鄧小兵，王阿麗

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，蘭州 730000)

習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容就是在法治的軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會(huì)治理體制作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，其核心就是要改進(jìn)社會(huì)治理方式，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的協(xié)同共治。這一新理念的提出對(duì)于我們重新認(rèn)識(shí)政府與單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)在體育治理中的關(guān)系，提升我國(guó)體育治理的整體效能具有積極的借鑒意義。中國(guó)足協(xié)作為體育改革的“試驗(yàn)田”，作為“管理及普及”足球運(yùn)動(dòng)的組織，在行政權(quán)力社會(huì)化改革中占據(jù)著舉足輕重的地位。本文將通過(guò)對(duì)中國(guó)足協(xié)處罰權(quán)的個(gè)案研究，以小見(jiàn)大，揭開(kāi)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)處罰權(quán)的神秘面紗。

1 中國(guó)足協(xié)的實(shí)體化改革之路

在我國(guó)競(jìng)技體育舉國(guó)體制下，中國(guó)足協(xié)與國(guó)家體育總局直屬單位足球運(yùn)動(dòng)管理中心“一套人馬，兩塊牌子”，實(shí)際的管理權(quán)由管理中心以行政命令的方式行使，中國(guó)足協(xié)實(shí)際上扮演著“政府之手”的角色，其成立是政府主導(dǎo)的，成立之初就帶有濃厚的行政色彩。

近年來(lái)，為了提高競(jìng)技體育的競(jìng)爭(zhēng)力、觀賞性，中國(guó)足協(xié)的管理體制開(kāi)始變革。2015年3月16日頒布實(shí)施的《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》，明確了中國(guó)足協(xié)實(shí)體化改革的方向，即減少政府機(jī)關(guān)對(duì)體育行業(yè)的直接干預(yù)，形成適應(yīng)現(xiàn)代化足球運(yùn)營(yíng)需要的協(xié)會(huì)管理體制[1]。2017年1月，國(guó)家體育總局足球運(yùn)動(dòng)管理中心注銷工作在國(guó)家事業(yè)單位管理登記局正式辦結(jié)公布，表明中國(guó)足協(xié)的實(shí)體化脫鉤改革工作正式完成[2]。

經(jīng)過(guò)實(shí)體化改革，中國(guó)足協(xié)正式成為“統(tǒng)一組織、管理和指導(dǎo)全國(guó)足球運(yùn)動(dòng)發(fā)展”的社團(tuán)法人[3]，參與社會(huì)治理的能力得到了極大的提升。然而，其處罰權(quán)的行使卻面臨著定位不清、合法性不足等問(wèn)題。

2 中國(guó)足協(xié)的處罰權(quán)

2.1 案例引發(fā)的思考

作為秩序管理的重要手段，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的處罰權(quán)在體育治理實(shí)踐中發(fā)揮著舉足輕重的作用。特別是在競(jìng)技體育中，為了維護(hù)賽場(chǎng)秩序，提高競(jìng)技體育的時(shí)效性、觀賞性，存在著大量處罰權(quán)行使的實(shí)例。以中國(guó)足協(xié)為例，2019年3月31日中國(guó)足協(xié)對(duì)武漢卓爾職業(yè)足球俱樂(lè)部球員拉斐爾·席爾瓦“被判罰犯規(guī)后，故意將球踢向?qū)Ψ降沟剡\(yùn)動(dòng)員頭部”的行為作出“停賽5場(chǎng)，罰款人民幣5萬(wàn)元”的處罰決定[4]。2017年中國(guó)足協(xié)對(duì)中赫國(guó)安足球俱樂(lè)部“中場(chǎng)休息時(shí)未按規(guī)定時(shí)間出休息室，延遲下半場(chǎng)開(kāi)球時(shí)間”的違紀(jì)行為作出足紀(jì)字(2017)155號(hào)處罰決定書(shū)，處罰內(nèi)容包括“通報(bào)批評(píng)、罰款人民幣2萬(wàn)元……”[5]

但是，對(duì)于中國(guó)足協(xié)的處罰決定，相對(duì)人無(wú)論提起民事訴訟還是行政訴訟，法院均以“不屬于其受案范圍”為由不予受理。中國(guó)足協(xié)基于其對(duì)足球競(jìng)賽的管理權(quán)而對(duì)俱樂(lè)部、會(huì)員協(xié)會(huì)及其運(yùn)動(dòng)員作出的處罰決定，包括警告、罰款、取消比賽資格以及停賽、禁賽等十分類似于行政處罰。那么，中國(guó)足協(xié)的處罰與行政處罰之間存在著怎樣的法律關(guān)系？它是否屬于不受法院管轄的法外之地？為了找到這些問(wèn)題的答案，我們首先應(yīng)當(dāng)明確中國(guó)足協(xié)處罰權(quán)的性質(zhì)。

