李益波

【內(nèi)容提要】 馬爾代夫在印度洋及印太地區(qū)占據(jù)重要的戰(zhàn)略位置。美國試圖通過干預馬爾代夫國內(nèi)政治走向、加大經(jīng)濟援助、增強軍事存在和擴大人文社會交流等手段，將其納入到“印太戰(zhàn)略”的整體規(guī)劃中。美國對馬爾代夫政策的調(diào)整明顯出于地緣政治考量，旨在對沖中國在該國的政治、經(jīng)濟影響力，進而削弱中國在中印度洋的影響力。具體表現(xiàn)為：以馬爾代夫為籌碼，刺激和推動印度進一步與美國協(xié)調(diào)；制造地緣緊張局勢，謀求擴大軍事存在，進而強化美國在印度洋的主導優(yōu)勢。薩利赫政府迎合美國并試圖“聯(lián)美制華”，有悖于馬爾代夫的長遠利益及“中立和不結(jié)盟”的外交傳統(tǒng)。但未來美馬進一步走近將受多重因素制約，馬爾代夫的政策選擇仍有不確定性；美印在對馬政策上的協(xié)調(diào)與合作可能有所發(fā)展，但根本分歧不會消除。

美國在冷戰(zhàn)期間并不重視馬爾代夫，一直默許印度在馬爾代夫發(fā)揮特殊作用，這在1988年印度出兵馬爾代夫?qū)嵤跋扇苏菩袆印敝械靡泽w現(xiàn)。冷戰(zhàn)后美國對馬爾代夫的關(guān)注也是暫時的，而且只局限于某項具體事務（如反恐）。較之亞明（Abdulla Yameen）政府時期（2013—2018年），美馬關(guān)系近年來呈現(xiàn)出異乎尋常的快速發(fā)展勢頭。2020年9月美馬簽署“防務安全關(guān)系框架協(xié)議”[1]U.S.Department of Defense,“Readout of U.S .-Maldives Inaugural Defense and Security Dialogue,”Jan 6, 2021，https://www.defense.gov/Newsroom/Releases/Release/Article/2463423/readout-of-us-maldives-inaugural-defense-and-security-dialogue/.，10月蓬佩奧成為2004年以來首次訪馬的美國務卿，訪問期間宣布美國將在馬爾代夫設立新大使館。2021年1月美馬第一輪防務與安全對話會在馬爾代夫首都馬累舉行，美國副防長安東尼·塔塔（Anthony Tata）和馬防長瑪瑞亞·迪迪（Mariya Did）出席。目前國內(nèi)外對馬爾代夫內(nèi)政、外交的專題研究成果不多，對美馬關(guān)系演變更少有涉及。[2]與該課題相關(guān)且比較有代表性的成果有Azra Naseem, “ The Honeymoon Is Over: Maldives as a Growing Security Threat in the Indian Ocean,”Irish Studies in International Affairs , Vol.26, 2015, pp.99-119;Benedict Roger, “The Maldives: A Threat to Us Al l,”The Round Table,The Commonwealth Journal of International Affairs, Vol.105, No.3,,2016;Anand Kumar, Multi-party Democracy in theMaldives and the EmergingSecurity Environment in theIndian Ocean Region, Pentagon Press,2016.這些研究成果大都集中于分析亞明時期馬爾代夫的外交行為。參見王娟娟：《馬爾代夫亞明政府內(nèi)政外交評析》，載《南亞研究季刊》2016年第3期；《馬爾代夫薩利赫政府外交政策探析》，載《國際研究參考》2019年第1 期。當前印太地區(qū)秩序正處于轉(zhuǎn)型之中，馬爾代夫因其特殊的地理位置而成為各大國關(guān)注爭奪的焦點，戰(zhàn)略重要性凸顯，美國正加緊落實“印太戰(zhàn)略”，并且通過單邊施壓或多方協(xié)調(diào)迫使地區(qū)小國做出艱難的選邊站隊。在此背景下，研究這一案例有助于我們加深對小國外交行為特點的理解，從而進一步做好“一帶一路”沿線小國的外交工作，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、政策調(diào)整起點：美國與2018年馬爾代夫大選

1965年馬爾代夫獨立，次年美國與其建立外交關(guān)系。在過去的半個多世紀里，馬爾代夫作為一個“微型國家”并不受美國重視，美國未在馬累設立大使館，而是由駐斯里蘭卡大使代領(lǐng)。“9·11”事件之后，美國出于全球反恐戰(zhàn)爭的需要，逐步加強了與馬爾代夫的反恐合作。奧巴馬提出“亞太再平衡”戰(zhàn)略后，美馬關(guān)系有所發(fā)展，兩國于2010年簽署了“相互提供物資與勞務協(xié)定” (ACSA)。[1]K.Ratnayake, “US seeks defence agreement with Maldives,”World Socialist Web Site , May21, 2013,https://www.wsws.org/en/articles/2013/05/21/mald-m21.html.2001—2013年，美馬關(guān)系整體穩(wěn)定，美國對馬爾代夫的政策主要基于反恐需求，奧巴馬政府在氣候問題上的積極立場也符合馬爾代夫的利益關(guān)切。[2]Chris Mooney, “These countries are the ‘moral center’ of the climate debate.Will they be left behind?” The Washington Post,Dec 1,2015, https://www.washingtonpost.com/news/energy-environment/wp/2015/12/01/these-countries-are-the-moral-center-of-theclimate-debate-can-obama-help-them/.

