沈曉悅，馮雁

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

黨的十九大提出“構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系”，積極推動經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。綠色技術(shù)創(chuàng)新日益成為綠色發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，成為打好污染防治攻?jiān)戰(zhàn)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。2019 年4 月15 日，國家發(fā)展改革委和科技部共同印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見》(發(fā)改環(huán)資〔2019〕689 號)，明確提出到2022 年基本建成市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新主體地位得到強(qiáng)化。要健全政府支持的綠色技術(shù)科研項(xiàng)目立項(xiàng)、驗(yàn)收、評價(jià)機(jī)制，樹立“項(xiàng)目從需求中來，成果到應(yīng)用中去”的理念，建立常態(tài)化綠色技術(shù)需求征集機(jī)制，緊緊圍繞重大關(guān)鍵綠色技術(shù)需求部署科研項(xiàng)目。

立項(xiàng)是項(xiàng)目管理的最前端，是決定項(xiàng)目成效的關(guān)鍵和重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)立項(xiàng)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)和管理對提高項(xiàng)目研究針對性，促進(jìn)成果應(yīng)用和轉(zhuǎn)化具有重要意義。

1 我國綠色技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀

綠色技術(shù)是指降低消耗、減少污染、改善生態(tài)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的新興技術(shù)，包括節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)、清潔能源、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、城鄉(xiāng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，涵蓋產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、消費(fèi)、回收利用等環(huán)節(jié)的技術(shù)。

(1)我國綠色技術(shù)自主研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化能力不斷增強(qiáng)，基本滿足市場需求

2010—2018 年，新能源與高效節(jié)能領(lǐng)域的技術(shù)合同交易額從544.70 億元增至1540.06 億元；環(huán)保與資源綜合利用領(lǐng)域的技術(shù)合同交易額從258.26 億元增至1326.93 億元。按技術(shù)領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)，2019 年新能源與高效節(jié)能領(lǐng)域技術(shù)合同成交額增幅最大，為82.7%。

(2)多元化主體共同參與，為綠色技術(shù)轉(zhuǎn)化搭建各類平臺

我國通過國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃、國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃等重大專項(xiàng)計(jì)劃推動綠色技術(shù)創(chuàng)新。高校、科研機(jī)構(gòu)成為綠色技術(shù)創(chuàng)新的源泉、知識平臺和人才庫，通過校(科研機(jī)構(gòu))企合作方式，開發(fā)有針對性的綠色技術(shù)。企業(yè)作為綠色技術(shù)創(chuàng)新的主體和核心，為綠色技術(shù)創(chuàng)新提供持續(xù)動力。

2 我國綠色技術(shù)項(xiàng)目立項(xiàng)及管理的主要問題

綠色技術(shù)創(chuàng)新與傳統(tǒng)技術(shù)創(chuàng)新相比應(yīng)更加注重環(huán)境效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，但在發(fā)展過程中存在一些問題，導(dǎo)致項(xiàng)目研究與市場需求脫節(jié)，成果轉(zhuǎn)化率不高，難以滿足和適應(yīng)當(dāng)前污染防治和綠色發(fā)展要求，這一問題應(yīng)引起全社會的高度關(guān)注。

2.1 立項(xiàng)方面

(1)重視行政立項(xiàng)，市場機(jī)制不足

2012 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》指出，要拓寬科技項(xiàng)目需求征集渠道，建立科學(xué)合理的項(xiàng)目形成機(jī)制和儲備制度。然而，在實(shí)際中，我國綠色技術(shù)領(lǐng)域項(xiàng)目立項(xiàng)多以政府出資立項(xiàng)為主。近年來，我國相關(guān)部門及地方政府在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的資金投入力度不斷加大，綠色技術(shù)領(lǐng)域項(xiàng)目數(shù)量及資金額不斷增加，政府在立項(xiàng)方面的話語日益增加，但以企業(yè)為主體、以市場需求為導(dǎo)向的項(xiàng)目形成機(jī)制尚未形成，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位沒有真正確立，一些科技資源配置過度行政化，其結(jié)果是政府科研資金投入效率不高，科研資源浪費(fèi)，資源配置的錯(cuò)配、失配等問題突出。

