冉富強，曹 振

（河南財經(jīng)政法大學 法學院，河南 鄭州 450046）

政府獎勵是指中央或地方政府就公民、法人或其他社會組織某個方面的突出貢獻或成就而賦予的物質(zhì)或精神褒獎。2021 年是國家“十四五”規(guī)劃實施的開局之年，為了更好地促進我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級和實現(xiàn)中華民族偉大復興，亟待發(fā)揮政府獎勵制度的更大功用。當前，雖然中央及地方制定了一系列有關政府獎勵的單行法律、法規(guī)，比如《國家勛章和國家榮譽稱號法》《國家功勛榮譽表彰條例》等，但政府獎勵實務依然亂象叢生，有關政府獎勵的訴訟糾紛也多有發(fā)生。統(tǒng)一規(guī)范各級、各地政府獎勵行為，亟待在國家層面制定一部“政府獎勵基本法”。為此，需要認真梳理和深入分析政府獎勵制度存在的法理基礎及其運行的法治邏輯。目前，雖然也有少數(shù)國內(nèi)學者關注行政獎勵法律制度①，但學界對政府獎勵制度的系統(tǒng)研究仍顯不足。本文嘗試對政府獎勵制度運行的法治邏輯進行深入解析，以期為“政府獎勵基本法”的制定提供智識參考。

一、政府獎勵制度創(chuàng)設的法理邏輯

獎勵與懲罰是人類社會兩種古老的社會治理手段。一般來說，靜態(tài)社會主要采用懲罰手段，其追求的基本價值取向是社會秩序的安定與和諧；現(xiàn)代社會不僅需要利用懲罰手段維系社會秩序，更需要國家和社會利用激勵機制褒揚科技創(chuàng)新和社會變革。相對于社會獎勵，政府獎勵作為一項制度存續(xù)理應有其法理依據(jù)。

（一）“高標準道德”需要激勵弘揚

美國自然法學家富勒在論述法律與道德的關系時指出，道德分為“義務的道德”（morality of duty）和“愿望的道德”（morality of aspiration）。其中，“愿望的道德是人們對美好生活的追求，是人類生活的最高目的”[1]42，也是“善生活的道德、卓越的道德以及充分實現(xiàn)人能量的道德”[2]；而“義務的道德”則是社會生活的必要條件和基本秩序。二者存在如下區(qū)別：一是在社會評價上，如果個體在“愿望的道德”方面取得了進展將得到政府或社會的贊揚或表彰，失敗了僅是留有遺憾；而“義務的道德”做不到就要接受懲罰和譴責。二是在內(nèi)涵上，“愿望的道德”以肯定的形式鼓勵人們積極行為，而“義務的道德”往往以否定的形式劃定人們的行為邊界②。三是可期待性不同?！霸竿牡赖隆奔热皇菍γ篮蒙畹淖非?，往往是不可知的；而“義務的道德”則是切實可行的行為規(guī)范，是可知的[1]43。由此可以看出，富勒將“義務的道德”視為蘊含最低限度道德的法律，違反了要面臨制裁，而踐行“愿望的道德”則應當獲得國家或社會一定的褒獎。

富勒設想，存在這樣一把標尺，其上端代表著公共善的道德，下端則代表著基本的行為規(guī)則（法律規(guī)則），二者之間“有一個看不見的指針”，如果指針向下移動意味著義務的消失，對卓越的追求將會產(chǎn)生更大范圍的影響[3]12?！叭绻x務的道德向上延展出它的恰當領域，強制性義務的鐵腕就可能抑制實驗、靈感和自發(fā)性。如果愿望的道德侵入義務性道德的領地，人們就會根據(jù)他們自己的標準來權衡和限定他們的義務?！盵3]34由此來看，“義務的道德”和“愿望的道德”應當分別適用不同的法律制度，即“義務的道德”必須適用強制性規(guī)范和懲罰性手段，而“愿望的道德”則需要適用激勵性法律制度。

雖然高度發(fā)達的現(xiàn)代社會更多追求“愿望的道德”和激勵性手段，但是，現(xiàn)代社會的獎勵更多是通過市場和社會來實現(xiàn)的，政府獎勵并非獎勵性手段的主旋律。這可能源于一個國家的政治、經(jīng)濟、文化及歷史等多種因素。比如，當前我國正處于轉(zhuǎn)型升級的關鍵時期，科技創(chuàng)新、動能轉(zhuǎn)換及人口老齡化給“十四五”規(guī)劃時期增加了很多不確定性，加之40多年改革開放促使中國傳統(tǒng)社會道德遭受沖擊，亟待構建和弘揚中國特色社會主義核心價值體系。為此，當下我國需要充分借鑒懲罰性法律體系的制度功能，建立健全國家獎勵法律規(guī)范體系，彌補國家治理短板。即使如此，政府獎勵仍然需要劃定科學的邊界與界限。

