經(jīng) 蕊 顧學(xué)明

美國等西方國家在過去較長的一段時(shí)間內(nèi)信奉新技術(shù)全球主義的技術(shù)發(fā)展和競爭形式， 強(qiáng)調(diào)市場競爭、 開放和國際合作在技術(shù)研發(fā)的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)也執(zhí)行技術(shù)貿(mào)易管制政策， 維護(hù)本國利益（劉順鴻， 2017）。 但隨著全球經(jīng)濟(jì)形勢的變化、 美國的戰(zhàn)略調(diào)整， 以及其對(duì)中國科技高速發(fā)展的擔(dān)憂，技術(shù)國家主義占據(jù)主導(dǎo)， 美國政府更加強(qiáng)調(diào)國家在技術(shù)發(fā)展中的作用， 嚴(yán)格技術(shù)保護(hù)， 限制有關(guān)國家安全的關(guān)鍵技術(shù)流出， 從而在最大程度上保障國家利益。 2018 年以來， 中美戰(zhàn)略博弈的焦點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)貿(mào)易轉(zhuǎn)向科學(xué)技術(shù)。

一、 美國限制高技術(shù)流向中國的措施

美國將威脅其關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)先地位的國家視為對(duì)其國家安全的威脅。 近年來， 美國將中國視為其主要競爭對(duì)象， 針對(duì)中國的高技術(shù)限制行動(dòng)多數(shù)于2018 年正式立法， 在2019 年和2020 年廣泛落地，實(shí)施了包括出口管制、 外資審查、 切斷人員交流，并推動(dòng)他國共同限制等一系列手段， 并呈現(xiàn)愈演愈烈的態(tài)勢。

（一） 對(duì)關(guān)鍵技術(shù)物項(xiàng)的出口管制

2018 年8 月13 日， 美國總統(tǒng)簽署《出口管制改革法案》 （Export Control Reform Act ， 簡稱ECRA）。該法案不但令現(xiàn)行的美國《出口管理?xiàng)l例》 （Export Administration Regulations， 簡稱EAR） 中軍民兩用物項(xiàng)出口管制條例擁有了永久的法律基礎(chǔ)， 也進(jìn)一步拓寬了管制范圍。

第一， 加強(qiáng)了針對(duì)新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)的出口管制。 ECRA 雖沒有對(duì)現(xiàn)行的出口管制體系和管制措施做出實(shí)質(zhì)性的改變， 但管制范圍明顯擴(kuò)大， 要求也更加嚴(yán)格， 主要是針對(duì)“ 新興與基礎(chǔ)技術(shù)”。美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（Department of Commerce，Bureau of Industry and Security， 簡稱BIS） 在2019年開始從政府部門、 學(xué)術(shù)界、 產(chǎn)業(yè)界遴選專家， 成立新興科學(xué)技術(shù)審核委員會(huì)（ Emerging Technology Technical Advisory Committee， ETTAC）， 重點(diǎn)關(guān)注未來5 至10 年新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)的發(fā)展動(dòng)向和在美國國家安全中發(fā)揮的作用， 以確保美國世界領(lǐng)先的地位。

第二， 取消民用最終用戶許可， 擴(kuò)大“軍用” 管制范圍。 2020 年4 月， 美國進(jìn)一步修改ECRA， 取消了民用最終用戶的許可證例外（License Exception Civil End Users， 簡稱CIV）， 并要求向涉及國家安全因素的D： 1 組別國家（包括中國） 出口或再出口列于商用管制清單 （ Commerce Control List， 簡稱CCL） 內(nèi)的管制物項(xiàng)時(shí)， 需事先向BIS 申請(qǐng)?jiān)S可證。該舉措主要影響的是此前可適用CIV 的十個(gè)大類項(xiàng)下的541 個(gè)出口管制分類編碼（Export Control Classification Number， 簡稱ECCN） 的物項(xiàng)。 同時(shí)， 新規(guī)擴(kuò)大了軍事最終用途和最終用戶的范圍。 一方面，擴(kuò)大了對(duì)“軍事最終用途” 的定義， 將支持或有助于部分軍事物項(xiàng)的操作、 安裝、 維護(hù)、 修理、 翻新、開發(fā)或“生產(chǎn)” 的任何物項(xiàng)都納入了管制范圍。 另一方面， 將“國民警衛(wèi)隊(duì)或警察、 政府情報(bào)和偵察組織”， 以及“其行動(dòng)或職能旨在支持‘軍事最終用途’ 的任何個(gè)人或?qū)嶓w” 也納入“ 軍事最終用戶” 的定義。

