葛忠明，亓彩云

(1.山東大學 哲學與社會發(fā)展學院，濟南 250100；2.吉林大學 哲學社會學院，長春 130012)

中國殘疾人口數量眾多，中國殘疾人聯合會數據顯示已超過8500萬人，有殘疾人的家庭超過7000萬戶，涉及2.6億家庭人口[1]。隨著老齡化速度的加快和平均壽命的延長，老人的失能失智期也在延長，殘疾人口數將會持續(xù)上升。殘疾是整個家庭的責任和負擔，但當前家庭結構和規(guī)模變化導致家庭功能弱化，殘疾人的非正式支持資源不斷減少，無法滿足殘疾人需求，日益加劇的殘疾人問題對于社會福利服務的供給提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。雖然隨著國家對殘疾人事業(yè)的重視和福利制度的逐步完善，針對殘疾人個體的社會支持政策逐步建立，但針對殘疾人家庭的支持政策的發(fā)展卻相對滯后。一方面，我國殘疾人社會政策賦予家庭以重要的“養(yǎng)老托殘”責任，家庭在社會保護體系中起著最為重要的作用；另一方面，由于缺乏系統的將家庭而非個體作為政策對象的支持政策，家庭成員的無力感非常明顯。有鑒于此，探索建立和完善殘疾人家庭的社會支持機制顯得異常必要。

社會支持機制是指社會支持的原理、構成、功能及其相互關系。通常，機制指事物的內在運行過程，指構成事物的諸因素在動態(tài)過程中形成或呈現的相互關系。殘疾人家庭社會支持的機制，即指減緩殘疾人家庭負擔、滿足殘疾人家庭需求的社會支持如何成為現實的動態(tài)過程，以及此過程中諸因素之間的相互關系。殘疾人家庭社會支持是殘疾人服務體系的重要內容，許多發(fā)達國家家庭政策實施較早，殘疾人家庭支持體系發(fā)展較為成熟。我國對此也開展了諸多研究，特別是出現了大量國外家庭政策的介紹，但多以兒童、老年人為主，對于同是弱勢的殘疾人群體，尚沒有系統的比較分析。因此，本文從埃斯平·安德森(Esping-Andersen)“福利體制”(welfare regime)比較的視閾出發(fā)，全面考察了歐美和中國香港等發(fā)達國家和地區(qū)的殘疾人家庭政策，描述并分析構成殘疾人家庭的社會支持的相關因素，以及在實現家庭社會支持的動態(tài)過程中諸因素之間的相互關系，以啟示中國殘疾人家庭社會支持機制的構建。

一、福利體制概述和殘疾人家庭社會支持的特點

丹麥學者埃斯平·安德森提出了福利體制理論(Welfare Regime Theory)，即通過國家對社會福利再分配的水平和由此產生的社會分層的指數化后果，將福利國家進行聚類，重點突出在國家、市場與家庭三者中社會福利的資源分配和滿足渠道對社會階級關系所造成的影響。根據這種分類方法，資本主義主要福利體制歸類為自由福利體制、法團主義福利體制和社會民主主義福利體制，其中福利服務和津貼項目的全民主義原則和社會權的去商品化(De-commodification)指數是判定福利體制歸屬的主要參考依據[2][3]?；诖耍杂芍髁x(美國、中國香港)、法團主義(德國、法國)、社會民主主義(瑞典、挪威)國家和地區(qū)的殘疾人家庭社會支持的運作模式表現出較大的差異。

1.市場導向的殘疾人家庭社會支持

自由主義福利體制中居支配地位的是基于經濟調查和家計調查的社會救助，輔以少量的普惠性轉移支付和社會保險計劃，這種體制的非商品化效應最低。在美國，個人自由、福利自助是其社會福利政策的思想基石，它強調“限權政府”和保守的“家庭價值觀”。社會政策的目的在于幫助個人及家庭恢復其獨立承擔的能力，并防止其對公共福利的依賴[4]。中國香港地區(qū)在自由主義意識形態(tài)與傳統的中華文化觀念的碰撞下，明顯表現出全社會對自由、公平、開放、公民權利的普遍認同，以及對家庭倫理、社會道德、和諧互助的重視[5]。

在這種思想的指導下，自由主義國家和地區(qū)普遍認為個人應當對自身的成長與發(fā)展負主要責任，政府對個人和家庭的干預應該是有限的或扶持性的，而非過度的和大包大攬的。其支持目標更多關注賦能，即將社會福利開支看作一種投資，用以發(fā)展與強化個人、家庭和社會的能力。相比于單純的福利救濟，自由主義國家更強調對工作福利的提倡，而這種社會保障政策實際上是對非工作者特別是失去勞動能力的殘疾人福利的相對剝削。特別是針對全體殘疾人的福利供給項目雖然種類繁多，但都要經過嚴格的資格評估準入體系。發(fā)達的自由市場經濟與較高的經濟發(fā)展水平使得較高的社會服務水平成為可能，但需要注意的是，基于自由市場主義的定位和“小政府、大市場”的理念，美國和中國香港都大力推行公共服務市場化，認為凡市場能提供的最好通過市場購買，國家更多的是政策制定者和協調者的角色。在混合式的社會保障模式下，非政府組織、市場、家庭及個人等非國家因素積極參與、分擔政府對社會公眾的福利責任。