(2)項(xiàng)目設(shè)計(jì)開放性不夠，企業(yè)參與度低

綠色技術(shù)領(lǐng)域相關(guān)立項(xiàng)主要采取自上而下模式，即由相關(guān)部門發(fā)布項(xiàng)目申報(bào)指南并向社會公布，由技術(shù)團(tuán)隊(duì)申報(bào)并擇優(yōu)獲得項(xiàng)目。目前，一些項(xiàng)目指南編制專家團(tuán)隊(duì)主要以研究機(jī)構(gòu)和大專院校專家為主，企業(yè)專家參與度低。以2017 年“大氣污染成因與控制技術(shù)研究”重點(diǎn)專項(xiàng)和2018 年“大氣污染成因與控制技術(shù)研究”試點(diǎn)專項(xiàng)為例，指南編制專家組11 名成員完全相同，且只有1 人來自企業(yè)研究機(jī)構(gòu)，其余10 人均來自大學(xué)及部委研究機(jī)構(gòu)①資料來源:科技部21 世紀(jì)管理中心官方網(wǎng)站。。盡管來自高校的學(xué)者或研究機(jī)構(gòu)的專家總體上研究能力和水平較高，但仍有較大局限性，特別是對市場需要的實(shí)用化技術(shù)可能缺乏深入了解。同時(shí)，完全采取自上而下的指南編制模式可能存在不接地氣、與實(shí)際需求脫節(jié)等問題。

(3)立項(xiàng)調(diào)研不夠充分，供給端和需求端存在脫節(jié)或錯(cuò)位

一些項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)往往是參照相應(yīng)的指南回答問題，模板化、模式化現(xiàn)象嚴(yán)重。少數(shù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為項(xiàng)目而項(xiàng)目，對項(xiàng)目的技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性和實(shí)施應(yīng)用條件缺乏全面深入的了解，有時(shí)會貪大求全，預(yù)期目標(biāo)虛高定位，主觀夸大預(yù)期目標(biāo)，效益指標(biāo)預(yù)測失真，技術(shù)水平先進(jìn)性評估過高，也有時(shí)對項(xiàng)目要解決的問題認(rèn)識不清、把握不準(zhǔn)，解決方案不切實(shí)際，或根本得不出有效的解決方案，使研究結(jié)果僅停留在紙面上。由于研究項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性，立項(xiàng)者與終端用戶大多并非直接的供需方，如立項(xiàng)者不能充分了解用戶是誰、需求是什么，就無法保證所供為所需，其結(jié)果往往存在項(xiàng)目目標(biāo)不清晰、憑經(jīng)驗(yàn)立項(xiàng)、重復(fù)立項(xiàng)等問題，造成立項(xiàng)與實(shí)際需求的脫節(jié)或錯(cuò)位。

2.2 團(tuán)隊(duì)建設(shè)方面

(1)項(xiàng)目資源向國家科研機(jī)構(gòu)和高校集中，地方及企業(yè)參與度低

盡管許多項(xiàng)目都以環(huán)境污染治理或修復(fù)技術(shù)及示范工程為重點(diǎn)進(jìn)行立項(xiàng)，但項(xiàng)目牽頭方大多為大學(xué)或國家及地方研究機(jī)構(gòu)，企業(yè)牽頭項(xiàng)目少。以“十二五”水專項(xiàng)為例，共設(shè)置了20 個(gè)大項(xiàng)目151 項(xiàng)課題，除一個(gè)政策項(xiàng)目外，其余19 個(gè)項(xiàng)目均為技術(shù)及工程示范、技術(shù)集成或產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，項(xiàng)目牽頭單位均為高?；驀壹笆〖壯芯繖C(jī)構(gòu)，無一家企業(yè)。在項(xiàng)目下所設(shè)151 項(xiàng)課題中，牽頭單位為國家級研究機(jī)構(gòu)的有61 項(xiàng)，占40.4%；牽頭單位為高校的為40 項(xiàng)，占26.5%；牽頭單位為地方研究機(jī)構(gòu)為27 項(xiàng)，占17.9%；牽頭單位為企業(yè)為23 項(xiàng)，占15.2%。地方和企業(yè)牽頭項(xiàng)目占比較低，企業(yè)為最低。

(2)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)配合不足，理論與實(shí)踐存在脫節(jié)

一些申請單位為獲得項(xiàng)目，找到相關(guān)企業(yè)參與項(xiàng)目，但在操作中并不能真正發(fā)揮企業(yè)作用，研究也并不能真正從解決企業(yè)的實(shí)際問題出發(fā)。此外，項(xiàng)目設(shè)計(jì)大多是按理論研究—技術(shù)方法研究—成果建議—應(yīng)用示范的路徑進(jìn)行，項(xiàng)目研究團(tuán)隊(duì)之間缺乏配合、齊頭并進(jìn)的工作合作。其結(jié)果往往是項(xiàng)目頭重腳輕，應(yīng)用示范可能因時(shí)間和資金的支持不足，與前面研究缺乏配合而無法進(jìn)行，或草草收尾。

