曹立平

(生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局，北京 100006)

深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局，適應(yīng)我國(guó)發(fā)展新的歷史方位，順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，對(duì)生態(tài)文明體制作出的一次重大改革部署，是立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、完善最嚴(yán)密生態(tài)環(huán)境法治制度的需要，也是打造生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法鐵軍的主力軍、不斷提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能、推進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。

1 改革取得階段性進(jìn)展

自中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2018〕64 號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)以來(lái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革在執(zhí)法職責(zé)整合、執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法隊(duì)伍組建、執(zhí)法能力提升等方面取得顯著進(jìn)展。截至2020 年12 月底，全國(guó)省、市、縣級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)基本完成組建，共掛牌成立2883 個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其中省級(jí)32 個(gè)、市級(jí)447 個(gè)、縣(區(qū))級(jí)2404 個(gè)。各地積極落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，將自然資源、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)和草原等部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法范圍，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能、執(zhí)法職責(zé)和執(zhí)法資源。生態(tài)環(huán)保綜合行政執(zhí)法改革的“前半篇文章”已基本到位。

2 改革的主要亮點(diǎn)

受益于《指導(dǎo)意見(jiàn)》高規(guī)格的頂層設(shè)計(jì)和地方黨委政府強(qiáng)有力的支持，綜合執(zhí)法改革進(jìn)展平穩(wěn)有序，亮點(diǎn)頻現(xiàn)。

(1)政治地位明顯提升。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法從環(huán)境監(jiān)理起步，發(fā)展壯大于環(huán)境監(jiān)察，到綜合執(zhí)法改革前已經(jīng)形成一支8 萬(wàn)余人的隊(duì)伍。但與其他部門(mén)執(zhí)法隊(duì)伍相比，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法起步較晚，執(zhí)法職責(zé)不清晰，法律地位不明確，長(zhǎng)期以來(lái)基層執(zhí)法人員腰桿不直、說(shuō)話(huà)不硬，嚴(yán)重制約了生態(tài)環(huán)境法律的實(shí)施，也削弱了法律的權(quán)威。綜合執(zhí)法改革的最大亮點(diǎn)是，在歷史上首次以黨中央文件的形式明確賦予了生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法專(zhuān)門(mén)化的綜合執(zhí)法隊(duì)伍的身份，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的政治地位明顯提升。名正則言順，可以預(yù)期的是，隨著政治地位的提升，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職責(zé)和執(zhí)法體制在法律中的地位將進(jìn)一步明確，執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)法律依據(jù)將逐步完善，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法將迎來(lái)持續(xù)、穩(wěn)定的改革紅利釋放期，服務(wù)保障深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國(guó)的能力將持續(xù)提升。

(2)基層力量明顯增強(qiáng)。按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，除直轄市外，縣級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍在整合相關(guān)部門(mén)人員后，隨同級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)一并上收到設(shè)區(qū)的市，由設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮，大大增強(qiáng)了市級(jí)生態(tài)環(huán)境局的綜合統(tǒng)籌、指揮和調(diào)度能力。縣級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍普遍實(shí)施“局隊(duì)合一”模式，有的地方還探索實(shí)施“局隊(duì)站合一”模式，進(jìn)一步將人員編制向執(zhí)法崗位傾斜。部分省市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)或通過(guò)將生態(tài)環(huán)保執(zhí)法納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，或通過(guò)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作站等機(jī)制途徑，加強(qiáng)面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法能力建設(shè)，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉，基層執(zhí)法“硬實(shí)力”明顯增強(qiáng)。

(3)執(zhí)法方式明顯優(yōu)化。為提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法“軟實(shí)力”，2021 年初，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式 提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見(jiàn)》，作為綜合執(zhí)法改革的重要配套措施，在提升問(wèn)題發(fā)現(xiàn)能力、提升問(wèn)題查處能力和提升企業(yè)自主守法能力三方面提出了18 項(xiàng)制度機(jī)制。各地結(jié)合自身實(shí)際，摸索出一系列行之有效的執(zhí)法新方式。浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全環(huán)境污染問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，福建省生態(tài)環(huán)境廳、公安廳、人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《涉危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境犯罪案件辦案指南》，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《江蘇省重點(diǎn)排污單位自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)執(zhí)法應(yīng)用辦法(試行)》，山東省出臺(tái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)工作規(guī)程和操作手冊(cè)，明確標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法流程和要點(diǎn)等，著眼于基礎(chǔ)執(zhí)法中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)問(wèn)題，系統(tǒng)解決。

