王 希，席 飛

(1.南京林業(yè)大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，南京 210037；2.江蘇省鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院，江蘇 鹽城 224007)

一、突發(fā)事件下行政與司法斷裂的張力

2020年新春伊始，一場(chǎng)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情侵襲神州大地，給人民群眾的正常生產(chǎn)生活秩序帶來(lái)巨大影響，也潛移默化地改變了行政機(jī)關(guān)與公民之間常態(tài)化的法律關(guān)系。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第3條規(guī)定，各級(jí)行政機(jī)關(guān)將其常態(tài)化的行政權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對(duì)“突發(fā)事件”的行政應(yīng)急權(quán)力，其目的在于短時(shí)間內(nèi)集中、高效地調(diào)配社會(huì)資源，抑制或消除疫情這一突發(fā)事件所帶來(lái)的影響，恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活和社會(huì)秩序。這無(wú)疑是必要且及時(shí)的應(yīng)對(duì)舉措，正是得益于有力的管控，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人民取得了統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性勝利。在常態(tài)化疫情防控下，有必要充分冷靜評(píng)估和反思突發(fā)事件對(duì)行政權(quán)與司法權(quán)應(yīng)然關(guān)系的巨大沖擊問(wèn)題，運(yùn)用法治思維和法治方式完善和重構(gòu)司法應(yīng)急機(jī)制。

(一)急劇膨脹的行政應(yīng)急權(quán)

如果說(shuō)行政權(quán)具有天然的擴(kuò)張性，行政應(yīng)急權(quán)更加具有鮮明的膨脹性。行政應(yīng)急權(quán)行使本身是為了應(yīng)對(duì)應(yīng)急狀態(tài)而超越常態(tài)行政管理模式所采取的行政應(yīng)急權(quán)力，相較于常態(tài)行政權(quán)力，其特征在于集中性、擴(kuò)張性、單一性。

首先，行政應(yīng)急權(quán)的集中性。在行政權(quán)力上，行政應(yīng)急權(quán)使得原本分散在各個(gè)行政部門(mén)的行政權(quán)歸集到一個(gè)應(yīng)急部門(mén)集中行使，該應(yīng)急部門(mén)有權(quán)直接依據(jù)上級(jí)行政部門(mén)的應(yīng)急命令直接行使行政權(quán)。本次新冠肺炎疫情中各地政府所設(shè)立的“防控指揮部”，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、安排各個(gè)行政部門(mén)之間的行政權(quán)力，深刻體現(xiàn)了行使權(quán)力的集中性。在權(quán)力分配與制衡上，行政應(yīng)急權(quán)表現(xiàn)為行政權(quán)與司法權(quán)的集中。行政應(yīng)急權(quán)下的行政機(jī)關(guān)享有部分行政司法權(quán)，而司法權(quán)的消極性與被動(dòng)性決定司法機(jī)關(guān)在突發(fā)事件下必然將部分“判斷性”的司法權(quán)轉(zhuǎn)移到行政機(jī)關(guān)。法國(guó)軍事機(jī)關(guān)在“緊急狀態(tài)”下甚至可以直接依據(jù)授權(quán)受理原本由司法機(jī)關(guān)管轄的重罪及輕罪案件[1]。在權(quán)力運(yùn)用時(shí)效上，行政應(yīng)急行為表現(xiàn)為短時(shí)間內(nèi)行政權(quán)力的集中行使，行政應(yīng)急行為產(chǎn)生于應(yīng)急狀態(tài)，其具有高度的時(shí)效性?！凹辈⌒枰退庒t(yī)”，短時(shí)間內(nèi)行政機(jī)關(guān)必須作出大量的行政應(yīng)急行為以強(qiáng)勢(shì)扭轉(zhuǎn)非常態(tài)的社會(huì)秩序。如在本次新冠肺炎疫情中，全國(guó)各地的行政機(jī)關(guān)就在短時(shí)間內(nèi)發(fā)布大量的“封城令”“居家隔離令”“強(qiáng)制就醫(yī)令”，以期在短期內(nèi)遏制疫情的蔓延。