（二）政府獎勵權的邏輯緣起——“分配正義”的主權性權力

格勞秀斯認為：“一般來說，國家主權是獨立于其他任何權力的，是至高無上的。主權者的行為，是以主權者自己的意志作為基礎的，是不受任何其他人類的意志所影響的?！盵4]265雖然格勞秀斯的主權概念沒有揭示出主權的否定性內(nèi)涵，但其畢竟詮釋了主權的大部分內(nèi)涵。主權概念是整個分析法學的邏輯起點。分析法學認為，存在一個最高規(guī)范或者最高權威可以使得主權國家之內(nèi)的所有法律規(guī)則形成一個獨立、封閉且自洽的體系，進而使權力獲得合法性與正當性?；诖耍瑠W斯丁提出，法律是主權者命令（意志）的體現(xiàn)③。這里需要強調(diào)的是，主權概念分為法律上的主權概念和政治上的主權概念。一般來說，分析法學派所指的主權是指法律上的主權概念，它僅僅意味著不受任何法律限制的制定法律的權力，而政治上的主權者或者一個國家內(nèi)的最高權威是指其意志最終被該國公民所遵守的個人或機構[5]53。當然，奧斯丁的“法律是主權者的命令”的說法也頗受質(zhì)疑。比如，哈耶克認為，“法律是主權者的命令”的命題實際上并不適用于私法。因為私法是市民社會內(nèi)部“自私自發(fā)的正當行為規(guī)則”，也稱為“內(nèi)部規(guī)則”，與實現(xiàn)特定政府目的的“政府組織規(guī)則”判若兩者。政府組織規(guī)則有如下幾個特點：一是為實現(xiàn)特定的目的；二是對那些規(guī)定了應當完成某事或應當實現(xiàn)特定結果的肯定性命令進行補充；三是為實現(xiàn)這些目的而建立各種使政府得以有效運轉(zhuǎn)的機構。除此之外，這些組織規(guī)則還必須構建一個有關命令的等級體系，并根據(jù)這個等級體系來確定不同的辦事機構的職責以及它們各自享有的自由裁量權的范圍。由此看來，“法律實證主義的上述斷言只是在被適用于那些構成了公法的組織規(guī)則的時候才是有道理的”[6]71。

政府獎勵是政府對社會主體特定行為或特定行為結果的肯定性評價，它包括精神性獎勵和物質(zhì)性獎勵兩種。從分析法學的視角來看，政府獎勵權是政府制定獎勵法律的權力，即中央或地方政府享有的精神和物質(zhì)財富再分配的權力。從哈耶克公法與私法的規(guī)則分類可以看出，政府獎勵權是中央或地方政府創(chuàng)制政府獎勵組織規(guī)則的權力。如果從分析法學的視角進一步溯源，政府獎勵權最終還是來源于主權這一分析法學的核心概念。其中，精神性獎勵是指以主權權威為依據(jù)，由中央或地方政府對個人或者集體授予的榮譽稱號或勛章等精神激勵；物質(zhì)性獎勵以主權信用為基礎，是中央或地方政府以金錢給付或財產(chǎn)賦予為內(nèi)容的政府褒獎，它以公共財政為基礎。根據(jù)哈特的理論，權威是隱藏在承認規(guī)則之中的事實標準。

從分權的視角來看，政府獎勵權分為政府獎勵立法權、政府獎勵執(zhí)行權。以政府物質(zhì)獎勵為例，“財政領域中的核心問題源于這樣一個事實，即一方面征收款項肯定是一種強制行為，所以它必須根據(jù)立法議會所制定的一般性規(guī)則予以展開；然而另一方面，有關如何決定公共開支的數(shù)額及其用途的問題，則顯然是一個政府治理的問題”[6]453。按照哈耶克的觀點，公共財政的汲取與公共財政的開支應當分屬兩個不同機構制定的規(guī)則，前者遵循的是統(tǒng)一規(guī)范公民與政府的抽象規(guī)則或一般規(guī)則，后者則屬于純粹的政府組織法規(guī)則。從上述分析可以看出，政府獎勵使用的財政資金汲取必須遵循立法議會制定的“正當行為規(guī)則”，而政府獎勵的總額及用途則需要適用政府治理議會制定的“組織法規(guī)則”。從哈耶克的上述界分可以看出，政府獎勵規(guī)則的創(chuàng)制與執(zhí)行均屬于公法問題，受分配正義的邏輯規(guī)則④指引。總而言之，無論是分析法學派，還是持新自由主義立場的哈耶克，都支持政府獎勵屬于“主權者的命令”的學術立場。

（三）政府獎勵權受“輔助性原則”規(guī)約

市民社會與政治國家的分離出現(xiàn)在近代西方世界?！霸谥惺兰o，人民的生活和國家的生活是統(tǒng)一的。在這里，人是國家的真正原則，但這是不自由的人?！盵7]中世紀后期，市民社會從政治國家的強制義務中解放出來，市民享有了一定的行為自由，“市民社會是私利的戰(zhàn)場”[8]，政治國家則轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣餐w公共服務的供給者。在這個時候，國家主義和自由主義兩種思想都獲得了長足的發(fā)展，主權的概念凸顯，民族國家開始出現(xiàn)。不過，由于市民社會長期被政治國家壓制，市民社會在獲得相對獨立后迅速發(fā)展成為與政治國家相并列的事實基礎，強調(diào)國家對社會的消極不干預?；谡螄遗c市民社會區(qū)分的“二元論”理論，市民社會屬于市民活動的“第一場所”，國家不能隨意干預公民的私人生活。但是，根據(jù)政治契約，國家負有保障公民自由和安全的義務，只不過這一義務處于輔助性的次要地位。這就是政治國家介入市民社會的“輔助性原則”。

“輔助性原則”要求，“個人能自我救助者，無須借助家庭；家庭能為之者，無須民間團體介入；民間團體能完成者，政府不必為之；地方政府能為者，中央政府不必為之”[9]。長期以來，“輔助性原則”成為處理政府與市場、國家與社會之間關系的基本準則，它要求國家公權力不能隨意介入市民社會，政府只需負責市場失靈時公共產(chǎn)品的供給。