2.2 中國(guó)足協(xié)的處罰權(quán)

2.2.1 中國(guó)足協(xié)處罰權(quán)行使的邊界

體育處罰主要是指享有處罰權(quán)的主體，依據(jù)處罰規(guī)則和程序?qū)ζ鋬?nèi)部人員實(shí)施的懲戒措施，包括對(duì)違規(guī)行為的處罰和對(duì)違紀(jì)行為的處罰。對(duì)違規(guī)行為的處罰主要是指裁判員對(duì)于違反體育競(jìng)賽規(guī)則和裁判規(guī)則的場(chǎng)上行為(主要包括技術(shù)犯規(guī)、作弊、暴力等)，依據(jù)競(jìng)賽規(guī)則和比賽事實(shí)臨時(shí)作出的裁判[6]。這類處罰是由裁判員臨場(chǎng)作出的，屬于“純粹的體育行為”，學(xué)界通常認(rèn)為此類行為不具有可爭(zhēng)議性。但是，如果這些行為嚴(yán)重違反了體育道德，在比賽結(jié)束后，體育協(xié)會(huì)對(duì)這些行為還要追加紀(jì)律處罰。對(duì)違紀(jì)行為的處罰主要是指單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)對(duì)違反《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律處罰準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則所列舉的行為實(shí)施的懲戒性措施。

因此，本文認(rèn)為中國(guó)足協(xié)的處罰主要是指中國(guó)足協(xié)對(duì)于俱樂(lè)部、會(huì)員協(xié)會(huì)、運(yùn)動(dòng)員、裁判員等內(nèi)部成員違反《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律處罰準(zhǔn)則及處罰辦法》等紀(jì)律規(guī)則的行為，或者嚴(yán)重違反體育道德的行為，作出的紀(jì)律懲戒措施。

另外，體育社團(tuán)對(duì)工作人員和社團(tuán)成員采取不同的管理方式，內(nèi)部紀(jì)律處分是體育社團(tuán)對(duì)其工作人員通過(guò)民事契約的方式進(jìn)行的管理活動(dòng)，目的在于貫徹與該工作人員的勞動(dòng)合意，屬于私法制裁。與之不同的是，中國(guó)足協(xié)依據(jù)章程來(lái)制裁其成員的權(quán)力得到了法律的明確認(rèn)可，目的在于維護(hù)體育管理秩序，更接近于公法制裁。因此，本文探討的中國(guó)足協(xié)對(duì)俱樂(lè)部、會(huì)員協(xié)會(huì)以及運(yùn)動(dòng)員等內(nèi)部成員的處罰不同于其對(duì)工作人員的內(nèi)部紀(jì)律處罰。

2.2.2 中國(guó)足協(xié)處罰權(quán)與行政處罰權(quán)的區(qū)別

行政行為的界定，應(yīng)當(dāng)以規(guī)定該行為的法律制度為依據(jù)，以各方權(quán)利、義務(wù)為衡量[7]。據(jù)此，行政處罰作為限制或者剝奪公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的懲戒性行政行為，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行法律規(guī)定為依據(jù)，嚴(yán)格遵循處罰法定原則。

首先，從行政處罰的設(shè)定上來(lái)看，其一，處罰種類上，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)第9條明確列舉了13種行政處罰的類型。中國(guó)足協(xié)依據(jù)其章程以及其他內(nèi)部規(guī)范性文件對(duì)其成員違規(guī)、違紀(jì)行為可以作出警告、罰款、取消注冊(cè)資格以及停賽、禁賽等處罰決定。但是，這些懲罰措施大多屬于申誡罰，部分屬于財(cái)產(chǎn)罰，不包含限制人身自由的懲罰措施，其處罰種類與《行政處罰法》明文列舉的處罰類型存在著很大的差別。其二，行政處罰種類的設(shè)定權(quán)限上，《行政處罰法》明確排除了法律、法規(guī)、規(guī)章以外的“其他規(guī)范性文件”設(shè)定新的處罰種類的權(quán)限。中國(guó)足協(xié)作出處罰決定的主要依據(jù)是《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件，以《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》為例，其規(guī)定的處罰種類包括退回獎(jiǎng)項(xiàng)、罰令出場(chǎng)、取消比賽結(jié)果、比分作廢等，與《行政處罰法》列舉的處罰種類存在明顯的區(qū)別，屬于創(chuàng)設(shè)新的處罰種類，而這些內(nèi)部規(guī)范性文件屬于“其他規(guī)范性文件”，無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)新的處罰種類。

