伊士國(guó)，吉 利

（河北大學(xué) 國(guó)家治理法治化研究中心，河北 保定 071002）

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律并存，是中國(guó)法治的顯著特征與獨(dú)特優(yōu)勢(shì)所在。但是與成熟的國(guó)家立法體制相比，黨內(nèi)法規(guī)制定體制還“稍顯青澀”，不能完全適應(yīng)當(dāng)前黨內(nèi)法治建設(shè)的需求。特別是“黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限不夠清晰，制定技術(shù)有待提高”①，嚴(yán)重制約了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成效。這就需要我們加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的理論研究，具體包括三個(gè)維度：一是制度維度，即從黨內(nèi)法規(guī)制定制度層面界定誰(shuí)有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)及其權(quán)限劃分；二是實(shí)踐維度，即從黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)踐層面來(lái)界定誰(shuí)在制定黨內(nèi)法規(guī)及其權(quán)限劃分；三是應(yīng)然維度，即從黨內(nèi)法規(guī)制定基本原理層面界定誰(shuí)應(yīng)制定黨內(nèi)法規(guī)及其權(quán)限劃分②。由于省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)是最低層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)，科學(xué)界定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍及其權(quán)限劃分，對(duì)于完善黨內(nèi)法規(guī)體系具有重要的基礎(chǔ)性作用，因而，本文將從制度、實(shí)踐、應(yīng)然三個(gè)維度對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)問(wèn)題予以探討，以提出完善省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的相關(guān)建議。

一、省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)之制度設(shè)計(jì)

《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱《黨章》）和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）等構(gòu)建了黨內(nèi)法規(guī)制定體制，明確了黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限等內(nèi)容，對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)，主要內(nèi)容如下：

（一）省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主體

由于黨內(nèi)法規(guī)相當(dāng)于黨內(nèi)“立法”，“制定黨內(nèi)法規(guī)就是立規(guī)矩、定標(biāo)準(zhǔn)，屬于針對(duì)不特定人或者不特定事所為的抽象黨務(wù)行為，區(qū)別于針對(duì)特定人或者特定事所為的具體黨務(wù)行為”③，因而，根據(jù)《制定條例》的相關(guān)規(guī)定，只有特定黨組織才能享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，才能成為黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主體。目前，根據(jù)《制定條例》第三條之規(guī)定，只有黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱中紀(jì)委）以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委等少數(shù)黨組織或黨的工作機(jī)關(guān)才有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，這一點(diǎn)與數(shù)量眾多的國(guó)家立法主體形成鮮明對(duì)比。之所以如此，一個(gè)重要原因是國(guó)家治理更強(qiáng)調(diào)“民主”，為了保證人民更好當(dāng)家作主、因地制宜，便賦予更多層級(jí)、更多數(shù)量主體立法權(quán)；而黨內(nèi)治理更強(qiáng)調(diào)“集中”，為了保證黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨中央權(quán)威，便賦予更少層級(jí)、更少數(shù)量主體黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。正如有學(xué)者指出的：“黨內(nèi)法規(guī)是用來(lái)為從嚴(yán)治黨服務(wù)的，過(guò)分強(qiáng)調(diào)民主顯然無(wú)法達(dá)成從嚴(yán)治黨的目的?！雹芏鶕?jù)《制定條例》第十一條之規(guī)定，有權(quán)制定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的主體僅限于省、自治區(qū)、直轄市黨委，但關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市黨委的具體范圍，理論界與實(shí)踐界尚存一定爭(zhēng)議，下文將對(duì)此予以具體闡述。

（二）省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限

《制定條例》第二章以明確列舉的方式對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)不同黨內(nèi)法規(guī)制定主體的權(quán)限進(jìn)行了劃分，基本明確了省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。根據(jù)上述規(guī)定，再結(jié)合《制定條例》其他相關(guān)規(guī)定，我們可以將省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之規(guī)范內(nèi)容分為三方面：一是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體根據(jù)《制定條例》享有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，即省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之“享有”。二是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體禁止行使的制定權(quán)限，即省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之“禁止”。三是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體經(jīng)授權(quán)可以行使的制定權(quán)限，即省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之“授權(quán)”。具體說(shuō)來(lái)：

1.省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之“享有”

《制定條例》第十一條明確規(guī)定了省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體自身享有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，即省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體可以就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。類似國(guó)家立法，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體享有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限主要包括兩類：一類是實(shí)施性黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，即為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定。一方面，這是考慮到中央黨內(nèi)法規(guī)要在全國(guó)和全黨范圍內(nèi)實(shí)行，有些規(guī)定只能比較概括和原則，這就可能影響其針對(duì)性和可操作性，因而，為了保證中央黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果，就需要省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況制定配套規(guī)定。另一方面，對(duì)于省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體來(lái)說(shuō)，其本身就承擔(dān)著保證中央黨內(nèi)法規(guī)在本行政區(qū)域?qū)嵤┑娜蝿?wù)，其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主要就是從屬性黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，即為執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，而根據(jù)中央黨內(nèi)法規(guī)的原則、精神和內(nèi)容，結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況，制定具體的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法，將中央黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容予以細(xì)化，以提高中央黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性和可操作性，確保其得到良好實(shí)施。需要注意的是，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體只有在中央黨內(nèi)法規(guī)有明確要求時(shí)，才能制定中央黨內(nèi)法規(guī)配套規(guī)定，且對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容一般不作重復(fù)性規(guī)定。另一類是自主性黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，即為履行《黨章》和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)而制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。這是考慮到盡管省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的職責(zé)具有同一性，但由于我國(guó)各地情況千差萬(wàn)別，因而，中央黨內(nèi)法規(guī)就只能提供原則性規(guī)定或不便于專門對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，而主要應(yīng)由省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，因地制宜地制定相關(guān)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，以履行《黨章》和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的相關(guān)職責(zé)。至于省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體自身的相關(guān)職責(zé)為何，可以參照《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《地方委員會(huì)工作條例》）的相關(guān)規(guī)定，其第九條⑤規(guī)定了黨的地方委員會(huì)的相關(guān)職責(zé)，第十條⑥規(guī)定了黨的地方委員會(huì)的常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱常委會(huì)）的相關(guān)職責(zé)，為省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體開展黨內(nèi)法規(guī)制定工作提供了明確的職責(zé)范圍依據(jù)。

