劉偉瑋，朱彥鵬

(中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院/國(guó)家環(huán)境保護(hù)區(qū)域生態(tài)過(guò)程與功能評(píng)估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012)

自然保護(hù)地是保護(hù)自然生態(tài)和生物多樣性的有效措施，是設(shè)立生態(tài)屏障、維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全的重要措施，是推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的重要載體。統(tǒng)一規(guī)范高效的生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法是維護(hù)自然保護(hù)地生態(tài)安全的重要保障。然而，自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境執(zhí)法一直存在執(zhí)法缺失和多頭執(zhí)法的問(wèn)題。為有效開(kāi)展自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法，黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞行政執(zhí)法改革、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、自然保護(hù)地建設(shè)印發(fā)了一系列重要文件，著力推進(jìn)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革。

推進(jìn)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)意義是什么? 當(dāng)前自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的實(shí)踐探索如何? 我國(guó)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法面臨哪些問(wèn)題? 如何進(jìn)一步建立健全自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法? 本文嘗試就上述問(wèn)題進(jìn)行探討分析。

1 自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)意義

1.1 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)行最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的重要保障

2019 年6 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》[1]提出“建立包括相關(guān)部門(mén)在內(nèi)的統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)制，在自然保護(hù)地范圍內(nèi)實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法”。2020 年2 月，為落實(shí)統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法要求，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》[2]，明確生態(tài)環(huán)境部門(mén)涉及自然保護(hù)地的非法開(kāi)礦、筑壩、修路和建設(shè)等造成生態(tài)破壞的四項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)。為此亟須建立健全生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法體制，明確執(zhí)法權(quán)限和程序，完善綜合執(zhí)法制度體系，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，以制度保障自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境安全，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

1.2 加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革，維護(hù)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境安全的迫切需要

自然保護(hù)地占我國(guó)國(guó)土面積的18%，在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，是生態(tài)建設(shè)的核心載體。然而，在全國(guó)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)人類(lèi)活動(dòng)違法違規(guī)問(wèn)題也非常普遍。截至2020 年底，生態(tài)環(huán)境部“綠盾”強(qiáng)化監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，426 個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有328 個(gè)存在采石采砂、工礦用地、核心區(qū)緩沖區(qū)旅游設(shè)施、水電設(shè)施等四類(lèi)重點(diǎn)問(wèn)題?？梢?jiàn)，建立健全自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法，明確不同類(lèi)型自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的主體，確保執(zhí)法的獨(dú)立性和權(quán)威性，是維護(hù)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境安全的迫切需要。

1.3 實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

自然保護(hù)地是生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的重點(diǎn)區(qū)域，自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法具有以下方面特征:一是執(zhí)法力量不足。大多數(shù)自然保護(hù)地地理位置偏遠(yuǎn)，執(zhí)法人員難以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化監(jiān)管；二是專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、涉及領(lǐng)域廣。自然保護(hù)地內(nèi)執(zhí)法對(duì)信息來(lái)源、執(zhí)法深度和專(zhuān)業(yè)性都有較高的要求，往往需要專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)網(wǎng)和專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。因此，推動(dòng)健全自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制機(jī)制，提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力水平，是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

2 自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的實(shí)踐探索

我國(guó)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法一般是由自然保護(hù)地所在行政區(qū)域的屬地生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)日常生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法。為建立健全我國(guó)自然保護(hù)地綜合行政執(zhí)法，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了多個(gè)文件并對(duì)自然保護(hù)地行政執(zhí)法做出規(guī)定。特別是2017 年9 月印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》[3]提出，“可根據(jù)實(shí)際需要，授權(quán)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)履行國(guó)家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)”，旨在探索賦予國(guó)家公園獨(dú)立統(tǒng)一的資源環(huán)境綜合執(zhí)法權(quán)。

