李文祥，趙紫薇

（吉林大學(xué) 哲學(xué)社會學(xué)院，吉林 長春 130012）

一、老年社會工作的當(dāng)代發(fā)展及其困境

近年，我國從中央至地方在社會養(yǎng)老服務(wù)的各項政策規(guī)劃中不斷推進(jìn)老年社會工作的發(fā)展。老年社會工作這一概念被視為一種專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)活動。在理論界，伴隨老年社會工作相關(guān)研究的不斷深入，學(xué)者們對老年社會工作概念的理解逐漸形成了統(tǒng)一認(rèn)識。起初，老年社會工作泛指長期幫助老年人的行為實(shí)踐，其本質(zhì)是老年社會工作的價值理念、老年社會工作者的道德實(shí)踐與國家福利制度的社會結(jié)合[1]。有意或無意地堅持老年社會工作理念，在服務(wù)中堅持人文關(guān)懷，使用社會工作方法等情況都可以被視為老年社會工作[2]。隨著認(rèn)識的深入，學(xué)界逐漸將其理論基礎(chǔ)聚焦為社會老年學(xué)及社會工作相關(guān)理論[3]，認(rèn)為它是以專業(yè)化的工作方法，具體包括個案輔導(dǎo)、小組工作及社區(qū)層面上對老年服務(wù)的介入[4]，解決老年人面對的生理、心理、生活等方面的實(shí)際問題[5]，以提升老年人社會功能、協(xié)助老年人保持身心健康[6]。具體說來，就是指由社會工作者運(yùn)用專業(yè)化的服務(wù)理念、方法和技巧，為老年人及其家庭提供所需的多層次的養(yǎng)老服務(wù)。

近年，“三社聯(lián)動”機(jī)制的推行進(jìn)一步推進(jìn)了社區(qū)老年社會工作的發(fā)展，并同時加強(qiáng)了對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社區(qū)專業(yè)老年社會工作者的培育。2013 年民政部和財政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》進(jìn)一步提出要探索建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制，同時加強(qiáng)社區(qū)社會工作專業(yè)人才的激勵保障工作[7]。2014 年，教育部等九部門出臺《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的意見》，指出要鼓勵引導(dǎo)高校設(shè)置社會工作等養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)本科專業(yè)，開設(shè)老年社會工作、老年醫(yī)學(xué)、老年心理學(xué)、生命倫理學(xué)等課程[8]。2017 年印發(fā)的《“十三五”健康老齡化規(guī)劃的通知》中進(jìn)一步指出，要加強(qiáng)老年健康服務(wù)人員隊伍建設(shè)，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、心理和社會工作等方面的專業(yè)人才[9]。2019 年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》中提出養(yǎng)老服務(wù)的“三社聯(lián)動”機(jī)制，即以社區(qū)為平臺、養(yǎng)老服務(wù)類社會組織為載體、社會工作者為支撐[10]，推動居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。民政部《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的實(shí)施意見》在對養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍的建設(shè)上，強(qiáng)調(diào)要積極開展養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)的提升行動，確保至2022 年年底前培育1 萬名養(yǎng)老院院長、200 萬名護(hù)理員、10 萬名專兼職老年社會工作者，以提升養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)發(fā)展能力[11]。

雖然在政策的推動下我國養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化發(fā)展取得了一定成效，但目前我國的老年社會工作仍難以有效介入居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，老年社會工作的實(shí)踐面臨著專業(yè)化與認(rèn)知的雙重困境。

專業(yè)化困境體現(xiàn)為政府購買服務(wù)中的老年社會工作的去專業(yè)化現(xiàn)象。在具體服務(wù)實(shí)踐中，政府通過購買崗位或服務(wù)的方式，以期將社會工作專業(yè)化的服務(wù)理念與方法應(yīng)用于居家社區(qū)及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展當(dāng)中，關(guān)注于老年群體的深層次及多元化服務(wù)需求，促進(jìn)專業(yè)化老年社會工作的長效發(fā)展。然而在實(shí)際工作中，老年社會工作者卻陷入社區(qū)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事務(wù)性工作中，忙碌于應(yīng)對社區(qū)安排的行政性事務(wù)，或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的行政后勤等繁雜工作。多重角色負(fù)擔(dān)所帶來的沖突及服務(wù)人員精力的有限性，阻礙了專業(yè)化服務(wù)實(shí)踐的開展與深化。即使是購買項目規(guī)定中的老年社會工作自身服務(wù)的開展，也存在著專業(yè)性缺失的問題，較之義工、志愿者所開展的活動，老年社會工作服務(wù)實(shí)踐的專業(yè)特質(zhì)不明顯且辨識度弱，未能充分體現(xiàn)其優(yōu)勢與價值功能。當(dāng)前老年社工服務(wù)僅停留在對部分自理且愉快積極型老年人的一般性娛樂、社交等活動的開展上，難以有效回應(yīng)更多老年群體面臨的矛盾問題與迫切真實(shí)的服務(wù)需求。老年社會工作參與的深度及整體效應(yīng)仍具有局限性，未能充分發(fā)揮其應(yīng)然的介入作用，社工服務(wù)的專業(yè)性也未能通過政府購買的方式而獲得深入發(fā)展。

