史聆聆，李萌，何磊，黃翔，廖鳳娟

(中國環(huán)境科學研究院，北京 100012)

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，黨的十九大進一步提升了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位，對生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)進行了全面總結(jié)和重點部署。2018 年5 月18 日至19 日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會確立了習近平生態(tài)文明思想。在會上，習近平總書記指出，要加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，加快建立生態(tài)文化體系、生態(tài)經(jīng)濟體系、目標責任體系、生態(tài)文明制度體系和生態(tài)安全體系。黨的十九屆五中全會提出構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。目前，我國已經(jīng)在五大體系方面開展了不少工作，并取得一定的成績。但總的來說，生態(tài)文明體系建設(shè)在理論探索和實踐工作中還存在諸多困惑和難題需要破解，本文就此問題進行分析，并提出對策建議。

1 我國生態(tài)文明體系現(xiàn)狀

1.1 生態(tài)文化體系

(1)積極宣傳生態(tài)文明知識，提高全社會生態(tài)意識

自2011 年12 月以來，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合多個部門舉辦中國生態(tài)文明論壇，先后舉辦生態(tài)文明建設(shè)成果展、生態(tài)示范創(chuàng)建與“綠水青山就是金山銀山”實踐論壇、水生態(tài)文明論壇、生態(tài)文明大數(shù)據(jù)論壇、垃圾分類論壇，在推動生態(tài)文明建設(shè)工作方面產(chǎn)生了積極、重大的影響。2019 年4 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，部署全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類的各項工作。此外，企業(yè)、學校、非政府組織和社會公眾也都是重要的宣傳教育主體。

(2)培育綠色生活方式

2015 年11 月，原環(huán)境保護部發(fā)布了《關(guān)于加快推動生活方式綠色化的實施意見》，提出了培育綠色生活方式的行動措施:一是宣傳生活方式綠色化理念；二是制定實施生活方式綠色化的政策措施；三是開展多樣化的生活方式綠色化活動。生態(tài)環(huán)境部、中央文明辦、教育部、共青團中央、全國婦聯(lián)等五部門在2018 年“六五環(huán)境日”國家主場活動現(xiàn)場聯(lián)合發(fā)布《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范(試行)》(簡稱《規(guī)范》)，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，引領(lǐng)公民踐行生態(tài)環(huán)境責任，攜手共建天藍、地綠、水清的美麗中國?！兑?guī)范》的編制和發(fā)布旨在牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，強化公民生態(tài)環(huán)境意識，引導公民成為生態(tài)文明的踐行者和美麗中國的建設(shè)者，共包括十條行為規(guī)范。行為規(guī)范包括關(guān)注生態(tài)環(huán)境、節(jié)約能源資源、踐行綠色消費、選擇低碳出行、分類投放垃圾、減少污染產(chǎn)生、呵護自然生態(tài)、參加環(huán)保實踐、參與監(jiān)督舉報、共建美麗中國等十個方面。

(3)鼓勵公眾參與

生態(tài)文明建設(shè)需要公眾直接參與，對污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為進行監(jiān)督。為了努力構(gòu)建全民參與環(huán)保的社會行動體系，原環(huán)境保護部2010 年出臺《關(guān)于培育引導環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導意見》，引導社會組織參與環(huán)境保護。2015 年7 月，原環(huán)境保護部發(fā)布《環(huán)境保護公眾參與辦法》，進一步暢通參與渠道，促進環(huán)境保護公眾參與依法有序發(fā)展。2017 年，為了動員公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，推動綠色發(fā)展，原環(huán)境保護部聯(lián)合民政部發(fā)布《關(guān)于加強對環(huán)保社會組織引導發(fā)展和規(guī)范管理的指導意見》。

