楊曉婉

摘要：京津冀及周邊地區(qū)是重點(diǎn)區(qū)域中霧霾污染最嚴(yán)重的，河北省的霧霾污染給人們的生產(chǎn)、生活帶來了不利影響。雖然已經(jīng)出臺(tái)《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，但因其法律位階低、法律責(zé)任輕、參與機(jī)制少等原因，不能形成政府、企業(yè)、公眾、社會(huì)組織在霧霾治理中協(xié)同共治的局面。本文從引導(dǎo)公眾有序參與霧霾治理的角度，直面河北省霧霾治理的主要問題，提出公眾參與治理的對(duì)策建議，以期一定程度上減輕河北省的霧霾問題。

關(guān)鍵詞：霧霾?公眾參與 有序?法律問題

2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將公眾參與確定為基本原則之一。公眾參與環(huán)境事務(wù)，在發(fā)達(dá)國家歷史較長，人們有著比較成熟的環(huán)境心理和環(huán)境參與意識(shí)。如美法日等國家都有比較完善的法律政策來支撐，公眾的參與形式多種多樣，參與途徑也很廣泛，在學(xué)理界的研究高峰期已過。然而在中國和亞、非、南美等發(fā)展中國家，公眾參與環(huán)境事務(wù)還剛剛起步，理論研究也屬于探索階段。自2002年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中首次以法律形式確定公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利以來，相關(guān)法律中不乏提到“公眾參與”的要求，但這些立法都較為籠統(tǒng)，缺乏具體實(shí)施細(xì)則。河北省雖然出臺(tái)了《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》，但在違反該條例規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任部分僅寥寥三條，即使2020年將該條例進(jìn)行修正后，法律責(zé)任條款仍然規(guī)定在第三十九條至四十一條，導(dǎo)致當(dāng)前公眾參與霧霾治理缺乏相關(guān)法律保障。

一、環(huán)境治理中公眾參與制度的發(fā)展

（一）公眾參與制度的發(fā)展

經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物質(zhì)生活水平不斷提高，人們吃飽穿暖的需求得到滿足后，必然產(chǎn)生更高層次的需求。人們對(duì)影響生存質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境尤為關(guān)注，維護(hù)環(huán)境權(quán)利的意識(shí)也在日益提高。但是公眾環(huán)境維權(quán)的社會(huì)成熟程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠：容易誤聽誤信，不相信科學(xué)，不講手段與方法，不遵循程序，缺乏溝通和理解;無序上訪、聚集鬧事，激化矛盾，容易釀成群體性事件，成為阻礙社會(huì)發(fā)展的棘手問題。尤其是在某一地區(qū)即將啟動(dòng)環(huán)境敏感項(xiàng)目時(shí)，公眾往往表現(xiàn)出過激舉動(dòng)，如發(fā)生在廣東茂名的群體性暴力事件，就是由一個(gè)PX項(xiàng)目引發(fā)的，北京六里屯垃圾焚燒項(xiàng)目和上海松江垃圾焚燒項(xiàng)目均因公眾聚集事件而叫停。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國環(huán)境群體性事件正在以年均29%的速度增加。

有序參與國家政治社會(huì)生活，是法治的體現(xiàn)，但無序甚至衍生聚眾暴力事件是對(duì)法治的踐踏。如何引導(dǎo)公眾合法有序地參加到環(huán)境的決策、立法、法律執(zhí)行各個(gè)層面中，是實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境事務(wù)首先要解決的問題。在中央京津冀環(huán)境統(tǒng)籌治理政策之下，河北省必然成為北京地區(qū)某些企業(yè)遷移的承載地，河北省所面臨的環(huán)境保護(hù)難題除了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化監(jiān)控手段外，還要積極引導(dǎo)公眾有序合法地參與環(huán)境事務(wù)，尤其是在霧霾治理中強(qiáng)化公眾參與的作用。政府、企業(yè)、公眾三者之間應(yīng)建立彼此信任和理解的途徑，既要實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)，又要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、霧霾治理中存在的主要問題