第三， 對(duì)中國出口管制的針對(duì)性更強(qiáng)。 一方面，新規(guī)則要求對(duì)出口到中國等國的特定物項(xiàng)在“推定拒絕” 的政策下進(jìn)行審查。 另一方面， 為了實(shí)行對(duì)中國特定機(jī)構(gòu)、 企業(yè)和個(gè)人的更嚴(yán)格的出口管制，美國以國家安全、 維護(hù)人權(quán)的名義， 頻頻將中國個(gè)人和實(shí)體納入實(shí)體清單、 未經(jīng)核實(shí)清單等管制清單，更有針對(duì)性地實(shí)施高技術(shù)及高技術(shù)產(chǎn)品的出口管制。

（二） 對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域的外國投資審查

美國于2018 年8 月頒布《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》 （Foreign Investment Risk Review Modernization Act ， 簡稱FIRRMA）。 2020 年2 月13 日， 該法案對(duì)于美國外國投資委員會(huì) （ Committee on Foreign Investment in the United States， 簡稱CFIUS）管轄權(quán)擴(kuò)大和審查程序變更的最終規(guī)則正式生效，標(biāo)志著美國對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域的外國投資審查的嚴(yán)格趨勢。

第一， FIRRMA 的設(shè)立意圖明確指向中國。CFIUS 越來越多地審查外國投資者與中國的關(guān)系， 包括投資者在中國的業(yè)務(wù)、 中國客戶、 中國供應(yīng)商以及對(duì)中國供應(yīng)鏈的整體使用和依賴。 同時(shí)， FIRRMA 法案實(shí)施條例明確提出“例外國家” 和“例外投資者”， 給予英國、 加拿大、 澳大利亞三個(gè)五眼聯(lián)盟國家特殊待遇， 形成陣營對(duì)峙， 指向性明顯。

第二， 對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的定義范圍廣且存在不確定性。 FIRRMA 最終法案條例適用于涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或敏感個(gè)人數(shù)據(jù)（critical technology，critical infrastructure， and sensitive personal data， 簡稱TID） 的美國企業(yè)， 涵蓋美國防務(wù)目錄（United States Munitions List， USML）、 商用管制清單（ CCL） 以及法案試點(diǎn)計(jì)劃中列出的27 個(gè)敏感技術(shù)類別。 盡管法案對(duì)TID 美國企業(yè)做出了一定程度的限定， 但對(duì)“關(guān)鍵” 的定義仍然不明晰， 特別是“新興和基礎(chǔ)性技術(shù)” 仍然沒有明確的范圍。 這種不確定性就為美國拒絕外國， 特別是拒絕中國投資提供了充分的依據(jù)和解釋空間。

第三， FIRRMA 與ECRA 形成雙重審查體系，使美國對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的“ 封鎖” 達(dá)到空前的力度。FIRMMA 審查的外國投資“關(guān)鍵技術(shù)” 領(lǐng)域與ECRA界定的“新興與基礎(chǔ)技術(shù)” 管制范圍一致， 形成了雙重保障， 從而更好地實(shí)現(xiàn)防止關(guān)鍵技術(shù)流向國外的目的。

（三） 對(duì)科技人才合作交流的遏制

如果說美國對(duì)中國實(shí)施出口管制和限制華商投資是在2018 年集中式立法改革之后， 是“ 有法可依” 的行動(dòng)， 那么美國對(duì)中美科技人才合作交流的遏制， 則可謂“欲加之罪， 何患無辭”。

美國對(duì)涉華學(xué)者的打擊在立案抓捕和定罪處罰上往往有不同的“依據(jù)”。 美國政府認(rèn)為中國學(xué)者、留學(xué)生、 華人員工是“間諜”， 涉嫌竊取商業(yè)機(jī)密，或涉嫌欺詐美國政府薪資補(bǔ)貼。 從起訴理由來看，涉華學(xué)者基本是被認(rèn)定隱瞞在中國兼職， 涉嫌欺詐美國政府薪資和其他補(bǔ)貼（theft or bribery concerning programs receiving Federal funds）。