其次，行政應(yīng)急權(quán)的擴(kuò)張性。在深度上，行政機(jī)關(guān)所采取的應(yīng)急措施具有超越常態(tài)行政行為的強(qiáng)制力，在某些極端的突發(fā)事件(如戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài))中，行政機(jī)關(guān)甚至可以直接剝奪公民的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，以此保證國(guó)家政權(quán)不至于解體。對(duì)于影響面相對(duì)較小的一般公共衛(wèi)生事件而言，由于行政應(yīng)急權(quán)本身的非常規(guī)性，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)采取超越常規(guī)強(qiáng)度的行政行為以消解突發(fā)事件的影響，如“H1N1”事件中防疫部門(mén)對(duì)家禽類(lèi)的大量消殺，“非典”期間疾控部門(mén)對(duì)果子貍的全面捕殺等。在廣度上，超越常態(tài)的行政應(yīng)急行為幾乎包括行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政指導(dǎo)、行政命令等各個(gè)具體行政行為，甚至在“集中性”特點(diǎn)上還具有部分立法與司法上的權(quán)力。在本次疫情防控中，行政機(jī)關(guān)采取的行政行為既有傳統(tǒng)公共衛(wèi)生疾控的強(qiáng)制隔離與強(qiáng)制醫(yī)學(xué)留觀，也有緊急中斷傳播途徑的強(qiáng)制管制與強(qiáng)制封鎖；既有傳統(tǒng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的強(qiáng)制收治與強(qiáng)制防疫措施，也有緊急調(diào)配社會(huì)資源的強(qiáng)制生產(chǎn)與強(qiáng)制征用。進(jìn)言之，行政應(yīng)急權(quán)自產(chǎn)生之日起，就處于權(quán)力膨脹中，始終保持著擴(kuò)張性。

最后，行政應(yīng)急權(quán)的單一性。行政應(yīng)急權(quán)的單一性表現(xiàn)為行政應(yīng)急行為程序的簡(jiǎn)易，出于及時(shí)性、高效性的考慮，“簡(jiǎn)單粗暴”成為行政機(jī)關(guān)應(yīng)急狀態(tài)下慣常使用的方式。常態(tài)行政行為程序中諸如行政相對(duì)人的告知程序、向行政相對(duì)人說(shuō)明程序、聽(tīng)取行政相對(duì)人的陳述申辯程序，在行政應(yīng)急程序中顯得繁瑣冗雜，常態(tài)行政行為作出的程序在此種情景下明顯不適用。因此，在新冠肺炎疫情中，各地影響面較大的“封城”指令都是由行政機(jī)關(guān)直接作出的。但是，在社會(huì)常態(tài)化行政管理模式中，行政權(quán)力往往處于被束縛狀態(tài)。在縱向上，行政機(jī)關(guān)的行政行為要受到上一級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督審查；在橫向上，也要受到司法行政訴訟的制約。這種雙重制約制度設(shè)計(jì)的本意在于，使行政相對(duì)人可以獲得充分、廣泛的救濟(jì)。然而，在行政應(yīng)急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)的行政行為幾乎聽(tīng)從上一級(jí)或更高級(jí)行政機(jī)關(guān)直接下達(dá)指令，司法權(quán)力由于其滯后性不能給予充分救濟(jì)。同常態(tài)的行政行為一樣，行政應(yīng)急狀態(tài)下的行政行為并不必然且合法合理，也不必然符合比例原則的適當(dāng)性、必要性、均衡性，甚至在特定情形下的行政應(yīng)急權(quán)因不受常態(tài)法制的約束，會(huì)表現(xiàn)出一定程度上的“獨(dú)裁”或“肆意”[2]。例如，2020年2月10日江西豐城不戴口罩強(qiáng)制隔離事件、2020年2月13日湖北孝感發(fā)生的強(qiáng)制隔離“扇耳光”事件，均說(shuō)明在突發(fā)事件下行政機(jī)關(guān)采取的行政行為同樣具有“過(guò)度”“濫用”的風(fēng)險(xiǎn)?！皣?yán)控”不等于失控，“硬核”不等于硬來(lái)。過(guò)度化的行政權(quán)力，必然會(huì)產(chǎn)生公權(quán)力行使的隨意化，造成公民權(quán)利和義務(wù)的減損。

(二)行政權(quán)力制約的缺失

在應(yīng)急狀態(tài)下，因處置突發(fā)事件的時(shí)效性與緊迫性，上級(jí)行政機(jī)關(guān)往往不能很好地發(fā)揮對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的審查、監(jiān)督、指導(dǎo)作用，有時(shí)甚至?xí)鲇凇暗胤街髁x”或“部門(mén)主義”的考慮，變相鼓勵(lì)或激勵(lì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出不合法、不合理的具體行政行為。如本次新冠肺炎疫情中的洪湖市場(chǎng)監(jiān)督管理局口罩“賣(mài)1罰4”事件、大理交通管理部門(mén)扣押防疫口罩事件等，均說(shuō)明在突發(fā)事件下，行政應(yīng)急權(quán)的上下級(jí)制約幾乎“失靈”，下級(jí)行政機(jī)關(guān)在上級(jí)行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急“高壓”下會(huì)機(jī)械地、僵硬地執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政命令[3]。