認(rèn)知困境則體現(xiàn)為老年社會工作服務(wù)的社會合法性不足。在世界范圍內(nèi)公共服務(wù)供給專業(yè)化的發(fā)展趨勢下，近年我國社工機(jī)構(gòu)的數(shù)量持續(xù)增多，服務(wù)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。截至2018 年年底，各地社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)9793個[12]，為老年社會工作的發(fā)展提供了載體平臺。且伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變，我國老年社會工作參與社會養(yǎng)老服務(wù)在政策上具有合法性。但老年社會工作并沒有因此獲取社會成員的知曉與認(rèn)同。老年社工服務(wù)的開展存在著服務(wù)對象難以召集、老人及子女被動接受的問題，社會成員對老年社工服務(wù)的參與程度較低。尤其是在社工機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的初期無法以專業(yè)化的服務(wù)獲取老人及家屬的信任，老年社會工作者的服務(wù)意圖與服務(wù)方法受到老年人的質(zhì)疑和排斥，導(dǎo)致服務(wù)介入的范圍與內(nèi)容受限。即使部分老人在社區(qū)或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受過個案及小組服務(wù)，也僅將該類服務(wù)活動視為社區(qū)或機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作，而缺乏對社會工作者身份與專業(yè)服務(wù)價值的認(rèn)識。老年社會工作能否有效介入居家社區(qū)及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，主要取決于老人及其子女的認(rèn)同與接納程度。目前，專業(yè)社會工作組織在我國尚缺乏參與公共服務(wù)所必需的公信力，無法在政策推動下獲取社會成員的認(rèn)可與支持，老年社會工作服務(wù)的參與未能實(shí)現(xiàn)其專業(yè)目標(biāo)與功能價值。

二、困境的根源：老年社會工作發(fā)展的制度沖突

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)修正了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性假設(shè)，對制度的概念界定具有廣泛性。其代表人物道格拉斯·C.諾思（Douglass C.North）提出制度是人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的所有約束，既包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則等正式制度，同時涵蓋常規(guī)、習(xí)俗、傳統(tǒng)、慣例、道德及倫理等非正式制度，主體自覺的行動源于正式制度、非正式制度及其實(shí)施機(jī)制的共同作用[13]。而由于正式與非正式制度的形成與演進(jìn)方式具有差異性，在制度變遷過程中正式制度與非正式制度間便產(chǎn)生一種緊張的關(guān)系，出現(xiàn)制度間的不均衡即制度沖突問題。當(dāng)前，我國出現(xiàn)的諸多社會矛盾，從本質(zhì)上看是制度間的對立與沖突問題，理性化的正式制度與感性化的非正式制度間的矛盾沖突，是廣泛存在且難以協(xié)調(diào)化解的社會矛盾[14]。

我國老年社會工作發(fā)展面臨的專業(yè)化與認(rèn)知困境，正是源自制度變遷過程中制度間的沖突。制度的變遷是漸進(jìn)且連續(xù)的，一方面，構(gòu)成個體穩(wěn)定選擇基礎(chǔ)的，是包含正式制度與非正式制度在內(nèi)的綜合因素，個體對規(guī)則變化的反應(yīng)是一個極其復(fù)雜和緩慢的過程；另一方面，在正式的經(jīng)濟(jì)及政治規(guī)則發(fā)生改變時，文化特征的持續(xù)性使得非正式制度的變遷與正式制度的變遷并不同步，盡管正式制度能夠在一夕間變遷，但同樣作為制度構(gòu)成要素的非正式制度卻保持著強(qiáng)勁的生存韌性。而僅用新的正式制度擠出長期駐留的非正式制度，無疑忽略了非正式制度對個體選擇的影響。換言之，從文化中衍生出的非正式制度不會立即對正式制度的變化做出配合性的反應(yīng)，已變更的正式制度與持續(xù)存在的非正式制度之間便產(chǎn)生了制度沖突。