其次，從行政處罰的實(shí)施上來(lái)看，《行政處罰法》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織在其法定職權(quán)或者授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰，中國(guó)足協(xié)不屬于行政機(jī)關(guān)，也沒(méi)有得到行政機(jī)關(guān)的委托和授權(quán)，那么中國(guó)足協(xié)是否屬于“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”？理論和實(shí)務(wù)界尚未達(dá)成共識(shí)。我們認(rèn)為，我國(guó)《體育法》第31條第3款僅規(guī)定中國(guó)足協(xié)具有對(duì)足球賽事的管理權(quán)，依照授權(quán)明確性原則，中國(guó)足協(xié)要想獲得對(duì)俱樂(lè)部及其成員的處罰權(quán)，必須獲得法律、法規(guī)的明確授權(quán)。北京市第三中級(jí)人民法院在“保定英利易通足球俱樂(lè)部有限公司與中國(guó)足球協(xié)會(huì)糾紛案”中認(rèn)為，“《體育法》第31條第3款規(guī)定內(nèi)容較為宏觀，未能對(duì)中國(guó)足協(xié)的管理職責(zé)作出進(jìn)一步的規(guī)定，不能僅僅依據(jù)此條法律規(guī)定就認(rèn)定中國(guó)足協(xié)對(duì)其成員的管理行為屬于法律明確授權(quán)的行政行為……”[8]相反，一些行業(yè)協(xié)會(huì)得到了單行法的明確授權(quán)，可以作為法律、法規(guī)授權(quán)組織而具備行政主體資格。例如，律師協(xié)會(huì)得到了《律師法》第46條明確授權(quán)可以對(duì)律師、律師事務(wù)所實(shí)施懲戒和獎(jiǎng)勵(lì)。會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)得到了《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第13條的明確授權(quán)，對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師的違規(guī)行為可以注銷其會(huì)計(jì)師資格。律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)作為法律、法規(guī)授權(quán)組織，具備行政主體資格。

綜上，我們認(rèn)為中國(guó)足協(xié)的處罰行為是一種與行政處罰完全不同的行業(yè)懲戒措施，中國(guó)足協(xié)沒(méi)有得到相關(guān)法律的授權(quán)，不能作為行政主體，權(quán)益受到損害的相對(duì)人也無(wú)法通過(guò)行政訴訟的途徑尋求救濟(jì)。

3 行政主體多元化背景下中國(guó)足協(xié)行政主體地位的反思與重構(gòu)

3.1 我國(guó)傳統(tǒng)行政主體理論的反思

行政法學(xué)界普遍認(rèn)為，行政主體是指享有國(guó)家行政權(quán)力，能夠以自己的名義從事行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織，包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織[9]。傳統(tǒng)行政主體理論的提出，突破了早期“行政機(jī)關(guān)”的研究范式，對(duì)于確定行政訴訟的被告，厘清行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、不同行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)限，貫徹落實(shí)職權(quán)法定原則具有重要意義[10]。然而，我國(guó)傳統(tǒng)行政主體理論無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代行政的新變化，也無(wú)法對(duì)司法實(shí)踐中發(fā)生的各種問(wèn)題作出合理的解釋。

3.1.1 忽視社會(huì)行政發(fā)展的實(shí)踐

20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，隨著世界范圍內(nèi)公共行政改革運(yùn)動(dòng)的興起，各國(guó)開(kāi)始轉(zhuǎn)變政府職能，政府從一些“不該管、管不好、管不了”的領(lǐng)域退出。第三部門迅速崛起，參與社會(huì)治理的整體實(shí)力獲得了極大的提升，承接了某些領(lǐng)域的管理、服務(wù)職能，成為了公共治理領(lǐng)域不可或缺的重要力量。在此背景下，國(guó)家行政范圍縮小，逐步還權(quán)于社會(huì)，社會(huì)行政的范圍隨之拓展，“多元共治”成為了社會(huì)治理的新常態(tài)。公共行政作為現(xiàn)代行政法的主要研究對(duì)象，其內(nèi)涵和外延的變遷必然會(huì)對(duì)整個(gè)行政法學(xué)的研究產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