但從定罪看， 罪名則是通過“電匯欺詐” （wire fraud） 進(jìn)行海外偷稅漏稅。 這主要是由于該項(xiàng)罪責(zé)收集證據(jù)和定罪都比較容易， 且處罰力度較大?！半妳R” 的定義相當(dāng)廣泛， 包括州際或國外貿(mào)易中通過電匯， 電子（電視、 無線電、 網(wǎng)絡(luò)） 傳輸?shù)娜魏挝淖帧?標(biāo)志、 信號(hào)、 圖片或聲音。 納稅人以郵寄或電子傳輸虛假報(bào)稅的手段和逃稅的行為將被指控對(duì)政府犯有郵件詐騙罪或電子詐騙罪。 自2014 年6月底， 美國與中國達(dá)成《 海外賬戶稅收合規(guī)法》（Foreign Account Tax Compliance Act， 簡稱FATCA）的政府間協(xié)議， 中國金融機(jī)構(gòu)需向美國提供美國公民或綠卡持有者在該機(jī)構(gòu)賬戶的信息。 因此， 美國政府可以輕松掌握在美國長居學(xué)者的在華收入。 根據(jù)美國聯(lián)邦法律， 被判犯有電匯欺詐罪的個(gè)人最高可處以最高25 萬美元的罰款和20 年的監(jiān)禁， 而如果電匯詐騙與總統(tǒng)宣布的重大“災(zāi)難” 有關(guān)， 或者涉及金融機(jī)構(gòu)， 則會(huì)被判處長達(dá)30 年監(jiān)禁和高達(dá)100 萬美元的罰款， 懲處力度相當(dāng)高。

（四） 推動(dòng)國際合作對(duì)華技術(shù)限制

在全球化的今天， 美國采取的單邊限制措施難以達(dá)成其徹底阻斷高技術(shù)流向中國的目的。 因此，美國在完善限制技術(shù)對(duì)華轉(zhuǎn)移體系的同時(shí)， 也在積極推動(dòng)其他國家和國際多邊機(jī)制對(duì)華實(shí)行關(guān)鍵技術(shù)的出口管制。

第一， 美國利用本國占據(jù)技術(shù)領(lǐng)先的優(yōu)勢， 在EAR 中引入域外管轄條款， 以便實(shí)現(xiàn)對(duì)美國技術(shù)最大程度的管控。 EAR 規(guī)定， 當(dāng)企業(yè)出口時(shí)， 即使該企業(yè)是非美國企業(yè)， 該出口產(chǎn)品、 軟件或技術(shù)也并非美國原產(chǎn)， 但含有或使用了受控美國的技術(shù)或產(chǎn)品， 且該技術(shù)或產(chǎn)品占該出口產(chǎn)品價(jià)值的比重超過EAR 規(guī)定的最小占比（de minimis） 時(shí)， 則該產(chǎn)品的出口仍將受到美國法律的管轄， 出口到該國家必須有美國許可。 如果違反EAR 將導(dǎo)致嚴(yán)厲的刑事和行政處罰， 不僅將禁止該企業(yè)進(jìn)口， 而且將禁止其他人向該企業(yè)轉(zhuǎn)售已經(jīng)從美國進(jìn)口的物項(xiàng)。

第二， 針對(duì)非美國獨(dú)有的關(guān)鍵技術(shù)， 美國則通過推動(dòng)國際多邊機(jī)制更新管制清單， 要求成員國對(duì)關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行共同管制。 瓦森納安排（The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies） 是世界主要的工業(yè)設(shè)備和武器制造國控制常規(guī)武器和高新技術(shù)貿(mào)易的國際性組織， 成員國達(dá)44 個(gè)。 其物項(xiàng)協(xié)議管制范圍涵蓋了先進(jìn)材料、 材料處理、 電子器件、 計(jì)算機(jī)、 電信與信息安全、 傳感與激光、 導(dǎo)航與航空電子儀器、船舶與海事設(shè)備、 推進(jìn)系統(tǒng)等9 大類。 瓦森納安排具有明顯的集團(tuán)性質(zhì)和針對(duì)發(fā)展中國家的特點(diǎn)： 一是中國在被禁運(yùn)之列； 二是成員國在重要的技術(shù)出口決策上受美國的影響明顯。