2000 年，上海福利院引入專業(yè)社會工作者。2007 年，深圳市社區(qū)開展專業(yè)化老年社會工作服務(wù)，服務(wù)過程中社工機(jī)構(gòu)為老年人建立服務(wù)檔案，了解區(qū)分老人不同層次個性化的服務(wù)需求，以解決居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需不對應(yīng)的問題，形成了“社工+義工”聯(lián)動的服務(wù)模式，在服務(wù)人員專業(yè)性及數(shù)量上形成優(yōu)勢互補(bǔ)，并整合社區(qū)內(nèi)外部資源，開展專業(yè)化服務(wù)培訓(xùn)、老年人健康及心理多元化的服務(wù)項目[15]。隨后，在我國各地區(qū)的老年社會工作服務(wù)實(shí)踐中，逐步形成了兩種主要服務(wù)模式。一是社區(qū)社工站運(yùn)用的“社工＋社區(qū)＋家庭”的三聯(lián)動模式，將家庭探訪、專業(yè)服務(wù)計劃與社區(qū)服務(wù)平臺搭建相結(jié)合，以直接與間接的介入服務(wù)開展老年社會工作，直接介入服務(wù)主要運(yùn)用社會工作的三大工作方法，間接介入服務(wù)則從資源鏈接、志愿者培育、社區(qū)社會組織孵化等方面為老年人提供支持[16]；二是社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會工作參與“1+1+1”的服務(wù)模式，即以老人為中心，以嵌入社區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，將社會工作服務(wù)融入到社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中[17]。

然而，政府政策制定的“思維惰性”與行政慣習(xí)卻與我國老年社會工作正式制度安排發(fā)生沖突，導(dǎo)致購買服務(wù)指標(biāo)的去專業(yè)化。自2006 年國辦轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》中首次提出建立居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的體系以來，2011年國務(wù)院提出將在“十二五”規(guī)劃期間，增加養(yǎng)老床位340余萬張，改造30%現(xiàn)有床位使之達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)[18]。2013年，上海市出臺《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理服務(wù)規(guī)范》，提出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需針對不同照護(hù)等級的老人配比相應(yīng)數(shù)量的服務(wù)人員，其中重度護(hù)理老人日間照護(hù)人員配比應(yīng)為1∶8[19]，福建省《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施與服務(wù)要求》指出，養(yǎng)老院護(hù)理員的總配比不應(yīng)低于1∶10[20]。2019 年民政部提出，到2022 年，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位占比不低于50%，社區(qū)日間照料機(jī)構(gòu)覆蓋率達(dá)90%以上，社區(qū)配養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)達(dá)標(biāo)率至100%[21]。

可見，長期以來我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃發(fā)展主要以床位數(shù)、護(hù)理人員數(shù)量、服務(wù)設(shè)施建設(shè)等指標(biāo)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，具體服務(wù)的評估則主要以助餐、家政服務(wù)人次等作為績效考評的指標(biāo)，單一的量化考評指標(biāo)的制定已成為政府衡量社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的行政慣習(xí)。這就導(dǎo)致在引入專業(yè)社會工作參與社會養(yǎng)老服務(wù)的指標(biāo)建立中，政府受“思維惰性”與行政慣習(xí)的影響，依然沿用以往的服務(wù)量化評價標(biāo)準(zhǔn)，將社工數(shù)量、服務(wù)參與人數(shù)及活動場次等視為老年社工服務(wù)開展的重要考核指標(biāo)，而并未充分考慮老年社會工作方法的專業(yè)性與系統(tǒng)性。2019 年廣東省民政廳《關(guān)于做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作服務(wù)站建設(shè)運(yùn)營示范項目申報工作的通知》中提出，按所申報鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的人口數(shù)量情況配備3—8 名社工，本批200 個服務(wù)站共配備至少1000名社工[22]。深圳市漁一社區(qū)在開展老年社會工作服務(wù)的成效衡量上，將老年人按服務(wù)需求程度劃分為三個等級，以對不同等級老人的服務(wù)次數(shù)作為社會工作參與居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的評價標(biāo)準(zhǔn)[23]。這就造成傳統(tǒng)意義上的簡單量化、碎片化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定的延續(xù)性，與倡導(dǎo)專業(yè)化老年社會工作發(fā)展的正式制度安排相沖突。而迫于達(dá)成量化與碎片化操作指標(biāo)的壓力，社工機(jī)構(gòu)必然形成重完成指標(biāo)而輕專業(yè)方法的行動邏輯，專業(yè)老年社會工作服務(wù)在具體情境中就呈現(xiàn)出弱專業(yè)性的實(shí)踐樣態(tài)。