2.“家庭友好型”的殘疾人家庭社會支持

“保守主義”福利制度的特點是社會權利的資格以工作業(yè)績?yōu)榛A，以參與勞動市場和社保繳費記錄為前提。在這些國家里，中央統制的“合作主義”遺產根深葉茂并得以發(fā)揚光大，同時傳統的家庭關系也占有重要地位，因此保守主義國家福利制度又稱為“家庭主義”或“家庭友好”福利制度。德國和法國是保守主義體制中的典型國家，在社會保障領域具有舉足輕重的地位。1889年，德國頒布了世界第一部殘障保險法——《殘障和老年人保險》，并于1953年設立家庭事務部(現“聯邦家庭部”)，處理家庭、兒童、婦女和老年人的社會問題。保守主義國家福利政策的實行與歐洲大陸文化中的位序文化、行會文化和保守主義文化等息息相關。由于經歷了較長的封建時期，其文化中對于階層與父權存在著崇拜，這種崇拜以家庭、職業(yè)和團體為紐帶得以維系[6]，對殘疾人的支持就是基于位序層次中的一種由上層施以下層的保護。這種模式下，社會地位、等級差別比自由經濟和社會平等顯得更為重要，福利水平的高低直接取決于所處的職業(yè)階層[7]，因此福利供給并不能很好地提高去商品化水平。在殘疾人家庭社會支持行動及政策上，保守主義國家呈現出普惠性的保障輔以個人自治的原則，社會保障制度以社會保險為主體，主要內容包括社會保險、社會照顧、社會救濟、家庭與教育補貼、住房與財產形成補貼等，強調家庭的參與和對家庭福利服務供給者的支持。

保守主義福利模式在經濟上又表現為社會市場經濟模式，這一模式既強調通過市場機制來促進經濟高速發(fā)展, 同時又重視社會公平和社會責任的承擔[8]。這樣的社會市場經濟模式，在促進市場經濟發(fā)展的同時，又兼顧了為殘疾人提供必要的福利與保障的責任，不會像自由主義國家那樣犧牲殘疾人群體利益。如德國政府一方面通過政府出資提供殘疾人及家庭的各類福利保障，另一方面也鼓勵殘疾人通過自身勞動，實現家庭財產儲蓄積累。法國也長期出臺鼓勵殘疾人就業(yè)的措施，同時出臺了就業(yè)團結收入計劃(Revenu de solidarité active, RSA)和針對單身父母的最低收入保障項目(Allocation de parent isole, API),其中在API的領取人士中，殘障人士是第二大群體[9]。

3.政府主導的殘疾人家庭社會支持

“社會民主主義”制度堅持普適主義原則，享有社會權利的資格的確認，主要取決于公民身份或長期居住者身份。這一類型尋求較高的國民收入再分配，實現全民性的社會福利分配與高水準的福利供給。殘疾家庭社會支持也充分體現公平與高福利的特征，實現了“一般保障”與“特殊保障”的結合，被譽為“福利國家的櫥窗”“殘疾人的天堂”[10]。這種國家化的福利模式深深植根于文化傳統和社會民主主義的價值觀中。北歐國家為代表的社會民主主義國家都是典型的基督教信仰的國家，大部分又信奉路德教派，在路德教的教義中，“上帝面前人人平等”的觀念對殘疾人的家庭社會支持意識形態(tài)與行動產生深遠影響[11]。這種平等的理念使得國家在制定社會福利政策時會尤其關注殘疾人等弱勢群體的利益，通過國家的福利政策，殘疾人等獲得與其他國民平等地融入社會的權利。同時，社會民主主義的基本價值觀是自由、公正和團結，強調平等生活機會下的人的自由發(fā)展、國家權利保障下的公正平等和互助團結精神[12]。這種自由、公正和團結的價值觀在立法方面體現尤為突出，瑞典通過的《殘疾人巡視官法》《社會服務法》《特定功能障礙人士援助服務法》《殘疾補貼和護理補貼法》《殘疾人促進就業(yè)法》《從病人到公民計劃》等法律，挪威出臺的《社會服務法》《醫(yī)療保健法》《反歧視和無障礙法》等法律，均對殘疾人基本生活保障、參加工作、融入社會、文化和政治生活都作了特別規(guī)定[10]。