在社會(huì)行政背景下，行政主體不僅包括國(guó)家行政主體，而且包括社會(huì)行政主體。西方行政主體制度是行政社會(huì)化改革的產(chǎn)物，是行政分權(quán)和自治的法律技術(shù)。而我國(guó)，在引進(jìn)行政主體理論之初，就對(duì)其進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的改造，并以是否獲得法律授權(quán)作為判斷行政主體資格的要件[11]。在家國(guó)同構(gòu)的背景下，傳統(tǒng)的行政主體理論仍然遵循著國(guó)家行政的思維模式。行政主體主要是行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)組織作為國(guó)家代理行政主體，實(shí)質(zhì)上是為了滿足國(guó)家行政權(quán)擴(kuò)張的需要[12]?？傊?，我國(guó)傳統(tǒng)行政主體理論最大的局限性在于其無(wú)法對(duì)蓬勃發(fā)展的社會(huì)行政作出積極回應(yīng)。

3.1.2 行政訴訟主體理論限制了行政主體理論的解釋域

我國(guó)傳統(tǒng)行政主體理論是應(yīng)行政訴訟實(shí)踐的需要，作為技術(shù)性的概念而提出的。也就是說(shuō)，傳統(tǒng)行政主體理論僅僅聚焦于該理論的程序性價(jià)值，即“只有具備行政主體資格才能成為行政訴訟的被告”。這一理論邏輯將法律、法規(guī)授權(quán)組織之外的社會(huì)行政主體行使公權(quán)力的行為完全排除在司法審查之外。即便這些行為嚴(yán)重限制或者剝奪了其成員人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，因?yàn)槠洳痪邆湫姓黧w資格，相對(duì)人也無(wú)法通過(guò)行政訴訟尋求救濟(jì)[12]。例如，中國(guó)足協(xié)既不屬于行政機(jī)關(guān)，也沒(méi)有得到法律、法規(guī)的授權(quán)，但可以依據(jù)其章程以及內(nèi)部規(guī)范性文件設(shè)定和行使包括警告、罰款、禁賽等公權(quán)力。由于中國(guó)足協(xié)不是民事主體，也不是行政主體，使得相對(duì)人在權(quán)益受到損害時(shí)無(wú)法尋求救濟(jì)。

在現(xiàn)代法治國(guó)家，公權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到公法原則的約束，應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫姓ǖ年P(guān)懷，而行政訴訟主體理論將社會(huì)公權(quán)力排除在司法審查以外，極大地限縮了行政主體理論的解釋域。

綜上，我國(guó)公共行政的理論與實(shí)踐已經(jīng)發(fā)生了根本的變革，傳統(tǒng)的行政主體理論無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代行政已經(jīng)發(fā)生或者正在發(fā)生的新變化，也無(wú)法解決司法實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。因此，我們亟須在社會(huì)行政和行政主體多元化的背景下，拓展行政主體理論的邊界，賦予其新的內(nèi)涵。

3.2 行政主體多元化與中國(guó)足協(xié)的行政主體地位

3.2.1 公共行政的發(fā)展與行政主體理論的重構(gòu)

黨的十八大以來(lái)，社會(huì)治理格局發(fā)生了深刻變革，人民對(duì)當(dāng)下社會(huì)治理的服務(wù)供給和整體效能提出了新的、更高的要求。以政府為代表的國(guó)家權(quán)力既無(wú)力應(yīng)對(duì)日益龐雜的行政事務(wù)，也難以及時(shí)、有效、有針對(duì)性地回應(yīng)所有社會(huì)治理需求，“政府萬(wàn)能”的理論隨之破滅，政府職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力下放勢(shì)在必行。

理論要想獲得生命力，就必須適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，作出更有說(shuō)服力的解釋[13]。隨著公共行政的發(fā)展，行政權(quán)力開(kāi)始向社會(huì)轉(zhuǎn)移，社會(huì)行政主體也由幕后走向了前臺(tái)。一些社會(huì)行政主體憑借其所具有的專業(yè)性、靈活性等優(yōu)勢(shì)，迅速成為某些特殊公共事務(wù)的管理者與執(zhí)行者，在行業(yè)治理中占據(jù)著舉足輕重的位置，例如律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)等[14]。姜明安教授在其編著的《行政法與行政訴訟法》一書(shū)中認(rèn)為，從國(guó)家權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移的視角來(lái)看，有必要賦予其他公權(quán)力組織行政主體資格[15]。

據(jù)此，在社會(huì)行政背景下，我們應(yīng)當(dāng)拓寬我國(guó)行政主體的邊界，行政主體不僅應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織等國(guó)家行政主體，還應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)行政主體。

3.2.2 中國(guó)足協(xié)的行政主體地位

中國(guó)足協(xié)處罰權(quán)的行使具有獨(dú)立的價(jià)值，能夠解決國(guó)家秩序行政不能解決的秩序問(wèn)題，相較于法定性強(qiáng)、形態(tài)有限的行政處罰，中國(guó)足協(xié)的處罰更具有專業(yè)性、針對(duì)性，其優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的。