第三， 利用影響力， 在國際科技協(xié)會(huì)或組織中開除中國企業(yè)。 2019 年5 月16 日， 美國對(duì)華為宣布出口禁令后， Wi-Fi 聯(lián)盟、 SD 協(xié)會(huì)、 國際固態(tài)技術(shù)協(xié)會(huì)（JEDEC） 等國際組織也紛紛取消了華為的會(huì)員身份。 2019 年5 月29 日， 國際電氣與電子工程師協(xié)會(huì)（IEEE） 通信分會(huì)禁止華為公司雇員擔(dān)任旗下學(xué)術(shù)期刊審稿人。 該事件在學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界都掀起了軒然大波， 在多方抗議之下， 華為及其雇員在國際協(xié)會(huì)組織的會(huì)員身份已經(jīng)恢復(fù)， 但美國出口管制措施在國際社會(huì)的帶動(dòng)力可見一斑。

二、 美國限制高技術(shù)流出對(duì)中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)

科技創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 是大國崛起的支點(diǎn)。美國限制將關(guān)鍵技術(shù)， 特別是戰(zhàn)略性新興技術(shù)以任何形式轉(zhuǎn)移到中國， 本質(zhì)是霸權(quán)國家對(duì)新興大國的戰(zhàn)略遏制， 目標(biāo)是制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 給中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

（一） 產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)受限

2019 年， 相比于美國在出口許可管理上總體保持的穩(wěn)定， 針對(duì)中國出口管制的嚴(yán)苛可謂立竿見影。從出口許可審批看， 美國BIS 的年度報(bào)告顯示， 2019年， BIS 共受理3423 項(xiàng)向中國出口管制物項(xiàng)的許可申請(qǐng)， 占各國申請(qǐng)總量的10. 4%。 然而， 針對(duì)中國的許可證通過率僅為78. 4%， 同比下降3. 3%， 低于美國總出口許可申請(qǐng)通過率（85. 7%） 7. 3 個(gè)百分點(diǎn)， 拒絕申請(qǐng)達(dá)136 件， 較2018 年增長了76. 7% （見圖1）。針對(duì)出口中國的許可審批時(shí)限在2019 年高達(dá)46 天，是美國總出口許可平均時(shí)長（23 天） 的兩倍， 相較2018 年之前針對(duì)中國出口許可審批30 天的平均時(shí)長也增加了50%以上。 從許可例外看， 2019 年， 美國對(duì)中國的出口中有12 億美元是基于許可例外進(jìn)行的。2020 年取消“民用最終用戶” 的許可例外， 將有近8370 萬美元（2019 年基于CIV 出口的金額） 的物項(xiàng)無法正常獲取， 其中就涵蓋了信息通訊（ICT） 產(chǎn)業(yè)，包括了半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)相關(guān)的商品、 設(shè)備、 軟件和技術(shù)。

由此， 2019 年， 美國高技術(shù)對(duì)華出口呈現(xiàn)顯著的下降趨勢。 BIS 公布的數(shù)據(jù)顯示， 美國對(duì)中國的高技術(shù)產(chǎn)品出口由2018 年的391 億美元下降到了2019 年的339 億美元， 降幅高達(dá)13. 3%， 這些產(chǎn)品如果難以找到替代品， 將面臨斷供風(fēng)險(xiǎn)， 我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)受到限制。