2013年11月舉行馬爾代夫大選，亞明（Abdulla Yameen）當選新任總統(tǒng)。美國對亞明政府的內(nèi)政外交均有微詞，特別是圍繞新政府對前總統(tǒng)納希德（Mohamed Nasheed）的判決、反恐政策和積極參與“一帶一路”建設，兩國齟齬不斷。2015年8月，美國4 位資深參議員聯(lián)名致信亞明總統(tǒng)，表達對馬民主形勢惡化的關(guān)切，并要求釋放納希德。[3]“ US Co ngress members jo in cho rus a gainst Yameen's regime,”Maldives Independent,Aug 23,2015,https://maldivesindependent.com/politics/us-congress-membersjoin-chorus-against-yameens-regime-116630.11月，馬爾代夫通過新《反恐法案》加強反恐工作，美國務院指責其“有關(guān)條款及可能實施的國家緊急狀態(tài)會限制人權(quán)和基本自由”，擔心“這些措施可能被用于對付那些政府的批評者”。[4]轉(zhuǎn)引自 “US asks Maldives to ensure civil and political rights,”The Economics Times,Nov 8,2015,https://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/usasks-maldives-to-ensure-civil-and-political-rights/articleshow/49711141.cms?utm_source=contentofinterest&utm_medium=text&utm_campaign=cppst.2016年3月，美助理國務卿德賽·比斯瓦爾（Desai Biswal）批評“馬爾代夫民主正嚴重偏離正確軌道，與斯里蘭卡民主化形成鮮明對比。亞明政府……不能容忍任何批評和競爭”。[1]“Maldives democracy on ‘negative trajectory,’ warns top US diplo mat, ”Maldives Independent,Mar 31,2016, https://maldivesindependent.com/politics/maldives-democracy-onnegative-trajectory-warns-us-assistant-secretary-of-state-123158.亞明政府則堅決反對外部干涉，美馬分歧逐漸擴大。

2017年12月，亞明總統(tǒng)訪華，簽署中馬共同推進“一帶一路”建設的諒解備忘錄和自貿(mào)協(xié)定（FTA）等雙邊合作文件，成為繼巴基斯坦之后第二個與中國簽署FTA 的南亞國家。中馬“全面友好合作伙伴關(guān)系”的健康發(fā)展也引起美國的關(guān)注和不滿。特朗普政府一直試圖通過支持馬國內(nèi)部的反對派，對亞明政府施加壓力，促其改弦易轍。如何利用2018年大選改變馬國內(nèi)政治格局并影響其對外政策走向，成了特朗普政府對馬爾代夫政策調(diào)整的起點和著力點。

2018年2月初，馬爾代夫出現(xiàn)政治危機，被美國視作干預良機，伙同西方國家和印度頻繁向馬施壓。2月5日，亞明宣布實施為期15 天的緊急狀態(tài)。美國務院發(fā)言人希瑟·諾爾特（Heather Nauert）批評亞明自2013年當選以來，“疏遠其他聯(lián)盟黨、驅(qū)逐或監(jiān)禁主要反對黨派領(lǐng)導人、剝奪民選議員在立法上的代表權(quán)、修改法律以侵蝕人權(quán)”等。[2]Heather Nauert,“Maldives Court Rul ing To F ree Opposition Politicians,”Feb 2, 2018,https://www.state.gov/maldives-court-ruling-to-free-opposition-politicians/.在美、印的壓力下，亞明于3月22日宣布解除緊急狀態(tài)。選舉前不久，美國務院發(fā)言人希瑟·諾爾特再次發(fā)聲，呼吁“選舉應自由公正并反映人民的愿望”，警告“馬爾代夫如果拒絕回到民主軌道，美國將考慮采取措施制裁那些破壞民主、法治和自由公平選舉的個人”。[3]U.S.Department of State , “Statement by Heather Nauert : Need for Free and Fair Election in Maldives,” Sep 6,2018,h ttps://translations.state.gov/2018/09/06/statement-by-heather-nauertneed-for-free-and-fair-election-in-maldives/.

9月23日，馬爾代夫的選舉尚未結(jié)束，美國務院便迫不及待地表態(tài)稱“注意到聯(lián)合反對黨候選人已獲勝”。9月24日，馬爾代夫大選結(jié)束翌日，美國務院發(fā)言人立刻祝賀反對黨領(lǐng)導人薩利赫（Ibrahim Mohamed Solih）獲勝，并期望“所有黨派尊重人民的選擇并支持權(quán)力和平交接”。[1]U.S.Mission to Maldives, “ Congratulations on Maldivian Election,” Sep 24,2018,https://mv.usmission.gov/congratulations-on-maldivian-election/.薩利赫獲勝以及亞明承認敗選，令美國感到意外的驚喜，從此不再指責選舉中的漏洞轉(zhuǎn)而頌揚這是“民主的勝利”。為了避免亞明的支持者對政權(quán)交接采取“不利”行動，10月13日美國務院發(fā)言人羅伯特·帕拉迪諾（Robert Palladino）發(fā)推文警告“美國將考慮對危及馬爾代夫和平交權(quán)的任何個人采取合適措施”。

由此可見，美國對2018年馬爾代夫大選十分關(guān)注并扮演了重要角色，有評論稱之為“華盛頓策劃的行動”（Washington-orchestrated operation）。[2]Rohantha De Silva, “The US reinforces political and military relations with the Maldives,” World Socialist Web Site (WSWS),Mar 15, 2019,https://www.wsws.org/en/articles/2019/03/15/mald-m15.html.美國智庫布魯金斯學會也發(fā)文稱贊2018年馬爾代夫選舉標志著“民主的勝利”。[3]Bruce Riedel , “Maldives democracy prevailsfor now,”Brookings, September 27, 2018,https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2018/09/27/maldives-democracyprevails-for-now/.2019年6月，美國《印太戰(zhàn)略報告》中贊許2018年馬爾代夫選舉是“歷史性的”，該國走上了正確軌道（on a positive trajectory）。[4]U.S.Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report:Preparedness, Partnerships, and Promoting a Netw orked Region,”June 1, 2019,p.14.https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFICSTRATEGY-REPORT-2019.PDF.馬爾代夫國內(nèi)政局的變化給美國調(diào)整對馬政策提供了難得的契機。

二、美馬關(guān)系的快速發(fā)展

馬爾代夫新總統(tǒng)薩利赫于2018年11月上臺，美馬雙邊關(guān)系也由此駛?cè)搿翱燔嚨馈保瑑蓢谡?、?jīng)濟、安全及公共外交合作等方面實現(xiàn)了諸多突破。