2.省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之“禁止”

對(duì)于省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體來(lái)說(shuō)，其制定黨內(nèi)法規(guī)必須遵循黨內(nèi)法規(guī)制定的“法律保留”⑦原則。因而，黨內(nèi)法規(guī)制定的“法律保留”事項(xiàng)就是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之禁止事項(xiàng)?！吨贫l例》第九條⑧對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的“法律保留”事項(xiàng)作出了明確規(guī)定，即這7 個(gè)事項(xiàng)只能由黨的中央組織制定中央黨內(nèi)法規(guī)。這也意味著“凡是屬于黨的中央組織制定權(quán)限的，地方性黨內(nèi)法規(guī)不可越權(quán)”⑨。但是，為了保證黨內(nèi)法規(guī)制定工作的適應(yīng)性和靈活性，《制定條例》第九條又對(duì)上述黨內(nèi)法規(guī)制定“法律保留”事項(xiàng)作了區(qū)分，將其分為黨內(nèi)法規(guī)制定絕對(duì)“法律保留”事項(xiàng)和相對(duì)“法律保留”事項(xiàng)。其中，“凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)”屬于黨內(nèi)法規(guī)制定絕對(duì)“法律保留”事項(xiàng)，只能由黨的中央組織通過(guò)制定中央黨內(nèi)法規(guī)的形式作出規(guī)定，是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體絕對(duì)不能“染指”的事項(xiàng)⑩。而《制定條例》第九條規(guī)定的其他事項(xiàng)屬于黨內(nèi)法規(guī)制定相對(duì)“法律保留”事項(xiàng)，一般應(yīng)由黨的中央組織通過(guò)制定中央黨內(nèi)法規(guī)的形式作出規(guī)定，但是如果因黨內(nèi)法規(guī)制定條件不成熟而導(dǎo)致這些事項(xiàng)尚未制定中央黨內(nèi)法規(guī)的，黨中央可以授權(quán)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體根據(jù)實(shí)際需要，先行制定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，等將來(lái)中央黨內(nèi)法規(guī)制定條件具備、黨內(nèi)法規(guī)制定經(jīng)驗(yàn)積累后，再由黨的中央組織將其上升為中央黨內(nèi)法規(guī)。

3.省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限之“授權(quán)”

根據(jù)《制定條例》第十二條之規(guī)定，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體除享有自身應(yīng)有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限外，還可以根據(jù)黨中央授權(quán)，享有黨的中央組織享有的部分黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。即根據(jù)黨中央授權(quán)，就應(yīng)當(dāng)制定中央黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)事項(xiàng)，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體可以先行制定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，待條件成熟時(shí)再制定中央黨內(nèi)法規(guī)。因而，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體獲得“授權(quán)”必須滿足以下幾個(gè)條件：一是只能由黨中央授權(quán)，其他黨內(nèi)法規(guī)制定主體無(wú)權(quán)授權(quán)。二是由黨的中央組織制定中央黨內(nèi)法規(guī)的條件尚不成熟。三是黨中央授權(quán)的“有關(guān)事項(xiàng)”，只限于上述的黨內(nèi)法規(guī)制定相對(duì)“法律保留”事項(xiàng)，而不包括上述的黨內(nèi)法規(guī)制定絕對(duì)“法律保留”事項(xiàng)。也就是說(shuō)，黨中央無(wú)權(quán)將“涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)”授權(quán)給省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體自然也無(wú)法根據(jù)黨中央授權(quán)制定涉及這一事項(xiàng)的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。四是黨建實(shí)踐急需制定出臺(tái)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。五是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體已有一定的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)積累。此外，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體在獲得黨中央授權(quán)后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循授權(quán)要求，不得涉及未授權(quán)事項(xiàng)，并應(yīng)當(dāng)按照黨內(nèi)重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告工作的有關(guān)要求，及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告黨內(nèi)法規(guī)制定工作中的有關(guān)重大事項(xiàng)，以保證授權(quán)黨內(nèi)法規(guī)制定的正確方向。最后，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體按授權(quán)制定的黨內(nèi)法規(guī)必須報(bào)請(qǐng)黨中央審查批準(zhǔn)，經(jīng)批準(zhǔn)后才能以自己名義發(fā)布。

（三）省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的監(jiān)督

“授權(quán)與控權(quán)平衡是制約權(quán)力的基本要求。凡授予一項(xiàng)權(quán)力，就必須同步規(guī)定與之匹配的監(jiān)督制約。授而不控，權(quán)力必然變異；授而失控，權(quán)力必遭濫用。”[11]因而，為了維護(hù)黨內(nèi)法制統(tǒng)一，避免省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的濫用，《制定條例》在對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體賦權(quán)的同時(shí)，也建立了省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的監(jiān)督制度，主要包括前置審核和事后備案審查兩個(gè)環(huán)節(jié)。

1.事前監(jiān)督：前置審核

根據(jù)《制定條例》第二十七條之規(guī)定，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體在收到省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案后，在上會(huì)審議前先交由其所屬的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行前置審核，審核的標(biāo)準(zhǔn)主要包括是否存在政治性問(wèn)題、是否存在同憲法法律不一致問(wèn)題、是否存在與上位法相抵觸問(wèn)題、是否存在與同位法相沖突問(wèn)題、是否存在超越制定權(quán)限問(wèn)題等，以盡早發(fā)現(xiàn)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案中存在的問(wèn)題，及時(shí)予以處理，堵塞制度漏洞，事前避免不合格省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)。

2.事后監(jiān)督：備案審查

根據(jù)《制定條例》第三十五條以及《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查規(guī)定》）的相關(guān)規(guī)定，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度主要包括以下內(nèi)容：一是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體制定的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該自該黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布之日起30日內(nèi)向黨中央備案。這里的“備案審查”屬于程序性監(jiān)督，不影響報(bào)備省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的生效。二是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的備案審查遵循有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的原則。三是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)備案審查的標(biāo)準(zhǔn)包括政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查。四是黨中央可以根據(jù)不同情形，對(duì)報(bào)備的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)分別作出相應(yīng)處理決定，并督促省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體及時(shí)辦理。省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí)黨中央的處理決定。否則，黨中央可以作出撤銷相關(guān)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的決定。