(4)增強法律意識

全國各地開展各種各樣的普法宣傳活動，如開展普法宣傳課；搭建流動宣傳平臺，向居民發(fā)放宣傳材料；法院成立環(huán)境資源審判庭，利用宣傳展板展示相關(guān)環(huán)境違法的典型案例，普及環(huán)境保護的司法政策，向群眾宣傳人人參與的環(huán)保理念；組織“六五環(huán)境日”“法制宣傳日”等活動；對環(huán)境違法者名單信息和行政處罰信息在網(wǎng)絡(luò)公開，并計入社會誠信檔案；地方生態(tài)環(huán)境局成立環(huán)保宣傳和普法教育工作領(lǐng)導小組，對環(huán)境執(zhí)法人員進行法律法規(guī)及執(zhí)法實務(wù)培訓，在檢查和服務(wù)企業(yè)過程中，適時對企業(yè)主及企業(yè)環(huán)保管理人員進行環(huán)保法律法規(guī)知識、政策宣傳講解。

1.2 生態(tài)經(jīng)濟體系

生態(tài)經(jīng)濟體系主要包括產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。

1.2.1 產(chǎn)業(yè)生態(tài)化

產(chǎn)業(yè)生態(tài)化就是把作為物質(zhì)生產(chǎn)過程主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)活動納入生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)中，把產(chǎn)業(yè)活動對自然資源的消耗和對環(huán)境的影響置于生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)能量的總交換過程中，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)活動與生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展[1]。

(1)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟

2003 年政府出臺系列相關(guān)政策以促進區(qū)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，成為我國循環(huán)經(jīng)濟理論研究及實踐發(fā)展的重要里程碑。2014 年國家發(fā)展改革委發(fā)布第一批國家循環(huán)經(jīng)濟試點示范單位。目前，我國循環(huán)經(jīng)濟在應用廣度及意識接受度上均有顯著提高。

(2)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

為了進一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，國務(wù)院2005 年發(fā)布實施了《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》，國家發(fā)展改革委2005 年發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》，作為《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》的配套文件，該目錄在2011 年、2013 年和2019 年分別進行了修訂，目錄涉及20 多個行業(yè)，分為鼓勵類、限制類和淘汰類。

(3)推動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

原國家環(huán)境保護局2007 年發(fā)布了《關(guān)于開展國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)工作的通知》《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)管理辦法(試行)》，2009 年發(fā)布《關(guān)于在國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)中加強發(fā)展低碳經(jīng)濟的通知》，2011 年發(fā)布《關(guān)于加強國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)的指導意見》，2015 年發(fā)布《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)管理辦法》等文件，并發(fā)布《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)標準》(HJ 274—2015)。2019 年2 月，國家發(fā)展改革委牽頭發(fā)布《綠色產(chǎn)業(yè)指導目錄(2019 年版)》，該目錄成為各地區(qū)、各部門明確綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點、制定綠色產(chǎn)業(yè)政策、引導社會資本投入的主要依據(jù)。截至2019 年6 月，全國共有25 個省區(qū)市的93 個工業(yè)園區(qū)開展了國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)的創(chuàng)建工作，其中51 家已正式得到命名。

(4)推進清潔生產(chǎn)

1992 年以來，我國陸續(xù)出臺了包括法律法規(guī)、制度和規(guī)范等清潔生產(chǎn)方面的文件42 項，為清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的形成奠定了基礎(chǔ)。此外，我國各省區(qū)市也陸續(xù)發(fā)布了一系列的配套政策和文件。據(jù)統(tǒng)計，2016 年各省區(qū)市共發(fā)布清潔生產(chǎn)綜合管理類文件66 項，內(nèi)容涉及清潔生產(chǎn)整體推進管理、強化重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核評估驗收、推行重點行業(yè)清潔生產(chǎn)對標、加快推進大氣污染及涉重金屬企業(yè)清潔生產(chǎn)實施等方面[2]。國家2012 年發(fā)布《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》(2016 年修訂)，進一步規(guī)范清潔生產(chǎn)審核程序，生態(tài)環(huán)境部2018 年聯(lián)合國家發(fā)展改革委發(fā)布了《清潔生產(chǎn)審核評估與驗收指南》。

