范亞辰 潘彪

摘要：農(nóng)村合作金融是我國農(nóng)村地區(qū)彌補(bǔ)正規(guī)金融市場(chǎng)失靈的重要形式，是中國特殊國情農(nóng)情下促進(jìn)農(nóng)村金融公平實(shí)現(xiàn)的必然選擇。但諸多因素導(dǎo)致農(nóng)村合作金融在發(fā)展中面臨各式各樣的困境，亟待通過夯實(shí)外生制度基礎(chǔ)、搭建多層次資金互助體系等措施進(jìn)行優(yōu)化，本文提出了具體優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：合作金融 現(xiàn)實(shí)困境 金融公平

解決“三農(nóng)”問題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，離不開資金的支持。但長期以來，中國農(nóng)村金融市場(chǎng)存在嚴(yán)重的資金供需不匹配，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)營主體普遍面臨“貸款難”、“貸款貴”問題。究其根本，在于我國農(nóng)村金融體系發(fā)展滯后。新世紀(jì)以來，歷次“增量改革”推動(dòng)各類金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)、下沉金融服務(wù)。但由于交易成本過高、信息不對(duì)稱和資本逐利性等原因，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在緩解農(nóng)村融資問題上的效果并未達(dá)到預(yù)期效果。相較于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村合作金融組織在解決農(nóng)村地區(qū)“貸款難”、“貸款貴”問題上具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：一是農(nóng)村合作金融組織具有資本金要求低、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、經(jīng)營靈活、決策程序高效等特征，能夠較好匹配小額、高頻、即時(shí)的農(nóng)村資金需求。二是農(nóng)村合作金融組織以地緣、業(yè)緣、血緣為基礎(chǔ)，內(nèi)生于農(nóng)村的生產(chǎn)生活，能夠全面了解和掌握農(nóng)戶真實(shí)情況和資金真實(shí)用途，具有正規(guī)金融機(jī)構(gòu)所不具備的信息優(yōu)勢(shì)，極大地避免了由信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的問題。三是農(nóng)村合作金融組織的社員和經(jīng)營管理者都來自具有緊密紐帶鏈接的村落，成員之間具有共同的認(rèn)同感、歸屬感，往往能夠進(jìn)行一些互惠交易和公益幫扶，更有利于幫助真正需要生產(chǎn)生活資金的農(nóng)民獲得資金。

為此，農(nóng)村合作金融組織作為彌補(bǔ)商業(yè)銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融市場(chǎng)服務(wù)失靈的重要形式，受到黨中央的高度重視。2019年，中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部日前聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》提出“探索農(nóng)村合作金融發(fā)展的有效途徑，穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作試點(diǎn)”。2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“深化供銷合作社綜合改革，開展生產(chǎn)、供銷、信用‘三位一體’綜合合作試點(diǎn)，健全服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活綜合平臺(tái)”。由此來看，農(nóng)村合作金融組織的興起和發(fā)展，是在中國特殊的國情農(nóng)情下，滿足農(nóng)村金融需求，解決農(nóng)民貸款難、貸款貴問題的必然選擇。

從根源上看，合作金融是在農(nóng)村正規(guī)金融無法滿足“弱勢(shì)群體”金融需求情況下，內(nèi)嵌于合作社內(nèi)部的農(nóng)民自發(fā)性制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了“自救自助”的理念。相較于國家自上而下提供的外生金融服務(wù)，作為市場(chǎng)自下而上產(chǎn)生的內(nèi)生金融，合作金融在較小存貸利差、股權(quán)激勵(lì)、微型金融貸款辦法等方面具有制度優(yōu)勢(shì)，有助于形成更高水平的金融資源配置效率。但合作金融的發(fā)展時(shí)間較短、制度建設(shè)不完善，導(dǎo)致其存在各式各樣的合規(guī)性問題，例如合作成員來源范圍不清晰、資金互助與非法集資邊界模糊、內(nèi)部治理機(jī)制不完善、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制匱乏等（宮國棟和周治富，2013；陳立輝和劉西川，2016；何廣文，2017）。因此，本文立足于現(xiàn)代內(nèi)生金融發(fā)展理論，結(jié)合農(nóng)村合作金融的優(yōu)勢(shì)與不足，探討其可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)化路徑。