（一）政治上高層互動頻繁。馬爾代夫選舉結(jié)束后的兩個月半內(nèi)，美國迅疾派出主管該區(qū)域事務的副助理國務卿愛麗斯·威爾斯（Alice Wells）、大衛(wèi)·蘭斯（David Ranz）和國防部助理部長薛瑞福（Randall Schriver）先后訪馬。[1]大衛(wèi)·蘭斯在馬累盛贊馬爾代夫?qū)崿F(xiàn)政權(quán)和平交接是一個“重要民主時刻”，對周邊廣大地區(qū)有著顯著意義。[2]Aishath Shaany ,“US SCA's Deputy Assistan t Secretary in Maldives on an official visit,”Raajje,Dec 11,2018, https://raajje.mv/46229.薛福瑞的主要使命是重啟美馬防務合作。與此對應，馬爾代夫高層也頻繁訪美。2019年2月，馬爾代夫外長沙希德訪美，在與蓬佩奧的會談中表示愿意深化雙邊合作，共同致力于打造“自由開放的印太”。[3]U.S.Department of State, “Secretary Pompeo’s Meeting With Maldives Foreign Minister Abdulla Shahid,”Feb 20, 2019, https://www.state.gov/secretary-pompeos-meeting-withmaldives-foreign-minister-abdulla-shahid/.2020年10月，蓬佩奧訪馬，成為自2004年以來首位訪馬的美國務卿，這標志兩國關(guān)系達到“新的頂點”（ reached a new peak）。

（二）經(jīng)濟上美國加大援助力度。2019年2月，蓬佩奧向到訪的馬外長沙希德承諾提供1000 萬美元的經(jīng)濟援助基金。3月美國際開發(fā)署（USAID）與馬爾代夫簽署重要援助協(xié)定，提供2000 萬美元幫助其恢復經(jīng)濟和發(fā)展民主政治。6月美馬在“貿(mào)易與投資協(xié)定”框架下召開第二輪雙邊聯(lián)合委員會，美國給予馬爾代夫普遍優(yōu)惠制待遇（GSP），馬國輸美產(chǎn)品得以享有關(guān)稅優(yōu)惠。[4]U.S.Department of State,“Secretary Pompeo Travels to Maldives to Announce New U.S.Presence in Key Indo-Pacific Nation,”O(jiān)ct 28, 2020,https://www.state.gov/secretary-pompeotravels-to-maldives-to-announce-new-u-s-presence-in-key-indo-pacific-nation/同月，美國對外援助署向國會提出3.23 億美元的撥款申請，主要投向包括馬爾代夫在內(nèi)的南亞地區(qū)，這一數(shù)額比2019 財年增長了73%。[5]Gloria Steele,“U.S.Interests in South Asia and the FY 2020 Budget,”Jun 13, 2019,p.6,https://www.congress.gov/116/meeting/house/109647/witnesses/HHRG-116-FA05-Wstate-SteeleG-20190613.pdf美國還注重從“軟件”上提升馬爾代夫的經(jīng)濟管理能力。2018年，美國以約3000[1] 三次訪問的時間分別是：2018年10月9日、12月11日和2019年1月8日。萬美元作為種子基金發(fā)起基礎(chǔ)設施交易及援助網(wǎng)絡（簡稱ITAN），以促進印度洋-太平洋地區(qū)高質(zhì)量和財務可持續(xù)的基礎(chǔ)設施建設。2019年11月4日，根據(jù)美國務院發(fā)布的《一個自由和開放的印太：推進共同愿景》，美國在ITAN 框架下幫助馬爾代夫加強公共財政管理和提供仲裁裁決培訓。[1]U.S.Department of State, “A Free amd Open Indo-Pacific:Advancing a Shared Vision,” Nov 4,2019,p.15,h ttps://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/11/Free-and-Open-Indo-Pacific-4Nov2019.pdf.蓬佩奧在訪馬期間公開承認，自2018年馬爾代夫大選以來，美國向該國提供的各類援助共計4000 萬美元。

（三）雙邊軍事安全合作有新的突破。美馬兩國在反恐領(lǐng)域有合作基礎(chǔ)，伴隨美馬關(guān)系走近，美國軍方也積極探索擴大雙邊安全合作的途徑。2019年6月，美國防部出臺《印太戰(zhàn)略報告》，把馬爾代夫列為“新興安全合作伙伴”[2]U.S.Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report:Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,”Jun 1, 2019,p.21, h ttps://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFICSTRATEGY-REPORT-2019.PDF.；同月，美國印太司令部和馬爾代夫國防軍舉行為期一周的“醫(yī)療超越項目”（Medical Outreach Program），幫助馬爾代夫提高醫(yī)療緊急救治能力；7月，美國務院宣布在“孟加拉灣倡議”下向馬提供700 萬美元安全援助，以提升其維護海洋安全、應對災害救援的能力。[3]U.S.Department of State, “U.S.Relations with Maldives,” Jul 8, 2019, https://www.state.gov/u-s-relations-with-maldives/.2020年9月，馬爾代夫國防部長訪美，兩國簽署“防務與安全關(guān)系框架協(xié)議”，主要在雙邊演習、后勤支援、情報共享、軍事教育等領(lǐng)域開展合作。

引人注目的是，美馬頻繁舉行聯(lián)合軍演。2019年8月，美馬在Kadhdhoo 環(huán)礁舉行代號為“平衡金屬”（ Exercise Balance Metal）聯(lián)合軍演，來自馬軍特種部隊、海軍陸戰(zhàn)隊和海岸警衛(wèi)隊的軍官參加了演習。2020年3月，馬海軍陸戰(zhàn)隊、特種部隊與美特種部隊舉行演習，演習假設背景是馬國島嶼被攻擊。2021年1月，美國特種部隊與馬國防軍舉行了一場小規(guī)模軍演，現(xiàn)場觀摩的美國官員陣容可觀，包括美國駐馬大使阿萊娜·特普利茨（Alaina Teplitz）、副防長安東尼·塔塔(Anthony Tata)及其助理里德·沃納(Reed B.Werner)、國防部安全合作局局長海蒂·格蘭特(Heidi Grant)和太平洋特種作戰(zhàn)司令部司令喬什·魯?shù)拢↗osh Rudd）。[1]Stavros Atlamazoglou, “ US Special Operators Flex Their Dipl omatic Muscle in Maldives,” SANDBOXX,January 27, 2021, h ttps://www.sandboxx.us/blog/us-specialoperators-flex-their-diplomatic-muscle-in-maldives/.

