翟勇

(寧波大學(xué)法學(xué)院/東海研究院，寧波 315211)

立法和法律實施是法治建設(shè)的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法律實施包括行政執(zhí)法、司法審判和法律遵守三方面內(nèi)容。本文著重對環(huán)境執(zhí)法及其立法基礎(chǔ)進(jìn)行研究，因此更多地討論關(guān)于環(huán)境行政執(zhí)法的內(nèi)容。

1 對環(huán)境執(zhí)法及其立法基礎(chǔ)的基本認(rèn)知

對環(huán)境執(zhí)法及其立法基礎(chǔ)的認(rèn)知應(yīng)當(dāng)從基本概念入手，并進(jìn)一步探究其深刻的內(nèi)涵及其成因，諸如環(huán)境執(zhí)法體制的構(gòu)建及完善、環(huán)境執(zhí)法的范圍及功能，從而更深入地認(rèn)識環(huán)境執(zhí)法及其在行政執(zhí)法體系中的定位，特別是在推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用。

對于環(huán)境執(zhí)法的基本概念，環(huán)境法教材給出這樣的定義:“環(huán)境行政執(zhí)法是指環(huán)境行政機關(guān)執(zhí)行法律的行為，既包括抽象行政行為，也包括具體行政行為。抽象行政行為是指行政機關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。具體行政行為是指行政機關(guān)針對特定對象，并對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為”[1]。這個定義一是把環(huán)境執(zhí)法認(rèn)定為行政執(zhí)法范疇，即表述為“環(huán)境行政執(zhí)法”；二是把環(huán)境執(zhí)法認(rèn)定為環(huán)境行政機關(guān)執(zhí)行法律的行為；三是把行政執(zhí)法行為既認(rèn)定為制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的抽象行政行為，也認(rèn)定為對特定對象及其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的具體行政行為。環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)涵是環(huán)境法學(xué)研究的成果，以上所述的這三方面內(nèi)容，是對前述環(huán)境法教材定義內(nèi)涵作出的初步認(rèn)識。進(jìn)一步認(rèn)識環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)涵，還可以從環(huán)境執(zhí)法及環(huán)境立法實踐過程及其成果環(huán)境法律中去深入挖掘。

如前所述，在環(huán)境執(zhí)法概念的基礎(chǔ)上，通過對環(huán)境立法實踐及其成果環(huán)境法律的研究，可以更深刻地認(rèn)識環(huán)境執(zhí)法的范圍和功能。因為隨著環(huán)境立法的不斷深入，環(huán)境執(zhí)法的范圍也將隨之?dāng)U展，其功能也會不斷增強。這就使得以往從基本概念的角度去理解環(huán)境執(zhí)法內(nèi)涵的方法受到了較大的挑戰(zhàn)，因為環(huán)境執(zhí)法范圍和功能隨著環(huán)境立法而不斷豐富和強化，也就自然使得環(huán)境執(zhí)法的概念和內(nèi)涵不斷豐富。

環(huán)境法律制定后，能否有效實施是環(huán)境法律能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵，其中環(huán)境執(zhí)法的質(zhì)量起到十分重要的作用，因為環(huán)境法律以規(guī)范環(huán)境行政行為為主，環(huán)境行政管理行為又是關(guān)鍵的環(huán)境行政行為。但環(huán)境行政管理行為能否高質(zhì)量地依法發(fā)揮作用、環(huán)境行政行為能否高質(zhì)量地運行，決定于環(huán)境執(zhí)法的水平和質(zhì)量。所以，不斷強化環(huán)境執(zhí)法水平和質(zhì)量是保障環(huán)境法律實施的關(guān)鍵，是環(huán)境法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。而環(huán)境執(zhí)法又是基于環(huán)境立法，環(huán)境執(zhí)法以環(huán)境立法為前提，環(huán)境執(zhí)法的效果也與環(huán)境立法的水平密切相關(guān)。所以，在強化完善環(huán)境執(zhí)法的同時，也要考慮如何完善環(huán)境立法，最終保證使高水平制定的環(huán)境法律通過高質(zhì)量的環(huán)境執(zhí)法得以有效實施。本文題目涉及的范圍較為廣泛，難以面面俱到，在此僅就有關(guān)環(huán)境執(zhí)法體制、執(zhí)法范圍及功能的立法基礎(chǔ)談一點認(rèn)識。