進入福利國家時代，福利經(jīng)濟學認為，政府的作用主要體現(xiàn)在如下三個方面：確立和維護市場機制賴以正常運轉(zhuǎn)的法律制度結構；實施社會所需收入的公正分配；對市場失靈進行治理。在政府對市場失靈的治理上，一方面，政府提供非競爭性、非排斥性的產(chǎn)品；另一方面，在資源配置上，政府對經(jīng)濟領域的外部性——個體通過非價格方式給其他個體所產(chǎn)生的正面或負面的外部影響——進行干預[10]242。福利經(jīng)濟學家庇古提出：“通過對負外部性與正外部性的制造者征收正的或負的稅收（補貼），使得個體決策的邊際成本和收益與社會的邊際成本和收益相對等來解決外部性的問題?！盵10]243后來人們將這樣的一種矯正性的稅收稱為“庇古稅”（Pigouvian tax）。即使現(xiàn)實的市場條件與理想的條件一致，有的福利經(jīng)濟學家仍然認為，政府也應合理介入市場機制造成的收入分配不均局面，對優(yōu)質(zhì)品（merit goods）的提供者進行補貼等。我國作為社會主義國家，應當更加重視通過財稅制度對市場機制進行適度的矯正，政府獎勵即是中央或地方政府通過財稅機制矯正市場的重要方式之一。

以政府獎勵慈善為例，慈善是除政府提供基本公共服務、實施社會救助之外的社會主體參與國民財富再分配的重要方式。對于一種高標準道德的善舉，法律規(guī)范不能采取強制方式，為此，各國一般都采取財稅激勵方式激勵社會主體通過慈善捐款參與社會再分配。又如，基礎科學研究不像應用科學那樣，能夠及時通過市場機制獲得豐厚的投資回報，但事實上，世界上許多重大的科技突破都離不開基礎科學研究的支撐。因此，一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家都非常重視基礎科學研究，不惜動用政府獎勵培育一批精英積極投身看似“無名無利”的潛心鉆研⑤。

總之，“經(jīng)濟人”假設決定了私人提供公共獎勵的有限性。在市場經(jīng)濟下，確實存在一些經(jīng)濟主體主動為社會提供物質(zhì)獎勵的現(xiàn)象，但這只是企業(yè)家履行社會責任的個別行為⑥，大部分經(jīng)濟主體不愿意也沒有能力提供巨額的資金，去獎勵或資助那些不能通過市場機制及時獲得回報的領域。而大規(guī)模的政府獎勵特別是物質(zhì)性獎勵，需要動用公共財政資金，只有這樣才能解決市場機制不能解決或不能較好解決的事項。因此，從本質(zhì)上來說，政府獎勵屬于現(xiàn)代各級政府理應提供的公共產(chǎn)品。

實際上，政府獎勵也具有明顯的正外部性。政府獎勵的成本雖然由公共財政負擔，但諸如基礎科學研究水平的提高、社會整體道德水準的提升、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善等均具有明顯的正外部性，由此增加的社會福利最終將由全體人民分享。在當前高度競爭的全球化時代，各國特別是中美之間科技競爭日趨激烈，我國又處在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關鍵時期，動用以主權信用為基礎的政府獎勵，充分激發(fā)市場主體的創(chuàng)造力、積極性與主動性，著力解決一些“卡脖子”問題刻不容緩。為此，亟待從國家層面和政府獎勵視角解決上述問題。

二、政府獎勵制度蘊含的規(guī)范邏輯

國內(nèi)傳統(tǒng)的規(guī)范“三要素說”認為，法律規(guī)則由假定、處理和制裁三部分組成。其中，處理部分規(guī)定了人們的行為模式，即可以做什么、不能做什么以及應當做什么；制裁則是行為人違反規(guī)則應當承擔的法律后果[11]?！叭卣f”深受分析法學派“命令-制裁”觀點的影響，但其將法律后果僅限于制裁顯得過于片面?！八雎粤舜罅烤哂歇剟?、表彰之類的法律后果，而且突出法律的制裁功能，不利于全面執(zhí)法、也不利法治的正確施行?！盵12]為彌補這一缺陷，“二要素說”在取消假定部分的基礎上，將法律后果擴大為肯定性后果和否定性后果，在一定程度上解釋了法律規(guī)則中的權利承認問題。從而，肯定性法律后果被普遍認同，“規(guī)定人們按照行為模式的要求行為而在法律上予以肯定的后果，它表現(xiàn)為法律規(guī)則對人們行為的保護、許可與獎勵”[13]。當前，國內(nèi)對獎勵規(guī)范邏輯構造的研究成果不多，有必要對其進行認真梳理。

（一）分析法學對獎勵規(guī)范的解析

奧斯丁雖然也意識到了法律存在“有利后果”的可能性，但是，其認為：“獎賞，無可爭議地是一類刺激服從他人要求的動因。但是，將獎賞說成是服從命令和履行義務的制裁，或者強制，將獎賞說成是逼迫服從，或者強迫服從，肯定是遠遠偏離了這一術語的原有意思。”[4]25基于對“法律是主權者的命令”的慣常理解，奧斯丁認為：“如果法律規(guī)定一個獎賞，并將其作為某種行為的刺激因素，那么，事實上，對那些以此規(guī)定而行為的人來說，這是授予了一項權利，而非設定了一項義務。因為，盡管它的確是法律的一個命令部分，但是，這一命令是向必須提供獎賞的人提出的，規(guī)定他必須這樣提供獎賞，而不是對可能領取獎賞的人提出的。”[4]25由此看出，奧斯丁仍然在強調(diào)獎賞類法律規(guī)范的強制性特征，只不過其認為被強制主體是設定獎勵的主體，而接受獎勵的對象則稱為享有權利的主體。顯然，奧斯丁還是以主權概念作為獎勵規(guī)范的邏輯起點。