（四）擴大公共外交規(guī)模。2019年3月，美馬簽署協(xié)定，同意把“富布萊特學者交換計劃”延長5年。美國務院下屬的民主、人權(quán)和勞工局(DRL)為增強馬爾代夫公民社會的活動能力，專門向其提供項目經(jīng)費支持，資助金額為50 萬美元，時間為1—2年。[2]U.S.Department of State , “DRL Promoting Civil Society in Maldives,”Mar 10, 2020,https://www.state.gov/drl-promoting-civil-society-in-maldives/.設在馬累的“美國中心”也積極開展各項活動以促進民間交流，如支持馬民間組織“馬爾代夫女孩指導協(xié)會” （Maldives Girl Guides Association）開展海灘垃圾清潔活動、提供STEM（科學、技術(shù)、工程和數(shù)學）免費教育等。2020年新冠疫情的全球大流行給馬爾代夫經(jīng)濟以重創(chuàng)，美國抓住機會展示善意，多次給予馬爾代夫小規(guī)?？挂呶镔Y援助。2021年6月，馬爾代夫政府接受了美國捐贈的價值12.5 萬美元的醫(yī)療物質(zhì)。[3]Zunana Zalif, “Maldives receives U.S.donation of medical supplies to battle Covid-19,” The Raajje, Jun 4,2021,https://raajje.mv/101200.拜登政府還把馬爾代夫列為其“疫苗分享計劃”的首批受援國之一。

綜上所述，美國通過促成馬爾代夫內(nèi)部的政權(quán)更迭，并以此為突破口在政治、經(jīng)濟、軍事、人文等領(lǐng)域進行全面滲透，使得兩國關(guān)系在短期內(nèi)出現(xiàn)了大幅躍升。正如馬爾代夫外長沙希德在“馬爾代夫伙伴論壇”上所言：自2018年11月以來，美馬關(guān)系取得顯著進步。我們見證了更高級別的接觸和各領(lǐng)域更頻繁的互動。[4]U.S.Embassy in S ri Lanka, “Remarks at the U.S .-Sri Lanka Partnership Dialogue,”https://lk.usembassy.gov/remarks-u-s-sri-lanka-partnership-dialogue/.

三、美加強與馬爾代夫關(guān)系的動機

當前，美國之所以全面加強與馬爾代夫的關(guān)系，其主要動因涉及以下幾個方面。

第一，把馬爾代夫納入到美國的“印太戰(zhàn)略”整體規(guī)劃中來，完善印太雙邊網(wǎng)絡。馬爾代夫雖是“微型國家”，但它獨特的地緣戰(zhàn)略位置使其成為大國博弈的焦點。歷史上葡萄牙、荷蘭、法國和英國都曾把馬爾代夫作為重要的殖民擴張據(jù)點。冷戰(zhàn)期間沙特、利比亞、蘇聯(lián)和美國都試圖在該國謀求軍事存在而未能如愿。奧巴馬政府于2013年謀求與馬方簽訂“部隊地位協(xié)定”（SOFA），但最終被亞明政府拒絕。

美國政府在2017年末推出新版《國家安全戰(zhàn)略》，正式把印太地區(qū)列為美國安全關(guān)注的第一優(yōu)先方向。該報告聲稱：“在印太地區(qū)，一場代表自由世界秩序觀和代表專制世界秩序觀的地緣政治競爭正在發(fā)生。”[1]“National Security Strategy of the United States of America,” Dec 2017, p.45,https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.為了在這一方向應對大國地緣政治競爭，美國十分重視加強與盟友、伙伴的戰(zhàn)略合作。2018年初美國防部出臺《國防戰(zhàn)略概要》，明確提出：互利的盟友與伙伴對這一戰(zhàn)略的實施至關(guān)重要，他們可以給美國提供一個持久、不對稱的戰(zhàn)略優(yōu)勢，這一優(yōu)勢是任何競爭對手都難以企及的；他們還可以提供關(guān)鍵地區(qū)的戰(zhàn)略通道、支持廣泛分布的后勤基地系統(tǒng)，這些支撐著美國的全球影響力。[2]U.S.Department of Defense,“Summary of theNational Defense Strategy:Sharpening the American Military’s Competitive Edge,”Jan 19,2018,p.8,h ttps://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.年末，美國防部出臺《評估中國的全球擴張對美國防務安全的影響》，在對策部分也重申了上述內(nèi)容。[3]U.S.Department of Defense, “Assessment on U.S.Implication of China’s Expanding Global Access,”Dec 2018,p.24, https://media.defense.gov/2019/Jan/14/2002079292/-1/-1/1/EXPANDING-GLOBAL-ACCESS-REPORT-FINAL.PDF.毫無疑問，馬爾代夫的戰(zhàn)略位置是吸引美國戰(zhàn)略目光的關(guān)鍵因素。2019年6月美國防部發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報告》中，8 處提及馬爾代夫，該國與斯里蘭卡、孟加拉國、尼泊爾一道都被美國列為須重點打造的“新興伙伴”（emerging partnerships）。2020年10月，蓬佩奧在訪馬時表示：“馬爾代夫在印太和國際社會的作用日益重要，美國希望與獨立、民主和繁榮的馬爾代夫保持友好伙伴關(guān)系?！盵1]United States Department of State, “Secretary Michael R.Pompeo and Maldives Foreign Minister Abdulla Shahid at a Press,”O(jiān)ct 28, 2020,h ttps://www.state.gov/secretary-michaelr-pompeo-and-maldives-foreign-minister-abdulla-shahid-at-a-press-availability/.由此可見，干預馬爾代夫大選并拉攏其簽署軍事合作協(xié)定，都是美國實施“印太戰(zhàn)略”的連環(huán)手段。