“人民之家”理念是影響政黨對殘疾人及其家庭支持政策偏好最重要的因素。瑞典社會民主黨和挪威的社民黨都堅持“人民之家”的政治主張，在社會福利方面尤其注重平等和民主化，給予殘疾人普通社會福利的同時，還給予一些特殊的福利，為殘疾人及家庭減輕負擔[11]。這種高度發(fā)達的社會福利建立在其稅收模式、就業(yè)模式和財政模式的多重機制之上，政府通過有效的組織管理和財政籌資，以大規(guī)模轉移支付和積極的勞動力市場政策來確保社會民主主義國家福利體系的高效運轉，因此政府在社會政策的制定、實施、監(jiān)督以及財政支持等方面負有全方位的責任。

20世紀70年代福利危機后，兩國開始大力削減社會福利開支，但殘疾人家庭社會支持政策并沒有受到經濟危機的負面影響，反而更加注重對殘疾人權益的保護，并相繼頒布了多部法律。不容忽視的是，這一體制也在不斷調整以適應全球化風險，特別是服務供給中市場化趨勢明顯，社會福利規(guī)劃的重點由公共部門逐漸向私營部門過渡，以提高質量和效率。

二、殘疾人家庭社會支持的構成要素與動態(tài)過程分析

殘疾人家庭支持的動態(tài)過程指的是各構成因素間的相互關系，即社會支持的政策或行動主體、提供社會支持的服務機構、接受社會支持的殘疾人家庭三者之間所呈現的互動關系。Neil Gilbert分別從政策對象、給付內容、輸送機制和資金選擇四個方面建構了社會福利政策的分析框架[13]，關信平則將社會政策的基本要素分為主體、對象、資源和運行方式[14]，謝立黎等在比較發(fā)達國家老年照護體系時劃分資源系統、傳遞系統、目標系統和運作系統[15]，等等?；诂F有研究和理論基礎，本文將殘疾人家庭社會支持的構成要素劃分為四個大的系統，分別為主體系統、資源系統、目標系統和傳遞系統，每個系統在合法、合理的運行和監(jiān)管規(guī)則下，協調一致地提供各項正式或非正式的支持。主體系統是指家庭社會支持政策的行動者，包括政府、市場、非政府組織、志愿者群體等主體；資源系統是殘疾人家庭社會支持所需的物質要素和社會條件；目標系統是指殘疾人家庭社會支持的目標群體，社會政策的目標群體具有普惠型和選擇型的區(qū)別，并通過不同的評估體系得以實現；傳遞系統是社會支持從資源變?yōu)榉盏恼麄€運作系統，以保障支持體系高質量、高效率地運作。行動主體、服務機構、殘疾人家庭三者之間通過上述四大系統要素的協調運作呈現出緊密相連的互動關系。不同的福利體制類型下，又具體呈現出不同的特色。

殘疾人家庭社會支持構成要素

1.主體系統

主體系統是指殘疾人家庭社會支持活動的組織者、提供者，最主要的三個主體是政府、市場與社會組織。其中，政府承擔著主要責任者、組織者和資源鏈接者的角色，市場中的服務商和社會組織負責殘疾人家庭社會服務的直接供給，同時還積極籌措資金、倡導政策變革、反饋殘疾人需求，起到資源籌集與上傳下達的作用。不同國家和地區(qū)，主體作用的具體發(fā)揮并不完全一致。

市場取向、以低福利支出為特點的自由主義福利國家和地區(qū)，政府主要負責制定資源分配的年度或短期計劃，直接成立或選擇服務機構、雇傭專業(yè)服務人員為殘疾人及家庭提供支援服務，并負責對這些機構的服務質量進行監(jiān)督、評估。美國殘疾人的保障理念并非提倡殘疾人的特殊化，而是爭取為殘疾人提供一定的補償性支持，使其能夠與普通人一起參與社會生活。在這種福利理念的指導下，自力更生、轉向自由主義市場尋求服務就成為很多殘疾人及家庭的選擇。如大部分的個人援助服務(Planning Assistance to States, PAS)雖然在醫(yī)療補助計劃下提供，但對于飲食、如廁和衛(wèi)生方面的個人協助服務，美國不認為是政府責任，而是需要通過雇主或家庭來解決[16]。另一方面，由于“小政府”定位，政府提供的項目一般會有嚴格的標準，很多殘疾人家庭更加傾向于信任非政府組織和私營部門，導致私營部門在服務供給方面發(fā)展迅速，能夠提供幾乎一切所需的直接服務。