二、省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)之實(shí)踐檢視

“歷史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)地證明，理論上很完美的制度并不一定可以付諸實(shí)施，而行之有效的制度卻未必是事先設(shè)計(jì)好的?！盵12]盡管省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)制度不斷健全，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)行使日益規(guī)范，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定數(shù)量不斷增多，但從實(shí)踐來(lái)看，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)還存在制定主體范圍不清及其權(quán)限劃分不明、“再授權(quán)”、制定程序不健全、監(jiān)督乏力等問(wèn)題，亟待完善。

（一）省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍不清及其權(quán)限劃分不明

盡管《制定條例》對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限作了較明確規(guī)定，但從實(shí)踐情況來(lái)看，對(duì)于省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍及其權(quán)限劃分，人們還存在不少爭(zhēng)議，實(shí)踐中做法也不一，影響了省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的規(guī)范行使，具體說(shuō)來(lái)：

1.省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍不清

盡管《制定條例》對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體作了明確規(guī)定，即省、自治區(qū)、直轄市的黨委，但在實(shí)踐中由于對(duì)黨委的范圍理解不一，人們對(duì)于省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍爭(zhēng)議較大。例如，有的觀點(diǎn)認(rèn)為，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體僅限于省級(jí)黨的委員會(huì)，而不包括其他主體，理由是“在黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的語(yǔ)境里，‘地方黨委’、‘省委’等提法和概念指向都是黨的委員會(huì)的含義，不是指黨委常委會(huì)”[13]。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體僅限于省級(jí)黨的委員會(huì)和省級(jí)黨委常委會(huì)，理由是省級(jí)黨的委員會(huì)和省級(jí)黨委常委會(huì)是《制定條例》明確規(guī)定的兩類主體，其他主體并未獲得《制定條例》的明確授權(quán)。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體除省級(jí)黨的委員會(huì)和省級(jí)黨委常委會(huì)外，還包括省級(jí)黨的代表大會(huì)，理由是根據(jù)《黨章》規(guī)定，省級(jí)黨的代表大會(huì)是省級(jí)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，其職責(zé)之一就是“討論本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問(wèn)題并作出決議”，而制定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)就是“本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問(wèn)題”之一，因而，省級(jí)黨的代表大會(huì)也應(yīng)享有省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。有的觀點(diǎn)則認(rèn)為，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體除包括上述主體外，還包括省級(jí)黨委負(fù)責(zé)人。盡管持這一觀點(diǎn)的人很少，但這一觀點(diǎn)已為部分省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)所支持[14]。綜上，目前實(shí)踐中對(duì)省級(jí)黨的委員會(huì)和省級(jí)黨委常委會(huì)作為省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體異議不大，基本上達(dá)成共識(shí)，但對(duì)省級(jí)黨的代表大會(huì)是否可以作為省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體有一定爭(zhēng)議，而對(duì)省級(jí)黨委負(fù)責(zé)人能否成為省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體則爭(zhēng)議很大，亟須我們從法理上予以分析和回應(yīng)，以準(zhǔn)確界定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍。

2.省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間權(quán)限劃分不明

由于“黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，是指黨內(nèi)法規(guī)制定主體行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的界限，體現(xiàn)的是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在不同制定主體之間的配置”[15]，因而，只有厘清不同黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的權(quán)限劃分，才能保證黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的規(guī)范行使。然而，《制定條例》在規(guī)定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)時(shí)，只是對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的權(quán)限作了統(tǒng)一規(guī)定，并未對(duì)不同省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的權(quán)限進(jìn)行具體劃分，如《制定條例》第二十八條只是籠統(tǒng)規(guī)定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案由省級(jí)黨委全體會(huì)議或者常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)，但并未明確哪些省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案由省級(jí)黨委全體會(huì)議審議批準(zhǔn)、哪些省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案由省級(jí)黨委常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)，這樣就可能導(dǎo)致實(shí)踐中無(wú)所遵循，找不到適合的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案審議批準(zhǔn)主體。甚至可能會(huì)出現(xiàn)為圖“方便”而主動(dòng)尋求將省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案交由省級(jí)黨委常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)的現(xiàn)象，這樣就容易侵犯省級(jí)黨的委員會(huì)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。因而，亟待通過(guò)修改或解釋《制定條例》的途徑，對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的權(quán)限進(jìn)行明確劃分。

（二）部分省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體存在“再授權(quán)”問(wèn)題

根據(jù)職權(quán)法定原則，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)必須由《黨章》或《制定條例》予以規(guī)定或授予，否則，其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)就沒(méi)有《黨章》或黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)并不是其所固有的，而是經(jīng)廣大黨員通過(guò)《黨章》或《制定條例》授予的；沒(méi)有《黨章》或《制定條例》的授予，黨內(nèi)法規(guī)制定主體既不可能享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，也不可能行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，當(dāng)然也就不能被稱為黨內(nèi)法規(guī)制定主體。因而，職權(quán)法定原則要求黨內(nèi)法規(guī)制定主體依規(guī)行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，而不能授權(quán)或變相授權(quán)其他主體行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，除非有《黨章》或《制定條例》的明確授權(quán)。然而，在實(shí)踐中，部分省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體卻存在“再授權(quán)”問(wèn)題，嚴(yán)重違反了職權(quán)法定原則。具體說(shuō)來(lái)：

1.部分省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體授權(quán)或變相授權(quán)其他主體制定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)

根據(jù)《制定條例》的有關(guān)規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體僅限于黨的中央組織、中紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委，其他主體是無(wú)權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的。因而，無(wú)論是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的工作部門還是其他機(jī)構(gòu)，均不享有省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，是無(wú)權(quán)制定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的。而且，根據(jù)《制定條例》的相關(guān)規(guī)定，只有黨中央有權(quán)授權(quán)其他主體制定黨內(nèi)法規(guī)，且該被授權(quán)主體只限于中紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。其他黨內(nèi)法規(guī)制定主體均無(wú)權(quán)再授權(quán)其他主體制定黨內(nèi)法規(guī)。但在實(shí)踐中，有的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體卻將自己享有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)授權(quán)或變相授權(quán)給了其他主體[16]，這就任意擴(kuò)大了省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍，違反了《制定條例》的規(guī)定，屬于違規(guī)授權(quán)。