不僅如此，由于我國社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展動力主要源于自上而下的政策支撐和推動，承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中的購買服務(wù)是其運(yùn)作的基本模式[24]。在這種資源依賴的情景下，社工機(jī)構(gòu)與政府間存在著權(quán)力上的不對等。在政策法規(guī)尚不健全的環(huán)境下，政府部門與社工機(jī)構(gòu)間遵循的是慣常的“管理-服務(wù)”的互動方式。由此，社工機(jī)構(gòu)形成了對政府的依附性，社工機(jī)構(gòu)的運(yùn)營處于行政化與專業(yè)化的夾縫之間，老年社會工作參與實(shí)踐的自主性也因此受到限制，無法專注于專業(yè)社會工作服務(wù)方法的探索及運(yùn)用，難以傳遞和回應(yīng)老年群體的真實(shí)需求與意愿。同時，社會成員對公共服務(wù)供給主體的慣常認(rèn)知的非正式制度也與我國倡導(dǎo)老年社會工作的正式制度安排發(fā)生了沖突，造成了對社工機(jī)構(gòu)的低認(rèn)同度。新中國成立初期我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體主要為政府部門，民政部對城市中的“三無”老人給予救濟(jì)性安置，在農(nóng)村為特殊困難老年群體提供“五保”制度性供養(yǎng)。隨后，在社會福利社會化政策的推動下，社區(qū)逐步成為公共服務(wù)供給的重要載體，為老年人提供活動平臺與照料服務(wù)。于是，由政府作為主體提供公共服務(wù)已成為社會成員的思維定式與行為慣習(xí)，對政府部門的承認(rèn)與接納成為社會各界的日常觀念與文化常態(tài)。而來自西方的專業(yè)社會工作盡管具備有效服務(wù)老人的技能與理念，但其提供主體卻是非政府屬性的社會組織，這就造成老年社會工作在公正、效率與人道等方面難以獲取社會成員的認(rèn)同，缺乏參與公共服務(wù)所必需的公信力。對政府而言，低認(rèn)同度產(chǎn)生了對老年社工服務(wù)的政治性管理與行政化的任務(wù)安排，致使社工機(jī)構(gòu)自主性與專業(yè)性缺失。對老人及子女而言，低認(rèn)同度形成了服務(wù)對象的低參與意愿與弱社會信任，致使社會需求難以獲得真正釋放，老年社工服務(wù)開展的深度受限。對老年社會工作從業(yè)者而言，低認(rèn)同度引發(fā)了老年社會工作者對自身行動意義的質(zhì)疑，致使行業(yè)就業(yè)意愿偏低、人才流失問題嚴(yán)重；并由于無法憑借社會成員的認(rèn)可來獲得職業(yè)自信，而難以在自身的崗位上獲得職業(yè)榮譽(yù)感，使其難以全力投入服務(wù)工作，老年社會工作自身的服務(wù)效能也難以保障。