1.2.2 生態(tài)產(chǎn)業(yè)化

生態(tài)產(chǎn)業(yè)化是指在生態(tài)建設(shè)中，依托當?shù)刈匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)優(yōu)勢，以生態(tài)為資源發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢的過程。其實質(zhì)是把生態(tài)條件當成資源開發(fā)，把生態(tài)建設(shè)做成生態(tài)產(chǎn)業(yè)，把綠水青山變成金山銀山[3]。

(1)生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)

我國很早就開展了礦山宕口生態(tài)修復工作。2011 年以來，我國出臺了多項環(huán)保政策致力于水資源、土壤、大氣、固廢等生態(tài)修復的實施，如“水十條”“土十條”等。在政策指引下，全國開始深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主，實施山水林田湖生態(tài)保護和修復工程，開展大規(guī)模國土綠化行動。2015 年，科學技術(shù)部、原環(huán)境保護部等聯(lián)合發(fā)布《節(jié)水治污水生態(tài)修復先進適用技術(shù)指導目錄》，推動水生態(tài)修復等方面先進適用技術(shù)推廣應用，提升科技對水安全保障支撐能力。2016 年，《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，提出推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展要遵循5 條基本原則，其中第一條是江湖和諧、生態(tài)文明，要強化長江全流域生態(tài)修復，保護和改善流域生態(tài)服務(wù)功能。

(2)生態(tài)農(nóng)業(yè)

我國生態(tài)農(nóng)業(yè)起始于20 世紀80 年代。2015 年，《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030 年)》正式發(fā)布。該規(guī)劃綜合考慮各地農(nóng)業(yè)資源承載力、環(huán)境容量、生態(tài)類型和發(fā)展基礎(chǔ)等因素，將全國劃分為優(yōu)化發(fā)展區(qū)、適度發(fā)展區(qū)和保護發(fā)展區(qū)三大區(qū)域，因地制宜、梯次推進、分類施策。2018 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒發(fā)的《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)導則(2018—2030 年)》明確提出“推動建立起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力與資源環(huán)境承載力相匹配的生態(tài)農(nóng)業(yè)新格局”，堅持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展之路。

(3)生態(tài)旅游

生態(tài)旅游包括養(yǎng)生休閑旅游、生態(tài)文化旅游和美麗鄉(xiāng)村旅游等。良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)旅游的基礎(chǔ)，保護生態(tài)環(huán)境是生態(tài)旅游的核心，2008 年，原環(huán)境保護部吳曉青副部長在全國生態(tài)旅游發(fā)展工作會議上要求進一步規(guī)范生態(tài)旅游開發(fā)。原國家旅游局和原環(huán)境保護部制定了《國家生態(tài)旅游示范區(qū)管理規(guī)程》和《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運營規(guī)范(GB/T 26362—2010)評分實施細則》，指導和監(jiān)督國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)和運營工作。

為加快推動建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的路子，2021 年4 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，計劃到2025 年生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度框架初步形成，2035 年完善的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制全面建立。

1.3 目標責任體系

(1)制定環(huán)境質(zhì)量改善等具體考核目標和責任追究辦法

2018 年6 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，進一步提出“落實領(lǐng)導干部生態(tài)文明建設(shè)責任制，嚴格實行黨政同責、一崗雙責”。國務(wù)院2018 年7 月發(fā)布《關(guān)于印發(fā)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》，該計劃將打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)年度和終期目標任務(wù)完成情況作為重要內(nèi)容，納入污染防治攻堅戰(zhàn)成績考核，考核不合格的地區(qū)，由上級生態(tài)環(huán)境部門會同有關(guān)部門公開約談地方政府主要負責人，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)評限批，取消國家授予的有關(guān)生態(tài)文明榮譽稱號。對工作不力、責任不實、污染嚴重、問題突出的地區(qū)，由生態(tài)環(huán)境部公開約談當?shù)卣饕撠熑?。制定量化問責辦法，對重點攻堅任務(wù)完成不到位或環(huán)境質(zhì)量改善不到位的實施量化問責。

(2)制定完善的生態(tài)文明建設(shè)評價考核體系

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016 年12 月2 日發(fā)布《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》；2016 年12 月12 日，國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局、原環(huán)境保護部、中央組織部發(fā)布了《綠色發(fā)展指標體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標體系》，為開展生態(tài)文明建設(shè)評價考核提供了依據(jù)。