2.部分省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體授權(quán)或變相授權(quán)其他主體解釋省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)屬于廣義的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力。根據(jù)《制定條例》第三十四條之規(guī)定，只有黨中央有權(quán)授權(quán)有關(guān)部委解釋中央黨內(nèi)法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市黨委等其他黨內(nèi)法規(guī)制定主體只能對(duì)其自身制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋，不得授權(quán)其他主體對(duì)其自身制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《解釋工作規(guī)定》）又進(jìn)一步規(guī)定：“省級(jí)黨委不得授權(quán)部委廳局等單位對(duì)其制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋，但是具體解釋工作可以由部委廳局等單位承擔(dān)?！盵17]但是，在實(shí)踐中，有的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體卻將其黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)授予其他主體，這與《制定條例》的相關(guān)規(guī)定嚴(yán)重不符，屬于違規(guī)授權(quán)。此外，還有的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體可能變相將其黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)授予其他主體，如《江西省貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例〉實(shí)施辦法》第三十一條規(guī)定：“本辦法的具體解釋工作由省委辦公廳商省紀(jì)委辦公廳承擔(dān)。”[18]上述規(guī)定，從規(guī)范層面上分析，其他主體僅僅是從事具體的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作，最終的審批權(quán)還是屬于省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。但是，實(shí)踐中許多省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體都“怠于”行使其審批權(quán)，使得省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作具體承擔(dān)主體事實(shí)上享有了黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)，相當(dāng)于變相授予了其他主體省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)，這樣就會(huì)違反《制定條例》和《解釋工作規(guī)定》，應(yīng)予以防范和禁止。

（三）省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定程序不健全

“黨內(nèi)法規(guī)制定程序，屬于黨內(nèi)法規(guī)制定的形式要求，是立規(guī)能夠順利進(jìn)行的基本保證，兼具工具性價(jià)值和目的性價(jià)值，是兩者的有機(jī)統(tǒng)一。”[19]盡管《制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定程序作了較完善規(guī)定，但是與《立法法》對(duì)立法程序的規(guī)定相比，黨內(nèi)法規(guī)制定程序還不健全，特別是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定程序更顯薄弱。具體言之：一是對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃的編制程序沒(méi)有作出明確規(guī)定。為了推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的統(tǒng)籌化、程序化、規(guī)范化，《制定條例》明確提出應(yīng)科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，但是《制定條例》只是對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃的編制程序作了規(guī)定，而對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃編制程序沒(méi)有作出明確規(guī)定，只是籠統(tǒng)規(guī)定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體可以根據(jù)職權(quán)和實(shí)際需要編制本地區(qū)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃。二是對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案的審議批準(zhǔn)程序沒(méi)有作出明確規(guī)定?！吨贫l例》明確提出省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案應(yīng)由省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體通過(guò)召開會(huì)議的方式審議批準(zhǔn)，但對(duì)這一審議批準(zhǔn)程序沒(méi)有作出具體規(guī)定，如省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案在交付表決前應(yīng)召開幾次會(huì)議審議，需不需要像國(guó)家立法一樣通過(guò)三次會(huì)議審議？省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案的表決通過(guò)需要達(dá)到多少人數(shù)比例要求？等等。結(jié)果導(dǎo)致實(shí)踐中各地做法不一，影響了省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案審議批準(zhǔn)工作的有效開展。三是對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布形式?jīng)]有細(xì)化?！吨贫l例》只是籠統(tǒng)規(guī)定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)采用黨委文件或者黨委辦公廳文件形式發(fā)布，而沒(méi)有具體規(guī)定哪些省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)采用省級(jí)黨委文件形式發(fā)布，哪些省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)采用省級(jí)黨委辦公廳文件形式發(fā)布，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布形式的混亂。四是對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的公開范圍沒(méi)有作出具體規(guī)定?！吨贫l例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國(guó)家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種途徑公開發(fā)布，但對(duì)于哪些省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)公開發(fā)布、哪些省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)公開發(fā)布，《制定條例》和相關(guān)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)均無(wú)明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中大部分省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)都處于保密狀態(tài)。這與大部分中央黨內(nèi)法規(guī)都處于公開狀態(tài)形成了鮮明對(duì)比，既不利于保障廣大黨員的知情權(quán)，也不利于廣大黨員根據(jù)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)開展黨內(nèi)監(jiān)督工作。

（四）省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督乏力

為了加強(qiáng)對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的監(jiān)督，《制定條例》建立了前置審核與事后備案審查相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制[20]，但從實(shí)踐情況來(lái)看，這一監(jiān)督體制尚不完善，導(dǎo)致省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督乏力，具體言之：

1.前置審核可能“流于形式”

如前所述，前置審核是《制定條例》的一大創(chuàng)新和特色，是對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案送審前的最后一次“全面體檢”，有利于提升省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，避免不合格省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)。但在實(shí)踐中，由于大量省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案就是由省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體所屬的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)起草的，如果再交由其進(jìn)行前置審核，就會(huì)存在自己監(jiān)督自己的嫌疑和難題，就可能使前置審核這一監(jiān)督環(huán)節(jié)“流于形式”。正如有學(xué)者指出：“《制定條例》在設(shè)置前置審核制度時(shí)，容易造成地方黨委黨內(nèi)法規(guī)起草者與前置審核的主體混同，使得該項(xiàng)制度失靈?！盵21]