既然行政權(quán)力內(nèi)部不能發(fā)揮有效的權(quán)力制衡與權(quán)力制約，那么處于行政體系外部的司法權(quán)力能否對(duì)其進(jìn)行制約呢？答案依然是否定的。從我國(guó)現(xiàn)有的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定看，沒(méi)有規(guī)定對(duì)應(yīng)“行政應(yīng)急權(quán)”的“司法應(yīng)急權(quán)”，司法權(quán)力的救濟(jì)仍然按照常態(tài)化行政法律關(guān)系的模式進(jìn)行，但常態(tài)化司法權(quán)力的救濟(jì)“遲緩”與“被動(dòng)”特征無(wú)疑會(huì)危害突發(fā)事件下的應(yīng)急法治，潛在地使得公民權(quán)益處在一種長(zhǎng)期的危險(xiǎn)狀態(tài)。從2003年的“非典”疫情到今年的新冠肺炎疫情，鮮有司法機(jī)關(guān)對(duì)行政應(yīng)急權(quán)力進(jìn)行制約的案例，更多情況下司法機(jī)關(guān)出于自身保護(hù)的需要而不得不處于“停擺”狀態(tài)。在突發(fā)事件下，原本在常態(tài)化社會(huì)法律關(guān)系中行政權(quán)與司法權(quán)之間平衡的張力發(fā)生“斷裂”現(xiàn)象。

但是，行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急狀態(tài)下行使的行政應(yīng)急權(quán)更應(yīng)受到司法的制約。在突發(fā)事件背景下，行政機(jī)關(guān)侵蝕公民合法權(quán)益的可能性會(huì)因行政應(yīng)急權(quán)的集中性、單一性、指令性特征而大幅提升，行政相對(duì)人的權(quán)益在受到行政行為侵害時(shí)卻得不到司法救濟(jì)，這有違公平、公正的法律原則和精神[4]。行政應(yīng)急行為中司法應(yīng)急機(jī)制的“缺失”會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人的權(quán)益完全暴露在行政應(yīng)急的管理模式之下，行政應(yīng)急權(quán)對(duì)于行政相對(duì)人之權(quán)益限制更強(qiáng)于常態(tài)行政管理下的行政權(quán)力[5]。社會(huì)法治的含義要求政府行為需經(jīng)過(guò)完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的法官裁決，司法權(quán)與行政權(quán)之間保持恒定的張力，才能夠解決國(guó)家公眾利益與公民個(gè)人利益之間的矛盾與沖突，即使在突發(fā)事件下的行政應(yīng)急行為也是如此。我國(guó)《行政訴訟法》明文規(guī)定，“對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服”為行政訴訟的受案范圍。司法在常態(tài)化行政法律關(guān)系中尚能對(duì)上述行政行為進(jìn)行審查，舉輕以明重，而對(duì)突發(fā)事件下的行政應(yīng)急行為進(jìn)行審查更加具有必要性。行政應(yīng)急權(quán)本應(yīng)代表的是突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下對(duì)社會(huì)公共秩序的價(jià)值追求，是以消除“突發(fā)事件”的影響為根本目的；而司法審查代表的是對(duì)具體行政相對(duì)人私權(quán)益的保護(hù)，目的在于保障與維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)保護(hù)公共利益是否勢(shì)必犧牲公民的一切私益，答案顯然是否定的。故而即使在應(yīng)急狀態(tài)的行政管理模式下，司法權(quán)力并不起主導(dǎo)作用，但司法救濟(jì)作為人權(quán)保障的最后一道防線，對(duì)消除公共應(yīng)急狀態(tài)和應(yīng)急權(quán)力濫用所造成的負(fù)面影響，避免公民的基本權(quán)利尤其是不可克減的權(quán)利受到非法侵害，有著重大而深遠(yuǎn)的意義[6]。

二、司法權(quán)制約行政應(yīng)急權(quán)的適用條件

在我國(guó)憲法和行政法律體系中，屬于社會(huì)非常態(tài)化突發(fā)事件有三種：“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”“緊急事件”和“一般突發(fā)事件”。在非常態(tài)化行政法律關(guān)系下，行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)力均為廣義上的行政應(yīng)急權(quán)，其權(quán)力行使的目的也有所不同，司法制約是否加以區(qū)分值得進(jìn)一步討論。同時(shí)，非常態(tài)化行政法律關(guān)系也分為應(yīng)對(duì)期、平穩(wěn)期、恢復(fù)期三個(gè)階段，每個(gè)階段的司法權(quán)制約都有其階段性特征。