(3)建立生態(tài)文明示范建設(shè)“三示范、兩獎項”工作體系

“三示范、兩獎項”主要包括國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地、國家環(huán)境保護模范城市、綠色中國年度任務(wù)和中國生態(tài)文明獎。2017—2020 年，生態(tài)環(huán)境部共命名了四批262 個國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)和87 個“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地，命名表彰兩批中國生態(tài)文明獎87 名先進個人和54 個集體，綠色中國年度人物兩批共14 名個人、3 個集體，在全社會形成了很好的榜樣和示范作用。

(4)厘清各領(lǐng)域的權(quán)力清單和責任清單，加強黨政領(lǐng)導考核

2018 年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進一步強化生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管執(zhí)法的意見》，提出制定發(fā)布權(quán)力清單和責任清單。為完善資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度提供基礎(chǔ)信息，摸清自然資源資產(chǎn)的“家底”及其變動情況。2015 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》，并在內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市開展編制自然資源資產(chǎn)負債表試點工作。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2015 年發(fā)布《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，規(guī)定了各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領(lǐng)導成員承擔主要責任，其他有關(guān)領(lǐng)導成員在職責范圍內(nèi)承擔相應責任。隨后，山東、新疆、四川、浙江、云南等地出臺黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則。

2015 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，明確審計對象、審計內(nèi)容、評價標準、責任界定、審計結(jié)果運用等事項，形成了一套比較成熟、符合實際的審結(jié)操作規(guī)范，探索并逐步建立完善領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度。2017 年出臺地方審計機關(guān)開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作的指導方案。

(5)建立以中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度為代表的問責機制

2019 年6 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》，首次以黨內(nèi)法規(guī)形式，明確督察制度框架、程序規(guī)范、權(quán)限責任等，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院強化督察權(quán)威，推進生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的堅定意志和堅強決心，將為依法推動督察向縱深發(fā)展、不斷夯實生態(tài)文明建設(shè)政治責任、建設(shè)美麗中國發(fā)揮重要保障作用。從2015 年12 月在河北省試點開始，生態(tài)環(huán)境部順利完成對31 個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第一輪督察全覆蓋，并開展“回頭看”，取得顯著效果。

1.4 生態(tài)文明制度體系

(1)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

目前，我國建立了不同門類資源的調(diào)查或清查制度，先后開展了兩次土地調(diào)查、一次水利普查、一次地理國情普查、一次海洋經(jīng)濟調(diào)查和海域海島地名普查、九次森林資源清查、一次草地資源清查和兩次濕地資源調(diào)查等工作[4]，現(xiàn)正在實施第三次國土調(diào)查和礦產(chǎn)資源國情調(diào)查試點。通過多輪自然資源調(diào)查或清查，初步查清了各類自然資源底數(shù)，有效支撐了各類自然資源管理。2019 年4 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》，到2020 年，歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基本建立，自然資源開發(fā)利用效率和保護力度明顯提升，為完善生態(tài)文明制度體系、保障國家生態(tài)安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局提供有力支撐。

(2)國土空間開發(fā)保護制度

生態(tài)保護紅線作為實施國土空間用途管制的重大支撐，于2011 年正式被提出，2013 年被列入生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2017 年1 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》 (廳字〔2017〕2 號)，生態(tài)保護紅線的劃定工作在全國范圍內(nèi)全面展開。要求到2020 年年底前，全面完成全國生態(tài)保護紅線劃定，勘界定標，基本建立生態(tài)保護紅線制度，國土生態(tài)空間得到優(yōu)化和有效保護，生態(tài)功能保持穩(wěn)定，國家生態(tài)安全格局更加完善。

(3)空間規(guī)劃體系

2019 年5 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出到2020 年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。自然資源部發(fā)布了《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，要求全面啟動國土空間規(guī)劃編制，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，各地不再新編和報批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等。