圖1 2015—2019 年美國對(duì)中國出口管制許可審批情況

隨著改革開放的推進(jìn)， 我國已深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、 供應(yīng)鏈體系， 在研發(fā)、 設(shè)計(jì)、 采購、 生產(chǎn)、配送、 服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域參與和依賴全球化運(yùn)作。 能夠調(diào)動(dòng)和擅于整合全球資源的企業(yè)， 被認(rèn)為具有國際產(chǎn)業(yè)鏈的控制力； 但實(shí)際上， 研發(fā)和生產(chǎn)關(guān)鍵性的、 不可替代性高的技術(shù)或產(chǎn)品， 才能決定產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)轉(zhuǎn)。 一旦失去不可替代性高的技術(shù)、 服務(wù)或產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)鏈難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)， 就會(huì)造成鏈上企業(yè)的直接經(jīng)濟(jì)損失。 甚至， 如果在短期內(nèi)無法“補(bǔ)鏈”， “斷鏈” 節(jié)點(diǎn)的上游企業(yè)將很可能失去客戶和訂單， 下游企業(yè)將不得不調(diào)整甚至放棄部分產(chǎn)品線。 對(duì)于產(chǎn)品線單一的企業(yè)， 供應(yīng)鏈的“斷點(diǎn)” 就將是致命的。 長期以來，我國自美、 歐、 日等發(fā)達(dá)國家的技術(shù)進(jìn)口占比高居不下， 我國部分制造業(yè)對(duì)國外的依賴程度較大。 美國限制高技術(shù)流向中國， 正是依靠其在技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位和高不可替代性， 對(duì)我國產(chǎn)業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)打擊。 其中， 美國憑借其在高端芯片產(chǎn)業(yè)中的壟斷優(yōu)勢和在材料、 設(shè)備、 軟件、 技術(shù)服務(wù)等供應(yīng)鏈關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的絕對(duì)控制能力， 對(duì)我國的集成電路產(chǎn)業(yè)和通信裝備產(chǎn)業(yè)實(shí)施了最為嚴(yán)厲的打擊。 例如， 美國對(duì)華為實(shí)施精準(zhǔn)打擊， 出口管制手段不斷升級(jí)， 2020 年9 月15 日之后， 華為的手機(jī)高端芯片被臺(tái)積電斷供， 在庫存耗盡后， 如果沒有替代方案， 產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)入困境， 企業(yè)不僅會(huì)蒙受損失， 還不得不面對(duì)在一段時(shí)間內(nèi)放棄部分業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略選擇。

（二） 產(chǎn)業(yè)升級(jí)恐受阻

技術(shù)創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要途徑。 技術(shù)創(chuàng)新通過生產(chǎn)效率的提升（ Peneder， 2003）， 或產(chǎn)品創(chuàng)新和模式創(chuàng)新推動(dòng)新型產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張（ Kleeper，2002）， 對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)形成明顯的正面促進(jìn)作用。 近年來， 中國不斷向全球價(jià)值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈上游攀升， 中國工業(yè)正在向著新興技術(shù)和復(fù)雜技術(shù)方向發(fā)展， 但對(duì)技術(shù)引進(jìn)仍有較大需求。 一方面， 中國企業(yè)在經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中可直接引進(jìn)外部技術(shù)，因而缺乏動(dòng)力進(jìn)行前瞻性、 引領(lǐng)性的技術(shù)研發(fā)； 另一方面， 一旦有中國企業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中擁有話語權(quán)、 掌握尖端技術(shù)， 就會(huì)面對(duì)美國主導(dǎo)的出口管制和市場封鎖， 而被削弱市場競爭力。

2019 年， 在BIS 實(shí)體清單新增的154 家實(shí)體中，中國實(shí)體及中國海外實(shí)體總計(jì)達(dá)148 家， 占總數(shù)的96. 1%。 而截至2020 年8 月， 已有近300 家中國企業(yè)和機(jī)構(gòu)被列入實(shí)體清單， 對(duì)中國科研機(jī)構(gòu)、 高科技龍頭企業(yè)、 高新技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)實(shí)施了關(guān)鍵產(chǎn)品和技術(shù)的出口管制。 2018 年， 美國聯(lián)邦調(diào)查局以涉嫌竊取商業(yè)機(jī)密、 欺詐美國政府資金等理由， 先后逮捕了美國國家海洋和大氣管理局海洋學(xué)家王春、通用電氣主任工程師鄭小清、 休斯敦德克薩斯大學(xué)安德森癌癥中心教授謝克平等多名“千人計(jì)劃” 專家， 直接瞄準(zhǔn)了留美高技術(shù)人才引進(jìn)的渠道。 2020年5 月29 日， 美國白宮政府網(wǎng)站發(fā)布總統(tǒng)公告， “與中國軍方有關(guān)” （畢業(yè)自或來自“與中國軍方有直接聯(lián)系” 的院校）， 擁有F 簽證（學(xué)生簽證） 和J 簽證（訪問者簽證） 的中國留學(xué)生和學(xué)者被禁止進(jìn)入美國。中國留學(xué)生和學(xué)者赴美學(xué)習(xí)尖端技術(shù)的路徑被阻攔。2019 年， BIS 審查了657 份中國人的視同出口申請(qǐng)，占全球1320 份申請(qǐng)的49. 8% （見表1）， 也就是說中國人在美國查看設(shè)備、 資料， 在美國國內(nèi)或國外進(jìn)行口頭信息交流， 或在國外應(yīng)用在美國獲得的個(gè)人知識(shí)或進(jìn)行技術(shù)實(shí)驗(yàn)， 面臨最多、 最嚴(yán)格的審查。