在社會(huì)行政持續(xù)發(fā)展和行政主體多元化的背景下，包括中國(guó)足協(xié)在內(nèi)的非政府組織的不斷壯大是行政分權(quán)發(fā)展的必然要求，順應(yīng)了合作共治的公共行政發(fā)展趨勢(shì)。中國(guó)足協(xié)行使著廣泛的社會(huì)公權(quán)力，行政主體地位應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻某姓J(rèn)，在其作出限制或剝奪相對(duì)人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人提起行政訴訟。

4 中國(guó)足協(xié)處罰權(quán)的司法審查

中國(guó)足協(xié)作為社會(huì)公共行政主體，其行使的處罰權(quán)屬于社會(huì)公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍。然而，“法治社會(huì)固然必須崇尚法治權(quán)威，但這并不意味著必須由司法壟斷所有的糾紛解決?！盵16]因此，在對(duì)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的處罰權(quán)進(jìn)行法律規(guī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分尊重和保障體育行業(yè)的自治權(quán)，盡最大可能保障其在自己的領(lǐng)域和權(quán)限內(nèi)實(shí)行自治，這樣才能對(duì)體育行業(yè)進(jìn)行有效地規(guī)范和治理。

4.1 司法介入的有限性

4.1.1 仲裁優(yōu)先原則

運(yùn)動(dòng)員運(yùn)動(dòng)生命的有限性以及體育競(jìng)賽的時(shí)效性、技術(shù)性以及專業(yè)性等特征，決定了體育仲裁糾紛解決機(jī)制具有無(wú)可比擬的優(yōu)越性。國(guó)際上，涉及體育糾紛的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)首先提交獨(dú)立的國(guó)際體育仲裁法庭(CAS)裁決。國(guó)際足聯(lián)(FIFA)、國(guó)際田聯(lián)(IAAF)等，都通過(guò)章程約定將涉及的體育爭(zhēng)議提交CAS裁決。CAS作為一個(gè)中立的外部裁決機(jī)構(gòu)，裁決體育爭(zhēng)議更符合獨(dú)立仲裁的原則，更容易為各方所接受。

我國(guó)《體育法》第33條規(guī)定，“在競(jìng)技體育活動(dòng)中發(fā)生糾紛，由體育仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解、仲裁……”，大多數(shù)法院援引該條規(guī)定，認(rèn)為在競(jìng)技體育活動(dòng)中發(fā)生的糾紛，應(yīng)當(dāng)交由體育仲裁機(jī)構(gòu)調(diào)解、仲裁。事實(shí)上，我國(guó)并未建立體育仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁制度，部分單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)內(nèi)部設(shè)立的仲裁委員會(huì)并非《仲裁法》和《體育法》中規(guī)定的體育仲裁機(jī)構(gòu)。以中國(guó)足協(xié)為例，中國(guó)足協(xié)仲裁委員會(huì)是中國(guó)足協(xié)依據(jù)《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》《中國(guó)足球協(xié)會(huì)仲裁委員會(huì)工作規(guī)則》等內(nèi)部規(guī)范性文件設(shè)立的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是裁決足協(xié)內(nèi)部糾紛的唯一機(jī)構(gòu)。但是，中國(guó)足協(xié)仲裁委員會(huì)并不屬于《體育法》規(guī)定的體育仲裁機(jī)構(gòu)，也不具有獨(dú)立性和中立性。這就導(dǎo)致了大量的體育糾紛，如運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)會(huì)、薪酬、參賽資格糾紛，特別是涉及中國(guó)足協(xié)本身的紀(jì)律處罰糾紛，既無(wú)法尋求中立的體育仲裁機(jī)構(gòu)解決，亦無(wú)法通過(guò)司法途徑解決。

因此，我國(guó)亟須在體育部門和協(xié)會(huì)之外建立獨(dú)立的體育仲裁機(jī)構(gòu)，建立符合國(guó)際慣例、國(guó)際規(guī)范的具有中國(guó)特色的體育仲裁制度，確立仲裁優(yōu)先原則[17]。