(一)突發(fā)事件的縱向分層及司法審查

突發(fā)事件下行政機(jī)關(guān)所采取的行政應(yīng)急行為是否應(yīng)當(dāng)受到司法權(quán)的制約，這需要分析突發(fā)事件中的行政應(yīng)急行為是否是國(guó)家行為，而國(guó)家行為屬于國(guó)家層面的“正當(dāng)防衛(wèi)”和“緊急避險(xiǎn)”，其并不適合司法審查[7]。進(jìn)言之，行政機(jī)關(guān)行使的行政應(yīng)急權(quán)也應(yīng)當(dāng)存在層級(jí)位階，不同情形下的行政應(yīng)急權(quán)應(yīng)當(dāng)區(qū)分看待。我國(guó)《憲法》《行政法》規(guī)定公權(quán)力機(jī)關(guān)與公民處于非常態(tài)化行政法律關(guān)系的情形有三種：“突發(fā)事件”“緊急狀態(tài)”和“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”。根據(jù)《憲法》第80條和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條規(guī)定，緊急狀態(tài)下突發(fā)事件“特別重大”決定主體僅為全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院，排除了地方各級(jí)政府的決定權(quán)。因?yàn)椤熬o急狀態(tài)”應(yīng)當(dāng)為突發(fā)事件中的極端情形，適用于全國(guó)范圍內(nèi)特別嚴(yán)重的重大突發(fā)事件。而“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”是特殊的全國(guó)“緊急狀態(tài)”，屬于國(guó)家政權(quán)面臨顛覆的極端情形，其決定主體排除了國(guó)務(wù)院，僅為全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)，其法律狀態(tài)的效力不僅指向國(guó)內(nèi)，還指向國(guó)際。從決定主體看，“緊急狀態(tài)”與“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”的決定主體均為中央國(guó)家機(jī)關(guān)，屬于嚴(yán)格意義上的“國(guó)家行為”。在這兩種極端突發(fā)事件下，行政機(jī)關(guān)所采取的行政應(yīng)急行為，應(yīng)認(rèn)為是國(guó)家層面的“緊急避險(xiǎn)”與“緊急防衛(wèi)”，并不應(yīng)當(dāng)適用司法審查。司法機(jī)關(guān)也不能通過(guò)行政監(jiān)督權(quán)干擾此類(lèi)權(quán)力的行使，否則恢復(fù)社會(huì)正常秩序的目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)[8]。但從絕大多數(shù)公共事件看，屬于國(guó)家層面的突發(fā)事件畢竟為少數(shù)，國(guó)家層面不能通過(guò)事件影響的覆蓋面來(lái)判斷，而要結(jié)合事件本身是否具有危及國(guó)家政權(quán)顛覆的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)來(lái)判斷，如本次的新冠肺炎疫情事件影響波及面大，但新冠肺炎疫情影響的仍然是社會(huì)常態(tài)的公共秩序，不具有危及國(guó)家政權(quán)顛覆的危險(xiǎn)。從突發(fā)事件層級(jí)考慮，新冠肺炎疫情應(yīng)屬于影響力較大的“一般突發(fā)事件”，即使是層級(jí)最低的一般突發(fā)事件，原本常態(tài)化的行政法律關(guān)系也被打破。因此，新冠肺炎疫情中各地行政部門(mén)根據(jù)本地區(qū)響應(yīng)級(jí)別不同，分別采取非常態(tài)化的行政行為。

基于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，在一般突發(fā)事件下，行政機(jī)關(guān)較于行政相對(duì)人處于更加強(qiáng)勢(shì)的地位，公民權(quán)利更加具有克減的潛在危險(xiǎn)。一般突發(fā)事件與“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”“緊急狀態(tài)”突發(fā)事件的行政應(yīng)急行為不同，需要考慮行政機(jī)關(guān)的行政應(yīng)急行為是否符合維護(hù)公眾利益的目的，是否符合行政法上的比例原則。在實(shí)現(xiàn)法定目的的前提下，國(guó)家活動(dòng)對(duì)公民的侵害應(yīng)當(dāng)減少到最低限度[9]。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施要與突發(fā)事件危害性質(zhì)、程度、范圍相適應(yīng)，行政應(yīng)急狀態(tài)下的權(quán)利行使，即使能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的，也不可基于公民超過(guò)行政目的價(jià)值的侵害[10]。

僅憑行政機(jī)關(guān)單方面的“自覺(jué)”行使行政應(yīng)急權(quán)顯然是不夠的，處于膨脹狀態(tài)下的行政應(yīng)急行為不可避免地存在手段與目的上的“錯(cuò)位”。而且即使在應(yīng)急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)采取過(guò)度的行政強(qiáng)制手段或追求其他行政行為目的的情形是不同程度存在的[11]。這就需要獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的外部權(quán)力對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行制約，以維護(hù)突發(fā)事件下權(quán)力的制衡與制約。