此外，老年人家庭情結(jié)與子女孝親情結(jié)的非正式制度會對社會提供的養(yǎng)老服務(wù)形成排斥。盡管政策規(guī)章等正式制度易于變遷，但傳統(tǒng)的儒家文化、親倫道德中家庭贍養(yǎng)老人的價值規(guī)范等非正式制度，卻依然深刻約束著個體的行為選擇。一方面，老年人不習(xí)慣來自社會的服務(wù)介入其日常生活，而更傾向于家人的關(guān)懷照料；另一方面，子女會將照料老人視為一種社會規(guī)范與行為準(zhǔn)則，難以認(rèn)同和接納社會提供的養(yǎng)老服務(wù)。而社會工作起源于西方，其服務(wù)理念及工作方法深受基督教文化的影響?；浇虖?qiáng)調(diào)“博愛”，即將社會中所有人都視為平等的人，不分親疏與貴賤，存在困難或需求時都應(yīng)獲得他人的尊重與幫助，強(qiáng)調(diào)社會的“大家”，這與中國傳統(tǒng)文化中老人對家庭支持的強(qiáng)依賴性、子女對孝道的履行相悖。囿于家庭照料老人的價值理念與行為傳統(tǒng)，且老人大多缺少表達(dá)自己服務(wù)需求的意識與習(xí)慣，社會成員又缺乏對老年社工服務(wù)價值與重要性的認(rèn)知。對社工服務(wù)的偏見及對家庭養(yǎng)老的偏好導(dǎo)致服務(wù)的接納程度偏低，進(jìn)而造成專業(yè)社會工作組織在我國缺乏參與公共服務(wù)所必需的公信力，難以獲取社會成員的認(rèn)可與支持，這導(dǎo)致老年人服務(wù)活動參與的主動性偏低，老年社會工作服務(wù)參與的空間受限，無法實(shí)現(xiàn)長效發(fā)展，相關(guān)的正式制度安排也因此陷入低效的狀態(tài)。

三、從制度沖突到制度協(xié)調(diào)

諾思以制度結(jié)構(gòu)為核心對制度變遷的探討，經(jīng)學(xué)者們的推介運(yùn)用，已成為我國制度變遷理論研究的主流范式[25]。諾思在不同經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的比較中，形進(jìn)關(guān)于制度變遷過程中制度沖突及其協(xié)調(diào)方式的系統(tǒng)闡釋，認(rèn)為正式與非正式制度沖突，通過促動兩種制度變遷的一致性來消解，從而實(shí)現(xiàn)制度的均衡。具體而言，正式制度能夠補(bǔ)充和強(qiáng)化非正式制度的有效性，也可能修改、修正或替代非正式制度，雖然正式規(guī)則的變化將會導(dǎo)致非均衡狀態(tài)的產(chǎn)生，但正式規(guī)則的發(fā)展也能逐漸剔除或取代現(xiàn)存非正式約束中那些不再滿足新的發(fā)展需求的部分，從新的正式規(guī)則中延伸而出的非正式約束將逐漸演變?yōu)橐环N公認(rèn)的制度；非正式制度是在參與者重復(fù)互動中逐漸演化而成的，習(xí)俗慣例等非正式制度深刻形塑人們的行為選擇，因此非正式制度能夠闡釋與修正相關(guān)正式制度安排。隨著時間的推移，在兩個方向上的約束都將重構(gòu)，繼而在漸進(jìn)性的變遷當(dāng)中產(chǎn)生一個新的均衡。非正式制度變遷的滯后性會導(dǎo)致政策規(guī)劃等僅停留在目標(biāo)層面，削弱和扭曲正式制度的有效實(shí)施，但制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)能夠逐步化解制度變遷中的困境。一般而言，非正式制度在穩(wěn)定的時期將持續(xù)存在，而在變化時期則會被新的正式制度更改。

諾思指出，理解制度變遷之困境的關(guān)鍵，就在于人們能認(rèn)識到對個體行為的約束是長期演化而形成的，正式規(guī)則的變化要求相關(guān)習(xí)俗慣例等非正式約束的發(fā)展演進(jìn)。諾思在后期的研究中，越來越重視人們的信念、認(rèn)知、心智構(gòu)念和意向性在人類社會制度變遷中的作用。諾思認(rèn)為，從選擇到?jīng)Q策是行為人在追求政治、經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)過程中的不確定性的感知中做出的，經(jīng)濟(jì)變遷很大程度上是行為人對自身行動結(jié)果的感知所形塑的刻意過程。因而，制度變遷的關(guān)鍵在于促動參與者的意向性以及他們對問題的理解，人們所持的信念決定了其選擇，而這些選擇反過來又構(gòu)造了人類處境的變化。由此，制度沖突的協(xié)調(diào)應(yīng)以行為人的感知為切入點(diǎn)，通過相關(guān)信息的支持及外部環(huán)境的回饋，改善社會成員對環(huán)境的辨識，促動其認(rèn)知與意向性的重構(gòu)，從而使人們形成新的價值理念與行為習(xí)慣，并逐步演化積淀為新的非正式制度。