2.備案審查效果難以保證

盡管《備案審查規(guī)定》建立了比較完善的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制，但從實(shí)踐運(yùn)行來(lái)看，這一備案審查機(jī)制還不健全，導(dǎo)致省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)備案審查效果難以保證。具體言之：一是缺乏公眾參與程序，使受省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)影響的利害關(guān)系人難以參與到備案審查工作中。盡管黨內(nèi)法規(guī)一般只調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，但由中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位所決定，黨內(nèi)法規(guī)還具有了“外溢”效力[22]，會(huì)對(duì)黨外的社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生一定的影響。因而，《備案審查規(guī)定》第十一條將合理性審查作為省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)備案審查標(biāo)準(zhǔn)之一，即審查報(bào)備的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)“是否明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和管黨治黨實(shí)踐，不適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要，或者明顯違背公序良俗、社會(huì)常識(shí)，或者可能在黨員群眾中造成重大負(fù)面影響”[23]，這就需要聽(tīng)取受省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)影響的利害關(guān)系人的意見(jiàn)，使其參與到省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作中，但目前《備案審查規(guī)定》并未建立公眾參與程序，難以獲得社會(huì)公眾對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)合理性的真實(shí)評(píng)價(jià)。二是沒(méi)有建立有效的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，難以充分發(fā)揮其應(yīng)有功效。為了“解決越界信息不完全、不對(duì)稱，以及溝通協(xié)調(diào)解決不方便、不順暢的問(wèn)題，及時(shí)向?qū)Ψ酵▓?bào)其所發(fā)現(xiàn)的越界問(wèn)題并協(xié)商解決如何糾錯(cuò)，以保證黨規(guī)國(guó)法的協(xié)調(diào)一致、并行不悖”[24]，《備案審查規(guī)定》建立了黨內(nèi)法規(guī)備案審查與國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但從實(shí)踐運(yùn)行來(lái)看，這一備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行效果不佳，主要存在“審查主體對(duì)接不夠明確、審查標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一”[25]等問(wèn)題，影響了省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)備案審查效果。如對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查，就需要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)審查機(jī)關(guān)和國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章審查機(jī)關(guān)的合力，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)審查機(jī)關(guān)不享有憲法和法律解釋權(quán)，對(duì)報(bào)備省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)是否同憲法和法律相一致的審查結(jié)果不具有終局性，而必須依賴國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章審查機(jī)關(guān)的終局性判斷。

三、省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)之完善建議

省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)作為黨內(nèi)最低層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，在黨內(nèi)法規(guī)制定體制中具有重要的地位和作用，承擔(dān)著貫徹中央黨內(nèi)法規(guī)和推進(jìn)區(qū)域黨內(nèi)治理法治化的重任。因而，針對(duì)當(dāng)前省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，我們應(yīng)通過(guò)修改或解釋《制定條例》《備案審查規(guī)定》等途徑，不斷完善省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)制度設(shè)計(jì)。具體說(shuō)來(lái)：

（一）厘清省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍及其權(quán)限劃分

針對(duì)當(dāng)前省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍不清及其權(quán)限劃分不明的問(wèn)題，我們可以從《制定條例》的相關(guān)規(guī)定及其精神出發(fā)，并參考《立法法》相關(guān)規(guī)定，從法理上厘清省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍及其權(quán)限劃分。具體言之：

1.省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍之厘清

關(guān)于省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍，目前爭(zhēng)議較大的是省級(jí)黨的代表大會(huì)和省級(jí)黨委負(fù)責(zé)人能否成為省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。對(duì)此，筆者認(rèn)為，這兩類主體都不能成為省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，理由在于：一是根據(jù)職權(quán)法定原則，省級(jí)黨的代表大會(huì)和省級(jí)黨委負(fù)責(zé)人都不是《黨章》和《制定條例》規(guī)定的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，都沒(méi)有得到《黨章》和《制定條例》授權(quán)，因而，兩者都不能享有省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。二是從《制定條例》的制定精神來(lái)說(shuō)，“其核心要求就是要體現(xiàn)和保障黨的統(tǒng)一意志、體現(xiàn)和保障‘兩個(gè)維護(hù)’”[26]，這就決定了“對(duì)誰(shuí)有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)必須作嚴(yán)格限定，只能授權(quán)比較有限的、特定的黨組織，不能泛化”[27]。這與國(guó)家立法主體眾多、“法出多門”形成了鮮明對(duì)比。因而，對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍只能作嚴(yán)格限定，只限于《黨章》和《制定條例》明確規(guī)定的主體，不能通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)解釋的方式授予其他主體省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。三是盡管省級(jí)黨的代表大會(huì)是省級(jí)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，且省級(jí)黨的委員會(huì)要向省級(jí)黨的代表大會(huì)報(bào)告工作，但不能據(jù)此推斷出省級(jí)黨的代表大會(huì)也有省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這點(diǎn)類似全國(guó)人大常委會(huì)有憲法解釋權(quán)，但我們不能據(jù)此推斷出全國(guó)人大也有憲法解釋權(quán)一樣。四是《制定條例》規(guī)定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)只能通過(guò)會(huì)議的方式審議批準(zhǔn)，這就排除了省級(jí)黨委負(fù)責(zé)人成為省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的可能，且只有部分中央黨內(nèi)法規(guī)才可以采取傳批方式，由中央辦公廳報(bào)黨中央審批。因此，“地方黨委負(fù)責(zé)人個(gè)人作為本級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的審議批準(zhǔn)主體并不妥當(dāng)”[28]。綜上，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍只應(yīng)限定為省級(jí)黨的委員會(huì)和省級(jí)黨委常委會(huì)，而不應(yīng)包括省級(jí)黨的代表大會(huì)和省級(jí)黨委負(fù)責(zé)人。

2.省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體權(quán)限之劃分

如前所述，由于省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍只包括省級(jí)黨的委員會(huì)和省級(jí)黨委常委會(huì)，因而，這里僅就兩者之間的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限進(jìn)行劃分。筆者認(rèn)為，要科學(xué)劃分省級(jí)黨的委員會(huì)和省級(jí)黨委常委會(huì)之間的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，主要應(yīng)考慮三個(gè)因素：一是兩者各自的職責(zé)。這是考慮到省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體主要就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，因而兩者省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的劃分必須以各自的職責(zé)為基礎(chǔ)。二是兩者的地位。這是考慮到省級(jí)黨的委員會(huì)和省級(jí)黨委常委會(huì)地位不同，省級(jí)黨委常委會(huì)要向省級(jí)黨的委員會(huì)報(bào)告工作并接受其監(jiān)督，因而，要把最重要的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)劃分給省級(jí)黨的委員會(huì)。三是兩者開會(huì)的次數(shù)。這是考慮到省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)必須通過(guò)會(huì)議的方式審議批準(zhǔn)，而省級(jí)黨的委員會(huì)會(huì)議每年至少召開2 次，省級(jí)黨委常委會(huì)會(huì)議一般每月召開2次，因而，為了保證省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定的及時(shí)性和常態(tài)性，應(yīng)把更多的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)劃分給省級(jí)黨委常委會(huì)。綜上，可以考慮將涉及貫徹黨中央重大決策、涉及省級(jí)黨委重大決策和重大問(wèn)題的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)劃分給省級(jí)黨的委員會(huì)，而將其他省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)劃分給省級(jí)黨委常委會(huì)。