4.1.2 窮盡內(nèi)部救濟(jì)原則

世界各國(guó)體育立法起步較晚，數(shù)量較少，總體上以國(guó)家政策為指導(dǎo)。為數(shù)眾多的內(nèi)部規(guī)范塑造著體育協(xié)會(huì)的內(nèi)部秩序，保障著體育協(xié)會(huì)權(quán)力的運(yùn)作和實(shí)施，成為體育行業(yè)治理的重要依據(jù)。在體育爭(zhēng)端的解決方面，以行業(yè)自治規(guī)范為依托，仲裁、調(diào)解、和解等內(nèi)部糾紛解決機(jī)制具有無(wú)可比擬的優(yōu)越性，國(guó)際社會(huì)確立了窮盡內(nèi)部救濟(jì)原則。據(jù)此，當(dāng)事人對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)處罰決定不服的，應(yīng)當(dāng)盡可能窮盡體育協(xié)會(huì)內(nèi)部的救濟(jì)途徑。以孫楊案為例，2018年9月4日，孫楊在接受賽外興奮劑檢查時(shí)由于對(duì)檢查人員出示的資質(zhì)證明表示疑問(wèn)，導(dǎo)致那次檢查最終沒(méi)有完成。國(guó)際泳聯(lián)(FINA)反興奮劑仲裁庭經(jīng)過(guò)專家組聽(tīng)證之后，對(duì)孫楊的拒檢行為作出警告的裁決。該案在經(jīng)CAS裁決后，最終上訴到了瑞士最高法院[18]。

中國(guó)足協(xié)仲裁委員是中國(guó)足協(xié)內(nèi)設(shè)的、唯一的糾紛解決機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)裁決足協(xié)內(nèi)部的所有糾紛[19]。實(shí)踐中，足協(xié)仲裁委員會(huì)糾紛裁決權(quán)力的行使卻面臨著一系列的困境。依照《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》《中國(guó)足球協(xié)會(huì)仲裁委員會(huì)工作規(guī)則》等規(guī)定，足協(xié)仲裁委員會(huì)做出的裁決為最終裁決，“仲裁委員會(huì)實(shí)行一裁終局”。但事實(shí)上，足協(xié)仲裁委員會(huì)不屬于法定體育仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁領(lǐng)域的“一裁終局”并不適用于體育行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部糾紛的解決，上述規(guī)定與訴權(quán)保護(hù)的法律原則相沖突，可能損害當(dāng)事人訴權(quán)[20]，中國(guó)足協(xié)“擔(dān)任自己的法官”的中立性、公正性也遭到了質(zhì)疑。同時(shí)，足協(xié)仲裁委員會(huì)裁決程序不規(guī)范、裁決的執(zhí)行受制于執(zhí)行委員會(huì)、并常常受到紀(jì)律委員會(huì)的干預(yù)等等，這些都制約了足協(xié)內(nèi)部糾紛解決機(jī)制功能的有效發(fā)揮[21]。除此之外，調(diào)解、和解等替代性糾紛解決機(jī)制作為體育仲裁重要組成部分，具有效率高、節(jié)約資源等優(yōu)點(diǎn)，能夠從根源上化解矛盾沖突，在足球協(xié)會(huì)內(nèi)部糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮獨(dú)特的作用。但是，《中國(guó)足球協(xié)會(huì)仲裁委員會(huì)工作規(guī)則》并沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化調(diào)解、和解的實(shí)體和程序規(guī)制，不具有可操作性。

因此，我國(guó)在建立體育仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確定位中國(guó)足協(xié)仲裁委員會(huì)的職權(quán)范圍、完善內(nèi)部仲裁程序，細(xì)化調(diào)解、和解的實(shí)體和程序規(guī)則等，健全內(nèi)部糾紛解決機(jī)制，為體育糾紛領(lǐng)域進(jìn)一步貫徹落實(shí)窮盡內(nèi)部救濟(jì)原則創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

4.1.3 法律審查原則

司法介入體育糾紛的解決已經(jīng)成為必然趨勢(shì)，我們接下來(lái)需要探討的問(wèn)題是，為了充分尊重體育行業(yè)的自治，對(duì)于中國(guó)足協(xié)作出的處罰決定，法院應(yīng)當(dāng)在何種范圍和程度上進(jìn)行審查。

法院對(duì)體育糾紛的審查類似于對(duì)行政行為的審查，應(yīng)當(dāng)遵循司法審查有限性原則，即法院只解決法律問(wèn)題，不能解決與法律無(wú)關(guān)的問(wèn)題。涉及中國(guó)足協(xié)比賽、賽事的糾紛往往具有技術(shù)性和專業(yè)性，這些專業(yè)性、技術(shù)性的爭(zhēng)議不適合法院判斷，法院有時(shí)也無(wú)能力作出判斷，應(yīng)當(dāng)將其排除在司法審查的范圍之外。例如在“廣西足球俱樂(lè)部有限公司訴廣東宏遠(yuǎn)足球俱樂(lè)部消極比賽案”中，廣西壯族自治區(qū)南寧市中級(jí)人民法院二審認(rèn)為，根據(jù)《體育法》第31條、第49條的規(guī)定，“廣東宏遠(yuǎn)足球隊(duì)在比賽中是否存在消極比賽，應(yīng)由中國(guó)足協(xié)認(rèn)定、處罰?！盵22]因此，法院主要對(duì)中國(guó)足協(xié)作出處罰決定的相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行審查，審查紀(jì)律委員會(huì)是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)，是否與憲法、法律法規(guī)相抵觸，是否違背正當(dāng)程序原則等。