在此基礎(chǔ)上，理論界基于對不同社會現(xiàn)象的闡釋分析，提出了制度沖突的具體協(xié)調(diào)途徑。即針對制度設(shè)計中存在的科學(xué)世界的單一化認(rèn)知及有限理性的問題，立足于人們的感性認(rèn)識與社會傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)制度與其他正式、非正式制度間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[26]。制度協(xié)調(diào)要求正式與非正式制度的相互融合與彼此促進(jìn)，作為社會制度體系兩種構(gòu)成部分，正式與非正式制度間互為條件、相互生成。正式制度的建立以價值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等非正式制度為前提和基礎(chǔ)，相反，新的非正式制度能夠形成于正式制度的確立，正式制度通過對人們的行為選擇產(chǎn)生約束，進(jìn)而逐步使社會成員形成新的觀念與習(xí)慣。制度的形成與認(rèn)同不僅是單向的理性選擇過程，更是人們感性選擇的結(jié)果。制度的建構(gòu)需立足于真實(shí)的社會基礎(chǔ)，即特定的社會、文化、經(jīng)濟(jì)，以及行動者行動的意義與場域[27]。重視意識形態(tài)及思想觀念等非正式制度的約束影響，并通過創(chuàng)新正式制度引導(dǎo)和支持非正式制度的演進(jìn)，從而有效降低改革的成本，加快我國社會轉(zhuǎn)型的進(jìn)程[28]。制度協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)過程在于人的行為，個體的行為又受計劃的指引，因而制度協(xié)調(diào)是個體“計劃-行動”的結(jié)果。在實(shí)際中，制度的協(xié)調(diào)在動態(tài)的歷史演進(jìn)中生成，而非在靜態(tài)的狀況下產(chǎn)生[29]。

正式與非正式制度間相互影響制約，在實(shí)踐執(zhí)行中要想實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期效果，須順應(yīng)場域內(nèi)的現(xiàn)實(shí)情況，以非正式制度為前提設(shè)計正式制度，使正式制度安排符合場域內(nèi)的社會環(huán)境與文化習(xí)俗，并在正式制度的盲區(qū)充分發(fā)揮非正式制度的優(yōu)勢，確保正式制度合情理、合禮序地順暢運(yùn)行。同時，還需引導(dǎo)并合理約束非正式制度，有效控制利益相關(guān)者的社會行為，通過行為引導(dǎo)使基層個體合情合理運(yùn)用非正式制度，形成良好的行為習(xí)慣[30]。行動者是否有主動意識充分利用各種契機(jī)、創(chuàng)新性措施推進(jìn)制度的變遷，對于有效化解制度沖突的困境至關(guān)重要[31]。制度沖突的協(xié)調(diào)需要采取漸進(jìn)式的改革，通過教育調(diào)適傳統(tǒng)文化中與正式制度相悖的基本取向與價值理念，并在正式制度創(chuàng)新的同時注重建立有效的實(shí)施機(jī)制，保障正式制度的可行性及權(quán)威性[32]。對于制度的協(xié)調(diào)而言，制度實(shí)施機(jī)制的建構(gòu)同樣重要。在解決內(nèi)部控制選擇性執(zhí)行問題的路徑上，一是基于中國的社會環(huán)境建立相關(guān)的正式規(guī)章制度，使正式規(guī)則與中國的核心文化價值觀相匹配，避免因照搬國外政策范式而產(chǎn)生的正式制度“形式化”問題；二是當(dāng)所建立的正式制度與主流價值觀念相沖突時，應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的正式制度實(shí)施機(jī)制，以約束違反正式制度的不良行為或?qū)ψ袷匾?guī)則的行為主體予以激勵，確保正式制度的有效執(zhí)行[33]。

四、制度協(xié)調(diào)下老年社會工作的發(fā)展路徑

制度協(xié)調(diào)理論表明，我國老年社會工作的發(fā)展應(yīng)重視正式與非正式制度間的融合與均衡，從而超越我國老年社會工作面臨的專業(yè)化與認(rèn)知的雙重發(fā)展困境。老年社會工作發(fā)展中的制度協(xié)調(diào)，既需基于滿足老人的家庭情結(jié)、提升老年社會工作社會合法性的非正式制度，建立相應(yīng)的老年社會工作服務(wù)的正式制度安排，又需通過文化政策制定、社會宣傳引導(dǎo)及服務(wù)環(huán)境辨識的改善，變革相關(guān)非正式制度以適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的變遷，使正式制度逐步內(nèi)化為公眾認(rèn)同的行為規(guī)則。在正式及非正式制度互構(gòu)的同時，還需建立相應(yīng)的規(guī)范化監(jiān)管與正向激勵機(jī)制。基于過去的制度存量與制度結(jié)構(gòu)形成我國老年社會工作合理的發(fā)展路徑，以超越當(dāng)前老年社會工作發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境，并規(guī)避其未來發(fā)展中的制度風(fēng)險及制度偏差，實(shí)現(xiàn)老年社會工作的長效發(fā)展。