（二）防范和禁止省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體“再授權(quán)”

根據(jù)《制定條例》相關(guān)規(guī)定，只有黨中央有權(quán)授權(quán)其他主體制定或解釋黨內(nèi)法規(guī)，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體則無(wú)權(quán)授權(quán)或變相授權(quán)其他主體制定或解釋黨內(nèi)法規(guī)。因而，對(duì)于省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“再授權(quán)”問(wèn)題，應(yīng)采取措施予以防范和禁止。具體言之：

1.加強(qiáng)事前和事后監(jiān)督

由于省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體都是通過(guò)制定黨內(nèi)法規(guī)的途徑授權(quán)或變相授權(quán)其他主體制定或解釋黨內(nèi)法規(guī)的，因而，如果我們能夠加強(qiáng)對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的事前監(jiān)督，就能事先防范省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“再授權(quán)”；如果能夠加強(qiáng)對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的事后監(jiān)督，就能及時(shí)禁止省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“再授權(quán)”。那么，我們應(yīng)如何加強(qiáng)事前和事后監(jiān)督呢？對(duì)此，筆者認(rèn)為，我們不用“另起爐灶”，通過(guò)《制定條例》規(guī)定的前置審核和事后備案審查即可。因?yàn)榍爸脤徍藢儆趯?duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的事前監(jiān)督，其審核內(nèi)容之一就是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案是否符合該省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的制定權(quán)限，而省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“再授權(quán)”顯然是超出其制定權(quán)限的，這樣就可以通過(guò)前置審核防范省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“再授權(quán)”。另外，事后備案審查屬于對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的事后監(jiān)督，其審查的標(biāo)準(zhǔn)之一就是報(bào)備的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)是否符合該省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的制定權(quán)限和程序。如果報(bào)備的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)存在不符合制定權(quán)限情形的，如授權(quán)或變相授權(quán)其他主體制定或解釋省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，審查機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)不予備案通過(guò)，并要求報(bào)備機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正，這樣就能及時(shí)禁止省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“再授權(quán)”。

2.通過(guò)召開會(huì)議的途徑審批省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)解釋

如前所述，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體只能自己解釋其制定的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，而不能授權(quán)其他主體解釋省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，但可以將具體解釋工作交由其他主體承擔(dān)，最后由省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體審批。為了避免省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體“怠于”行使其審批權(quán)，而導(dǎo)致其變相授權(quán)其他主體行使省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)，筆者建議，應(yīng)通過(guò)召開省級(jí)黨的委員會(huì)會(huì)議或省級(jí)黨委常委會(huì)會(huì)議的途徑審批省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)解釋，而不應(yīng)通過(guò)報(bào)省級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)同志審批的途徑進(jìn)行。這也符合《制定條例》的相關(guān)要求和精神，因?yàn)槭〖?jí)黨內(nèi)法規(guī)只能通過(guò)省級(jí)黨的委員會(huì)會(huì)議或省級(jí)黨委常委會(huì)會(huì)議審批，而省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)解釋具有和省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)一樣的效力，自然應(yīng)通過(guò)召開省級(jí)黨的委員會(huì)會(huì)議或省級(jí)黨委常委會(huì)會(huì)議的途徑審批，而不應(yīng)報(bào)省級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)同志審批。否則，就無(wú)異于授予了省級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)同志省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

（三）健全省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定程序

為了實(shí)現(xiàn)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)運(yùn)行的程序化，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體應(yīng)通過(guò)制定《制定條例》實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法的途徑，對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定程序進(jìn)行細(xì)化和完善。具體言之：一是對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃的編制程序作出明確規(guī)定。參考中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃編制程序，可以考慮將省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃的編制程序規(guī)定如下：省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，應(yīng)在每屆省級(jí)黨委任期第一年制定，由省級(jí)黨委辦公廳對(duì)省級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)、省級(jí)黨委各部門和各市（區(qū)）委提出的制定建議匯總后擬訂，經(jīng)省級(jí)黨委常委會(huì)會(huì)議討論，報(bào)省級(jí)黨的委員會(huì)會(huì)議審定。省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定工作年度計(jì)劃，由省級(jí)黨委辦公廳根據(jù)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作年度計(jì)劃，在對(duì)省級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)以及省級(jí)黨委各部門和各市（區(qū)）委每年年底前提出的下一年度制定建議進(jìn)行匯總后擬訂，報(bào)省級(jí)黨委常委會(huì)會(huì)議審定。二是對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案的審議批準(zhǔn)程序作出明確規(guī)定。由于黨內(nèi)法規(guī)兼具法律與政策的雙重屬性，“既有法律的一些明顯特征，又有政策的一些特征，是具有法律與政策二重屬性的規(guī)范性文件”[29]，因而，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的制定必須及時(shí)，要及時(shí)貫徹落實(shí)黨的最新理論和路線方針政策，所以其不宜像國(guó)家立法一樣通過(guò)三次會(huì)議審議，而應(yīng)通過(guò)一次會(huì)議審定，以保證省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的及時(shí)出臺(tái)。此外，應(yīng)借鑒《立法法》相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案的表決通過(guò)應(yīng)獲得省級(jí)黨的委員會(huì)或省級(jí)黨委常委會(huì)全體組成人員的半數(shù)以上支持，以保證省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性。三是對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布形式進(jìn)行細(xì)化?？梢钥紤]將省級(jí)黨的委員會(huì)制定的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)采用黨委文件形式發(fā)布，將省級(jí)黨委常委會(huì)制定的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)采用黨委辦公廳文件形式發(fā)布，這樣既有利于實(shí)現(xiàn)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布形式的規(guī)范化，又有利于明確不同省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的效力等級(jí)。四是對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的公開范圍作出具體規(guī)定。應(yīng)堅(jiān)持以公開為原則、不公開為例外，在制定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)目錄的基礎(chǔ)上，對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的公開范圍作出具體規(guī)定，并通過(guò)多種途徑將其予以公開，以保障廣大黨員的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