保守主義國家社會支持主體的側重略有不同，但總體來說仍呈現出政府、社會組織、市場、家庭的良性互動模式。由不同的服務機構提供直接服務，費用等資源則由社會保障基金或殘疾人福利待遇來承擔，政府則是最后的也是無可超越的組織者、協調者以及政策引導者。保守主義國家注重代際團結和輔助原則，喜歡代際護理而不是國家干預，如德國老年殘疾人通過護理保險獲得照護服務時，護理工作鼓勵由家庭成員特別是女性成員承擔，規(guī)定如果護理工作時長達到每周14小時，且沒有其他工作或其他工作低于30小時，可以成為法定養(yǎng)老保險、工傷保險的義務參保人，同時也可申請照顧費用補償；對于有其他職業(yè)的護理人員，推行家庭護理假期，以保障其就業(yè)權和工資收入[17]。

社會民主主義國家，政府在殘疾人家庭社會支持中占有主導地位，形成了殘疾人服務的三級政府管理體系：中央政府負責立法、總計劃和推廣，地方當局(市、縣政府)負責社會服務，地區(qū)政府負責具體保障等。在瑞典，大多數服務都是公共所有和經營的，由市政當局負責，中央政府通過實施國家標準來扮演監(jiān)管者的角色?！稙樘囟üδ苷系K人士提供支持與服務法》就規(guī)定，地方政府為65歲以上的老年殘疾人提供生活服務員，給予生活照料和陪伴服務。同時設置照料津貼，雇傭專門的私人護理或使用家庭成員提供服務；還要求為殘疾人家庭成員提供減負服務、喘息服務等，為減輕家庭負擔，每個殘疾人每年可選擇到一個地方短期居住，費用完全由政府報銷；而且鼓勵殘疾人境內旅游，票價部分由政府負擔[10]。除此之外，各類殘疾人社會組織也起了重要作用。殘疾人組織主要承擔組織者、利益的代表者、社會運動的發(fā)動者以及政策制定的參與者和倡導者的角色，比較典型的代表是瑞典殘疾人聯合會(Handikappf?rbundens samarbetsorgan, HSO)和挪威殘疾人組織聯合會(The Norwegian Federation of Organisations of Disabled People, FFO)。眾多的社會團體也是社會服務的直接提供者，如“家庭中心”是挪威最大的一個家庭治療機構，針對全國各地有問題的“家庭”提供咨詢和治療服務，費用全部由政府承擔。在北歐，私營機構的作用逐漸增強，一類是殘疾人自己經營的合作社，另一類是私人企業(yè)[18]，通過市場競爭提供服務的趨勢近年來越來越凸顯，有數據顯示私營的家庭護理公司數量已成倍于公營護理公司。盡管存在這一趨勢，瑞典仍然比其他國家提供更慷慨的服務[19]。

2.資源系統

從籌資機制來看，一般性稅收與專項稅收是社會福利和服務的主要資金來源，同時非政府組織也通過政府財政支持、稅收減免、用戶付費、個人捐助及基金會捐助等多渠道獲取資源，成熟的志愿服務文化和慈善基金組織也通過服務與資金供給的方式成為社會支持的重要力量，形成國家(地區(qū))、市場、志愿機構互動互補的格局。在具體的給付內容上，各國和地區(qū)表現也基本一致，強調多元的供給；具體的服務內容包括殘疾人護理、教育、就業(yè)、康復、社會保險、殘疾津貼等，都直接或間接地對家庭產生了影響。

殘疾人社會福利資源的籌集主要包括稅收、市場經營的基金、社會捐贈資金、志愿者服務等，主要資源調配方式分為政府資源、市場資源、專業(yè)服務資源及民間互助資源四種。在美國，政府利用一般性稅收籌集資金，通過直接提供、資助非政府組織等方式，承擔了部分的殘疾人家庭福利援助成本，同時利用《工作機會稅收減免法案》《福利工作稅收減免法案》，調動民間集資、市場供給、非政府組織等多個渠道進行資源動員。社會各界也通過設立基金、慈善捐款、政府購買等方式參與殘疾人家庭的福利支持。在中國香港，一是經由政府資助為殘疾人提供服務，如香港目前19家由社會福利署資助的家長/親屬資源中心，為殘疾人及精神病康復者的家屬照顧者提供服務[20]；二是設立基金，如由香港賽馬會慈善信托基金贊助成立的“視障人士資訊科技計劃”可以資助家庭經濟困難的視障人士購買電腦輔助設備[21]；三是慈善捐款，如向特別行政區(qū)政府設立的攜手扶弱基金、關愛基金等基金項目捐贈，社會組織也可向特別行政區(qū)政府申請許可證在公共場所募捐籌款[22]。可以看出，非政府福利機構是自由主義國家和地區(qū)提供殘疾人服務的重要社會支持力量。

