huì)為未來(lái)進(jìn)行投資，這些阻礙了“老農(nóng)保制度”的發(fā)展。

（二）“新農(nóng)保制度”供求失衡的原因

1、城鄉(xiāng)保障水平差距大?！靶罗r(nóng)保制度”階段，由于工業(yè)的快速發(fā)展，工農(nóng)產(chǎn)品交換并不等價(jià)，農(nóng)民的收入一直處于低水平狀態(tài)，城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)水平差距不斷加大。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上，與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，養(yǎng)老金領(lǐng)取水平也相差很大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取水平為每人每月1，914元，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)每人每月80元。如此大的差距，使得農(nóng)民對(duì)公平性有了強(qiáng)烈的需求，更加渴望制度設(shè)計(jì)的平等。

2、人口老齡化?！靶罗r(nóng)保”階段，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查顯示，31個(gè)省份中，有27個(gè)省份的農(nóng)村65歲以上人口比例超過(guò)7%，說(shuō)明大部分農(nóng)村地區(qū)都進(jìn)入了老齡化社會(huì)。老年人口增多，加重了社會(huì)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，當(dāng)前的養(yǎng)老制度已經(jīng)無(wú)法滿足，必須進(jìn)行改革。

3、人口結(jié)構(gòu)的變化。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化程度的加深，更多的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)，形成了農(nóng)民工群體和靈活就業(yè)人員，他們這類人并沒(méi)有被包含在“新農(nóng)?！崩锩妫膊粚儆诔擎?zhèn)職工的范疇，他們的社會(huì)權(quán)益并沒(méi)有得到保障，容易造成社會(huì)的不安定，所以亟須為他們爭(zhēng)取一些保障。

四、結(jié)論

我們可以看到，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，制度的供需不均衡和制度變遷過(guò)程中的路徑依賴造成了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷，既在一定程度上促進(jìn)了制度的進(jìn)步，也在一定程度上阻礙了制度的發(fā)展。制度變遷中制度供求失衡導(dǎo)致的制度缺口是制度變遷的根本原因。在非均衡狀態(tài)下，相對(duì)利益弱化的農(nóng)民會(huì)對(duì)現(xiàn)行制度產(chǎn)生不滿，要求改變現(xiàn)行制度。但是，作為制度供給主體的政府不會(huì)立即對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，這有一定的時(shí)滯。政府會(huì)選擇養(yǎng)老金制度變遷的時(shí)間和方向，而收入最大化則是推動(dòng)這一變遷的關(guān)鍵。

在老齡化程度不斷加深的背景下，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革還需要不斷深化，對(duì)未來(lái)的制度建設(shè)提出以下幾點(diǎn)建議：第一，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)要考慮長(zhǎng)效性。因?yàn)殚L(zhǎng)期的二元結(jié)構(gòu)造成城鄉(xiāng)二元的養(yǎng)老保障制度，即使實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，短時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相對(duì)于城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還是較落后，以后的制度建設(shè)需要以公平為導(dǎo)向，盡量縮小城鄉(xiāng)差距，面向農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展政策傾斜，整合城鄉(xiāng)保險(xiǎn)，讓城鄉(xiāng)的差距處于一個(gè)合理范圍，使城鎮(zhèn)和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，要充分考慮到農(nóng)村的環(huán)境。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度依存的環(huán)境的變化會(huì)使農(nóng)民的需求發(fā)生改變，政府在設(shè)計(jì)制度的過(guò)程中要隨時(shí)考慮到農(nóng)村環(huán)境的改變，讓制度與環(huán)境相適應(yīng)。第三，我國(guó)是一個(gè)非常典型的農(nóng)村老年人口大國(guó)，老年人群不斷增加，因此盡快建立完善我國(guó)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已逐漸成為我國(guó)亟待解決的重大問(wèn)題。尤其是近些年農(nóng)村老齡化不斷加劇的情況下，建立與老齡化社會(huì)相匹配的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更是迫在眉睫。