(二)突發(fā)事件的橫向分層及司法審查

行政機(jī)關(guān)行使行政應(yīng)急權(quán)目的是改變現(xiàn)有的非常態(tài)化行政法律關(guān)系，將其回歸到常態(tài)化的行政法律關(guān)系中。而在恢復(fù)常態(tài)化行政法律關(guān)系的時(shí)間跨度上，將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)分為預(yù)測(cè)、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)四個(gè)階段，其中預(yù)測(cè)、準(zhǔn)備階段作為“預(yù)應(yīng)急”階段，可以有效地分散突發(fā)事件的實(shí)際破壞效果[12]。實(shí)際上，“預(yù)應(yīng)急”階段仍屬于突發(fā)事件行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)對(duì)措施的階段，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也規(guī)定應(yīng)對(duì)突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建階段。因此，根據(jù)行政機(jī)關(guān)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)不同，可將突發(fā)事件的完整處置分為應(yīng)對(duì)期、平穩(wěn)期和恢復(fù)期三個(gè)階段(見(jiàn)下圖)。

圖

應(yīng)對(duì)期特征體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)激性。在突發(fā)事件初期，行政機(jī)關(guān)往往需要在短時(shí)間內(nèi)集中大量的社會(huì)資源以減緩?fù)话l(fā)事件所帶來(lái)的影響，這一階段的行政權(quán)力處于急劇攀升的態(tài)勢(shì)。但這一階段，司法不應(yīng)對(duì)此多加干涉，原因有三：一是司法權(quán)天生具有滯后性，司法機(jī)關(guān)會(huì)因被動(dòng)性、信息掌握不充分和不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題不能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政應(yīng)急行為產(chǎn)生準(zhǔn)確判斷；二是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的目的在于減緩?fù)话l(fā)事件影響，此時(shí)的行政應(yīng)急行為處于“應(yīng)激”狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)具有排他的絕對(duì)權(quán)；三是通常突發(fā)事件的應(yīng)急期較短，即使行政機(jī)關(guān)采取一些不適當(dāng)?shù)男姓?yīng)急行為，在突發(fā)事件得到控制平穩(wěn)期及恢復(fù)期權(quán)利人仍然有通過(guò)司法救濟(jì)的途徑。相反，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)期，司法應(yīng)當(dāng)更多地發(fā)揮與行政機(jī)關(guān)的“協(xié)同”作用，以保障行政應(yīng)急權(quán)的權(quán)威性與穩(wěn)定性。如在本次新冠肺炎疫情中，各地法院對(duì)涉疫妨害公務(wù)案件、醫(yī)用口罩制假售假案件等加大打擊力度。

對(duì)于平穩(wěn)期而言，此時(shí)突發(fā)事件仍然處于進(jìn)展?fàn)顟B(tài)，新冠肺炎疫情仍然需要采取不同措施進(jìn)行防控，但無(wú)論是從深度上還是廣度上新冠肺炎疫情均已得到控制，疫情防控已經(jīng)進(jìn)入平穩(wěn)狀態(tài)。在國(guó)內(nèi)新冠肺炎疫情逐步平穩(wěn)、疫情防控逐步常態(tài)化的情況下，如果各地各級(jí)行政機(jī)關(guān)仍然處于行政行為“應(yīng)激”狀態(tài)，再采取非常嚴(yán)厲的“封城”“封?！薄胺馐小钡却胧?，則不僅防礙各地的人員交流及貨物流通，也會(huì)帶來(lái)地域歧視、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展受限的消極影響，這顯然是不合時(shí)宜的。在突發(fā)事件平穩(wěn)期，司法審查應(yīng)從應(yīng)對(duì)期與行政機(jī)關(guān)的“協(xié)同”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹m正”關(guān)系，要對(duì)行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)期和平穩(wěn)期采取的不合法的行政應(yīng)急行為作出判斷，羈束行政應(yīng)急行為和權(quán)力。

在突發(fā)事件恢復(fù)期，突發(fā)事件的影響逐步消退，社會(huì)生產(chǎn)生活秩序逐漸恢復(fù)，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的法律關(guān)系也逐步從非常態(tài)化的行政法律關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的行政法律關(guān)系。行政機(jī)關(guān)行使的行政應(yīng)急權(quán)力與常規(guī)行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)交錯(cuò)存在，直至恢復(fù)期末行政應(yīng)急行為水平降至最低、常規(guī)行政行為恢復(fù)到常態(tài)化水平。此時(shí)，司法審查對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為應(yīng)當(dāng)區(qū)分考慮，對(duì)于行政機(jī)關(guān)所采取的行政應(yīng)急行為適用司法應(yīng)急機(jī)制審查，對(duì)于行政機(jī)關(guān)所采取的一般行政行為適用一般的司法審查。