在歐洲大陸，為殘疾人及家庭提供的社會支持資源主要來源于社會成員的繳費。多數服務項目都是與收入掛鉤的，根據投保者的收入按比例繳納保險，不足的則由政府提供補貼，對于缺乏勞動能力或低收入的個人或家庭，可不繳費。在法國，個人和企業(yè)往往承擔將近3/4的責任。在德國，成年的殘疾人分兩種情況：一是具備勞動能力的殘疾人，資源主要來自就業(yè)后所獲得的社會保險，長期殘疾者是必須參加養(yǎng)老、護理保險的對象；二是不具備勞動能力且需要長期照護的殘疾成年人，家庭所需要的社會支持更多地來源于政府，如法定事故保險年金、勞動能力降低年金、殘疾人養(yǎng)老年金與社會賠償年金等[23]。

北歐國家采用高稅收和高就業(yè)率相結合的經濟發(fā)展模式，其高稅收政策為社會福利作重要支撐。如瑞典的個人所得稅采用累進制，地方稅率一般在29%～35%之間，若超過一定界限則有20%或25%的中央附加稅，理論上最高稅率達到60%，這種高稅收模式使瑞典政府有強大的財政收入為殘疾人家庭提供津貼，并且在殘疾人社會服務方面給予足夠的費用支持。除政府的資金支持外，政府所有的社會組織也提供一定資源，如莎姆豪(Samhall)集團公司為殘疾人提供的就業(yè)服務[24]。

3.目標系統

目標系統主要考察了福利服務的覆蓋率及供給水平，三種體制之間存在明顯差別。從評估的角度來看，自由主義國家為殘疾人和家庭提供的服務范圍相當廣泛，然而這種全面性受限于嚴格的資格標準；保守主義國家的項目提供雖然并不全面，但比自由主義更慷慨；社會民主主義國家提供了無障礙的、全面的服務，涵蓋了從配套服務到技術援助的各個層面，確保了他們平等參與社會生活的權利。

從社會支持的目標對象來看，自由主義國家和地區(qū)的福利服務具有極強的選擇性，這種選擇性將可獲得社會支持的殘疾人分為兩種情況，第一種是付出勞動、參加了政府社會保險項目的殘疾人，這部分人被認為是值得幫助的、有福利投資效益的；第二種是最低收入者，即必須依靠政府救助才能活下去的受保護者，這部分人被默認為是“不值得”的、不能自立自強的、只能增加福利成本而無法創(chuàng)造福利效益的。與這種觀念相對應，采取的家庭社會支持方式是經濟調查式的，即只有接受帶有屈辱色彩的、非常嚴格的家計審查，并且符合各項要求，才有可能獲得生活補助金、醫(yī)療補助、護理服務、照護津貼等，這種制度導致很多殘疾人家庭主動或被動地放棄了社會救助。從支持目標來看，福利供給的目標在于幫助殘疾人個體和家庭盡可能通過康復和再就業(yè)實現自食其力，而非可以依賴福利獲得較好的生活水平，這也就決定了政府對殘疾人家庭的公共福利支出是控制在一定水平之內的。美國沒有一個以普遍需求為基礎的一級現金轉移計劃，補充保障收入計劃(Supplemental Security Income, SSI)是唯一的基于長期需要的現金轉移計劃，該計劃僅限于老年人、殘疾成人和殘疾兒童的父母；僅有的基于分類需求的現金轉移項目是貧困家庭臨時救助(Temporary Assistance For Needy Families, TANF)，該項目針對的是單身母親，保障收入水平更低，保障期限為5年；而領取殘障保險(Disability Insurance, DI)的資格要求申請人符合由各州的行政評估人員和裁決人員制定的聯邦殘疾標準，這些標準在原則上相當嚴格：工人至少一年內不能在經濟領域的任何工作中從事任何實質性的有償活動。而且，部分殘疾者沒有福利，殘疾津貼只給付給那些永久性和完全殘疾者[25]。

保守主義國家重視家庭的作用發(fā)揮和家庭的福利支出，通過住房補貼、醫(yī)療康復、家庭照料等不同方面提供資助，基本將所有的殘疾人家庭通過各種門類囊括進保障及服務體系。但總體來說，殘疾人社會福利重點在于殘疾人及家庭成員的現金福利津貼，其他福利與服務的供給水平相對較低。在德國，服務提供明顯地集中在預防和康復上，即盡可能避免、預防和補償殘疾，這一政策目標明確表明了德國對待殘疾的醫(yī)學化視角和方法。而個人助理服務的援助不是立法的重點，只有在必要時才根據德國的附屬原則提供援助[26]。

斯堪的納維亞模式下，殘疾人家庭社會支持的首要目標是確保殘疾人對自己的日常生活有支配權和影響力[10]。相應地，殘疾人家庭社會支持政策的覆蓋面非常廣泛，政府從教育、就業(yè)、康復、護理、社會保險、津貼等多方面給予殘疾人及其家庭全方位的支持。如瑞典《為特定功能障礙人士提供支持與服務法》中對殘疾人及其家庭的特惠服務項目達到十項[27]，旨在通過全方位的服務，確保殘疾人及家庭平等參與社會生活的權利得到實現。