（一）農(nóng)村合作金融組織內(nèi)嵌于農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)關(guān)系，提高資源配置效率

農(nóng)村合作金融組織實(shí)行普惠、微利的運(yùn)行模式，其主要目標(biāo)并非是通過信貸業(yè)務(wù)追求高額利潤，而是強(qiáng)調(diào)通過資金互助對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)要素進(jìn)行規(guī)模化整合以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。例如，農(nóng)民在賒購種子、農(nóng)具等生產(chǎn)資料時(shí)常常面臨資金不足問題，但銷售農(nóng)產(chǎn)品取得收入后又會(huì)產(chǎn)生大量資金閑置的問題，因而需要一定的資金融通來保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金周轉(zhuǎn)及價(jià)值增值。因此，農(nóng)村合作金融組織依托社員之間的合作生產(chǎn)關(guān)系為其提供資金融通，緩解了社員收支的時(shí)空矛盾；同時(shí)合作生產(chǎn)關(guān)系的存在也弱化了組織對(duì)借貸利潤最大化的追求，更加強(qiáng)調(diào)普惠互助及服務(wù)社員生產(chǎn)需求，造就了合作金融內(nèi)嵌于合作經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。這也是新型農(nóng)業(yè)合作金融組織產(chǎn)生、發(fā)展的基礎(chǔ)，也是其能提高資源配置效率的根本原因。

（二）農(nóng)村合作金融組織同農(nóng)村社會(huì)組織相契合，降低交易成本

由于農(nóng)民的金融需求具有小額、分散、缺乏擔(dān)保物、季節(jié)性強(qiáng)等特征，同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)信貸供給的程序復(fù)雜、對(duì)抵質(zhì)押（擔(dān)保）限制較嚴(yán)存在結(jié)構(gòu)性矛盾，金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)戶提供信貸服務(wù)的成本較高。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)是一種高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的弱質(zhì)行業(yè)，決定了農(nóng)民難以承受較高的信貸成本，因而商業(yè)銀行的貸款收益很難覆蓋向農(nóng)民提供信貸服務(wù)的交易成本、信息成本和監(jiān)督成本。基于利潤最大化的考慮，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)涉足農(nóng)村金融領(lǐng)域的動(dòng)力不足。相比之下，農(nóng)村合作金融組織的建立以區(qū)域內(nèi)、有良好信用口碑的熟人社會(huì)為基礎(chǔ)，減少了信息搜索成本，依托地緣、血緣關(guān)系與信用約束降低了監(jiān)督成本，進(jìn)而降低了合作金融組織與社員之間的交易成本，實(shí)現(xiàn)低利潤低成本的良性循環(huán)。

（三）農(nóng)村合作金融組織針對(duì)性服務(wù)弱勢(shì)農(nóng)戶，推動(dòng)金融公平實(shí)現(xiàn)

雖然金融監(jiān)管部門要求銀行增加普惠型涉農(nóng)貸款，但在現(xiàn)實(shí)中，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)“嫌貧愛富”的本質(zhì)決定了其更傾向于扶持農(nóng)村較為富裕的群體。所以農(nóng)村地區(qū)的弱勢(shì)農(nóng)戶難以公平的享受到商業(yè)性金融服務(wù)。作為一種互惠互利的內(nèi)生組織，農(nóng)村合作金融組織通過聚合單個(gè)農(nóng)戶的資源提高所有社員的信貸可得性，并為社員同金融市場(chǎng)建立聯(lián)系起到了重要的中介和橋梁作用。而且，實(shí)踐中農(nóng)村合作金融組織的社員以農(nóng)村地區(qū)較為貧困的農(nóng)戶為主，從成立之初就肩負(fù)著為農(nóng)村貧困人群提供金融服務(wù)的使命，推動(dòng)了農(nóng)村地區(qū)金融公平的實(shí)現(xiàn)。

內(nèi)嵌于農(nóng)村社會(huì)的農(nóng)村合作金融組織，依托金融資源的流動(dòng)引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)要素聚集，對(duì)促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展起到了重要作用。但由于誕生實(shí)踐角度，新型農(nóng)村合作組織在發(fā)展中仍面臨制度保障不足等諸多困境，亟待解決。