(4)執(zhí)法能力明顯提升。按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，各地因地制宜，探索實(shí)踐多種機(jī)制和手段，提升執(zhí)法能力。如四川成都市開(kāi)展監(jiān)測(cè)站和執(zhí)法支隊(duì)聯(lián)合舉辦“測(cè)管聯(lián)動(dòng)協(xié)同”大練兵活動(dòng)，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)與執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。天津市在排污許可專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法中強(qiáng)化監(jiān)管與執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。上海青浦區(qū)、江蘇蘇州市吳江區(qū)和浙江嘉興市開(kāi)展長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，提升跨區(qū)域執(zhí)法能力。

3 面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革系統(tǒng)性強(qiáng)、涉及面廣，改革步入深水區(qū)后各類(lèi)難點(diǎn)問(wèn)題逐步浮現(xiàn)，既有總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)、解決老問(wèn)題的要求，也有適應(yīng)新形勢(shì)、滿(mǎn)足新要求的挑戰(zhàn)。進(jìn)入“十四五”后，為將習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作堅(jiān)持方向不變、力度不減，突出精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污的重要批示指示落到實(shí)處，持續(xù)釋放綜合執(zhí)法改革的紅利，不斷提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法服務(wù)保障深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的能力和水平，需要對(duì)改革中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題系統(tǒng)研究，推動(dòng)解決。

(1)人員編制問(wèn)題。由于歷史原因，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍“歷史欠賬”與“超編錯(cuò)位”現(xiàn)象并存。部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綜合管理崗、行政執(zhí)法崗、工勤崗混同，存在“在編不在崗、在崗不在編”現(xiàn)象，改革中行政執(zhí)法人員逆向流向綜合管理崗位情況較為普遍；部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)超編較為嚴(yán)重，同時(shí)還面臨專(zhuān)業(yè)人才空缺及“人員超編與崗位需求錯(cuò)位”并存現(xiàn)象，歷史欠賬較多，解決起來(lái)難度大，困難多。要妥善解決機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的人員和編制問(wèn)題，需要地方黨委政府和生態(tài)環(huán)境部門(mén)共同努力，創(chuàng)新管理方式，拓寬人員流動(dòng)渠道，逐步消化歷史遺留問(wèn)題。

(2)能力建設(shè)問(wèn)題。綜合執(zhí)法改革之前，由于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)未納入行政執(zhí)法部門(mén)序列，2015 年公車(chē)改革后部分執(zhí)法車(chē)輛被收回。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)共有車(chē)輛約6800 余輛，平均每12 人一臺(tái)執(zhí)法車(chē)輛，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了實(shí)際工作需要。受改革過(guò)渡期的影響，部分地區(qū)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)人財(cái)物歸屬尚不明晰，執(zhí)法職責(zé)在擴(kuò)大和增加的同時(shí)，執(zhí)法保障能力沒(méi)有同步提升，尤其在新劃轉(zhuǎn)職責(zé)方面更為突出。地方政府對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部門(mén)執(zhí)法能力缺乏動(dòng)力，“污水靠看，廢氣靠聞，噪聲靠聽(tīng)”的現(xiàn)象未得到根本性改變。

(3)職責(zé)整合問(wèn)題。綜合執(zhí)法改革后，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)新劃入31 項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)?？傮w上看，這31 項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)原先分布于各相關(guān)部門(mén)，要規(guī)范、高效地行使這些執(zhí)法職責(zé)還需要一定的專(zhuān)業(yè)背景和歷史積累。有的執(zhí)法職責(zé)還需要生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)與原行業(yè)主管部門(mén)依據(jù)行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)和執(zhí)法便利性，建立協(xié)作關(guān)系?？梢灶A(yù)見(jiàn)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，充分整合和消化吸收這31 項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)仍然是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

4 主力軍建設(shè)的規(guī)劃與展望

在2021 年的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作會(huì)議上，生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋明確要求，要以生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革為動(dòng)力，以隊(duì)伍能力建設(shè)為保障，以?xún)?yōu)化執(zhí)法方式、提高執(zhí)法效能為手段，保持嚴(yán)的主基調(diào)，不斷完善嚴(yán)格規(guī)范公正文明的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系，著力打造生態(tài)環(huán)境保護(hù)鐵軍的主力軍，為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮重要的支撐保障作用。