（一）制度協(xié)調(diào)需以非正式制度為基礎(chǔ)，建立嵌入價值認(rèn)同與經(jīng)驗(yàn)習(xí)慣的正式制度安排

由于非正式制度來自人們自發(fā)形成的互動選擇，是行為人自愿遵守和自覺實(shí)現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)規(guī)則。在場域內(nèi)長期的歷史積淀中，已形成并延續(xù)了非正式制度對個體行為的穩(wěn)定的制約，非正式制度已成為社會成員的內(nèi)在的感性意識與價值認(rèn)同，而具有難以替代的約束作用。因此，針對老年社會工作的專業(yè)化與認(rèn)知困境，應(yīng)以社會成員的感性認(rèn)知與社會傳統(tǒng)為基礎(chǔ)，立足于我國的習(xí)俗傳統(tǒng)等非正式約束設(shè)計相應(yīng)的老年社會工作服務(wù)政策。

其一，制定專業(yè)導(dǎo)向型的服務(wù)供給政策，促使機(jī)構(gòu)運(yùn)用專業(yè)化服務(wù)理念與方法滿足老人的家庭情結(jié)需要。政策設(shè)計應(yīng)促進(jìn)老年社會工作以專業(yè)化角度提供親情化養(yǎng)老服務(wù)，具體實(shí)踐中以優(yōu)勢視角等方法促進(jìn)老年人主體性的實(shí)現(xiàn)，以共情同理的服務(wù)方法從老年人的角度思考和處理問題，積極回應(yīng)給予長者平等關(guān)懷與接納尊重，以老人自決的服務(wù)原則協(xié)助長者自己做出決定，重賦老人家庭式長者角色。政府購買老年社會工作服務(wù)評價指標(biāo)應(yīng)基于服務(wù)的專業(yè)化與現(xiàn)實(shí)成效選取和評估服務(wù)主體，注重專業(yè)社會工作服務(wù)的連續(xù)性、系統(tǒng)性特質(zhì)，而非僅以經(jīng)濟(jì)效益、滿意度或服務(wù)數(shù)量等簡單化、碎片化的評價標(biāo)準(zhǔn)衡量機(jī)構(gòu)資質(zhì)及服務(wù)成效，避免老年社工服務(wù)陷入低投入、高展現(xiàn)的去專業(yè)化狀態(tài)，難以在微觀層面關(guān)注老人的家庭情結(jié)，應(yīng)建立供需多方的科學(xué)服務(wù)評價模型。

其二，構(gòu)建多主體協(xié)同共治型服務(wù)體系，提升老年社會工作的社會合法性。建立社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)良性服務(wù)合作模式，政府及機(jī)構(gòu)等服務(wù)主體共同設(shè)立項目目標(biāo)。首先在社區(qū)與機(jī)構(gòu)服務(wù)供給中恰當(dāng)引入老年社會工作服務(wù)，使社會成員了解并逐步認(rèn)同社工機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，并在政策上關(guān)注與保障社工機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)營，給予服務(wù)機(jī)構(gòu)自主開展專業(yè)化服務(wù)工作的空間，促使老年社工服務(wù)在專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域如安寧療養(yǎng)、靈性照護(hù)等方面實(shí)現(xiàn)服務(wù)計劃的高效執(zhí)行，繼而滿足老年人的真實(shí)需求，從而得到社會成員的認(rèn)可和支持，老年社會工作者也因此獲得自身的職業(yè)價值感，使老年社會工作服務(wù)的介入實(shí)現(xiàn)良性的循環(huán)。

（二）引導(dǎo)變革相關(guān)非正式制度以適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的變遷，為正式制度的演進(jìn)提供內(nèi)在的理念支持與推行空間