（一）霧霾污染的現(xiàn)狀

河北省處于全國大氣污染最為嚴(yán)重的京津冀及周邊地區(qū)，霧霾帶來的環(huán)境問題是急需解決的重點(diǎn)問題之一。2018年到2020年，京津冀地區(qū)“2+26”城市平均優(yōu)良天數(shù)從50.5%提升到63.5%，但仍大幅低于全國337個(gè)城市優(yōu)良平均天數(shù)達(dá)到87%的比例。自2018年以來，河北省全省環(huán)境空氣質(zhì)量總體改善。2020年，全省PM2.5平均濃度44.8微克/立方米，同比下降10.8%，較2017年下降27.7%;優(yōu)良天數(shù)比率69.9%，較2017年提升9個(gè)百分點(diǎn)，超額完成“十三五”和藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)任務(wù)。特別是4-9月，全省PM2.5平均濃度連續(xù)6個(gè)月達(dá)到國家空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)2013年以來最好水平。但霧霾治理工作經(jīng)常出現(xiàn)反彈，形勢依然嚴(yán)峻。以河北省大氣環(huán)境較好的秦皇島市為例。自2016年以來，秦皇島市環(huán)境空氣質(zhì)量總體改善，在全省11個(gè)設(shè)區(qū)市空氣質(zhì)量綜合指數(shù)排名中長期位列第三，空氣質(zhì)量綜合指數(shù)從2016年的5.87下降到了2020年的4.45。但2020年以來，秦皇島市環(huán)境空氣質(zhì)量狀況十分不穩(wěn)定。如2021年3月，秦皇島市環(huán)境空氣質(zhì)量在全省排名中跌落至第七名，且同比上一年度空氣質(zhì)量綜合指數(shù)上漲46.8%，PM2.5平均濃度同比上一年度上漲87.9%。此外，2020年1月至2021年9月期間，秦皇島市環(huán)境空氣質(zhì)量在全省排名中，3次位列第七，2次位列第六，3次位列第五，4次位列第四，9次位列第三。由此可見，河北省霧霾治理形勢嚴(yán)峻。

（二）公眾參與霧霾治理的主要問題

2014年，石家莊一名普通市民李貴欣因霧霾污染嚴(yán)重，徑直把石家莊市環(huán)境保護(hù)局告上法庭，成為全國霧霾起訴第一案。雖然本案以李貴欣撤訴而告終結(jié)，但也體現(xiàn)公眾參與霧霾治理的迫切愿望。當(dāng)前在霧霾治理中進(jìn)行公眾參與仍存在諸多問題。

第一，公眾參與的專門立法少，相關(guān)法律級(jí)別低。目前，專門規(guī)定“公眾參與”的法律寥寥無幾，且法律級(jí)別上來看普遍較低，如生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等部門規(guī)章及規(guī)范性文件專門規(guī)定公眾參與問題。從地方性立法來看，僅河北省出臺(tái)了《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》、甘肅省出臺(tái)了《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》，就公眾參與的覆蓋面而言仍存在較大缺口。

第二，公眾積極性不高，對(duì)權(quán)利理解存在盲區(qū)。公眾有權(quán)參與的環(huán)境事務(wù)，但并非所有的環(huán)境事務(wù)公眾都有參與權(quán)，如涉及國家安全及軍事防御的環(huán)境問題。而公眾需要參與的每一項(xiàng)環(huán)境事務(wù)都具有公共性和個(gè)體需求性，主要包括參與環(huán)境政策、環(huán)境法律的制定，監(jiān)督環(huán)境法律的執(zhí)行，監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為和環(huán)境責(zé)任承擔(dān)，還有自身環(huán)境權(quán)益的維護(hù)。目前，公眾一方面不了解自身可以在霧霾治理中參與環(huán)境事務(wù)的情形，另一方面對(duì)于自身所享有的權(quán)利的具體內(nèi)容并不了解，在行使權(quán)利時(shí)存在諸多問題。