2 環(huán)境執(zhí)法體制的立法基礎(chǔ)

就我國現(xiàn)行環(huán)境類法律來看，大多設(shè)有環(huán)境執(zhí)法體制的內(nèi)容。這種執(zhí)法體制有一些重要的內(nèi)涵，需要對其開展深入討論。

(1)關(guān)于統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門管理相結(jié)合的問題。在我們的行政管理類法律中，包括那些被稱為經(jīng)濟(jì)法、社會法的法律中，大多都有這樣的表述(即規(guī)定)。其中以環(huán)境類的法律最為典型，這類法律有的被劃分在行政法范圍，有的被劃分在經(jīng)濟(jì)法范圍，有的被劃分在社會法范圍。無論在哪個范圍，大多都確立“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門管理相結(jié)合”的管理體制即行政執(zhí)法體制。這種行政執(zhí)法體制的好處，是按照“一件事由一個部門專門、全面負(fù)責(zé)”的要求，試圖保證每一個環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)法均有一個部門負(fù)責(zé)全面工作，其他部門予以必要的補充，以求使得每一個領(lǐng)域的每一件事務(wù)都有具體負(fù)責(zé)部門的執(zhí)法保障，不至于出現(xiàn)某一個領(lǐng)域、某一件事務(wù)無專職負(fù)責(zé)、無執(zhí)法保障的問題。但這種執(zhí)法體制也可能會出現(xiàn)問題，其主要原因是我國的行政執(zhí)法部門根據(jù)業(yè)務(wù)職責(zé)劃分各司其職，彼此地位平等。至少迄今為止，任何一部環(huán)境法律均未明確“統(tǒng)一監(jiān)督管理部門”與其他管理部門之間存在從屬和被從屬的關(guān)系，或者監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這往往會導(dǎo)致一個較為嚴(yán)重的問題，就是統(tǒng)一監(jiān)督管理做空，各部門管理職責(zé)做實，最終可能導(dǎo)致政出多門、各自為政的現(xiàn)象。因此對于一些重要的領(lǐng)域或者區(qū)域，這樣的管理體制或者執(zhí)法體制是比較有問題的，其問題主要是一旦在這些領(lǐng)域或者區(qū)域統(tǒng)一監(jiān)督管理做空，分部門管理做實，那就會導(dǎo)致很大的無序問題。因此，黨的十八大，特別是黨的十九大以來，黨中央高度關(guān)注這些領(lǐng)域和區(qū)域的執(zhí)法管理體制設(shè)置問題。諸如在剛剛通過不久的《生物安全法》、《長江保護(hù)法》中，就生物安全和長江流域這兩個重要領(lǐng)域和區(qū)域(即流域)的立法，均明確設(shè)置了“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制”，建立了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制下的分部門、分地方管理體制。這是與傳統(tǒng)的“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門管理相結(jié)合”的體制有所不同的一種新的執(zhí)法體制，以確保在這樣的領(lǐng)域和區(qū)域不出現(xiàn)因政出多門、各自為政而導(dǎo)致無序的問題。這說明，我國的行政執(zhí)法體制是在變化中發(fā)展的，而不是一成不變的[2-3]。