與奧斯丁一樣，凱爾森也注意到獎勵類法律規(guī)范。凱爾森認為：“現(xiàn)代法秩序有時還會包含這樣的規(guī)范，它們會規(guī)定對于某些成就予以獎勵，如授予頭銜和勛章。但這并不是一切被稱為法的社會秩序的共同特征，也不是標示這類社會秩序之本質(zhì)功能的特征。它們在這種作為強制秩序起作用的體系中只扮演著一種完全是次要的角色。此外，與授予頭銜和勛章相關的規(guī)范和規(guī)定制裁的規(guī)范之間存在根本性的聯(lián)系?！盵14]44獎勵規(guī)范與制裁規(guī)范的聯(lián)系體現(xiàn)在如下方面：獲得頭銜或勛章要么在法律上不被禁止——也即不是某種制裁的條件，故而以消極的方式被允許；要么通常的情形在法律上被積極提倡。如此一來，獎勵法律規(guī)范就可以被解釋為通過某個規(guī)范來實現(xiàn)對規(guī)定制裁的禁止性規(guī)范的限制，由此獎勵規(guī)范就與強制規(guī)范聯(lián)系到一起[14]45。從上述分析可以看出，凱爾森對獎勵規(guī)范邏輯結構的分析語焉不詳。

難怪拉茲認為，凱爾森沒有討論基于獎勵的法律。但事實上，凱爾森的上述觀點與其核心觀點完全一致，即“一個法律秩序的所有規(guī)范都是強制性的規(guī)范，因為它們提供了制裁”[5]99。拉茲認為，凱爾森事實上顛倒了義務與制裁的關系，“人們都知道義務而不是制裁才是法律的主要問題。制裁因而是保證義務得以履行的措施。凱爾森的觀念造成了這樣的印象，即顛倒了義務與制裁之間的關系，使義務成為制裁的副產(chǎn)品”[5]114。凱爾森的上述觀點源于其關于法秩序的概念。他認為：“被稱為法的社會秩序是人類行為的強制秩序。它們要求特定的人類行為，因為它們將強制行為聯(lián)結于相對立之行為，這種強制行為是針對如此行為之人（或其親屬）的?！盵14]44

實際上，凱爾森的法秩序概念把一個法律制度體系之中的“義務”與“制裁”緊密地聯(lián)系在了一起，進而區(qū)別于邊沁的義務與制裁的二分法。邊沁認為，每一個法律都是一個規(guī)范，它規(guī)定了某些環(huán)境中的作為義務，只有當它得到了制裁的支持，無論是通過激勵的或令人滿意的方式還是通過制定懲罰性法律，它規(guī)定對于違反規(guī)則的人給予制裁都是立法者意志的一種表現(xiàn)，也就是說，人們按照某種方式行為的規(guī)定等于是強加了一種義務，因此也就創(chuàng)造了一種法律[5]96。比較而言，邊沁將義務與制裁二者明確區(qū)分。由此看來，“邊沁使用的描述法律的方法比凱爾森的能夠更清楚地說明義務的重要性，以及它與制裁之間的關系”[5]114。邊沁認為，“被立法者所規(guī)定或命令的每一個行為環(huán)境是一個單獨的法律之核心。命令和禁止一種行為實際上是法律指導的兩種方式……這兩種方式絕不是法律指導人們行為的唯一方式”[5]181。實際上，命令和禁止類規(guī)范都屬于義務性規(guī)范。由此來看，從凱爾森的視角來看，獎勵規(guī)范的重點仍然是制裁，即對于違反獎勵義務的制裁。

拉茲認為，一個法律體系包括義務規(guī)范和授權規(guī)范?！袄斫馑鼈兊墓δ芎突ハ嗦?lián)系是理解法律制度結構和功能的一個非常重要的方面?！盵5]205授權性法律規(guī)范分為授予立法權的規(guī)范（PL 類規(guī)范）和授予規(guī)定權力的規(guī)范（PR 類規(guī)范）。哈特雖然把義務性規(guī)范和授權性規(guī)范進行了區(qū)分，但其沒有進一步區(qū)分PL 類規(guī)范和PR 類規(guī)范，而拉茲認為區(qū)分二者非常重要。比如，哈特認為，簽訂合同和轉(zhuǎn)移所有權是一個立法行為；拉茲則認為只有簽訂合同的行為是立法行為，轉(zhuǎn)移所有物的行為則是規(guī)定權力的行為。哈特和拉茲對授權規(guī)范的揭示極大地明晰了我們對獎勵法律規(guī)范的認識。

分析法學的另一個代表人物霍菲爾德認為，所有的權利不過是他列舉的四種根本權利的延伸或變種。這四種權利是主張、特權、權力和豁免。但是，拉茲認為，霍菲爾德的四種根本權利模糊不清，而這源于他對于定義的本質(zhì)和功能有嚴重誤解，因為霍菲爾德自己就是把特權解釋為沒有義務，將豁免解釋為沒有責任。

拉茲認為：“規(guī)定權利的法律可以分為三種范疇：它們分別是授權性法律、剝奪性法律和構成性法律。授權性法律明確規(guī)定了獲得權利的方式，剝奪性法律明確規(guī)定了權利被剝奪的具體方式，而構成性法律則強調(diào)了成為一個權利人的法律后果?！盵5]219根據(jù)拉茲對授權性規(guī)范的分析，人們最終可以根據(jù)義務來定義權力。“根據(jù)義務和權力，也就是根據(jù)P類法律和D類法律，來分析權利的可能性，以及據(jù)此分析規(guī)定權利的法律可能性，具有頭等重要的意義?！盵5]206拉茲進一步認為：“權利概念在法律中有兩種功能，這兩種功能對于簡化法律的結構，以及指出一種法律體系內(nèi)不同法律之間具有重要聯(lián)系，都是至關重要的：（1）它們是連接PR 類法律與P 類法律，以及連接PR類法律與規(guī)定它們的D類法律之間的重要方式。（2）它們提供了一種從建立權力和義務的D類或者P類法律身上剝離權力和義務許多共同特點的方式，并且提供了一種在不屬于規(guī)范的，但又與這些D類法律或P類法律具有內(nèi)在聯(lián)系的法律中孤立它們的方式?！盵5]226由此來看，權利的構成性法律，即享有權利的后果無非某人享有立法權，或者某人處于義務之下。