截至2020 年底，10 個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)組建了不同類(lèi)型的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，圍繞建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法體制進(jìn)行了積極探索。根據(jù)其行政執(zhí)法改革程度，大致可分為三類(lèi):第一類(lèi)以三江源、南山、神農(nóng)架、武夷山、熱帶雨林等國(guó)家公園為代表，積極開(kāi)展資源環(huán)境綜合執(zhí)法改革，組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，通過(guò)立法和政府授權(quán)，初步實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園范圍內(nèi)資源環(huán)境綜合執(zhí)法。以三江源國(guó)家公園為例，青海省人大頒布《三江源國(guó)家公園條例(試行)》，立法授權(quán)三江源國(guó)家公園管理局設(shè)立資源環(huán)境綜合三級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，承擔(dān)包括生態(tài)環(huán)境等資源環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)法工作。其中，執(zhí)法職責(zé)整合所在縣級(jí)政府所屬生態(tài)環(huán)境等資源環(huán)境部門(mén)的職責(zé)，執(zhí)法人員由相關(guān)部門(mén)劃轉(zhuǎn)；執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行園區(qū)管委會(huì)和所在縣級(jí)政府雙重管理，以管委會(huì)管理為主。第二類(lèi)以錢(qián)江源、大熊貓等國(guó)家公園為代表，雖然組建了資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但尚未獲得充分授權(quán)，執(zhí)法機(jī)制和隊(duì)伍尚未建立，部分實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的資源環(huán)境執(zhí)法。以錢(qián)江源國(guó)家公園為例，新調(diào)整設(shè)立錢(qián)江源國(guó)家公園管理局直屬副處級(jí)事業(yè)單位——錢(qián)江源國(guó)家公園綜合行政執(zhí)法隊(duì)，承擔(dān)資源環(huán)境綜合行政執(zhí)法工作。第三類(lèi)以東北虎豹、祁連山、普達(dá)措等國(guó)家公園為代表，尚未建立資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，仍依托地方政府各部門(mén)開(kāi)展執(zhí)法工作，多頭執(zhí)法、執(zhí)法不及時(shí)的問(wèn)題依然存在。

3 自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法存在問(wèn)題

3.1 體制機(jī)制不健全

我國(guó)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)大多是事業(yè)單位，不具有行政執(zhí)法權(quán)限，按照《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等法律，需要中央和省級(jí)政府立法授權(quán)。因此，管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法違規(guī)問(wèn)題，一般是委托市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)展執(zhí)法，往往無(wú)法及時(shí)有效開(kāi)展行政執(zhí)法處罰，從而也會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法證據(jù)取證不夠充分，難以與刑事司法有效銜接。根據(jù)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，允許國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)獲得資源環(huán)境綜合執(zhí)法的法律授權(quán)，但試點(diǎn)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)下設(shè)的資源環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍如何行使生態(tài)環(huán)境等部門(mén)的執(zhí)法權(quán)，以及如何協(xié)調(diào)好與各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的關(guān)系尚不明確。

3.2 制度體系不完善

自然保護(hù)地行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)是相對(duì)集中行政處罰權(quán)在內(nèi)容上的深化以及范圍領(lǐng)域上的拓展，主要包括行政處罰和行政強(qiáng)制，涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、林草、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個(gè)部門(mén)。然而目前各行政執(zhí)法主體、權(quán)限、程序等內(nèi)容尚不清晰，無(wú)法統(tǒng)一、規(guī)范、高效開(kāi)展自然保護(hù)地資源環(huán)境行政執(zhí)法工作。例如，關(guān)于執(zhí)法權(quán)限，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》，生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)自然保護(hù)地內(nèi)“非法建設(shè)”造成生態(tài)破壞的四項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)，然而“非法建設(shè)”的含義并不清晰，與林草部門(mén)“非法砍伐、放牧、狩獵、捕撈、破壞野生動(dòng)物棲息地等”造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)還存在一定程度的交叉。同時(shí)，行政執(zhí)法和刑事司法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)尚不健全，針對(duì)生態(tài)環(huán)境違法違規(guī)行為，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)尚未與生態(tài)環(huán)境部門(mén)以及公安、檢察院、法院建立起針對(duì)生態(tài)環(huán)境刑事案件的偵查、訴訟、審判等協(xié)調(diào)配合制度。

3.3 隊(duì)伍建設(shè)能力不足

自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，對(duì)執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)性和素質(zhì)要求高。但目前自然保護(hù)地存在的資源環(huán)境違法違規(guī)行為還要依托市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境等部門(mén)執(zhí)法隊(duì)伍，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)尚未建立一支高水平、專(zhuān)業(yè)化的綜合執(zhí)法隊(duì)伍；一些國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)已組建的資源環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍也尚未實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍規(guī)范化、管理制度化、執(zhí)法現(xiàn)代化。例如，執(zhí)法人員來(lái)源多樣，既有行政編制也有事業(yè)編制，還有社區(qū)協(xié)管人員；執(zhí)法程序不夠規(guī)范、尚未制定完善具體執(zhí)法細(xì)則、裁量標(biāo)準(zhǔn)和操作流程。