(2)關(guān)于行政監(jiān)管部門與其他行政執(zhí)法部門的關(guān)系問題。近年來，我國行政管理類法律在對行政執(zhí)法部門作出規(guī)定的基礎(chǔ)上，又明確作出了關(guān)于“行政監(jiān)管部門”的規(guī)定。這一規(guī)定，使許多人認(rèn)為是要設(shè)立專門的行政事務(wù)監(jiān)督部門。但從這一規(guī)定的文字內(nèi)容看，一是沒有使用“行政監(jiān)督部門”，而是使用了“行政監(jiān)管部門”的表述，從這一表述的字面含義看，這樣的部門應(yīng)當(dāng)是既監(jiān)督又管理，或者是監(jiān)督性質(zhì)的管理；二是沒有明確說明行政監(jiān)管部門與其他行政執(zhí)法部門的關(guān)系，二者是否為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但從有關(guān)各部門的“三定方案”看，二者仍然都是各司其職的行政執(zhí)法部門，只是在說法上有所不同。由此說來，行政法律實施中的監(jiān)管部門仍然不同于司法工作中的法律監(jiān)督部門。司法審判工作中的法律監(jiān)督部門具有法律監(jiān)督的權(quán)威性，保障司法審判機關(guān)嚴(yán)格按照法律的規(guī)定開展審判工作。而行政監(jiān)管部門則很難通過他們的監(jiān)督工作，保證其他行政執(zhí)法機關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定開展行政執(zhí)法工作，包括環(huán)境行政執(zhí)法工作。就目前的情況看，我國行政執(zhí)法序列中沒有確立這樣的制度，行政法律實施的監(jiān)督部門也就與司法審判工作的監(jiān)督部門在監(jiān)督職能上有所區(qū)別。如果要使二者的職能相同，就需要對行政執(zhí)法體制作出調(diào)整，將管理部門與監(jiān)督部門分開，并弄清這種調(diào)整的意義和效果。這也需要在法理上進(jìn)一步深入研究。

(3)關(guān)于環(huán)境行政執(zhí)法體制中“監(jiān)督管理”的含義，確切地說，應(yīng)當(dāng)是“監(jiān)督”與“管理”的關(guān)系問題。這需要首先弄清楚“監(jiān)督權(quán)”的含義?，F(xiàn)行有關(guān)法律在表述上，有時會把兩個詞同時使用，即“監(jiān)督管理”，而“監(jiān)督”和“管理”兩個詞的含義是不同的，對于不同部門的監(jiān)督、管理職能來說，也應(yīng)當(dāng)是不同的。大多數(shù)情況下行政機關(guān)的職能表現(xiàn)為管理，有些情況下可能表現(xiàn)為監(jiān)督，在不同情況下要作出不同的表述和解釋。如果從憲法關(guān)于“監(jiān)督”的含義看，那么“監(jiān)督”的含義主要是指對權(quán)力的監(jiān)督。憲法只在極為個別的情形下作出過“監(jiān)督和管理”的表述，大多數(shù)情形下是單獨表述監(jiān)督的。概括來說，其關(guān)于“監(jiān)督”內(nèi)容的表述，主要包括如下幾種情況:首先是各級人大受人民的監(jiān)督；二是各級國家行政、監(jiān)察、審判、檢察機關(guān)受人民監(jiān)督；三是一切國家機關(guān)和國家工作人員受人民監(jiān)督；四是全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施；五是全國人大常委會監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，縣級以上地方各級人大常委會監(jiān)督本級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院的工作；六是人民代表大會代表受原選舉單位和選民的監(jiān)督；七是國務(wù)院審計機關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府財政收支及國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支進(jìn)行審計監(jiān)督，地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)；八是最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作；九是檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，可以監(jiān)督行政機關(guān)的工作，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，有權(quán)監(jiān)督司法審判機關(guān)和行政機關(guān)公職人員的職務(wù)行為。由以上可以看出，憲法規(guī)定的這些監(jiān)督內(nèi)容，均為對權(quán)力的監(jiān)督。僅有一項監(jiān)督內(nèi)容與上述不同，即憲法第十一條規(guī)定，國家“對非公有制經(jīng)濟(jì)依法實行監(jiān)督和管理”。根據(jù)憲法的上述規(guī)定，除第十一條規(guī)定的情形外，在其他情形下，行政機關(guān)應(yīng)該是不能對行政相對人和人民群眾進(jìn)行監(jiān)督的。因此，如何表述行政機關(guān)的監(jiān)督職權(quán)，需要進(jìn)行深入研究。對于行政相對人包括自然人、法人和非法人組織，行政機關(guān)行使的應(yīng)當(dāng)主要是管理權(quán)，而不應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督權(quán)，但是否是帶有監(jiān)督性質(zhì)的管理權(quán)，這個還需要進(jìn)一步探討。所以，對于行政機關(guān)行使“監(jiān)督管理”職權(quán)的表述，在更多情況下是否準(zhǔn)確是值得進(jìn)一步探討的。但這一表述不是絕對不正確的，這就是要首先弄清行政機關(guān)之間是否有監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系的問題。從憲法規(guī)定看，至少審計機關(guān)對其他行政執(zhí)法機關(guān)是可以行使監(jiān)督職權(quán)的。這也就意味著，行政機關(guān)之間是可以設(shè)定監(jiān)督職權(quán)的，是有監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系的。但問題的關(guān)鍵是除審計機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)外，對于其他情形，憲法并沒有列出來，各類組織法也未予以進(jìn)一步規(guī)定。對于這個問題，從“加快實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求的角度出發(fā)，是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入研究的，并在研究的基礎(chǔ)上提出可行的方案。