然而，中國(guó)足協(xié)是官方色彩濃厚的壟斷組織，其作出開(kāi)除會(huì)籍的處罰決定對(duì)會(huì)員來(lái)說(shuō)可能意味著短期甚至終生失去了從事足球行業(yè)的權(quán)利。因此，如果中國(guó)足協(xié)作出的處罰決定對(duì)其成員的基本權(quán)利或重大權(quán)益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意的是，體育協(xié)會(huì)有時(shí)可以對(duì)私生活的不當(dāng)行為進(jìn)行處罰，如賭博、酗酒等。這是體育行業(yè)的特殊性決定的，也是體育行業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展形成的慣例，對(duì)于保障體育秩序和持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，應(yīng)當(dāng)?shù)玫剿痉ǖ淖鹬亍?/p>

4.2 審查規(guī)則——合法性審查、程序性審查原則

我國(guó)行政訴訟法對(duì)行政行為的審查堅(jiān)持以合法性審查為原則，體育協(xié)會(huì)處罰是一種不同于行政處罰的特殊懲戒措施，考慮到行業(yè)處罰的特殊性，充分尊重行業(yè)協(xié)會(huì)自治，我們認(rèn)為法院在司法審查的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)則：

4.2.1 中國(guó)足協(xié)處罰權(quán)的審查

第一，合法性審查?！吨袊?guó)足球協(xié)會(huì)章程》等內(nèi)部規(guī)范性文件根植于體育行業(yè)協(xié)會(huì)豐富的體育治理實(shí)踐，并得到了其成員的廣泛支持和認(rèn)同。這些規(guī)范性文件是中國(guó)足協(xié)組織和管理足球運(yùn)動(dòng)的基本規(guī)范，對(duì)中國(guó)足協(xié)及其內(nèi)部成員具有必然的約束力，是中國(guó)足協(xié)處罰權(quán)行使的直接依據(jù)。中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在這些內(nèi)部規(guī)范性文件規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照其規(guī)定的程序、方式行使處罰權(quán)。但是，如果中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)處罰權(quán)的行使涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)等重要權(quán)利的，則不得與憲法、法律、法規(guī)相抵觸。

第二，程序性審查。隨著行政程序法治化的發(fā)展，正當(dāng)程序原則成為規(guī)制公權(quán)力行使的一項(xiàng)重要原則。一方面，中國(guó)足協(xié)依據(jù)《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件對(duì)其會(huì)員協(xié)會(huì)、俱樂(lè)部及其運(yùn)動(dòng)員作出禁賽、罰款等處罰決定的行為屬于內(nèi)部管理行為，具有相對(duì)封閉性。另一方面，司法審查的有限性決定了法院不可能事無(wú)巨細(xì)地審查中國(guó)足協(xié)作出處罰決定的每一個(gè)環(huán)節(jié)。因此，為維護(hù)其成員的正當(dāng)合法權(quán)益，可以對(duì)中國(guó)足協(xié)行使處罰權(quán)的程序進(jìn)行規(guī)制，用正當(dāng)程序原則的理念將其處罰權(quán)的行使控制在一定程度的正當(dāng)限度內(nèi)，從而防止其權(quán)力的運(yùn)行偏離法治的軌道。

因此，法院對(duì)中國(guó)足協(xié)處罰權(quán)的審查應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性審查和程序性審查原則。實(shí)體上，法院應(yīng)當(dāng)審查中國(guó)足協(xié)行使處罰權(quán)時(shí)是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)，處罰權(quán)的行使是否與法律、法規(guī)相抵觸。程序上，審查是否遵循正當(dāng)程序原則。

4.2.2 《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件的審查

中國(guó)足協(xié)行使處罰權(quán)的直接依據(jù)是《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件。然而，這些懲戒措施具有一定的侵益性，可能侵犯到俱樂(lè)部及其成員不可讓渡的基本權(quán)利或者與憲法和法律、法規(guī)相沖突。有學(xué)者建議《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》可以仿效《中華律師協(xié)會(huì)章程》第44條規(guī)定“報(bào)中華人民共和國(guó)司法部備案”。