表1 2015—2019 年中國人申請(qǐng)美國視同出口許可證情況單位： 份，%

跨國技術(shù)轉(zhuǎn)讓的技術(shù)差距理論認(rèn)為， 發(fā)達(dá)國家必須與發(fā)展中國家在關(guān)鍵戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)中維持一定的技術(shù)差距， 才能保護(hù)發(fā)達(dá)國家的競爭優(yōu)勢。 美國種種針對(duì)中國科技進(jìn)步的限制措施， 正是這一理論的實(shí)際操作， 重要目的就是削弱中國新技術(shù)企業(yè)的競爭力， 從而阻攔中國整體產(chǎn)業(yè)的升級(jí)創(chuàng)新。 芯片作為此輪科技革命的重要載體， 是美國攔截中國產(chǎn)業(yè)升級(jí)腳步的重要抓手。 而在工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域， 中美的差距不僅僅是設(shè)備、 材料或核心零部件， 而且包括高端工業(yè)軟件和工業(yè)網(wǎng)絡(luò)協(xié)議。 如果美國對(duì)中國的限制行動(dòng)繼續(xù)升級(jí)， 從硬件和軟件的出口管制， 升級(jí)到對(duì)中國企業(yè)進(jìn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)的壁壘和隔絕， 那么我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)將會(huì)面臨較大的挑戰(zhàn)。

（三） 產(chǎn)業(yè)分工將重塑

全球產(chǎn)業(yè)分工格局是一個(gè)持續(xù)調(diào)整的過程（宋紫峰， 2019）。 由于資源供給或產(chǎn)品需求條件發(fā)生變化，某些產(chǎn)業(yè)會(huì)從某一地區(qū)或國家轉(zhuǎn)移到另一地區(qū)或國家， 這一調(diào)整不僅局限于某一產(chǎn)業(yè)， 也包括某一產(chǎn)品或某一產(chǎn)品特定工序在空間布局上的變遷（張少軍，劉志彪， 2009）。 在正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中， 全球產(chǎn)業(yè)分工格局主要取決于供給滿足需求的空間地點(diǎn)和生產(chǎn)方式， 是隨著供需動(dòng)態(tài)調(diào)整平衡而變化的市場行為。 跨國企業(yè)綜合衡量不同國家的要素成本優(yōu)勢、 市場空間以及政策環(huán)境， 選擇在不同國家或地區(qū)設(shè)立經(jīng)銷處、授權(quán)代工企業(yè)生產(chǎn)、 直接在海外建立生產(chǎn)基地或者研發(fā)基地。 在全球產(chǎn)業(yè)分工調(diào)整的變化中， 產(chǎn)業(yè)鏈會(huì)從較發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移， 但價(jià)值鏈， 即研發(fā)設(shè)計(jì)、 品牌建設(shè)、 財(cái)務(wù)結(jié)算等重要環(huán)節(jié)仍然被發(fā)達(dá)國家掌控。 從中美雙向投資目的來看， 美國對(duì)中國直接投資主要是看重中國的市場潛力和成本優(yōu)勢， 而中國企業(yè)投資美國除開拓市場外， 獲取先進(jìn)技術(shù)則成為主要?jiǎng)恿χ弧?根據(jù)美國中國總商會(huì)的調(diào)查報(bào)告， 2018年， 32%的中國企業(yè)將學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)與管理模式作為在美國經(jīng)營與發(fā)展的主要目標(biāo)， 15%的企業(yè)在美國建立集團(tuán)全球培訓(xùn)及研發(fā)中心。 2011 年至2018 年， 中國是美國審查外商投資交易的主要來源地。 2017 年至2019 年三年間， CFIUS 接收到的中國收購美國企業(yè)的通知數(shù)量達(dá)到140 項(xiàng)， 占其收到通知總數(shù)的1/ 5， 排名第一。 然而， FIRRMA 實(shí)行后的2019 年， 中國企業(yè)對(duì)美國企業(yè)的并購交易量呈斷崖式下降， 從2017年的60 項(xiàng)、 2018 年的55 項(xiàng)， 降低到2019 年的25項(xiàng)， 相比2018 年降幅超過了50%。 中資企業(yè)在美國投資高新技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)的難度大幅增加。