對于獎勵規(guī)范來說，權利概念既提供了連接獎勵義務實現(xiàn)與獎勵義務、獎勵義務實現(xiàn)與規(guī)定義務法律之間的重要方式，也提供了一種連接獎勵立法權、獎勵執(zhí)行權（獎勵規(guī)定權）、獎勵義務、獎勵權利之間的內(nèi)在聯(lián)系方式。

（二）政府獎勵規(guī)范的邏輯結構

從上述義務性規(guī)范和授權性規(guī)范的分類及權利的功能聯(lián)系入手，政府獎勵規(guī)范既可以被解釋為政府獎勵權力，也可以被解釋為政府獎勵義務，放在一起就是政府獎勵的職權與職責的統(tǒng)一；反過來，對于被獎勵對象來說，政府獎勵權利既可以解釋為享有政府獎勵利益的自由支配權，也可以解釋為獲取政府獎勵利益的請求權。下面對上述規(guī)范邏輯進行詳細解讀：

1.作為權力（義務）面向的政府獎勵權

首先，立法機關享有制定獎勵法律規(guī)范的權力。無論是精神獎勵還是物質(zhì)獎勵，都屬于“分配正義”的主權性權力。精神性獎勵涉及主權權威，關涉政府統(tǒng)治合法性；物質(zhì)性獎勵涉及主權信用與公共財政。因此，政府獎勵需要立法機關制定獎勵法律規(guī)范，通過立法明確政府獎勵的基本程序、步驟、時序；厘清政府獎勵的標準、等級、條件；劃定政府獎勵的主體及對象范圍；授權中央或地方政府設定政府獎勵的權限；明確政府獎勵獲得者的權益保障；等等。

其次，行政機構享有（負有）執(zhí)行政府獎勵的權力（義務）。行政機關作為政府獎勵規(guī)范的執(zhí)行人，不僅享有組織實施政府獎勵的權力，同時也擔負著政府獎勵預算支出編制的職責或義務。國家最高行政機關——國務院根據(jù)獎勵法律授權，享有一定的政府獎勵行政法規(guī)制定權。鑒于政府獎勵的專業(yè)性較強且涉及事項較為廣泛，為了滿足行政管理的需要，各級人民政府在執(zhí)行政府獎勵事務中應當享有一定的自由裁量權。一旦政府獎勵預算獲得審批，各級政府需要承擔組織實施政府獎勵的職責或義務。

2.作為特權或權利面向的政府獎勵規(guī)范

在我國政府獎勵實踐中，政府獎勵一般都被視為各級政府對行政相對人的“恩賜”，而不是行政相對人應當享有的權利。當然，也有許多行政相對人發(fā)起針對政府行政獎勵的訴訟，而且許多法院也支持了行政相對人的訴訟請求。按照“無救濟無權利”的反推思路，各地法院實際上支持了當事人的政府獎勵屬于權利的主張。在學理上，主流觀點認為，政府獎勵獲得者享有的是權利。他們主張：“獎勵實際上是一種權利，即獲獎人獲得獎勵的權利?！盵15]事實上，“獎勵權利說”只能作為政府獎勵法律關系的一般性情況，實踐中確實存在很多特殊的物質(zhì)、資格等，人們習慣上將其歸屬于“特權”的范疇，以褒獎對特定行業(yè)做出突出貢獻的杰出代表（比如國家榮譽勛章獲得者等）。

如果從拉茲對霍菲爾德的“四種根本權利”的批判來看，把政府獎勵相對人的利益界定為“特權”或者“權利”區(qū)別不大。從法律權利的內(nèi)在結構來看，“法律權利包括自由（liberty）與請求權（claim）兩個部分”[16]。自由，意味著他人對個人權利的不干涉的自由；而請求權則意味著消極或積極的權利主張內(nèi)涵。據(jù)此，可以將相對人的政府獎勵權利分為獎勵給付請求權以及獎勵支配權（自由）。

（1）獎勵給付請求權。根據(jù)前面關于“權利是連接PR 類法律與規(guī)定它們的D 類法律之間的重要方式”的解讀，政府獎勵給付請求權是社會主體獲取政府獎勵權利的權能。政府獎勵是典型的給付行政行為，但這種給付只有滿足特定條件的特定個人或群體才能享有。目前，我國《憲法》對公民的獲得獎勵權已有部分承認：《憲法》第二十條、第四十二條第三款以及第四十七條等分別規(guī)定了科技獎勵、勞動獎勵以及教育、科學、技術、文學、藝術獎勵等。但是，根據(jù)凱爾森“反射權利”的理論，“無論如何，反射權利無法脫離相對于之法律義務而存在。只有當某個人有法律上的義務去實施相對于他人的特定行為時，后者相對于前者才擁有對于這一行為的‘權利’。是的，某人的反射權利只體現(xiàn)為他人的義務”[14]167。顯然，雖然存在上述憲法條款，但如果缺乏具體法律規(guī)范針對特定義務主體的授權，行政相對人不能徑行提出針對國家的獎勵請求權。