行政應(yīng)急行為司法審查應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)事件的不同階段和不同特點(diǎn)，對(duì)行政應(yīng)急行為進(jìn)行審查?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家賠償法》對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公民的補(bǔ)償及賠償情形作出具體規(guī)定，司法權(quán)力在突發(fā)事件平穩(wěn)期、恢復(fù)期對(duì)行政應(yīng)急行為具有“糾正”功能，制約行政應(yīng)急權(quán)的行使，這是行政應(yīng)急法治權(quán)力平衡的必然要求。

三、突發(fā)事件下司法應(yīng)急機(jī)制的重構(gòu)

構(gòu)建與行政應(yīng)急權(quán)相適應(yīng)的司法應(yīng)急機(jī)制，必須使司法應(yīng)急機(jī)制符合行政應(yīng)急權(quán)的集中性、擴(kuò)張性、單一性特點(diǎn)。建立司法應(yīng)急機(jī)制的目的不在于減損行政行為的應(yīng)急性，而在于把行政機(jī)關(guān)的行政應(yīng)急權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的牢籠”。解決現(xiàn)有司法應(yīng)急機(jī)制缺失的問(wèn)題，首先要解決突發(fā)事件下行使司法權(quán)的組織、人員和程序問(wèn)題。

(一)“跨區(qū)域”的應(yīng)急管轄

在突發(fā)事件下，與行政應(yīng)急狀態(tài)相同，司法應(yīng)急機(jī)制同樣需要集中司法資源對(duì)行政應(yīng)急行為進(jìn)行集中司法審查，在行政應(yīng)急行為司法審查中不可避免需要適當(dāng)犧牲司法具有的謙抑性。司法應(yīng)急機(jī)制中的管轄法院，應(yīng)當(dāng)是跨越不同行政區(qū)域、不同審判層級(jí)甚至不同專(zhuān)門(mén)法院的“臨時(shí)管轄法院”，以克服原司法程序中的地域差異與審級(jí)障礙，以保證司法審查的裁判效率與統(tǒng)一尺度。

實(shí)際上，法院在突發(fā)事件中“跨區(qū)域”應(yīng)急管轄案件已有諸多實(shí)例，如在2008年汶川地震中，災(zāi)區(qū)法院因受到嚴(yán)重破壞而喪失繼續(xù)審理案件的能力。上級(jí)法院通過(guò)案件指定管轄方式在一定程度上解決了法院受突發(fā)事件影響而無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)的案件審理問(wèn)題，當(dāng)?shù)厥転?zāi)比較嚴(yán)重法院的案件就近轉(zhuǎn)移至臨近的法院審理[13]。我國(guó)《行政訴訟法》也有“高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”的指定管轄規(guī)定，使得法院在應(yīng)急狀態(tài)下采取“跨區(qū)域”管轄方式審理特定期間行政應(yīng)急行為具有相應(yīng)的制度依托。但鑒于我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，在司法指定管轄設(shè)置上可以單列“突發(fā)事件”為行政訴訟指定管轄的適用情形，從而使得在類(lèi)似新冠肺炎疫情突發(fā)事件發(fā)生后，上級(jí)法院通過(guò)指定某一法院可以跨區(qū)域集中審理行政應(yīng)急訴訟案件。

在法院“跨區(qū)域”管轄的同時(shí)，也應(yīng)適當(dāng)提高管轄法院的審判層級(jí)，以確保行政應(yīng)急行為司法審查尺度的統(tǒng)一。在本次新冠肺炎疫情中，雖然主要疫區(qū)在湖北省，但全國(guó)各地皆有不同程度的疫情，均有不同的行政應(yīng)急行為。因某一件行政應(yīng)急行為的不合法認(rèn)定可能產(chǎn)生對(duì)行政應(yīng)急行為的廣泛性影響，影響到突發(fā)事件中行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)的整體籌劃與布局，故而法院在判斷行政應(yīng)急行為是否具有合法性上更需要謹(jǐn)慎。而在現(xiàn)有司法審級(jí)層次構(gòu)造上，審級(jí)越高的法院往往越能夠排除地方干擾，具有較強(qiáng)的法律適用能力?！度嗣穹ㄔ航M織法》規(guī)定設(shè)立巡回法庭，給應(yīng)急管轄法院的審判層級(jí)留下制度斡旋的空間。巡回法庭是最高法院的組成部分，審級(jí)相當(dāng)于最高法院。在類(lèi)似新冠肺炎疫情這種全國(guó)性公共突發(fā)衛(wèi)生事件中，單獨(dú)設(shè)立巡回法庭，不僅可以有效化解地方本位主義造成的司法審查沖突，也可以統(tǒng)一行政應(yīng)急訴訟的裁量標(biāo)準(zhǔn)，平穩(wěn)、高效地保證行政應(yīng)急行為權(quán)力的行使。