在多國加大力度吸引制造企業(yè)的背景下， 關(guān)鍵技術(shù)及產(chǎn)品的出口管制會(huì)使得并非針對(duì)中國市場的關(guān)聯(lián)生產(chǎn)部門有更大的動(dòng)力從中國向外轉(zhuǎn)移。 出于分散風(fēng)險(xiǎn)的考慮和母國的政策支持， 供應(yīng)鏈多元化將成為一種戰(zhàn)略調(diào)整趨勢， 即外資企業(yè)將在不同國家尋找同一產(chǎn)品的供應(yīng)商。 而對(duì)于中國企業(yè)， 特別是跨國經(jīng)營的、 擁有海外市場的， 以及有意投資海外的中國企業(yè)， 為了更好地利用全球資源、 繼續(xù)保持技術(shù)優(yōu)勢， 也是為中美戰(zhàn)略博弈提供緩沖區(qū)， 在美國以外的國家設(shè)立研發(fā)部門和生產(chǎn)部門也會(huì)成為戰(zhàn)略性選擇之一。 美國針對(duì)中國的政策變化， 正是利用其全球價(jià)值鏈的優(yōu)勢地位， 試圖影響跨國企業(yè)的全球產(chǎn)業(yè)布局決策， 那些涉及被管制技術(shù)的、 供應(yīng)鏈復(fù)雜度低的、 勞動(dòng)力成本占比高的產(chǎn)業(yè)或生產(chǎn)部門就有更大的可能被從中國轉(zhuǎn)移， 國內(nèi)的關(guān)聯(lián)企業(yè)就面臨較大的挑戰(zhàn)。

三、 中國應(yīng)對(duì)的策略建議

對(duì)于中國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展會(huì)對(duì)美國產(chǎn)生負(fù)面的影響， 美國在政府層面已基本達(dá)成共識(shí)（ 孫海泳，2019）。 美國限制高技術(shù)流向中國存在長期化、 系統(tǒng)化的趨勢（張宇燕， 2020）。 因此， 我國應(yīng)做好長期應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備。

（一） 擺正心態(tài)， 探索中美交流新模式

面對(duì)美國限制高技術(shù)流向中國的種種手段， 我國應(yīng)該擺正心態(tài)， 逐步調(diào)整、 適應(yīng)。 一方面， 應(yīng)當(dāng)承認(rèn)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)對(duì)美國存在的依賴性， 兩國科技交流中斷對(duì)我國發(fā)展不利。 因此， 需要給中美合作留出足夠的空間， 以包容開放的心態(tài)與各方進(jìn)行互動(dòng)和溝通， 鼓勵(lì)人員往來， 營造親商環(huán)境， 在教育、科技、 文化等重要領(lǐng)域推動(dòng)多種形式的合作交流。在對(duì)美交往中弱化政治色彩， 從州政府、 企業(yè)、 民眾出發(fā)， 以商業(yè)、 學(xué)術(shù)和文化娛樂活動(dòng)為抓手， 不對(duì)中國企業(yè)在美設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)做過度限制。 對(duì)于美國企業(yè)來華持歡迎和開放態(tài)度， 創(chuàng)造條件加強(qiáng)中美科技交流， 進(jìn)一步探討中美機(jī)構(gòu)在其他國家合作的可能性和操作性。 此外， 應(yīng)通過中美商會(huì)、 協(xié)會(huì)等建立與美資企業(yè)的溝通機(jī)制， 采納合理訴求， 并進(jìn)一步加強(qiáng)供應(yīng)鏈支撐和產(chǎn)業(yè)合作， 以便發(fā)揮利益關(guān)聯(lián)方在美國政策制定中對(duì)我國的積極作用。 同時(shí)，也應(yīng)避免過度煽動(dòng)民族情緒， 以免受輿論裹挾， 有損于有益的中美民間互動(dòng)和交流。