第二，安全上謀求在印度洋更多元的軍事存在，強化對印度洋的安全控制。反恐合作一直是美馬安全合作的重要內(nèi)容，但相較而言，美國更重視完善自身在中印度洋的軍事存在，以加強對印度洋的全面控制。馬爾代夫?qū)γ绹姺降淖畲蟮膬r值，在于可在中印度洋地區(qū)為美國提供軍事基地。當前美國在印度洋最重要的軍事基地是位于查戈斯群島的迪戈加西亞，1966年，美國從英國手里租借了該島，租期70年。2019年2月，海牙國際法院（ICJ）裁定英國對查戈斯群島的控制是“非法的”，應“盡快”歸還非洲東部島國毛里求斯。5月聯(lián)合國大會以116：6 壓倒性多數(shù)通過決議，要求英國尊重國際法院裁定，限時6 個月把這一群島的主權(quán)移交給毛里求斯。這一裁決給美國長期使用該基地增加了不確定性，因此在中印度洋謀求新基地成為美國軍方的當務之急。相比較斯里蘭卡東北部的亭可馬里，位于馬爾代夫的甘島地理優(yōu)勢明顯。甘島曾在二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)時期被英軍用作軍事基地，而且距離迪戈加西亞只有700 多公里，具有較高的軍事價值。此外，相較于斯里蘭卡政府的“中立”立場，馬爾代夫?qū)γ绹膬A向性更強。如在聯(lián)合國要求英國交還查戈斯群島的投票中，馬爾代夫是6 個投反對票的國家之一（其余5 國為英、美、澳、以色列和匈牙利）。有分析認為，當前美馬簽署“防務協(xié)定”及加強海洋安全合作，“不僅是對中國的反制措施，而且是為了重建美國在該地區(qū)的優(yōu)勢”。[1]Sripathi Narayanan , “Big Picture: India and the US-Maldives Defence Agreement,”IPCS,No.5726, Sep 23, 2020, http://www.ipcs.org/comm_select.php?articleNo=5726.還有學者指出美印想聯(lián)手打造另一個“第二島鏈”：從馬爾代夫—迪戈加西亞—塞舌爾監(jiān)視中國潛艇在印度洋的活動，并控制對中國利益攸關(guān)的海上交通線。[2]M.K.Bhadrakumar, “Maldives crisis: US-Indian strategic alliance forming,”Asian Times,Feb 7,2018, https://asiatimes.com/2018/02/maldives-crisis-us-indian-strategic-alliance-forming/.

第三，對沖中國在馬爾代夫的影響力，拉攏小國建立制華“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。國內(nèi)外學者多認為，美國對中國與馬爾代夫關(guān)系發(fā)展十分警惕，甚至敵視。針對中國在馬爾代夫的基建投資，美國官方和媒體充滿猜疑和警惕并大肆污名化。美國政府和智庫拋出各種指責，稱中國的援助鼓勵了馬爾代夫的威權(quán)主義，有違民主化；中馬簽署的協(xié)議損害了馬的主權(quán)，制造了“債務陷阱”和進行土地掠奪；蓬佩奧訪馬期間在記者會上抨擊中國，如“繼續(xù)實施非法和威脅性行動、侵犯別國經(jīng)濟專屬區(qū)、國企破壞海洋環(huán)境和大規(guī)模非法捕魚”。[3]U.S.Department of State , “Secretary Michael R.Pompeo and Maldives Foreign Minister Abdulla Shahid at a Press,”O(jiān)ct 28, 2020,https://www.state.gov/secretary-michael-r-pompeo-andmaldives-foreign-minister-abdulla-shahid-at-a-press-availability/.

美國還指責中國謀求新的軍事基地危及美國迪戈加西亞基地和地區(qū)安全等。2018年5月，美國原太平洋艦隊情報主管詹姆斯·法內(nèi)爾（James E.Fanell）在聽證會上指出：中國正在與馬爾代夫、斯堪的納維亞和格陵蘭商談港口協(xié)議，這些港口已經(jīng)開始為中國商船隊和海軍艦只提供停泊、加油、補給和維修服務。[4]Testimony by Captain James Fanell, “China's Global Naval Strategy andExpanding Force Structure: Pathway to Hegemony,” May 17,2018,p.27,https://docs.house.gov/meetings/IG/IG00/20180517/108298/HHRG-115-IG00-Wstate-FanellJ-20180517.pdf.7月，美國智庫CRS 在一份題為《中國海軍現(xiàn)代化：對美國海軍能力的影響》的報告中，專門分析“中國海軍未來潛在的海外基地”，特意引用澳大利亞學者大衛(wèi)·布魯斯特的一段評論：如果中國在馬爾代夫的甘島或別的地方建立?？栈?，這將給印度洋帶來“顛覆性變化”，并將危及美國在迪戈加西亞的軍事存在。[1]Ronald O'Rourke, “China Naval Modernization: Implications forU.S.NavyCapabilities—Background andIssues for Congress,”CRS, Jul 19, 2018,p.65, h ttps://fas.org/sgp/crs/row/RL33153.pdf.