2.3 項(xiàng)目研究與驗(yàn)收方面

(1)重申請，輕過程

少數(shù)項(xiàng)目申請下來后，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對項(xiàng)目不統(tǒng)籌、不把關(guān)，把資金和任務(wù)分派完，項(xiàng)目成員各行其是，項(xiàng)目研究缺乏協(xié)同與配合，研究成果拼湊交差，導(dǎo)致成果質(zhì)量較差。

(2)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)重形式，輕內(nèi)容

在一些項(xiàng)目評審時(shí)，評價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)還主要停留在“進(jìn)度、報(bào)告、論文、經(jīng)費(fèi)使用”層面上。項(xiàng)目評估與驗(yàn)收時(shí)，多以完成報(bào)告、發(fā)表論文和出版專著教材的數(shù)量和級別作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這種重量輕質(zhì)的考核評價(jià)與價(jià)值取向助長了科研項(xiàng)目及成果的重復(fù)、低水平和泛濫。在這種情況下，對項(xiàng)目的成果創(chuàng)新性、成果是否應(yīng)用于生產(chǎn)實(shí)踐中、成果能否帶來良好的經(jīng)濟(jì)社會效益等反而重視不夠。

3 建立健全以市場為導(dǎo)向的綠色技術(shù)領(lǐng)域立項(xiàng)管理機(jī)制的建議

當(dāng)前，我國深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)已成為全面建成小康社會的標(biāo)志性成果，污染防治正在向科學(xué)化、精細(xì)化、系統(tǒng)化和協(xié)同化方向發(fā)展，對綠色技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用的需求日益提高。要解決綠色技術(shù)領(lǐng)域存在的成果轉(zhuǎn)化率低、研究成果與市場需求不接軌等問題，建立健全以市場為導(dǎo)向的綠色技術(shù)項(xiàng)目形成機(jī)制至關(guān)重要，特別是要從完善制度層面入手，推動建立健全以市場為主導(dǎo)的綠色技術(shù)領(lǐng)域立項(xiàng)管理機(jī)制建設(shè)工作。為此，提出以下建議:

(1)出臺實(shí)施方案，規(guī)范重大重點(diǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)程序及要求

深入貫徹《關(guān)于構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見》相關(guān)要求，將“項(xiàng)目從需求中來，成果到應(yīng)用中去”的理念轉(zhuǎn)化為可操作的綠色技術(shù)項(xiàng)目立項(xiàng)指南和管理要求，建議由國家發(fā)展改革委、科技部和生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門研究出臺關(guān)于推動建立以市場為導(dǎo)向的綠色技術(shù)領(lǐng)域項(xiàng)目形成機(jī)制實(shí)施方案，各級政府及科技、生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門首先要在思想認(rèn)識上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，改變長期以來綠色技術(shù)領(lǐng)域項(xiàng)目立項(xiàng)以行政為主體并配置資源的傳統(tǒng)思維和做法，發(fā)掘和釋放市場潛力和作用，規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)的征集、調(diào)研、評估、批準(zhǔn)及申請和考核程序，特別應(yīng)對項(xiàng)目指南編制進(jìn)行規(guī)范和管理，強(qiáng)化對項(xiàng)目需求征集、調(diào)研及論證與評估環(huán)節(jié)的要求，明確相關(guān)主體的責(zé)任，體現(xiàn)以市場需求為導(dǎo)向，項(xiàng)目從需求中來的要求。