整理國(guó)故，雖然首先是回到產(chǎn)生、盛行那個(gè)思想的具體時(shí)代，但更重要的是要評(píng)判是非、重估價(jià)值。眾所周知，進(jìn)化論的風(fēng)靡同時(shí)帶來(lái)一種“進(jìn)步”的信念，表現(xiàn)在時(shí)間觀上，即主張古今有別，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)自古及今是一個(gè)推陳出新、日益增進(jìn)和提升的過(guò)程，古不及今。這種不可逆的線性時(shí)間觀不僅嘲笑“德配天地道冠古今”的不變論，也有別于傳統(tǒng)的循環(huán)、輪回思想，更沖擊了各種以古為尊世風(fēng)日下的歷史倒退論。

（四）完善省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督機(jī)制

針對(duì)當(dāng)前省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督乏力的問(wèn)題，我們應(yīng)通過(guò)完善省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督機(jī)制的途徑，從事前與事后兩方面加強(qiáng)對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的監(jiān)督，以避免省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的濫用。具體言之：

1.在前置審核程序中引入外部監(jiān)督

為了避免因省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體所屬的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)自己監(jiān)督自己，而導(dǎo)致前置審核“流于形式”，我們應(yīng)在前置審核程序中引入外部監(jiān)督，由其他主體對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體所屬的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)起草的省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案再次進(jìn)行前置審核，實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督與外部監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，真正做到對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的事前監(jiān)督，防范省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的濫用。至于這一外部監(jiān)督主體為何，筆者認(rèn)為，可以根據(jù)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)草案內(nèi)容而選擇省級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)或省級(jí)黨委部門。

2.健全省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制

為了提升省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度化、規(guī)范化水平，加強(qiáng)對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的事后監(jiān)督，我們應(yīng)不斷健全省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制，主要包括：一是在備案審查程序中引入公眾參與機(jī)制，使受省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)影響的利害關(guān)系人參與到備案審查工作中。其中，關(guān)鍵是要通過(guò)公眾參與機(jī)制特別是聽(tīng)證程序機(jī)制的設(shè)計(jì)與完善，保證受省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)影響的利害關(guān)系人的有序、有效參與，使其意志和利益在省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)備案審查過(guò)程中得以充分表達(dá)、體現(xiàn)和反映，并能作為省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)備案審查結(jié)果形成的重要依據(jù)。二是健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保證其運(yùn)行通暢。其中，關(guān)鍵應(yīng)建立省級(jí)黨委、人大常委會(huì)、政府共同參加的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，定期召開會(huì)議，及時(shí)向?qū)Ψ酵▓?bào)備案審查相關(guān)信息，及時(shí)協(xié)商相關(guān)問(wèn)題解決對(duì)策，及時(shí)加強(qiáng)學(xué)習(xí)交流，以保證備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通暢運(yùn)行。此外，還應(yīng)建立不同審查主體的有效對(duì)接機(jī)制，在備案審查工作中發(fā)揮其各自優(yōu)勢(shì)，形成合力，共同保證黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。如國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章審查主體在合法性審查中更具優(yōu)勢(shì)，黨內(nèi)法規(guī)審查主體在對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合法性審查時(shí)，要借助國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章審查主體的職權(quán)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。而黨內(nèi)法規(guī)審查主體在政治性審查中更具優(yōu)勢(shì)，國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章審查主體在對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行政治性審查時(shí)，要借助黨內(nèi)法規(guī)審查主體的職權(quán)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

四、結(jié)語(yǔ)：對(duì)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)是否進(jìn)一步下放的思考

2016年12月13日，黨中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出：“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。”[30]由此引發(fā)了人們對(duì)要不要將省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)進(jìn)一步下放的爭(zhēng)論。贊同者認(rèn)為，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的進(jìn)一步下放，“有利于解決基層黨建存在的特殊問(wèn)題，有利于地方法治的進(jìn)步，有利于完善黨內(nèi)法規(guī)體系”[31]。反對(duì)者則認(rèn)為，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的進(jìn)一步下放，“可能會(huì)造成立規(guī)主體下探導(dǎo)致立規(guī)質(zhì)量下滑、制定程序不夠嚴(yán)密、與上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸、與法律銜接不暢等問(wèn)題”[32]。此外，從實(shí)踐來(lái)看，在武漢、沈陽(yáng)等七個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委試點(diǎn)行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)一年期結(jié)束后，黨中央既沒(méi)有繼續(xù)授權(quán)，也沒(méi)有將之推廣到所有副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委。且2019年修訂《制定條例》時(shí)，《制定條例》也并未將副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委列為黨內(nèi)法規(guī)制定主體。對(duì)此，有學(xué)者指出：“在2019 年黨中央修訂《條例》時(shí)，卻并未賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這種黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限下放試點(diǎn)的終止，恰恰體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限沒(méi)有像立法權(quán)一樣有進(jìn)一步下放的現(xiàn)實(shí)需求?！边@些似乎都表明省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)將不會(huì)進(jìn)一步下放，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)就是最低層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)應(yīng)進(jìn)一步下放，且下放至設(shè)區(qū)的市黨委為宜。這主要是考慮到國(guó)家立法權(quán)已經(jīng)下放到設(shè)區(qū)的市一級(jí)，這樣設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市政府便可以通過(guò)制定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)或設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章的形式履行其經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職責(zé)，而設(shè)區(qū)的市黨委只能通過(guò)制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式履行其領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)職責(zé)。這就可能產(chǎn)生一些問(wèn)題，因?yàn)辄h內(nèi)規(guī)范性文件無(wú)論是在效力等級(jí)上，還是在規(guī)范程度上，均無(wú)法與設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)、設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章相比，且不能與其相抵觸，這就不利于發(fā)揮設(shè)區(qū)的市黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，也不利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。因此，筆者建議應(yīng)將省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)進(jìn)一步下放至設(shè)區(qū)的市黨委，形成設(shè)區(qū)的市黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，與設(shè)區(qū)的市立法權(quán)相并行，以實(shí)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市黨內(nèi)法規(guī)與設(shè)區(qū)的市立法的銜接與協(xié)調(diào)。

①李忠：《構(gòu)建依規(guī)治黨法規(guī)制度體系研究》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第5 期，第19—29頁(yè)。

②周望：《黨內(nèi)法規(guī)制定主體研究：制度、實(shí)踐與法理》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第3期，第89—100頁(yè)。

③[16][25]中共中央辦公廳法規(guī)局編著：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第12、305、11頁(yè)。

④張小帥：《黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍及其規(guī)范依據(jù)》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期，第93—101頁(yè)。