美國上述言行的真實目的，是迫使馬爾代夫等小國“選邊站隊”，以對沖或平衡中國在馬爾代夫的影響力，建立制華的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，追隨美國共同遏制中國。有分析認為，美國對斯里蘭卡、馬爾代夫外交政策的調(diào)整存在某種聯(lián)動性，對任何一方的突破都可能產(chǎn)生示范效應。蓬佩奧訪斯之際，美國負責南亞事務的高級外交官迪安·湯普森(Dean Thompson)在記者會上說：“我們鼓勵斯里蘭卡重新審視我方提出的透明且可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展的選項，而非歧視性且模糊的做法。同時我們敦促斯里蘭卡做出艱難但是必要的決定，以確保其經(jīng)濟獨立與長期繁榮?！盵2]Humeyra Pamuk and David Brunnstrom, “U.S.urges Sri Lanka to make 'difficult' choices over China ties,”Ruters,Oct 23,2020,https://www.reuters.com/article/us-usa-srilankapompeo-idUSKBN2772R7.美國對斯里蘭卡施壓也是間接地向馬傳遞信號：“要么跟中國一起，要么跟美國一起?！薄睹绹簟分苯又赋觯好绹隈R爾代夫建使館的主要考慮，就是為了與中國開展地緣政治競爭。[3]Nike Ching , “US to Open Embassy in Maldives Amid Geopolitics Competition with China,” Voice of America , Oct 2 8, 2020, https://www.voanews.com/usa/us-open-embassymaldives-amid-geopolitics-competition-china.為了全面遏制中國，美國一直以來都在逼迫一些小國家站隊。2020年5月，美國白宮網(wǎng)站發(fā)布了一項《美國對中華人民共和國戰(zhàn)略方針》的文件，指出“美國將與盟友及志同道合的伙伴一道努力，抵制對我們共同認同的價值和規(guī)范的攻擊。推回中國的‘霸權(quán)主義自信’”。[4]The White House, “United States Strategic Approach tothe Peopl e’s Republic of China,”May 20,2020,p.8,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.20.20.pdf.7月，美國務卿蓬佩奧在加利福尼亞的尼克松圖書館發(fā)表題為《共產(chǎn)黨中國與自由世界的未來》的演講，號召“理念相近國家共同結(jié)成民主聯(lián)盟，對抗共產(chǎn)黨執(zhí)政的中國”。干預大選和推動馬爾代夫、斯里蘭卡的政治轉(zhuǎn)型只是美國政策的第一步，威逼利誘促其加入美國遏制中國的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”才是真正目的。

美國之所以炒作中國在馬爾代夫建軍事基地，其目的是人為制造緊張局勢，挑動印度的敏感神經(jīng)，從而為自身在馬爾代夫拓展軍事存在創(chuàng)造條件。美國還試圖阻撓和破壞中國“一帶一路”倡議的順利實施。美國一些學者把斯里蘭卡和馬爾代夫視作是中國“一帶一路”倡議的“軟腹部”（underbelly），認為如果把它們從中國的軌道上拉回來，將有力推回中國在印度洋的勢力擴張。[1]Jeff M.Smith, “China and the Maldives: Lessons from the Indian Ocean's New Battleground,” The Heritage Foundation,Oct 28, 2020,h ttps://www.heritage.org/global-politics/report/chinaand-the-maldives-lessons-the-indian-oceans-new-battleground.

美國這些罔顧事實的言論完全是為了一己私利。時任馬爾代夫駐華大使法賽爾（Mohamed Faisal）就曾一針見血地指出：（西方）輿論就“債務陷阱”“土地掠奪”等問題施壓，是因為我們同中國開展合作，如果這些事情是由印度或美國來做，他們就不會說三道四了。[2]Kinling Lo , “Maldives l ooks to‘long lost cousin’ China, despite ‘brother’ India'sconcern,”South China Morning Post,Mar 22,2018,https://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2138504/maldives-l.

第四，以馬爾代夫為籌碼，在中印關(guān)系中打入楔子。早在奧巴馬時期，美國就有意拉攏印度，離間中印關(guān)系。但是，印度在保持“戰(zhàn)略自主”方面有自己的想法，如何驅(qū)使或誘使印度更積極地在印度洋對抗中國，是美國決策者一直在思考的問題。美國一方面渲染中印在印度洋競爭的不可避免性，夸大中國在印度洋的實力優(yōu)勢及所謂的“珍珠鏈”戰(zhàn)略；一方面拋出“印度洋權(quán)力真空”的論調(diào)，鼓勵印度在印度洋扮演“凈安全提供者”角色，默許和鼓勵印度對其周邊國家采取更積極的干預措施以“推回”中國的影響力。

美國近年來對斯里蘭卡外交政策的調(diào)整就體現(xiàn)了這一思路：挑撥或鼓動印度在印度洋分擔制衡中國的責任，美國在中印海洋競爭中扮演幕后平衡者的角色。[1]李益波：《美國強化環(huán)孟加拉灣地區(qū)政策:措施、動因及影響》，載《太平洋學報》2020年第4 期，第47 頁。2019年 12月，美國新安全中心的一份報告指出，美國要特別重視支持印度，迫使中國陷入軍事困境，而不能把注意力和資源聚焦于東亞和西太平洋。[2]Ely Ratner and Da niel Kliman, “Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific,”CNAS Report,Dec 2019,p.14.如今，美國企圖在馬爾代夫故技重施。2020年6月，中印在加勒萬河谷的沖突以及中印關(guān)系的全面走低讓美國看到了實施“地緣政治投機”的希望。美國抓住機會，利用印度的默許和配合，迅速發(fā)展與馬爾代夫的全面合作，這也是蓬佩奧選擇訪問斯里蘭卡和馬爾代夫的大背景。

綜上所述，美國對馬爾代夫的政策調(diào)整是其落實“印太戰(zhàn)略”的重要一步，其目的是爭取把馬爾代夫納入到“印太戰(zhàn)略”的總體規(guī)劃當中，對沖中國在馬爾代夫的（政治和經(jīng)濟）影響力，進而削弱中國在中印度洋的影響力；以馬爾代夫為籌碼，推動印度進一步與美國協(xié)調(diào)；制造地緣緊張局勢，謀求擴大軍事存在，鞏固與強化美國在印度洋的主導優(yōu)勢。

四、前景與影響

鑒于馬爾代夫所處的特殊地理位置，美馬關(guān)系的發(fā)展變化將“牽一發(fā)而動全身”，必將給印度洋區(qū)域安全秩序和“一帶一路”建設帶來諸多影響。美國在馬爾代夫采取的“地緣政治投機”，短期內(nèi)成效顯著，但從長遠來看還將受到以下因素的制約。