圖1 部分國家的家庭收益公共支出情況

通過經濟合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)數據庫中的數據，對三種體制的供給水平可以有一個更直觀的了解(缺少中國香港的數據，因此圖表中只對法國、德國、挪威、瑞典、美國等進行對比)。圖1家庭收益公共支出(Family benefits public spending)是指用于家庭福利的公共支出，包括專門面向家庭和兒童的財政支持，包括向有兒童的家庭提供現金轉移，面對家庭的公共服務支出，和通過稅務系統為家庭提供財政支援等[28]。圖中可以看出，對于家庭公共服務的支出(包括現金支出和服務支出)，社會民主主義國家的支出水平高于保守主義國家，遠高于以美國為代表的自由主義國家和地區(qū)。

家庭社會收益(Social benefits to households)分為兩個不同的類別：社會實物轉移以外的社會福利以及社會實物轉移。前者通常是現金，因此允許家庭無差別地使用；后者則是一些確定商品或服務的提供，家庭沒有自由裁量權[29]。從圖2現金福利來看，三種體制并沒有明顯的區(qū)別，保守主義甚至超過了社會民主主義，這與保守主義國家支持私人家庭護理的安排有關。但是從圖3的實物轉移中可以看到，仍然呈現著圖1的特點，而且除美國外其余四國都在增加這一部分的支出比例。

圖2 部分國家的家庭社會收益情況(現金轉移)

圖3 部分國家的家庭社會收益情況(社會實物轉移)

無行為能力公共支出(Public spending on incapacity)是指因疾病、殘疾和職業(yè)傷害而支出的公共支出。它包括殘疾現金津貼，即由于殘疾完全或部分不能參加勞動市場而支付的現金；職業(yè)傷害和疾病方面的開支，如帶薪病假、特別津貼、養(yǎng)恤金、因病暫時不能工作而喪失收入有關的疾病現金津貼等；實物福利和社會服務，如日托、康復服務、家政服務等[30]?？梢悦黠@看出，在對殘疾人的公共服務支出上，挪威、瑞典為代表的北歐“斯堪的納維亞模式”的支出水平居于OECD國家的前列，而美國、加拿大等自由主義政體的支出則較弱。雖然沒有直接針對殘疾人家庭社會支出的數據統計，但通過上述4個統計指標，還是可以清楚地看到，社會民主主義國家和保守主義國家在殘疾人家庭社會支出的慷慨，以及自由主義福利體制的相對吝嗇。

圖4 部分國家無行為能力公共支出情況

4.傳遞系統

發(fā)達國家和地區(qū)都建成了層次多樣、操作性強、服務專業(yè)、資金來源多樣的殘疾人家庭社會支持體系。從社會支持的傳遞過程來看，都呈現出一定的需求導向的特點。而且，市場與社會組織作為殘疾人家庭社會支持的直接服務提供者，成為反饋服務需求、推動傳遞系統運轉的重點力量。

1989年香港政府在《公營部門改革》報告中指出，“公共服務應當以市場為導向、以服務對象為中心，私有化和公共服務外包是改善公共服務質量的可行途徑”，這一政策奠定了其殘疾人家庭社會支持資金供應和傳遞機制的基調，也是自由主義國家和地區(qū)殘疾人家庭社會支持的主要特點。政府采取的服務提供方式有：直接提供資金補助、建立基金提供津貼、建立基金資助非政府服務機構、直接購買非政府服務機構服務、直接建立機構提供服務等。其中，政府主要通過購買非政府組織提供的殘疾人服務來保證殘疾人服務供給的多樣化與專業(yè)化。多樣化通過支持各類非政府機構參與到殘疾人服務中來實現，而專業(yè)化則體現為加強服務評估監(jiān)督、加強服務隊伍專業(yè)技能培訓以及建立專業(yè)的殘疾人服務隊伍等。2000年起，香港社會福利署開始用競爭性投標的方式選擇公共服務提供商，中標者可獲得政府購買服務的津貼、租金及免稅優(yōu)惠，同時將公共服務績效和撥款分配的份額掛鉤，以服務表現監(jiān)察制度來保證服務質量。服務的提供者則主要是私人機構及非政府組織，包括一些私人療養(yǎng)院、私人生活輔助護理、居家護理、由醫(yī)療救助部分資助的日托服務等。