（2）獎勵利益（自由）支配權。根據(jù)前述“權利是連接PR類法律與P類法律”的解讀，以及“法律權利包括自由和請求權兩部分”的理解，政府獎勵獲取者享有支配獎勵利益的權利（自由），它包括依法排除第三人不法侵害獎勵利益的妨礙排除請求權，自由支配或享受政府獎勵利益的權利，依法轉(zhuǎn)讓或利用物質(zhì)性政府獎勵的權利，當然還包括請求損害賠償?shù)臋嗬取５?，鑒于精神性政府獎勵具有專屬性，法律一般都禁止權利人轉(zhuǎn)讓政府獎勵的獎章或榮譽勛章。

三、政府獎勵制度運行的實踐邏輯

當前，我國政府獎勵領域亟待規(guī)范。究其原因如下：一方面，政府獎勵權力作為一項還未受到廣泛重視的權力，尚未實現(xiàn)法治化運行，出現(xiàn)了隨意獎勵、過度獎勵等亂象；另一方面，政府獎勵規(guī)范以規(guī)章和規(guī)范性文件形式為主，政府獎勵相對人的合法權益也難以獲得有效保障。充分發(fā)揮政府獎勵制度的功效，需要將政府獎勵制度全面納入法治軌道。為此，需要著力做好如下幾個方面的工作：

（一）構建系統(tǒng)化的政府獎勵法律規(guī)范體系

分析法學家凱爾森關于“法律規(guī)范等級構造”的理論能夠為我國構建政府獎勵法律規(guī)范體系提供思路遵循。凱爾森認為，法律秩序是一個獨立的規(guī)范體系，存在一個最高效力來源以試圖將眾多規(guī)范統(tǒng)一起來，形成一個封閉的“規(guī)范等級結構”。在這個“規(guī)范等級結構”之中，最高效力來源為基礎規(guī)范，它是整個法秩序的效力基礎，其他依次為一般規(guī)范和個別規(guī)范，三者按照邏輯順序由高到低排列。

從凱爾森的“規(guī)范等級結構”理論出發(fā)，我國要建立由憲法獎勵規(guī)范—政府獎勵基本法—政府獎勵單行法—政府獎勵行政法規(guī)—地方性獎勵法規(guī)—地方政府獎勵規(guī)章—獎勵規(guī)范性文件等組成的政府獎勵法律規(guī)范體系。目前，我國《憲法》雖然沒有統(tǒng)一規(guī)范政府獎勵的條文，但是規(guī)定了科技獎勵、勞動獎勵以及教育、科學、技術、文學、藝術獎勵等內(nèi)容。不過，由于缺乏政府獎勵立法權，特別是缺乏某個特定機構被賦予實施具體物質(zhì)獎勵或精神獎勵的義務，相對人并不因此享有針對政府的“反射權利”或“主觀權利”。為此，需要在上述政府獎勵憲法規(guī)范的基礎上，制定一部“政府獎勵基本法”，統(tǒng)一規(guī)范各級各類政府獎勵活動。當然，基于各行業(yè)各部門的實際需要，國家也可以制定專門針對某個行業(yè)或領域的“政府獎勵單行法”。但有一點必須強調(diào)指出，“政府獎勵基本法”作為政府獎勵領域的“基本法”，應當統(tǒng)領和規(guī)范“政府獎勵單行法”，即在效力位階上，二者屬于“基本法律”和“普通法律”的關系。

制定一部“政府獎勵基本法”，既能滿足憲法獎勵規(guī)范的實施需求，也能為國家制定政府獎勵單行法提供規(guī)范指引，還能對國務院及其部委制定政府獎勵行政法規(guī)和部門規(guī)章提供規(guī)范指引，當然也能對地方政府獎勵進行規(guī)范指引。從政府獎勵相對人的角度來說，政府獎勵法律規(guī)范的完善能夠切實有效地保護其合法權益。在具體內(nèi)容上，政府獎勵法律規(guī)范體系將明確政府獎勵的正當法律程序，厘清政府獎勵的標準、等級與條件，保障政府獎勵相對人的合法權益，進而全方位地規(guī)范政府獎勵行為。

（二）政府獎勵設定權與執(zhí)行權應當分由不同的機構實施

拉茲從分析法學的視角把授權性權力分為授予立法權和授予規(guī)定權，我們應當借鑒上述分類，將政府獎勵權力一分為二，即政府獎勵設定權與政府獎勵執(zhí)行權，并將其交由不同的機構和人員分別實施。從權力規(guī)范運行的視角來看，立法權與執(zhí)行權分立并交由不同機構和人員實施也是以洛克、孟德斯鳩為代表的近代法治的基本要義。權力分立是手段，其目的則是為了防止權力的腐敗和濫用。

然而，有一點必須強調(diào)指出，洛克、孟德斯鳩作為古典自由主義的代表人物，當時提出分權制衡思想的初衷是為了防止國家權力對市民權利的不當干預，從行政法的視角來說是對“干預行政”的警惕。但是，政府獎勵不屬于“干預行政”，而是福利國家時代的“給付行政”。正是長期以來人們對“干預行政”的警惕，導致絕大多數(shù)人忽視對“給付行政”的關注，只是后來以布坎南為代表的公共選擇學派系統(tǒng)地揭露了“民主赤字”的悲劇，特別是指出議會已經(jīng)由過去控制“錢袋子”的機構變成現(xiàn)在輸送“錢袋子”的機構以后，西方社會才開始反思“給付行政”也應當納入法治軌道。由于受西方自由主義話語體系的影響，我國也經(jīng)歷了同樣的行政法治發(fā)展歷程。當代中國行政法學比較成功的立法成果是行政處罰、行政強制、行政許可等“干預行政”的法治化。但是，正如馬懷德教授2020年在全國人大常委會講座上指出的那樣，行政法學當前面臨的比較棘手的問題之一是政府獎勵幾乎無法可依。從上述梳理可以看出，政府獎勵權力也同樣需要從設定權和執(zhí)行權分立的角度，交由不同的機構和人員實施。