（一）農(nóng)村合作金融組織缺少合理合法的監(jiān)管制度基礎(chǔ)

根據(jù)現(xiàn)代內(nèi)生金融發(fā)展理論，制度是影響信息不對(duì)稱程度、風(fēng)險(xiǎn)防控水平、交易成本、金融資源配置效率的核心因素，對(duì)金融活動(dòng)具有重要的誘致作用（王煜宇和張霞，2020）。但現(xiàn)階段我國在法律法規(guī)層面缺少對(duì)農(nóng)村合作金融組織的明確規(guī)定。例如，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》從法律層面劃定了農(nóng)村金融的總體框架和頂層規(guī)劃，但未制定農(nóng)村合作金融的具體制度?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》確立了農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社為新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，但未提及農(nóng)民信貸合作的相關(guān)內(nèi)容?？紤]到農(nóng)村合作金融組織與大中型商業(yè)銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等存在較大的差異，對(duì)其監(jiān)管也不適用于《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國保險(xiǎn)法》等金融法律制度。因此，不能簡(jiǎn)單地將正規(guī)金融組織的監(jiān)管邏輯移植到農(nóng)村合作金融組織中，而是應(yīng)當(dāng)制定符合農(nóng)村社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、體現(xiàn)金融公平價(jià)值的制度體系，為農(nóng)村合作金融組織的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)（王楊，2020）。

（二）農(nóng)村合作金融組織缺乏充足的資金保障

農(nóng)村合作金融組織的資金主要來源于農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社社員自籌，所以組織規(guī)模應(yīng)當(dāng)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社規(guī)模相適應(yīng)，即應(yīng)堅(jiān)持規(guī)模適度原則，避免盲目擴(kuò)張且異化為非法集資。但在實(shí)踐中，農(nóng)村合作金融組織自我循環(huán)的資金封閉體系還存在諸多結(jié)構(gòu)性矛盾。一是資金來源并不穩(wěn)定。按照“入股自愿，退股自由”的原則，社員投入的互助金或股金可隨時(shí)存取。因此，生產(chǎn)經(jīng)營的同質(zhì)化導(dǎo)致社員同時(shí)面臨農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)或自然災(zāi)害時(shí)，可能產(chǎn)生社員大規(guī)模集中性退股，農(nóng)村合作金融組織面臨嚴(yán)重的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)村合作金融組織無法采用利用再融資、儲(chǔ)備金、同業(yè)拆借等方式化解流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果導(dǎo)致合作金融模式瀕臨破產(chǎn)。二是社員資金需求與資金供給的季節(jié)性矛盾。生產(chǎn)經(jīng)營的同質(zhì)性和生產(chǎn)周期的同步性決定了合作社社員資金匱乏和資金盈余的時(shí)段高度重疊。在資金需求旺季，社員普遍需要借入資金，需求大于供給；而在生產(chǎn)收獲期，社員普遍擁有閑置資金，供給大于需求。僅依托農(nóng)村合作金融組織難以實(shí)現(xiàn)跨季節(jié)、跨行業(yè)、跨區(qū)域的資金調(diào)劑。因此，貸款需求與供給的季節(jié)性矛盾使得農(nóng)村合作金融組織發(fā)展受到了極大的制約。

（三）農(nóng)村合作金融的法定業(yè)務(wù)邊界不清晰

法律制度的匱乏和治理機(jī)制的不完善造成農(nóng)村合作金融組織產(chǎn)生了各種經(jīng)營亂象，危害到企業(yè)的生產(chǎn)。例如，個(gè)別農(nóng)村合作金融組織以股本金的形式向社員集資用于對(duì)外投資或放高利貸，將資金投向房地產(chǎn)、金融衍生品等非農(nóng)領(lǐng)域，不僅擴(kuò)大了資金風(fēng)險(xiǎn)，還背離了合作金融的互助本質(zhì)。個(gè)別農(nóng)村合作金融組織違背了“社員制”和“封閉性”原則，無限吸納農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社之外的資金，異化為非法集資，違法了法律法規(guī)。按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好防范和處置非法集資工作的意見》，金融監(jiān)管部門對(duì)非法集資和金融詐騙的監(jiān)管和懲處多從結(jié)果進(jìn)行倒推，只要集資人資金鏈不斷裂，即將其視為合法經(jīng)營或農(nóng)村金融創(chuàng)新，與民間金融同等對(duì)待。但這難以從根源上遏制非法集資的發(fā)展。