(二)“跨行政”的應(yīng)急法官

突發(fā)事件使得行政機(jī)關(guān)在短時(shí)間內(nèi)需要作出大量、高密度的行政行為，使審查案件的數(shù)量會(huì)在短時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。在新冠肺炎疫情中，疫區(qū)湖北省匯集來(lái)自全國(guó)各地4萬(wàn)多醫(yī)務(wù)人員，有效地化解了疫區(qū)醫(yī)療資源緊張的問(wèn)題。而應(yīng)急管轄法院也會(huì)因?yàn)橥话l(fā)事件面臨司法資源“擠兌”問(wèn)題，解決“擠兌”問(wèn)題最直接的方式就是解決人的問(wèn)題。

在現(xiàn)有司法體制背景下，我國(guó)法院大多是按照行政區(qū)劃設(shè)立，法官、法官助理人員調(diào)配存在地域“行政壁壘”困難，難以短時(shí)間內(nèi)集中精干力量審理某一類(lèi)案件。因此，我國(guó)亟須建立類(lèi)似奧地利的“流動(dòng)法官”制度[14]和“臨時(shí)集合法官”制度[15]，使得突發(fā)事件下應(yīng)急管轄法院可以“跨行政”集中法官、法官助理人員力量，對(duì)行政應(yīng)急訴訟案件進(jìn)行集中審理，這樣既可以解決行政應(yīng)急訴訟案件“量多”的問(wèn)題，也可以保證行政應(yīng)急訴訟案件的效率和質(zhì)量。在“跨行政”應(yīng)急法官調(diào)配上，應(yīng)當(dāng)去除應(yīng)急法官的行政化與審級(jí)化，臨時(shí)抽調(diào)人員不再有行政級(jí)別上的藩籬，可以作為應(yīng)急法官充實(shí)一線隊(duì)伍；應(yīng)急法官應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的行政訴訟審判經(jīng)驗(yàn)，保證行政應(yīng)急訴訟審理程序精準(zhǔn)高效；在《法官法》中新增應(yīng)急法官任命的情形，使得突發(fā)事件下法官的任命不拘泥于常態(tài)化下法官任命流程，應(yīng)急管轄法院能夠短時(shí)間、快速任命大量“應(yīng)急法官”。

(三)“類(lèi)型化”的應(yīng)急速裁

司法應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建在考慮公平與公正的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)兼顧司法審查的集中與效率。傳統(tǒng)的行政訴訟制度構(gòu)造基于司法的謙抑性，構(gòu)建舉證期限、答辯期限、簡(jiǎn)易程序、普通程序、一審程序、二審程序等，使得行政訴訟的司法審查極為冗長(zhǎng)。從目的與手段角度看，公民權(quán)益保護(hù)與行政訴訟實(shí)質(zhì)上是同為目的與手段的關(guān)系。在突發(fā)事件下，傳統(tǒng)行政訴訟法的范式不應(yīng)成為維護(hù)公民權(quán)益的唯一手段。突發(fā)事件下爆發(fā)增長(zhǎng)的行政應(yīng)急訴訟案件主體和范圍雖然非常廣泛，但是由于行政應(yīng)急行為的指令性和單一性特征，行政應(yīng)急訴訟案件必然呈現(xiàn)出大量的“類(lèi)型化”特征。行政應(yīng)急訴訟的程序構(gòu)建應(yīng)當(dāng)更加具有時(shí)效性，應(yīng)當(dāng)“快審快辦”，而建立行政應(yīng)急訴訟的應(yīng)急速裁程序顯得尤為必要。