鑒于精神性獎勵涉及主權權威，物質(zhì)性獎勵涉及主權信用和公共財政，二者都屬于分配正義的主權性權力，最好交由全國人大及其常委會或地方各級人大及其常委會行使；而政府獎勵執(zhí)行權則應當交由各級政府部門實施。將政府獎勵設定權和執(zhí)行權交由上述不同的機構實施，將有效抵御和預防近年政府獎勵領域的腐敗濫權行為，最大限度地提升政府獎勵的權威和效能，同時將物質(zhì)性政府獎勵納入各級人大預算審議，這將有效制約各級政府部門的獎勵沖動，強化《預算法》對各級政府的硬約束。

（三）健全政府獎勵執(zhí)行權規(guī)范運行的正當程序

首先，推行政府獎勵全流程信息公開制度。政府獎勵屬于“分配正義”的主權性權力，涉及主權權威和主權信用等國家和社會公共利益，為了保證政府獎勵的權威性、公益性和公信力，必須堅持政府獎勵的全流程信息公開。當然，實現(xiàn)政府獎勵的全流程信息公開也能最大限度地消解內(nèi)外部信息不對稱可能導致的權力尋租問題。推行政府獎勵全流程信息公開制度，應當至少做到如下兩點：一是要對獎勵的時間安排、獎勵對象、獎勵范圍、獎勵標準與等級、專家成員等信息及時公開，獎勵結果要及時向社會公開；二是要設立專門的獎勵信息公開平臺，將政府及其部門的所有獎勵信息上傳公示，全面接受社會公眾的監(jiān)督。

其次，建立多元社會主體共同參與的政府獎勵實施程序。政府獎勵不是政府機構或部門的獨角戲，不能由政府部門“閉門造車”。政府獎勵信息公開的目的就是要廣泛聽取政府部門、社會各界關于特定政府獎勵的意見和建議。為此，政府獎勵組織實施者在聽取相關政府工作部門意見的基礎上，既要聽取特定行業(yè)和領域?qū)＜覍W者的意見，也要聽取相關社會知名人士對政府獎勵工作的意見和建議，更要廣泛聽取社會公眾對政府獎勵的呼聲和建議。當然，聽取上述人士的意見和建議并非一味地迎合他們的意見，而是要讓政府獎勵真正能夠接受時代和人民的考問和檢驗，以維護政府獎勵的權威性和公信力。

再次，健全政府獎勵行政確認程序。實踐中，諸如見義勇為獎勵、行政舉報獎勵、體育獎勵以及科技獎勵等獎勵的評選和認定被納入行政確認程序。比如，廣東省在2000 年發(fā)布了《廣東省人民政府辦公廳關于修訂省政府系統(tǒng)全省性各類獎勵表彰審批辦法的通知》（粵府辦〔2000〕46 號），陜西省延安市于2017年發(fā)布了《行政獎勵審批權的事中事后監(jiān)管制度》，等等。這些文件都明確將行政獎勵程序作為行政確認程序加以規(guī)范。健全政府獎勵行政確認程序，主要應當做好如下幾個方面：一是要結合特定政府獎勵的具體特征和需要，組建科學合理的政府獎勵評審委員會；二是要實行回避制度，把利益相關方排除在決策范圍之外，防止關聯(lián)交易；三是要聽取相對人的陳述和申辯，必要時可以舉行聽證；四是要堅持不利告知原則，及時向相對人通告一些信息，特別是對相對人不利的一些信息；五是要及時告知相對人有權尋求救濟的途徑、手段和時效。

（四）構建政府獎勵相對人的權益保護與救濟機制

奧斯丁把獎勵規(guī)范視為針對獎勵設定人的義務，凱爾森把獎勵規(guī)范視為對違反獎勵義務的制裁，拉茲則把獎勵權力和義務視為“一體兩面”的東西。從各位分析法學家的解讀可以看出，政府獎勵法律規(guī)范的有效運行，離不開對政府獎勵相對人合法權益保障機制的構建。為此，需要在如下兩個方面構建相應保障機制：

首先，要建立健全政府獎勵相對人的異議復核程序。目前，新修訂的《行政處罰法》《行政許可法》《行政復議法》中已經(jīng)落實了聽證程序和案卷排他原則，為快速解決行政糾紛提供了可能。未來，政府獎勵法律規(guī)范應當將聽證、異議復核程序吸納于其中，使政府獎勵權力運行符合現(xiàn)代程序法治的基本理念，最大限度地保障相對人的程序性權利，將政府獎勵糾紛及時化解于行政程序之中。

其次，將政府獎勵糾紛納入行政訴訟的受案范圍。實踐中，部分政府獎勵行為已經(jīng)被納入司法審查范圍，比如在“馬某訴鄭州市管城國家稅務局行政獎勵案”中，法院認定行政獎勵是一種具體行政行為，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍⑦；在招商引資獎勵中，以行政協(xié)議方式約定政府對公民或企業(yè)的招商引資獎勵也屬于法院審查范圍⑧；此外，個別法院也對生育行政獎勵進行了審查⑨；等等。目前，也有一些體育獎勵、科技獎勵未被納入法院的審理范圍⑩。未來，應當通過修訂《行政訴訟法》或制定司法解釋將政府獎勵行為全部納入司法審查范圍，以最大限度地保障政府獎勵相對人的合法權益。

四、結語

獎勵與懲罰本是兩個古老的社會治理工具，但長期以來，國內(nèi)學者對政府獎勵制度的關注較少。我國1982年《憲法》部分條文已經(jīng)規(guī)定了科技獎勵、勞動獎勵以及教育、科學、技術、文學、藝術獎勵，但是，上述憲法條款不能成為公民或其他社會組織直接向中央或地方政府行使政府獎勵“反射性權利”的依據(jù)，因為中央或地方政府尚未給特定機構賦予政府獎勵權力（義務）。