保守主義國家在資源供應機制方面，主要采取需求導向的供應機制，往往進行事前評估或根據殘疾人的要求提供必要的資金與服務保障。這樣的需求導向機制，無疑增強了殘疾人在享有福利、服務方面的主動性。為了解殘疾人的服務需求與供給情況，德國在不同的地區(qū)都成立了殘疾人聯絡服務中心，便于不同部門之間相互合作，為殘疾人提供更加便利的服務。殘疾人可通過聯絡服務中心，知道他們能夠得到何種的服務、待遇水平及如何獲得這些服務等。在進行服務傳遞的過程中，它們主要是以政府補貼的方式將服務下放到殘疾人家庭中，既有將補貼直接交給殘疾人家庭供其自主進行管理的方式，又有通過政府補貼服務提供方的方式刺激市場活力。比如德國“個人預算”制度的實施，不同等級、類別、生活自理能力的殘疾人享有多樣的現金津貼、實物和服務支持，政府會對以上的福利服務進行現金折算，根據殘疾人的需求和預算，定期或一次性的以津貼方式支付給殘疾人，個人根據自己的需求和預算購買服務或實物，該項政策給殘疾人充分的自主決策權[31]，也解決了政府提供不能滿足實際需求的困境。在社會支持的傳遞方面，傳遞方式較為多樣，主要的服務傳遞方式是政府直接購買服務以及為供應方提供必要的補貼。作為服務的傳遞方，中央和地方政府各司其職，大大提高了為殘疾人提供服務的效率，也能為殘疾人及其家庭提供更有效的社會支持。

在社會民主主義國家，殘疾人家庭社會支持的生產和傳遞以中央政府立法為基礎，多級政府負責實施，政府動員其主管機構、殘疾人組織以及社區(qū)等。瑞典在照料服務運行過程中，為了減少單個的決定者在做決策時面臨的困難，建立了服務計劃小組，主要由地區(qū)護理員、居家服務管理員、社會工作者、職業(yè)治療師等專業(yè)人員組成。小組的主要工作是居家服務管理人員為殘疾人決定居家服務的具體形式，以及評估和監(jiān)管等任務。確定需求后，多級政府各司其職，組織服務的供給和傳遞[32]。同時，在服務輸送環(huán)節(jié)也逐漸通過市場配置資源，由合同招標的形式和殘疾人家庭自主選擇社會服務商的形式確定服務供給商，在注重社會效益的基礎上追求政策運行效率。

三、發(fā)達國家和地區(qū)殘疾人家庭社會支持的啟示

從一些國家和地區(qū)的發(fā)展經驗看，由于殘疾人觀、福利體制等存在較大差異，殘疾人家庭社會支持體系也存在較為明顯的不同，這些不同包括法律法規(guī)、參與主體、項目內容、籌資方式、運行過程等。從2008年開始，我國開始構建殘疾人社會保障體系和服務體系，雖然主要以殘疾人個體為主要保障對象，但許多項目也涉及家庭成員，至今形成了包括生活困難殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理津貼、殘疾兒童搶救性康復、殘疾人托養(yǎng)、殘疾人義務教育、長期護理保險等在內的社會支持體系。但是從總體上看，我國還未形成一個較為系統和全面的殘疾人家庭社會支持體系。特別是傳統的家庭觀念下，應發(fā)展一種基于家庭整體性的福利服務體系，通過支持家庭功能發(fā)揮實現為殘疾人提供福利和保障的目標。因此，結合發(fā)達國家和地區(qū)的經驗，構建一個結合中國國情、全面而且較為完善的殘疾人家庭社會支持體系應是當務之急?；诖?，本文提出四點建議：

1.培育發(fā)展型的殘疾人家庭政策理念

中國的殘疾人觀、家庭觀與國外存在顯著差異，經濟發(fā)展水平與福利國家和地區(qū)還存在較大差距，福利制度還有待完善，再加上我國殘疾人數多，在構建殘疾人家庭社會支持體系時要平衡“家庭主義”和“去家庭化”。當前，我國殘疾人家庭政策處于起步階段，大多數領域要么政策空白，要么政策目標不清，缺乏具體可操作的措施，多以直接的資源供給為主要形式，以維生為主要目標，無法實現平等共享，因此培育發(fā)展型家庭政策理念迫在眉睫。發(fā)展型家庭政策理念強調的，不是由國家完全替代家庭，也不是簡單地向殘疾個體提供一些福利補助，而是通過政策、資金等的支持，來促進家庭能力的提升和家庭的可持續(xù)發(fā)展。

參考德國的“個人預算制”，可以給殘疾家庭建立家庭發(fā)展賬戶，政府提供的各項福利服務均可以存儲入賬戶，并且可進行現金折算，殘疾家庭依據自身的實際情況和家庭狀況自主決定購買哪項服務或輔助器具。同時，政府給予激勵措施，鼓勵殘疾家庭依靠自己的力量不斷積累基金，完成可持續(xù)的生存和發(fā)展。這種方法，改變了以往救助方式的被動性，將主動權交給殘疾個人和家庭，用計劃存款的經濟手段鼓勵家庭成員做到自立、自強。