行政應(yīng)急訴訟的應(yīng)急速裁應(yīng)當(dāng)包括以下五個(gè)方面：一是以書(shū)面審理為主、開(kāi)庭審理為輔。在突發(fā)事件下，行政相對(duì)人集中發(fā)生群體性事件的概率陡然攀升，法院出于疫情防控和隔離措施的需要也不適宜聚集大量人群。由于新聞媒體聚焦和公眾關(guān)注，行政應(yīng)急行為基本處于“曝光”狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)具有對(duì)涉訴案件作出書(shū)面答辯或回應(yīng)的外在壓力，而法院的書(shū)面審理不存在實(shí)際操作上的困難，即便法院采取開(kāi)庭審理的方式，在司法信息化建設(shè)大背景下，互聯(lián)網(wǎng)線上開(kāi)庭審理也不存在困難。二是嚴(yán)格簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼ｋm然行政應(yīng)急訴訟具有案件重大、影響廣泛等特點(diǎn)，但其同時(shí)具有類(lèi)型化與單一化的特征，行政應(yīng)急訴訟較一般行政訴訟案件更加側(cè)重于效率，采取簡(jiǎn)易程序?qū)徖矸闲姓?yīng)急訴訟的效率要求。三是嚴(yán)控期限管理。行政應(yīng)急行為的時(shí)效性決定司法機(jī)關(guān)必須在短時(shí)間內(nèi)對(duì)該行政行為的合法性作出判斷，否則會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人訴求喪失意義。如新冠肺炎疫情中各地行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制居家隔離令，其固定期限為14天，若法院超出上述期限對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為作出裁決，其裁決實(shí)質(zhì)上已無(wú)任何意義，不能發(fā)揮對(duì)行政應(yīng)急行為的制約作用。四是實(shí)現(xiàn)一審終審。目前，我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定最高人民法院具有行政訴訟案件一審終審權(quán)，其他法院無(wú)一審終審權(quán)。但本次新冠肺炎疫情引發(fā)的全國(guó)性突發(fā)事件，可以考慮以最高人民法院設(shè)立巡回法庭的方式對(duì)行政應(yīng)急行為訴訟進(jìn)行一審終審，這樣不僅有助于提升司法應(yīng)急訴訟的審查效率，也有助于提升國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)威性，達(dá)到行政應(yīng)急權(quán)力與司法權(quán)力的平衡。五是司法審查標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)降低。在傳統(tǒng)的行政訴訟中，為切實(shí)維護(hù)公民之合法權(quán)益，采取的是嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn)或明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)[16]。但在行政機(jī)關(guān)處理突發(fā)事件的過(guò)程中，并不具有達(dá)到嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn)的適用條件。如新冠肺炎的典型癥狀為發(fā)熱，但發(fā)熱的病人并不全都感染新冠肺炎，而行政機(jī)關(guān)出于阻斷一切潛在傳染源的考慮，將所有的發(fā)熱病人都采取強(qiáng)制隔離措施。若涉及行政機(jī)關(guān)上述具體行政行為引發(fā)行政訴訟，顯然無(wú)法達(dá)到嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)，必然會(huì)承擔(dān)敗訴的不利后果。這就會(huì)使得行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)畏手畏腳，不能快速果斷地采取應(yīng)對(duì)措施，不利于行政機(jī)關(guān)合法合理有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。反之，司法若對(duì)行政應(yīng)急行為存在某種“寬容”，又會(huì)使得司法監(jiān)督行政權(quán)力流于形式，從而對(duì)公眾利益帶來(lái)傷害。因此，在行政應(yīng)急行為司法審查中，應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)適當(dāng)降低證明標(biāo)準(zhǔn)，以維持行政應(yīng)急行為的及時(shí)性與緊迫性。在審查行政應(yīng)急行為合法性時(shí)，可以考慮以?xún)?yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)為原則，以明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)或嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn)為例外。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)社會(huì)秩序往往處于不穩(wěn)定狀態(tài)，法院對(duì)行政行為的審查不宜采取庭審、質(zhì)證的方式，應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重于行政應(yīng)急權(quán)的書(shū)面審查，在形式上判斷行政機(jī)關(guān)的行政應(yīng)急行為是否具有合法性。

結(jié) 語(yǔ)

在緊急狀態(tài)下實(shí)施的行政應(yīng)急管理模式可以較平常時(shí)期有所區(qū)別，但是并不意味著其可以逸出法律的控制?！吨醒肴嬉婪ㄖ螄?guó)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的意見(jiàn)》提出，疫情防控越是到吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作，保障疫情防控工作的順利開(kāi)展。在當(dāng)前疫情反彈可能性依然存在、國(guó)際地緣沖突加劇大背景下，政府如何在應(yīng)急狀態(tài)下遵循應(yīng)急法治，司法權(quán)力如何對(duì)行政應(yīng)急行為進(jìn)行制約，是一個(gè)值得長(zhǎng)期研究的新問(wèn)題。而解決這一問(wèn)題最重要的是，從縱向、橫向上區(qū)分行政應(yīng)急行為，構(gòu)建行政應(yīng)急行為司法審查制度體系。在法治政府建設(shè)步伐不斷加快、法治行政管理能力不斷提升的大背景下，作為行政應(yīng)急權(quán)力規(guī)制的行政審判，必然會(huì)助力社會(huì)主義應(yīng)急法治的建成。