第一，馬爾代夫長期保有“中立”外交傳統(tǒng)，不愿卷入大國戰(zhàn)略博弈。馬爾代夫是個“微型國家”，自身無力左右區(qū)域秩序，特別是在域內(nèi)外大國的博弈中處境艱險。當前薩利赫政府的外交明顯偏離了“不結(jié)盟”的中立外交傳統(tǒng)，但這不能代表全部民意。就在蓬佩奧訪馬期間，馬前外長杜亞·毛姆恩（Dunya Maumoon）在推特發(fā)文指出：我們需要一個和平的印度洋，我敦促美國尊重馬爾代夫的獨立，以及馬國與所有國家保持友好關(guān)系的權(quán)利，我們不愿卷入大國在印太地區(qū)的爭斗和對抗。[1]轉(zhuǎn)引自Nirupama Subramanian , “Explained: In Mike Po mpeo's Indo-Pacific tour, a message to China and takeaw ays for India,”The Indian Ex press, Nov 3, 2020, https://indianexpress.com/article/explained/in-pompeos-indo-pacific-tour-a-message-to-china-takeaways-for-india-6909147/.這應該反映了大多數(shù)馬爾代夫民眾的態(tài)度和立場。近期馬爾代夫民眾發(fā)起“印度滾出去”（India Out）運動，反對薩赫利政府為換取印度經(jīng)濟援助而出賣國家主權(quán)。因此，薩利赫政府盡管掌握著議會的多數(shù)席位，與美國在政治、經(jīng)濟和文化上的聯(lián)系會有所加強，但也不敢貿(mào)然引入美國的軍事存在。此外，馬爾代夫作為一個穆斯林國家，它與巴基斯坦、沙特保持著密切關(guān)系。美國對穆斯林世界的政策也會影響馬爾代夫民眾的態(tài)度，如果薩利赫政府過分倒向美國，有可能引發(fā)國內(nèi)穆斯林的反美情緒。[2]Anand Kumar, Multi-party Democracy in theMaldives and the EmergingSecurity Environment in theIndian Ocean Region, Pentagon Press,2016,pp.153-159.針對美國試圖迫使馬爾代夫“選邊站隊”，馬政府內(nèi)部也有不同聲音。如蓬佩奧在美馬聯(lián)合記者會上大肆抨擊中國，馬外長沙希德并未隨之唱和。[3]U.S.Department of State , “Secretary Michael R.Pompeo and Maldives Foreign Minister Abdulla Shahid at a Press,”O(jiān)ct 28, 2020,https://www.state.gov/secretary-michael-r-pompeo-andmaldives-foreign-minister-abdulla-shahid-at-a-press-availability/.馬爾代夫的歷史經(jīng)驗也表明，避免卷入大國之間的博弈及與世界各國發(fā)展友好關(guān)系才符合其長遠利益。[4]轉(zhuǎn)引自Ahmed Shiaan, “Small States Diplomacy,”Fosim Quarterly,Vol.1,No.1,Jun 2017,p.32,https://www.foreign.gov.mv/images/fosim/Fosim_Qtrly_v3.pdf.根據(jù)學術(shù)界關(guān)于小國、弱國外交的理論和馬爾代夫的具體現(xiàn)實，實施“大國平衡戰(zhàn)略”或“等距離外交”，并且利用各大國之間矛盾和競爭，保持主權(quán)完整和各項利益的最大化，應該是馬爾代夫外交的最佳選擇。當前馬爾代夫政府傾向于追隨某一大國或大國集團，這必將以犧牲部分主權(quán)為代價，而且也將在這種不對稱合作中承擔“被拋棄”的風險。

第二，印度對美國的介入持謹慎態(tài)度。美國在馬爾代夫的“投機成功”離不開印度的默許和配合。但是，印度長期以來都把馬爾代夫視作“戰(zhàn)略后院”，針對美國的機會主義滲透其內(nèi)心是矛盾的。一方面需要借重或留住美國的力量以抗衡中國在印度洋的影響力；另一方面也擔心“引狼入室”，損害印度在印度洋的主導地位，付出代價過高。對印度一些戰(zhàn)略精英而言，中國是印度洋上最大戰(zhàn)略對手，“如果只通過內(nèi)部資源來與北京匹敵的話將越來越難，印度需要與美國展開有力的合作”。[1][印]雷嘉·莫漢：《中印海洋大戰(zhàn)略》，朱憲超，張玉梅譯，北京：中國民主法制出版社，2014年版，第215 頁。具體在馬爾代夫問題上，美印聯(lián)手推翻亞明政權(quán)，同時印度“歡迎”美馬簽署防務框架協(xié)議、美國歡迎印馬關(guān)系重新恢復活力。[2]Suhasini Haidar, “India welcomes U.S.-Maldives defence agreement,”The Hindu,Sep 14, 2020,https://www.thehindu.com/news/national/india-welcomes-us-maldives-defence-agreement/article32601889.ece； “US welcomes India ‘reinvigorating’ its ties w ith Maldives,”The Hindu BusinessLine,December 20, 2018,https://www.thehindubusinessline.com/news/world/us-welcomesindia-reinvigorating-its-ties-with-maldives/article25786683.ece；Marwaan Macan-Markar, “India on board with US-Maldives alliance to counter China,”Nikkei Asia,Sep 27, 2020，https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/India-on-board-with-US-Maldives-alliance-tocounter-China.兩者為了各自利益在馬爾代夫有協(xié)調(diào)的一面。

對是否允許美國在印度洋的軍事存在，印度內(nèi)部也有反對聲音，如印度前國家安全委員會秘書處主任塔拉·卡爾塔(Tara Kartha)指出：為了把中國排擠出去而允許美國進入馬爾代夫代價過高。[3]Tara Kartha , “Allowing US in Maldives to keep China out is a heavy price to pay.So why is India doing it?”The Print, Oct 30,2020, https://theprint.in/opinion/allowing-us-in-maldives-tokeep-china-out-is-a-heavy-price-to-pay-so-why-is-india-doing-it/533874/.金德爾全球大學國際事務學院助理教授斯瑞普提·納拉亞南（Sripathi Narayanan）質(zhì)疑說：“印度是否已放棄對鄰國的安全責任，而允許美國承擔類似的職責？如果是，這是否會激發(fā)中國采取類似反制措施，例如鼓勵斯里蘭卡走自己的路？以及是否會使得南亞區(qū)域及印度洋海域有可能成為中美新冷戰(zhàn)的戰(zhàn)場？”[4]Sripathi Narayanan, “Big Picture: India and the US-Maldives Defence Agreement,”IPCS Commentary,No.5726, Sep23, 2020, http://www.ipcs.org/comm_select.php?articleNo=5726.作為近鄰，印度一方面希望保持馬爾代夫的政治穩(wěn)定，另一方面也不愿意看到希望馬爾代夫被其他大國滲透和控制。與美國制衡中國的首要關(guān)切不同，印度側(cè)重維護在馬爾代夫的主導地位。印度在近兩年內(nèi)對馬開展密集外交活動，其中也有防范美國的因素。[1]這些活動包括：2019年6月，贏得第二任期的莫迪首次出訪就選擇馬爾代夫；2020年8月13日，印度外交蘇杰生（S.Jaishankar ）和沙希德舉行視頻會晤。印度向馬爾代夫提出“大馬累聯(lián)通計劃”，承諾提供14 億美元的援助。此外，美國在印度洋的霸權(quán)主義行徑也讓印度非常警惕。2021年4月，美國一艘驅(qū)逐艦在印度和馬爾代夫的專屬經(jīng)濟區(qū)開展“自由航行”行動，且事先并未通知印方，這引起了印度外交部的“關(guān)切”。