此外，由于農(nóng)村合作金融組織的資金管理機(jī)制普遍較為簡(jiǎn)單，抵押擔(dān)保方式靈活、便捷的同時(shí)也帶來了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不足、債權(quán)難以強(qiáng)制執(zhí)行等問題。而且，現(xiàn)階段農(nóng)村合作金融組織的信貸業(yè)務(wù)也普遍沒有貸款保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)基金等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移制度，難以規(guī)避和抵御農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等負(fù)面因素的沖擊。

（一）夯實(shí)外生制度基礎(chǔ)，鋪就農(nóng)村合作金融組織健康發(fā)展之路

一是明確農(nóng)民資金互助社等農(nóng)村合作金融組織的法律地位。通過立法明確區(qū)分農(nóng)村合作金融組織和非法集資組織的界限，以制度激勵(lì)促進(jìn)農(nóng)村合作金融組織社走向良性發(fā)展。二是加強(qiáng)政策扶持，穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期。依托財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等政策支持，為農(nóng)村合作金融的發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，穩(wěn)定社員對(duì)農(nóng)村合作金融組織的信心和發(fā)展預(yù)期。三是加快構(gòu)建全方位監(jiān)管機(jī)制，夯實(shí)機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展的制度基礎(chǔ)。監(jiān)管部門應(yīng)加快建立針對(duì)農(nóng)村合作金融組織的全方位監(jiān)管機(jī)制，從事后結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑昂褪轮械募s束引導(dǎo)，推動(dòng)農(nóng)村合作金融組織的資金來源和用途合法合規(guī)化，及時(shí)識(shí)別、預(yù)警和化解農(nóng)村合作金融組織的潛在風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)健康發(fā)展。

（二）搭建多層次資金互助體系，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)資金統(tǒng)籌使用

資金規(guī)模限制造成農(nóng)村合作金融組織難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，制約了農(nóng)村合作金融業(yè)務(wù)的良性發(fā)展。為此，監(jiān)管部門可指導(dǎo)其進(jìn)行業(yè)務(wù)經(jīng)營模式創(chuàng)新，通過搭建多層次的資金互助體系，對(duì)某一區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村合作金融組織的資金進(jìn)行統(tǒng)籌，在機(jī)構(gòu)間實(shí)行資金的調(diào)劑使用。例如，將經(jīng)營不同產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營周期存在錯(cuò)位的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社進(jìn)行匹配，將周期性閑置資金調(diào)劑到同期資金匱乏的合作金融組織，從而平抑因經(jīng)營同質(zhì)性和季節(jié)性產(chǎn)生的資金供需不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾，提高了資金使用效率；而這也在一定程度上突破了單個(gè)農(nóng)村合作金融組織的資金規(guī)模限制，惠及到更多有需要的社員，促進(jìn)了金融公平的實(shí)現(xiàn)。

（三）健全完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，降低農(nóng)村合作金融組織風(fēng)險(xiǎn)

一是健全完善合作金融組織內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制。例如，設(shè)立專門的資金管理委員會(huì)負(fù)責(zé)貸款審查和監(jiān)督；每年定期對(duì)農(nóng)民資金互助社的資金使用情況、不良貸款狀況及處理措施、資金需求預(yù)算、分紅方案等重大事項(xiàng)公開評(píng)議，有效發(fā)揮社員的監(jiān)管作用。二是完善農(nóng)村合作金融的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。例如成立政府性風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，在一定規(guī)模內(nèi)對(duì)農(nóng)村合作金融組織的損失進(jìn)行兜底，事實(shí)上加強(qiáng)對(duì)貧困農(nóng)戶的補(bǔ)貼。此外，還可探索合作金融版的“信貸+保險(xiǎn)”業(yè)務(wù)體系，既能解決保險(xiǎn)公司面臨的業(yè)務(wù)拓展難、經(jīng)營成本高等問題，還能利用保險(xiǎn)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，提高社員資金的保障水平，有效降低農(nóng)村合作金融組織的風(fēng)險(xiǎn)。

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（作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院）

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