⑤《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第九條：“黨的地方委員會(huì)在黨代表大會(huì)閉會(huì)期間，執(zhí)行上級(jí)黨組織的指示和同級(jí)黨代表大會(huì)的決議、決定，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作。黨的地方委員會(huì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)召開全會(huì)的方式履行以下職責(zé)：（一）制定貫徹執(zhí)行黨中央和上級(jí)黨組織決策部署以及同級(jí)黨代表大會(huì)決議、決定的重大措施。（二）討論和決定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、重大改革事項(xiàng)、重大民生保障等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題。（三）討論和決定本地區(qū)黨的建設(shè)方面的重大問(wèn)題，審議通過(guò)重要黨內(nèi)法規(guī)或者規(guī)范性文件。（四）決定召開同級(jí)黨代表大會(huì)或者黨代表會(huì)議，并對(duì)提議事項(xiàng)先行審議、提出意見(jiàn)。（五）聽(tīng)取和審議常委會(huì)工作報(bào)告或者專項(xiàng)工作報(bào)告。（六）選舉書記、副書記和常委會(huì)其他委員；通過(guò)同級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生的書記、副書記和常委會(huì)其他委員。（七）決定遞補(bǔ)黨委委員；批準(zhǔn)辭去或者決定免去黨委委員、候補(bǔ)委員；決定改組或者解散下一級(jí)黨組織；決定或者追認(rèn)給予黨委委員、候補(bǔ)委員撤銷黨內(nèi)職務(wù)以上黨紀(jì)處分。（八）研究討論本地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整以及有關(guān)黨政群機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更和撤銷方案。（九）對(duì)常委會(huì)提請(qǐng)決定的事項(xiàng)或者應(yīng)當(dāng)由全會(huì)決定的其他重要事項(xiàng)作出決策?！?/p>

⑥《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第十條：“常委會(huì)在全會(huì)閉會(huì)期間行使黨的地方委員會(huì)職權(quán)，主持日常工作。其主要職責(zé)是：（一）召集全會(huì)，向全會(huì)報(bào)告工作并接受監(jiān)督；對(duì)擬提交全會(huì)討論和決定的事項(xiàng)先行審議、提出意見(jiàn)。（二）組織實(shí)施上級(jí)黨組織決策部署和全會(huì)決議、決定。（三）向上級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告工作，討論和決定下級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告的重要事項(xiàng)。（四）對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和宣傳思想文化工作、組織工作、紀(jì)律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、政法工作等方面經(jīng)常性工作中的重要問(wèn)題作出決定。（五）按照有關(guān)規(guī)定推薦、提名、任免干部，必要時(shí)對(duì)重要干部的任免可以征求黨委委員意見(jiàn)；教育、管理、監(jiān)督干部；研究決定黨員干部紀(jì)律處分有關(guān)事項(xiàng)。（六）對(duì)應(yīng)當(dāng)由常委會(huì)決定的其他重要事項(xiàng)作出決定?！?/p>

⑦法律保留是指憲法關(guān)于人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為皆必須有法律授權(quán)，否則，其合法性將受到質(zhì)疑。參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011 年版，第68頁(yè)。

⑧《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第九條：“黨的中央組織就下列事項(xiàng)制定中央黨內(nèi)法規(guī)：（一）黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)；（二）黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責(zé)的基本制度；（三）黨員義務(wù)權(quán)利方面的基本制度；（四）黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的基本制度；（五）涉及黨的重大問(wèn)題的事項(xiàng)；（六）黨的紀(jì)律處分和組織處理方面的基本制度；（七）其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)。凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。”

⑨[12]張曉燕：《論黨內(nèi)法規(guī)制定主體制度的規(guī)范化》，《湖湘論壇》2018年第3期，第43—53頁(yè)。

⑩[14][18][22][26]宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社2020 年版，第235、273、282、309、272頁(yè)。

[11]季衛(wèi)東：《法治與選擇》，《中外法學(xué)》1993 年第4期，第13—21頁(yè)。

[13]如《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)則》第二十條規(guī)定：“自治區(qū)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由自治區(qū)黨委審議批準(zhǔn)，或者按照規(guī)定程序報(bào)送批準(zhǔn)。以自治區(qū)黨委文件發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)具體內(nèi)容由自治區(qū)黨委全委會(huì)或者黨委常委會(huì)審議批準(zhǔn)；以自治區(qū)黨委辦公廳文件發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，按照規(guī)定程序報(bào)送簽批，由自治區(qū)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨河北省委員會(huì)黨內(nèi)法規(guī)制定細(xì)則》第二十六條第三項(xiàng)規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)由省委發(fā)布的其他省委黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)情況由省委常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)，或者按規(guī)定程序報(bào)送省委書記審查批準(zhǔn)?！?/p>

[15]如《中國(guó)共產(chǎn)黨遼寧省黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》中規(guī)定：“本條例適用于省委、省紀(jì)律檢查委員會(huì)、省委各部門在其職責(zé)權(quán)限內(nèi)制定黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)?！?/p>

[17]如《遼寧省黨組織履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實(shí)施細(xì)則（試行）》第三十條規(guī)定：“本細(xì)則由中共遼寧省委組織部商省紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)解釋?！?/p>

[19]秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》2016年第5期，第21—30頁(yè)。

[20]孫明媚：《地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)研究》，《南方論刊》2020年第9期，第52—53頁(yè)。

[21]王振民、施新州等著：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第14頁(yè)。

[23]宋功德著：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第491頁(yè)。

[24]馬子恒、李軍：《黨規(guī)與國(guó)法備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制及實(shí)踐問(wèn)題前瞻》，《觀察與思考》2021 年第5期，第91—100頁(yè)。

[27]蘇紹龍：《論黨內(nèi)法規(guī)的制定主體》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第5 期，第65—80頁(yè)。

[28]殷嘯虎主編：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論》，北京大學(xué)出版社2016年版，第14頁(yè)。

[29]《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)〉》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/25/content_5205377.htm，最后訪問(wèn)日期：2021年5月26日。

[30]張可：《論副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2020 年第2期，第20—27頁(yè)。

[31]任澎、王譯：《賦予副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的理論探討》，《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期。

[32]段磊、熊娜：《黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限劃分的變遷及其政治邏輯》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2021年第5期，第42—51頁(yè)。