4 自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法相關(guān)建議

4.1 立法推動(dòng)資源環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍依法執(zhí)法

《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“將國(guó)家公園等自然保護(hù)地分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3 類(lèi)，實(shí)行分級(jí)設(shè)立、分級(jí)管理”。針對(duì)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法權(quán)，特別是行政處罰權(quán)和有關(guān)行政強(qiáng)制措施缺失的問(wèn)題，建議從生態(tài)地位重要性、統(tǒng)一規(guī)范高效性、資源配置經(jīng)濟(jì)性等方面考慮，在擬將出臺(tái)的自然保護(hù)地立法中，應(yīng)明確根據(jù)實(shí)際需要，原則上授權(quán)中央直接管理、中央地方共同管理的自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)履行保護(hù)地范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)，并通過(guò)在單個(gè)自然保護(hù)地制定“一地一法”予以依法執(zhí)行。對(duì)于地方管理的自然保護(hù)地可以委托轄區(qū)內(nèi)自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)行使相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)限。

4.2 理順自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制機(jī)制

針對(duì)未授予資源環(huán)境綜合執(zhí)法權(quán)的自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立與屬地生態(tài)環(huán)境等各部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染和四類(lèi)生態(tài)破壞行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將違法違規(guī)線索移交屬地生態(tài)環(huán)境部門(mén)，并配合開(kāi)展自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法。同時(shí)，省市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境執(zhí)法業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督。

針對(duì)依法授予資源環(huán)境綜合執(zhí)法權(quán)的自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)履行生態(tài)環(huán)境、自然資源、林業(yè)和草原等領(lǐng)域相關(guān)執(zhí)法職責(zé)，組建資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，成立執(zhí)法隊(duì)伍，并加強(qiáng)日常巡護(hù)隊(duì)伍培訓(xùn)，考取相關(guān)執(zhí)法資格，將日常巡護(hù)和執(zhí)法有效結(jié)合起來(lái)。同時(shí)，市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境執(zhí)法日常監(jiān)督檢查，中央或省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境執(zhí)法業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

4.3 完善綜合執(zhí)法制度體系，構(gòu)建高效聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制

建立系統(tǒng)完善的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法制度體系，推動(dòng)行政執(zhí)法和刑事司法密切配合，形成高效聯(lián)動(dòng)的綜合執(zhí)法模式。一是針對(duì)不同自然保護(hù)地綜合執(zhí)法體制機(jī)制，明確界定生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政審批監(jiān)管與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，建立包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)機(jī)制，完善生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的全過(guò)程制度體系。二是在強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法協(xié)作的基礎(chǔ)上，積極探索行政執(zhí)法與刑事司法高效結(jié)合的途徑。例如，修訂完善行政執(zhí)法法律法規(guī)，提升行政執(zhí)法取證規(guī)范化水平；通過(guò)環(huán)境公益訴訟等形式發(fā)揮檢察院在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的司法監(jiān)督職能；設(shè)立生態(tài)法庭，推動(dòng)解決行政執(zhí)法領(lǐng)域“執(zhí)行難”的問(wèn)題，構(gòu)筑打擊生態(tài)環(huán)境違法犯罪的閉環(huán)，增加法律威懾。

4.4 建設(shè)高效綜合執(zhí)法隊(duì)伍，提升綜合執(zhí)法能力水平

建設(shè)高效有力的生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍，逐步實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍正規(guī)化和執(zhí)法規(guī)范化、信息化。一是規(guī)范自然保護(hù)地依法組建的資源環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍，結(jié)合實(shí)際情況，逐步禁止使用輔助人員執(zhí)法，并在現(xiàn)有執(zhí)法編制總額內(nèi)，動(dòng)態(tài)調(diào)整置換不同性質(zhì)編制的執(zhí)法人員。同時(shí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)在法制理論與業(yè)務(wù)技能上進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性的培訓(xùn)與指導(dǎo)，確保嚴(yán)格按照持證上崗和資格管理制度來(lái)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法。二是規(guī)范執(zhí)法程序、統(tǒng)一執(zhí)法裝備。逐步健全自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)，積極推行執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，統(tǒng)一執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志。三是優(yōu)化執(zhí)法方式，加強(qiáng)智能和大數(shù)據(jù)監(jiān)控，在行政審批監(jiān)督部門(mén)、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及公檢法部門(mén)之間構(gòu)建信息共享平臺(tái)，以同步共享行政執(zhí)法信息。