3 環(huán)境執(zhí)法范圍隨環(huán)境立法進(jìn)程不斷拓展

如前所述，環(huán)境執(zhí)法是行政執(zhí)法的重要內(nèi)容之一，也就是法律實施的重要組成部分和主要內(nèi)容之一。隨著環(huán)境問題的日益突出和環(huán)境立法工作的不斷強化，有關(guān)環(huán)境執(zhí)法的任務(wù)越來越多、越來越艱巨，也就越來越重要。同時，環(huán)境執(zhí)法的范圍也在不斷拓展，內(nèi)容更加豐富，并由以往突出的污染防治執(zhí)法和對資源開發(fā)利用的審批管理任務(wù)，向保護(hù)生態(tài)、合理利用資源方面不斷延伸。環(huán)境執(zhí)法任務(wù)不斷增多、執(zhí)法內(nèi)容不斷拓展的原因，還與環(huán)境立法的日益完善、日益豐富及其導(dǎo)致的環(huán)境法律功能的不斷擴(kuò)展和增強有緊密關(guān)系。

(1)有關(guān)污染防治方面的環(huán)境執(zhí)法不斷完善。以往人們談到環(huán)境保護(hù)問題，更多關(guān)注諸如大氣污染、固體廢物污染、水污染、海洋污染等問題，接著又不斷向放射性污染、土壤污染等方面拓展。近年來，有關(guān)光污染、化學(xué)品污染、電磁輻射污染、核廢料污染、臭氣污染、室內(nèi)裝修污染等問題，開始被社會公眾所關(guān)注，相關(guān)的立法在研究制定中，未來的環(huán)境執(zhí)法任務(wù)也會增加，并得以不斷完善。