在現(xiàn)代國家治理體系中，雖然有大量非褒獎不能充分弘揚的事項，但是鑒于政府獎勵制度的邏輯起點屬于分配正義的主權性權力，政府直接介入獎勵事項需要受“輔助性原則”的規(guī)約。政府獎勵制度的規(guī)范邏輯起點是法律主權概念，政府獎勵規(guī)范的基本邏輯是：政府獎勵權力（義務）對應于政府獎勵相對人權利（特權）。其中，政府獎勵權力分為政府獎勵立法權、政府獎勵規(guī)定權，政府獎勵相對人權利（特權）分為獎勵給付請求權、獎勵利益自由支配權。把政府獎勵全面納入法治軌道，亟待制定“政府獎勵基本法”及配套的法律規(guī)范體系，把政府獎勵設定權與執(zhí)行權分立并交由不同的機構和人員實施，推行政府獎勵全流程信息公開制度，建立多元社會主體共同參與的政府獎勵實施程序，健全政府獎勵行政確認程序，構建政府獎勵相對人權益保護與救濟機制。

注釋：

①相關研究參見傅紅偉：《行政獎勵研究》，北京大學出版社2003年版；姬亞平：《行政獎勵法制化研究》，法律出版社2009年版。

②與這個看法相契合的是英國思想家哈耶克關于“私法”定義的觀點。哈耶克認為，法律規(guī)則分為正當行為規(guī)則和組織規(guī)則，前者被定義為私法，后者被定義為公法。其中，私法以否定性的禁止性規(guī)則為公民行為劃定了邊界。參見[英]哈耶克：《法律、立法與自由》（第1卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，代譯序第22—27頁。

③值得一提的是，邊沁也曾提出法律主權說，但因其手稿較晚被發(fā)現(xiàn)而知名度較低?！霸凇墩撘话惴伞分校吳邔⒎啥x為：由一個國家內(nèi)的主權者（sovereign）所創(chuàng)制的、或者所采納的、用以宣示其意志（volition）的符號（signs）的集合?！眳⒁娦焱h：《邊沁的功利主義理論與分析法學思想》，《比較法研究》2008年第6期。

④哈耶克認為，傳統(tǒng)的分配正義觀點預設了權力機構的存在，它不僅分配著報酬，而且還向個人分配他們從中獲得報酬的任務，決定個人和群體的相對地位；而這樣的觀點會有害于個人自由，因為其在根本上忽視了“個人乃是根據(jù)他們自己的知識并為了實現(xiàn)自己的目的而行事”的自由主義精髓所在。事實上，哈耶克反對權力機關以“分配正義”名義過度介入市場秩序（自生自發(fā)秩序）下的交換對等正義領域，分配正義在以市場經(jīng)濟為基礎的秩序內(nèi)部沒有意義，分配正義只能由權力機構發(fā)布的命令（組織規(guī)則）來實現(xiàn)。參見[英]哈耶克：《法律、立法與自由》（第2、3 卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，第116—150頁。

⑤比如美國于2007年通過了《美國競爭法案》（縮寫為“COMPETES”），規(guī)定所有部門均有權提出不同的獎勵計劃，且于2011年、2015年和2021年多次進行修改；并在2009 年提出《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》（A Strategy for American Innovation），要求所有聯(lián)邦部門加大獎勵工具的使用力度，確保經(jīng)濟增長和繁榮。德國于1985 年設立“萊布尼茨獎”（Leibniz Prize）對每位獲獎者在5年內(nèi)提供300萬馬克的獎勵，經(jīng)費由聯(lián)邦和州政府共同籌集；1997年設立了“未來獎”，每年評選一人或一個小組，獎勵獲獎者50 萬馬克的現(xiàn)金支票。歐盟于2014 年推出“地平線計劃”（Horizon Program），設立5 個創(chuàng)新獎，總獎金額為600 萬歐元。印度于1957 年設立了“巴特納加爾科學技術獎”（Shanti Swarup Bhatnagar Medal），每年頒發(fā)一次，獎勵數(shù)學、物理、化學、生物、工程、醫(yī)學等各個領域的杰出成就者，每個獎項獎金為50萬盧布。

⑥比如2004 年民營企業(yè)家鮮金賢出資100 萬元設立“漢中金賢文學獎勵基金”；2013 年，晉江25 位民營企業(yè)家為當?shù)匾娏x勇為基金捐資3650萬元；2020 年，江蘇省民營企業(yè)家王善云捐資100 萬元設立全國第一個專門用于獎勵“抗疫”有功醫(yī)護人員的“善云慈善救助冠名基金”；等等。

⑦參見河南省鄭州市管城回族區(qū)人民法院（2005）管行初字第8號。

⑧例如“崔某書訴豐縣人民政府行政允諾案”，江蘇省高級人民法院（2016）蘇行終字第90 號，載《最高人民法院公報》2017年第11期（總第253期）。⑨例如“葉某梅與深圳市福田區(qū)衛(wèi)生和人口計劃生育局停發(fā)計劃生育獎勵決定上訴案”，廣東省深圳市中級人民法院（2014）深中法行終字第547號；“朱某喜與沈陽市鐵西區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局確認不給付計劃生育獎勵扶助金違法再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書”，遼寧省高級人民法院（2019）遼行申202號。⑩截至2021 年7 月16 日，筆者以“體育獎勵”“科技獎勵”為關鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)進行檢索，經(jīng)過篩選后尚未發(fā)現(xiàn)相關裁判文書。