2.實現資源整合的綜合性支持

正如所考察的國家和地區(qū)的經驗所表明的那樣，殘疾政策與失業(yè)、養(yǎng)老、兒童福利和一般社會福利計劃相互聯系[25]。因此，不能將殘疾資源分裂開來，而是要整合資源實現綜合性的支持和長期連續(xù)性的照護。

上述發(fā)達國家和地區(qū)以滿足殘疾家庭需求為發(fā)展目標，積極整合家庭、社區(qū)和機構等不同類型的服務，在保障服務供給的連續(xù)性、完整性、有效性上，做出了許多有益嘗試，如家庭照顧者最主要的需求有時間、金錢和服務等。與此相對應的，發(fā)達國家的家庭政策中有給家庭照顧成員發(fā)放護理津貼或工資、實施家庭照顧帶薪假期、提供喘息服務、心理疏導等；特別是德國將家務勞動有償化，實現家庭支持與社會就業(yè)的掛鉤，在一定程度上解決女性就業(yè)問題。我國雖然有部分地區(qū)開展類似的“試點工程”，但其本土化效果還需要進一步檢驗。中國在構建殘疾人家庭社會支持體系時可借鑒國際經驗，充分利用社會資源，鼓勵和支持社會力量參與服務，豐富服務內容、提高服務標準。

3.建立政府為主導的多方籌資機制和服務遞送機制

從福利多元主義理論來看，福利的提供者不僅有國家，社會和市場也應發(fā)揮作用。各個國家福利體制存在較大差別，國家、市場和社會在其中發(fā)揮的作用也不盡相同，如瑞典和挪威實施全民免費醫(yī)療，德國主要由強制性的長期護理保險承擔，而美國主要由醫(yī)療照顧和商業(yè)性護理保險負責。然而在中國，殘疾人福利服務政策強調“去國家化”(de-state)和“家庭主義”(familism)，即國家在福利與服務供給中地位的主動下降，強調家庭責任的重要性,并用中國傳統文化中重視家庭的文化元素，對家庭取向的社會福利與服務體系進行合理化說明[33]。

發(fā)展型家庭支持政策要求建立政府為主導的多方籌資機制和服務遞送機制。首先應該依靠政府的主導作用和公共部門的積極干預。建設國家主導型社會福利體系，政府要承擔社會福利與社會保障建設的主要責任，不僅是制定相關立法，發(fā)揮監(jiān)管作用，而且在殘疾家庭社會福利服務中也要加大財政支出，在推進社會公平與和諧社會建設中發(fā)揮基礎性作用。雖然國家對重大社會、政治、經濟問題的解決負有責任，但落實這種責任的方式不是包攬一切，而應是發(fā)揮政府以及政府之外的各種社會力量，充分發(fā)揮個人、家庭和民間社會組織的作用，確立國家與企業(yè)、家庭、社區(qū)及志愿機構在社會福利中的合作關系。單一的政府參與會產生效率低下的問題，因此需要社會力量的介入，通過多元化的福利和服務供給機制提供更優(yōu)質服務。

其中，“外包制”的政府購買服務是一條可供選擇的路徑，即國家從公共服務的具體傳遞中退出，通過招標的辦法，將其外包給專業(yè)社會服務組織或機構?！巴獍啤蹦茉诠采鐣罩羞m當引入市場機制，在從事專業(yè)服務的社會組織之間形成良好的競爭態(tài)勢，通過增值服務滿足殘疾人的真正需求，從而使政府所提供的公共資源發(fā)揮出最大化的服務效果，克服現有公共服務的弊端[34]。這一模式能夠較好地發(fā)揮政府主導下的市場、專業(yè)服務類社會組織，以及信任和合作的市民社會等多方主體的共同作用。

4.建立科學的評估體系

在供給側結構性改革的背景下，殘疾人家庭社會支持體系也要實現從“供給側”到“需求側”的轉向。通過一系列瞄準機制，實現更精準的服務。首先要建立科學的評估體系，這不是要求像美國那樣嚴格的準入標準，而是依據殘疾等級、殘疾類型，了解殘疾人和家庭的個性化需求，在此基礎上提供專業(yè)的服務。在中國，殘疾家庭普遍對于生活津貼、醫(yī)療護理、生活照顧擁有最迫切需求，除此之外，家庭因殘疾程度、殘疾類型、年齡、地理位置等的不同，會存在多樣化的特殊需求，需要基層工作人員通過家計調查、上門走訪等方式，掌握家庭的基本狀況和特殊的服務需求，制定更靈活的政策措施，實現個性化、多維度的服務供給，使政策能夠真正服務于人、造福家庭。