(2)有關(guān)資源利用的環(huán)境執(zhí)法不斷完善。一方面，在源頭控制污染物方面，環(huán)境執(zhí)法在不斷拓展。源頭控制污染是污染防治的根本問題和關(guān)鍵癥結(jié)所在，其核心問題是如何保證提高資源的利用效率，以減少污染物的產(chǎn)生量。這個問題也日益受到社會公眾和立法、行政及司法機關(guān)的重視，相關(guān)法律正在研究制定之中，配套的法規(guī)、司法解釋等也在不斷補充和完善。隨著固體廢物污染環(huán)境防治法的修改，以污染物治理為主的環(huán)境執(zhí)法在向促進(jìn)固體廢物綜合利用執(zhí)法方面擴(kuò)展，實際上是向提高資源利用效率、減少污染物產(chǎn)生量方面擴(kuò)展，環(huán)境執(zhí)法任務(wù)在內(nèi)容上有所增加，其重要性也有所提升。隨著未來資源綜合利用基礎(chǔ)法和各項二次資源回收利用專門法的制定，從資源利用的全生命周期考慮資源的無害化、清潔化利用問題，必將使環(huán)境行政執(zhí)法向更為重要、更為高效、更為科學(xué)、內(nèi)容更為豐富的方面發(fā)展。另一方面，我國早期制定的大量有關(guān)資源管理的法律，以規(guī)范資源開發(fā)利用為主要內(nèi)容。如何保證在充分利用資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、提高資源利用效率、減少污染物的產(chǎn)生量，是未來有關(guān)環(huán)境行政執(zhí)法的重點任務(wù)，相關(guān)的環(huán)境執(zhí)法部門及其職責(zé)也會不斷增加。資源綜合利用法及其法律體系建設(shè)，將為我國全面提高以資源利用效率為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量奠定重要基礎(chǔ)，并提供重要的法治保障。相關(guān)環(huán)境行政執(zhí)法也會不斷加強，并不斷展示其重要的作用和地位。

(3)在維護(hù)生態(tài)及生物安全方面的環(huán)境執(zhí)法不斷加強。隨著生態(tài)問題越來越突出、形勢越來越嚴(yán)峻，相關(guān)法律不斷制定和修改完善。隨著《生物安全法》的制定，有關(guān)對因生物因子(如野生動物、病原微生物等生物資源)導(dǎo)致重大新發(fā)突發(fā)傳染病和動植物疫情、因外來物種入侵對生態(tài)的破壞、因生物技術(shù)研發(fā)導(dǎo)致對人類和環(huán)境的污染、因生物實驗室活動導(dǎo)致人體和環(huán)境污染、因保護(hù)生物資源及其遺傳資源包括人類遺傳資源、因生物恐怖襲擊和生物武器威脅給人類帶來災(zāi)難，以及因藥品特別是抗生素亂用等引發(fā)問題的防范，均增加了相關(guān)環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)容，使環(huán)境執(zhí)法有了較大拓展，甚至執(zhí)法主體上也不斷豐富和完善。未來隨著在生物多樣性方面立法工作的不斷推進(jìn)，在有關(guān)生物多樣性保護(hù)方面也會增加新的執(zhí)法內(nèi)容，也會有新的執(zhí)法隊伍，或者給已有的執(zhí)法隊伍增加新的執(zhí)法內(nèi)容。

4 環(huán)境執(zhí)法功能隨環(huán)境立法進(jìn)展而不斷增強

環(huán)境問題對國家安全的影響甚至威脅越來越明顯，也就越來越引起社會有關(guān)方面的關(guān)注。習(xí)近平生態(tài)文明思想及習(xí)近平總書記關(guān)于總體國家安全觀的提出和不斷完善，為從環(huán)境的視角關(guān)注國家安全問題提出了重要的理論基礎(chǔ)并指引了方向，使得環(huán)境立法不斷從環(huán)境保護(hù)向維護(hù)國家安全方面拓展。從環(huán)境安全、生態(tài)安全、資源安全及由環(huán)境問題引發(fā)的人身安全等傳統(tǒng)安全，向核安全、生物安全、海洋安全等新安全領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，不斷有新的相關(guān)法律制定出來。在此基礎(chǔ)上，相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法也不斷豐富和發(fā)展，環(huán)境執(zhí)法維護(hù)國家安全的功能越來越明顯、越來越強化。環(huán)境執(zhí)法在保障國家資源安全、環(huán)境安全、生態(tài)安全進(jìn)而保障和維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、人民群眾生活安全方面不斷發(fā)揮著日益重要的作用。