第三，美國自身政策的局限性。美國對馬政策的全部出發(fā)點都是基于地緣政治競爭的考慮，對于馬爾代夫的真正需求考慮并不多。如在氣候變化問題上，海平面上升對馬爾代夫是生死攸關(guān)問題，而蓬佩奧在接受馬電視臺采訪時仍稱“氣候變暖是個笑話”，為美國退出《巴黎協(xié)定》做辯護，這無疑使馬爾代夫倍感失望。[2]U.S.Mission to Maldives , “Secretary Michael R.Pompeo with Aishath Shaany of Raajje TV，Secretary Michael R.Pompeo with Aishath Shaany of Raajje TV,” Oct 28,2020,https://mv.usmission.gov/secretary-michael-r-pompeo-with-aishath-shaany-of-raajje-tv/.在經(jīng)濟發(fā)展問題上，新冠疫情使馬爾代夫旅游業(yè)遭受重創(chuàng)，經(jīng)濟增長率下跌，但自顧不暇的美國也無力予以實質(zhì)性援助。在宗教及巴勒斯坦問題上，美國在巴以問題上偏袒以色列，甚至悍然支持以色列定都耶路撒冷，這與薩利赫政府的立場也完全不同。薩利赫2019年在聯(lián)大上發(fā)言表示：馬爾代夫?qū)⒑敛粍訐u地支持巴勒斯坦建成以1967年邊界為基礎(chǔ)、以東耶路撒冷為首都、擁有完全主權(quán)的巴勒斯坦國。[3]The President's Office of Mal dives, “Statement by His Excell ency Ibrahim Mohamed Solih, President of the Republic of Maldives, at the General Debate of the 74th Session of the United Nations General Assembly,”Sep 28,2019, https://presidency.gov.mv/Press/Article/22252.美國的投機性政策可以取得一時的突破，但能否真正贏得馬爾代夫人民的心，還將有許多變數(shù)。

拜登政府上臺后，美國的外交政策將有一個短暫的調(diào)整期，但美馬關(guān)系將總體保持繼續(xù)發(fā)展的勢頭，在以下領(lǐng)域可能有新變化：第一，在民主人權(quán)問題上，拜登政府將進一步加強對公民社會建設的投入，繼續(xù)推動馬爾代夫民主化，鼓勵或協(xié)助薩利赫政府進一步削弱反對黨派的影響力，培植親美勢力；第二，在氣候外交方面，拜登的政策可能會有所改變，考慮馬爾代夫的需求；第三，在地區(qū)外交方面，更多地加強與印度的協(xié)調(diào)，同時推動四國聯(lián)盟的協(xié)調(diào)，鼓動或脅迫馬爾代夫加入“四國聯(lián)盟”；第四，海上安全合作（如海洋信息分享及后勤合作、軍事人員培訓和海岸警衛(wèi)隊合作等）可能會有新的進展。針對馬爾代夫關(guān)心的債務問題和經(jīng)濟困難，美國并不會展現(xiàn)出薩赫利政府期待的慷慨，美國更希望印度、日本或澳大利亞來填補中國留下空間。

毋庸諱言，美馬關(guān)系的調(diào)整明顯有針對中國的意圖，當前薩利赫政府的外交明顯表現(xiàn)出“親美（印）疏中”特點，在“一帶一路”倡議、債務問題、新疆問題和海洋安全合作等方面，日益向美國的立場靠攏，并且在不同場合公開支持美國的“印太戰(zhàn)略”。[1]薩利赫總統(tǒng)表示要重新審議中馬自貿(mào)協(xié)定；馬爾代夫沒有參加第二屆“一帶一路”論壇。2019年10月，在聯(lián)合國有關(guān)新疆問題的決議中，有23 個國家反對中國，有50 個國家支持中國（南亞國家里孟加拉國、斯里蘭卡、尼泊爾、巴基斯坦都支持中國，只有馬爾代夫和印度不在其中）。對此，中國需要謹慎觀察和妥善應對，第一敦促馬爾代夫政府信守條約義務，保障中國企業(yè)在馬的合法權(quán)益；第二要加強外交發(fā)聲，在債務、土地和軍事基地等問題上揭示真相，避免被污名化；第三堅守不干涉內(nèi)政的原則，真正從朋友的角度體諒和幫助馬爾代夫，在抗疫、減貧、緩債等領(lǐng)域保持溝通與合作。第四要警惕“美印+”“美澳+”“美日+”聯(lián)手對“一帶一路”沿線中小國家內(nèi)政的滲透，操弄政局變動以“火中取栗”，破壞中國與相關(guān)國家友好合作的氛圍和環(huán)境，進而促其選邊站隊。馬爾代夫的政策調(diào)整無疑給中國周邊外交提出了新的挑戰(zhàn)，但不必過激反應，我應繼續(xù)扎實做好對馬爾代夫各黨派的工作，在基建投資領(lǐng)域適當收縮的基礎(chǔ)上高質(zhì)量完成既定項目，助力經(jīng)濟復蘇，同時探索后疫情時代開展旅游、人文、醫(yī)療、海洋等領(lǐng)域的合作，讓馬爾代夫人民真正收獲互利合作帶來的利益。