第三，缺乏參與途徑，行使環(huán)境權(quán)的路徑不暢通。從引導(dǎo)公眾有序參與環(huán)境事務(wù)所確立的路徑來看，相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門需要制定一整套科學(xué)有效的引導(dǎo)公眾參與的規(guī)劃，確定引導(dǎo)的主體、引導(dǎo)方案、實(shí)施步驟、應(yīng)急措施。在引導(dǎo)公眾有序參與過程中，政府、企業(yè)、專家學(xué)者、媒體、環(huán)保NGO發(fā)揮重要作用。但當(dāng)前的霧霾治理中，主要通過舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)公眾參與，其他參與途徑甚少。

第四，有權(quán)和有序相結(jié)合的公眾參與機(jī)制不健全。引導(dǎo)公眾有序參與環(huán)境事務(wù)，必須先建立有權(quán)和有序相結(jié)合的公眾參與機(jī)制。公眾參與環(huán)境事務(wù)的有權(quán)機(jī)制，如激勵(lì)機(jī)制、保護(hù)機(jī)制、溝通機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、調(diào)處機(jī)制，同時(shí)也要制定公眾參與的有序機(jī)制，如程序機(jī)制、約束機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制等。

第五，環(huán)境管理體系的定位問題。我國環(huán)境管理強(qiáng)調(diào)“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”，突出政府監(jiān)管職能，而近年出臺(tái)的環(huán)境法律法規(guī)多提到公眾參與，初步勾勒出“政府主導(dǎo)、公眾參與、單位承擔(dān)”環(huán)境執(zhí)法的橫向坐標(biāo)，進(jìn)而形成環(huán)境監(jiān)管縱橫交錯(cuò)的體系。但這一體系在運(yùn)行中各個(gè)主體的作用并未完全發(fā)揮，尚未實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治的局面。

三、公眾參與霧霾治理的對(duì)策建議

第一，以立法方式確定某些公眾參與環(huán)境監(jiān)督的模式為法定模式。制定更高級(jí)別的法律，由全國人大及其常委會(huì)制定法律或者由國務(wù)院制定行政法規(guī)，來完善公眾參與途徑及相關(guān)機(jī)制，如依法設(shè)立社區(qū)環(huán)境監(jiān)督員、企業(yè)現(xiàn)場監(jiān)督員等。

第二，構(gòu)建縱向和橫向環(huán)境監(jiān)管新體系。公眾在政府指導(dǎo)下參與到環(huán)境事務(wù)中來，強(qiáng)調(diào)單位（企業(yè)）要承擔(dān)社會(huì)環(huán)境責(zé)任。環(huán)境監(jiān)管不再是行政機(jī)關(guān)單純的法律適用，而是要形成政府、公眾、企業(yè)通過三者合力最終達(dá)到企業(yè)主動(dòng)守法、公眾信任政府和企業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定和諧的目的。

第三，引導(dǎo)公眾有序參與霧霾治理環(huán)境事務(wù)的要點(diǎn)在于參與方案的制定和執(zhí)行。在制定方案時(shí)應(yīng)抓住幾根主線：①企業(yè)和公眾的環(huán)境利益必須均衡;②細(xì)致周到的程序，避免形式主義和突然行為;③政府須居主導(dǎo)地位并發(fā)揮指導(dǎo)、引導(dǎo)、疏導(dǎo)的“三導(dǎo)”作用;⑤須在公眾和企業(yè)間構(gòu)建多重溝通平臺(tái)，信息公開，科學(xué)認(rèn)識(shí)，消除誤解，建立互信。

第四，公眾既是霧霾問題環(huán)境管理的受益者，又是管理的參與者，當(dāng)前我國的公眾參與環(huán)境管理尚顯稚嫩，公眾環(huán)境意識(shí)呈現(xiàn)“自我保護(hù)型” 和“政府依賴型”。最突出問題是參與能力不足，參與呈“無序”狀態(tài);對(duì)于公眾環(huán)境意識(shí)的偏差，除了積極引導(dǎo)外，還需以硬性規(guī)則手段塑造和提高公眾的參與意識(shí)。違反法律程序的過激行為，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，但法律制裁須制定相應(yīng)條款，不宜概括適用一般法。

基金項(xiàng)目：2018年河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)SQ181008。