（二） 聯(lián)合第三方， 加強(qiáng)國際科研合作

第三方是突破當(dāng)前美國對(duì)中國科技限制的關(guān)鍵。多元化的交流合作可以為我國技術(shù)引進(jìn)提供替代方案。 在美國向歐洲、 日本、 韓國等國家地區(qū)施壓，試圖利用其產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢地位聯(lián)合他國共同限制高技術(shù)流向中國時(shí)， 中國更應(yīng)堅(jiān)持與第三方的合作， 以開放的心態(tài)利用國內(nèi)外創(chuàng)新研發(fā)資源， 以帶動(dòng)全球產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的胸懷團(tuán)結(jié)各類創(chuàng)新力量， 建立密切合作的關(guān)系網(wǎng)， 為我所用、 互惠互利， 從而增加被“孤立” 的難度。 一方面， 倡導(dǎo)國際多邊合作， 積極參與全球治理， 大力拓展與歐盟、 日本、 韓國及新興經(jīng)濟(jì)體的合作空間， 探討與他國， 特別是歐盟等地區(qū)達(dá)成更高層次的自貿(mào)協(xié)定， 夯實(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的伙伴關(guān)系。 另一方面， 鼓勵(lì)本國機(jī)構(gòu)與他國合作建立研發(fā)中心， 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、 利益共享、 合作共贏。 應(yīng)加深加強(qiáng)國際學(xué)術(shù)交流， 更加積極地融入國際科研體系。 應(yīng)為中國學(xué)者創(chuàng)造和提供更多、 更便捷的接觸到全球知識(shí)成果的機(jī)會(huì)和途徑， 以更開放、 自信、 自強(qiáng)的態(tài)度在國際科研舞臺(tái)交流、 展示和發(fā)聲， 從基礎(chǔ)科研到產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新， 更加全面地去學(xué)習(xí)、 去分享、 去融入。

（三） 充分調(diào)動(dòng)資源， 加大研發(fā)投入

堅(jiān)持大力投入創(chuàng)新研發(fā)。 一是重視科學(xué)、 技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)等基礎(chǔ)性研究， 加大科研經(jīng)費(fèi)支持， 建立靈活多樣的管理模式， 加強(qiáng)本、 碩、 博教育和科研機(jī)構(gòu)人才培養(yǎng)力度， 進(jìn)一步優(yōu)化科研人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)， 完善科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)制， 鼓勵(lì)“精深” 研究和跨學(xué)科研究； 二是基礎(chǔ)研究與市場導(dǎo)向創(chuàng)新并重，為各種形式的產(chǎn)學(xué)研合作提供便利化條件， 促進(jìn)我國“研發(fā)供應(yīng)鏈” 的完善； 三是錨定重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 集中力量辦大事， 保障關(guān)鍵領(lǐng)域的資金和人才支持， 創(chuàng)造條件協(xié)助頭部企業(yè)成立戰(zhàn)略聯(lián)盟，充分競爭并深度合作， 增強(qiáng)“友商” 的互動(dòng)， 搭建溝通渠道、 鼓勵(lì)合作創(chuàng)新， 促進(jìn)國內(nèi)重點(diǎn)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的核心技術(shù)向軟件化、 平臺(tái)化發(fā)展， 帶動(dòng)大批企業(yè)共同成長； 四是針對(duì)被美國瞄準(zhǔn)制裁的中國科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)， 以多種形式加強(qiáng)扶持， 鼓勵(lì)社會(huì)資本支持， 開啟資產(chǎn)回流的綠色通道等等； 五是加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。 完善法制及相關(guān)配套措施， 切實(shí)掃除高科技企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)的后顧之憂。

（四） 持續(xù)改善營商環(huán)境， 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

進(jìn)一步推動(dòng)改革開放， 持續(xù)改善營商環(huán)境， 支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 我國應(yīng)抓住新一輪科技革命契機(jī)，爭取全球產(chǎn)業(yè)鏈、 價(jià)值鏈重塑的主動(dòng)權(quán)。 一方面， 要以更開放的政策、 更友好的營商環(huán)境吸引高技術(shù)外資企業(yè)投資， 鼓勵(lì)外資企業(yè)將在美的核心業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到我國， 重點(diǎn)吸引跨國企業(yè)總部、 研發(fā)、 制造等核心部門，對(duì)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)共同投資落地的企業(yè)提供營商便利條件。 另一方面， 合規(guī)使用產(chǎn)業(yè)政策， 激發(fā)市場活力， 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 錨定“卡脖子” 技術(shù)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 充分發(fā)揮我國綜合制造能力強(qiáng)、 供應(yīng)鏈響應(yīng)速度快、 產(chǎn)品復(fù)雜多樣的優(yōu)勢， 為企業(yè)提供技術(shù)交流或交易平臺(tái)， 鼓勵(lì)合作創(chuàng)新， 倡導(dǎo)良性的市場競爭， 以市場需求引導(dǎo)為主， 輔之以專利獎(jiǎng)勵(lì)、 項(xiàng)目基金等形式共同促進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。