由于非正式制度對個體選擇具有深刻影響，在制度的漸進(jìn)性變遷中起著重要作用，當(dāng)制度沖突產(chǎn)生時，雖然組織在形式上依然維持著正式的制度規(guī)范，但在制度的相互作用中，社會成員將以非正式制度作為真正的行為指引。因此，對非正式制度進(jìn)行改造才能使制度的沖突失去存在的基礎(chǔ)，使正式制度能夠內(nèi)化為公眾認(rèn)同的行為準(zhǔn)則。應(yīng)以行為人的感知、信息的支持及環(huán)境的回饋，改善社會成員對環(huán)境的辨識，促進(jìn)日常生活中個體的認(rèn)知及意向的重塑，使之逐步積淀為新的價值及習(xí)慣等非正式制度。

通過文化政策的制定、社會宣傳引導(dǎo)、專業(yè)服務(wù)的感知及相關(guān)服務(wù)信息的支持，改善社會成員對老年社會工作服務(wù)的認(rèn)知與對社會組織提供服務(wù)的環(huán)境辨識，提升公眾對專業(yè)社會工作服務(wù)的接納與信任水平，從而實(shí)現(xiàn)政策規(guī)章等正式制度變遷的實(shí)效性。在文化政策上，建立養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域家庭與社會責(zé)任共擔(dān)的養(yǎng)老價值理念，凸顯老年社會工作介入養(yǎng)老服務(wù)的重要價值，以提升晚年生命質(zhì)量為宗旨促進(jìn)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，使社會成員逐步接納老年社會工作服務(wù)；在社會宣傳上，通過老年人與子女易獲取的媒介對社工機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)化服務(wù)進(jìn)行宣傳，提升公眾對老年社會工作服務(wù)的認(rèn)知度，并逐步引導(dǎo)形成機(jī)構(gòu)供給公共服務(wù)的信任文化；在服務(wù)環(huán)境辨識方面，以優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化服務(wù)供給使老人及子女感知到老年社會工作的重要價值，并通過多種宣傳渠道為老年人提供服務(wù)的信息支持，促動和改善社會成員對老年社會工作的理解與認(rèn)同，從而改造非正式制度使之與正式制度變遷相融合。

（三）正式與非正式制度的實(shí)然變遷與融合，還需建立相應(yīng)的制度實(shí)施機(jī)制

實(shí)施機(jī)制即對違反制度的主體施以管制約束，并對遵守制度的主體給予正向激勵。制度實(shí)施機(jī)制的不完善也將導(dǎo)致制度偏離其自身的預(yù)期功能，產(chǎn)生制度履行中的不確定性，從而難以實(shí)現(xiàn)制度的應(yīng)然約束作用。因此，老年社會工作發(fā)展中正式與非正式制度間沖突的協(xié)調(diào)，還需建立相應(yīng)的規(guī)范化監(jiān)管與激勵機(jī)制。

其一，制定服務(wù)購買與供給的規(guī)范化法律政策，實(shí)行多主體合作的嵌入式監(jiān)管。以法律政策明確和規(guī)范政府購買社會工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與流程，強(qiáng)制性約束政府部門權(quán)力的行使以及社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)參與；針對監(jiān)管主體單一性與實(shí)施形式化易產(chǎn)生的服務(wù)機(jī)構(gòu)失范行為，需要采取多主體包括政府部門、第三方組織、社會公眾及社工機(jī)構(gòu)自律的合作式監(jiān)管，并轉(zhuǎn)變外圍形式化的監(jiān)管為基于服務(wù)過程的嵌入式監(jiān)管，以此保障老年社會工作服務(wù)相關(guān)制度的規(guī)范實(shí)施，提升社工機(jī)構(gòu)服務(wù)供給需具備的社會公信力。

其二，建立對優(yōu)質(zhì)服務(wù)的正向激勵機(jī)制，引導(dǎo)社工機(jī)構(gòu)開展?jié)M足老年人家庭情結(jié)需要及真實(shí)需求的項目服務(wù)。社工機(jī)構(gòu)應(yīng)對有利于實(shí)現(xiàn)服務(wù)長效發(fā)展的專業(yè)化服務(wù)方案，給予實(shí)行的充分條件與相應(yīng)的物質(zhì)和精神獎勵；政府在購買服務(wù)的實(shí)行過程中及結(jié)項評估后，對服務(wù)開展優(yōu)異的社工機(jī)構(gòu)予以獎勵，從而激勵老年社會工作服務(wù)方法的創(chuàng)新與深化發(fā)展。