(2)區(qū)分項(xiàng)目屬性，加強(qiáng)分類指導(dǎo)和管理

綠色技術(shù)項(xiàng)目涉及范圍廣泛，應(yīng)區(qū)分項(xiàng)目種類和屬性，加強(qiáng)分類指導(dǎo)和管理。對于綠色技術(shù)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究類項(xiàng)目及涉及跨區(qū)域、跨流域污染防治相關(guān)項(xiàng)目，建議采取自上而下的立項(xiàng)方式，由部委或相關(guān)地方政府部門會同多元化的專家團(tuán)隊(duì)研究做好項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)，在充分調(diào)研和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，編制和發(fā)布立項(xiàng)指南，這樣可以較好地把握項(xiàng)目的方向性和全局性，充分體現(xiàn)研究的公益性特點(diǎn)；對于技術(shù)領(lǐng)域的專項(xiàng)技術(shù)研發(fā)或示范工程項(xiàng)目等，建議采取自下而上的項(xiàng)目立項(xiàng)方式，應(yīng)在行業(yè)內(nèi)及社會上廣泛征集項(xiàng)目需求，制定動態(tài)調(diào)整的立項(xiàng)規(guī)劃或計(jì)劃，在充分了解和評估市場需求的基礎(chǔ)上確定立項(xiàng)目標(biāo)、研究重點(diǎn)和方向，這樣可以在項(xiàng)目立項(xiàng)階段保證項(xiàng)目研究的實(shí)用性和針對性，防止項(xiàng)目不接地氣、偏離市場需求。

(3)充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，積極鼓勵(lì)和支持企業(yè)自主開展綠色技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新

按照中央及相關(guān)部門要求，應(yīng)發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇和各類創(chuàng)新資源配置的導(dǎo)向作用，調(diào)整創(chuàng)新決策和組織模式，強(qiáng)化普惠性政策支持，促進(jìn)企業(yè)真正成為技術(shù)創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織和成果轉(zhuǎn)化的主體。

一是建立企業(yè)綠色技術(shù)研發(fā)及創(chuàng)新示范專項(xiàng)補(bǔ)助資金。由財(cái)政、科技等部門研究建立企業(yè)綠色技術(shù)研發(fā)及創(chuàng)新示范專項(xiàng)補(bǔ)助資金，出臺資金使用和管理辦法。此補(bǔ)助資金主要是對企業(yè)自主開展關(guān)鍵、重要和急需的綠色技術(shù)研發(fā)及創(chuàng)新示范項(xiàng)目給予一定比例的資金支持，可以采取后補(bǔ)助方式，即企業(yè)先行立項(xiàng)開展研究，待成果落地和應(yīng)用后，對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)效益顯著的項(xiàng)目成果給予一定比例的研發(fā)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

二是吸納更多一線企業(yè)技術(shù)專家參與項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施及成果評審。無論是國家綠色技術(shù)領(lǐng)域的重大專項(xiàng)和重要研發(fā)項(xiàng)目，還是地方政府綠色技術(shù)相關(guān)規(guī)劃、指南編制及項(xiàng)目評審等，應(yīng)增加一線企業(yè)技術(shù)專家的比例，在相關(guān)管理制度中明確規(guī)定在涉及綠色技術(shù)研發(fā)的項(xiàng)目立項(xiàng)及評審中，來自一線的企業(yè)專家不低于40%的占比要求。

三是加大產(chǎn)學(xué)研協(xié)作與配合。發(fā)揮龍頭企業(yè)、骨干企業(yè)帶動作用，企業(yè)牽頭，聯(lián)合高校、科研院所、社會組織機(jī)構(gòu)、金融資本等共同參與，依法依規(guī)建立一批分領(lǐng)域、分類別的專業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，更大力度地實(shí)施綠色技術(shù)領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)合作協(xié)同育人項(xiàng)目，支持聯(lián)盟整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游資源，聯(lián)合開展綠色技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)攻關(guān)研究。

(4)及時(shí)開展重要立項(xiàng)及成果轉(zhuǎn)化情況評估，建立大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺

一方面可由科技、生態(tài)環(huán)境等部門定期組織第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合當(dāng)前及未來我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域工作任務(wù)和方向，有針對性地開展綠色技術(shù)領(lǐng)域立項(xiàng)及成果應(yīng)用情況評估，及時(shí)了解綠色技術(shù)領(lǐng)域前沿方向、市場需求和研發(fā)進(jìn)展，調(diào)整和優(yōu)化立項(xiàng)目標(biāo)和方向，為政府立項(xiàng)決策提供基礎(chǔ)和支撐；另一方面，可依托國家生態(tài)環(huán)境科技成果轉(zhuǎn)化綜合服務(wù)平臺、水專項(xiàng)管理機(jī)構(gòu)等，全面收集、分析和發(fā)布綠色技術(shù)項(xiàng)目信息，在政府—研究機(jī)構(gòu)—企業(yè)間建立良好的供應(yīng)與需求溝通交流渠道，為項(xiàng)目立項(xiàng)和成果轉(zhuǎn)化提供集成性服務(wù)和技術(shù)支持。