一是深化綜合執(zhí)法改革，推動(dòng)形成“大執(zhí)法”格局。持續(xù)深化綜合執(zhí)法改革，在完成組織體系調(diào)整并按新體制運(yùn)行的基礎(chǔ)上，做好“后半篇文章”，實(shí)現(xiàn)“真垂管”“真綜合”。在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)，要不斷健全與要素監(jiān)管、環(huán)評(píng)、監(jiān)測(cè)、督察等部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，加快構(gòu)建覆蓋土壤、生態(tài)、海洋、氣候變化等新領(lǐng)域的執(zhí)法新體系；在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)外，要積極加強(qiáng)與自然資源、水利、林業(yè)和草原、海洋等部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，明確職責(zé)分工，動(dòng)態(tài)調(diào)整綜合執(zhí)法目錄，建立生態(tài)環(huán)境問(wèn)題線(xiàn)索共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管與綜合執(zhí)法有效銜接、協(xié)同配合，不斷鞏固生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的大格局。

二是深入打好攻堅(jiān)戰(zhàn)重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)，著力解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。進(jìn)一步優(yōu)化重點(diǎn)區(qū)域大氣監(jiān)督幫扶，創(chuàng)新實(shí)施“重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)幫扶+遠(yuǎn)程監(jiān)督幫扶”相結(jié)合的工作模式，推動(dòng)改善重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量。持續(xù)深入開(kāi)展長(zhǎng)江、黃河和渤海的排污口溯源整治工作，壓實(shí)地方主體責(zé)任，加大駐點(diǎn)幫扶工作力度，循序漸進(jìn)推進(jìn)協(xié)同治理。不斷深化垃圾焚燒專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，充分利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，打好專(zhuān)家?guī)头?、電子督辦、精準(zhǔn)執(zhí)法、信息公開(kāi)等“組合拳”，打造管理水平高、守法意識(shí)強(qiáng)、排放穩(wěn)定達(dá)標(biāo)、群眾滿(mǎn)意的標(biāo)桿行業(yè)。聯(lián)合公安部和最高檢開(kāi)展危險(xiǎn)廢物環(huán)境違法和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假專(zhuān)項(xiàng)打擊，重點(diǎn)打擊跨行政區(qū)域非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物和篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等環(huán)境違法犯罪行為。

三是聚焦轉(zhuǎn)方式提效能，提升執(zhí)法智能化水平。著力規(guī)范執(zhí)法行為，全面推行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，修訂《生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》，完善生態(tài)環(huán)境部門(mén)行政處罰案件辦理程序規(guī)定；推進(jìn)執(zhí)法信息化，統(tǒng)籌移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)建設(shè)、管理和應(yīng)用，將現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和處理處罰的全過(guò)程納入系統(tǒng)留痕管理，推動(dòng)移動(dòng)執(zhí)法、“雙隨機(jī)一公開(kāi)”、行政處罰、環(huán)境信用等信息系統(tǒng)共享互通；拓展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)用，研究制定自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)超標(biāo)判定原則方法，利用無(wú)人機(jī)、無(wú)人船、走航車(chē)以及衛(wèi)星遙感等科技手段創(chuàng)新非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方法，提升執(zhí)法智能化水平。

四是開(kāi)展排污許可執(zhí)法，推動(dòng)構(gòu)建固定源監(jiān)督執(zhí)法新體系。生態(tài)環(huán)境部正在研究制定排污許可制執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)，推動(dòng)構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)督執(zhí)法新體系。推動(dòng)各地切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，樹(shù)立依證監(jiān)管理念，及時(shí)將發(fā)證登記數(shù)據(jù)納入“雙隨機(jī)”企業(yè)庫(kù)，強(qiáng)化對(duì)排污許可證后監(jiān)管工作。將排污許可證執(zhí)法檢查納入年度執(zhí)法計(jì)劃，持續(xù)開(kāi)展已核發(fā)排污許可證抽查，實(shí)現(xiàn)排污許可證常態(tài)化執(zhí)法檢查，樹(shù)立排污許可權(quán)威，切實(shí)實(shí)現(xiàn)排污許可證“一張紙”到固定污染源監(jiān)管“一盤(pán)棋”的轉(zhuǎn)變。