我們認(rèn)為，加強(qiáng)章程的備案審查固然可以及時(shí)糾正章程中違法或者侵害其成員權(quán)益的規(guī)則，但是，中國(guó)足協(xié)作出處罰決定所依據(jù)的內(nèi)部規(guī)范性文件數(shù)量眾多，修改頻繁，且具有專業(yè)性和技術(shù)性，全部進(jìn)行備案審查會(huì)大大加重備案審查機(jī)關(guān)的審查負(fù)擔(dān)，難以保障審查質(zhì)量。既然賦予了中國(guó)足協(xié)行政主體地位，允許俱樂(lè)部及其成員對(duì)中國(guó)足協(xié)作出的處罰決定提起行政訴訟，那么，中國(guó)足協(xié)作出紀(jì)律處罰決定所依據(jù)的《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件，應(yīng)作為“其他規(guī)范性文件”一種。依據(jù)《行政訴訟法司法解釋》第145條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人提起行政訴訟時(shí)一并請(qǐng)求法院附帶審查。

法院對(duì)《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件的審查要遵循以下原則：

首先，依據(jù)法律優(yōu)先原則，《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件與國(guó)家法律發(fā)生沖突的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用國(guó)家法律，不得違背國(guó)家法律的規(guī)定或者與國(guó)家法律規(guī)定相抵觸，否則無(wú)效。同時(shí)，依據(jù)法律保留原則，《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件僅能對(duì)處罰種類、處罰權(quán)行使的程序等一般事項(xiàng)作出規(guī)定。如果其規(guī)定的內(nèi)容涉及剝奪運(yùn)動(dòng)員基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，屬于法律、法規(guī)明確表示保留的范圍，只能由國(guó)家通過(guò)法律予以規(guī)定，為《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件不可跨越的限度，若不遵守即構(gòu)成越權(quán)無(wú)效。例如，中國(guó)足協(xié)章程不得規(guī)定限制其成員人身自由的處罰。

其次，程序性審查原則，國(guó)家司法機(jī)關(guān)不能過(guò)多地介入體育行業(yè)自治領(lǐng)域，但是，對(duì)《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件進(jìn)行程序性監(jiān)控還是必要的。這些內(nèi)部規(guī)范性文件作為中國(guó)足協(xié)實(shí)施處罰的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)向內(nèi)部成員公布；未經(jīng)公布的，不得作為處罰權(quán)行使的依據(jù)。

因此，法院對(duì)《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件的審查應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性審查和程序?qū)彶樵瓌t。實(shí)體上，法院應(yīng)當(dāng)審查中國(guó)足協(xié)據(jù)以作出處罰行為的《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件是否與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法規(guī)范相抵觸，是否僭越法律、法規(guī)保留的內(nèi)容。程序上，審查其是否履行公布等程序。

4.2.3 法院審查之后的處理

經(jīng)審查，法院認(rèn)為中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)作出的處罰決定不合法或者嚴(yán)重違反正當(dāng)程序原則的，應(yīng)當(dāng)向其提出建議，中國(guó)足協(xié)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)做出答復(fù)，并改正違法行為；法院認(rèn)為中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)做出的處罰決定所依據(jù)的處罰規(guī)則不合法的，應(yīng)當(dāng)向規(guī)則的制定機(jī)關(guān)提出建議，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)做出答復(fù)，并改正違法的規(guī)則。中國(guó)足協(xié)逾期不予答復(fù)，也拒不改正的，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出判決，確認(rèn)處罰決定、處罰規(guī)則無(wú)效或者撤銷違法的處罰決定、處罰規(guī)則。應(yīng)當(dāng)注意，法院應(yīng)秉持司法謙抑的原則，以撤銷判決為主，不應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及足協(xié)的內(nèi)部爭(zhēng)議作出實(shí)體性判決。

5 結(jié)論

黨的十八大明確提出新時(shí)代我國(guó)要打造“共建共治共享的社會(huì)治理格局”，核心關(guān)鍵是要提升社會(huì)治理的“社會(huì)化”水平，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的協(xié)同共治。為了提升社會(huì)治理的社會(huì)化水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，賦予包括中國(guó)足協(xié)在內(nèi)的社會(huì)公權(quán)力組織行政主體地位勢(shì)在必行。但是，包括《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》在內(nèi)的內(nèi)部規(guī)范性文件普遍存在處罰程序過(guò)于原則、操作性不強(qiáng)，內(nèi)部救濟(jì)中存在著對(duì)申訴權(quán)的不當(dāng)限制、紀(jì)律處罰比例性缺失、缺乏相對(duì)人參與等問(wèn)題，這些都說(shuō)明了中國(guó)足協(xié)內(nèi)部治理能力的欠缺。因此，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國(guó)足協(xié)的內(nèi)部治理的法治化改革必須齊頭并進(jìn)。