(4)控制污染物排放許可制度

2016 年11 月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕81 號)，表明我國的排污許可制度改革正式啟動。為落實該實施方案，原環(huán)境保護部于2016 年12 月發(fā)布《排污許可證管理暫行規(guī)定》，其實施對規(guī)范排污許可制度改革和排污許可證的核發(fā)工作起到積極作用。為進一步夯實法律基礎(chǔ)，原環(huán)境保護部在該暫行規(guī)定的基礎(chǔ)上，認真總結(jié)了先行先試行業(yè)的成功經(jīng)驗，于2018 年1 月發(fā)布了《排污許可管理辦法(試行)》，規(guī)定了排污許可證核發(fā)程序等內(nèi)容，細化了生態(tài)環(huán)境部門、排污單位和第三方機構(gòu)的法律責任，為改革完善排污許可制邁出了堅實的一步。

(5)資源有償使用和生態(tài)補償制度

為貫徹落實習近平總書記重要指示精神和黨中央、國務(wù)院工作部署，財政部、原環(huán)境保護部2011 年聯(lián)合印發(fā)了《新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案》，明確了試點工作目標、任務(wù)、保障措施等。在兩部門推動下，安徽、浙江兩省分別于2012 年9 月、2016 年12 月簽訂生態(tài)保護補償協(xié)議，先后啟動兩期共6 年試點工作，建立起跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制。評估顯示，2012—2017 年新安江上游流域水質(zhì)總體為優(yōu)，保持為二類或三類，千島湖水質(zhì)總體穩(wěn)定保持為二類，營養(yǎng)指數(shù)由中營養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樨殸I養(yǎng)，水質(zhì)變差的趨勢得到扭轉(zhuǎn)。

(6)現(xiàn)代環(huán)境治理體系

2019 年11 月26 日，中央全面深化改革委員會第十一次會議審議通過了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，提出到2025 年，要形成導向清晰、決策科學、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系。

(7)排污權(quán)交易市場體系

我國的排污權(quán)交易探索始于二十世紀七八十年代。為推進排污權(quán)交易制度建設(shè)，2014 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導意見》，江蘇、浙江等11 個省區(qū)市作為國家試點省份開展排污權(quán)有償使用和交易試點；2015 年7 月，財政部、國家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》。至2019 年8 月，專門針對排污權(quán)有償使用和交易政策制定發(fā)布的管理辦法、指導意見等文件共30 多份。至2018 年8 月，一級市場征收排污權(quán)有償使用費累計117.7 億元，在二級市場累計交易金額72.3 億元。

2016 年8 月，原環(huán)境保護部會同人民銀行等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導意見》，明確提出要發(fā)展基于排污權(quán)等各類環(huán)境權(quán)益的融資工具，拓寬企業(yè)綠色融資渠道。

(8)生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度

2015 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案〉的通知》，通過探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，推動建立健全科學規(guī)范的自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度，努力摸清自然資源資產(chǎn)的“家底”及其變動情況，將為完善資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度提供信息基礎(chǔ)，為推進生態(tài)文明建設(shè)和綠色低碳發(fā)展提供信息支撐、監(jiān)測預警和決策支持。

2015 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，明確審計對象、審計內(nèi)容、評價標準、責任界定、審計結(jié)果運用等事項，形成了一套比較成熟、符合實際的審結(jié)操作規(guī)范，探索并逐步建立完善領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度。2017 年出臺了地方審計機關(guān)開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作的指導方案。

1.5 生態(tài)安全體系

自2005 年松花江水污染事件以來，我國開始逐步探索構(gòu)建“事前嚴防、事中嚴管、事后處置”的全過程、多層級的環(huán)境風險防范政策體系，強化環(huán)境風險全過程管理。一是相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定對風險管理相關(guān)內(nèi)容。《環(huán)境保護法》提出了預防為主的原則，對突發(fā)環(huán)境事件預警、應急和處置作出了規(guī)定，并提出建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風險評估制度；《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等均納入了風險管理的內(nèi)容；二是針對重點領(lǐng)域、行業(yè)、企業(yè)，制定《危險化學品環(huán)境管理登記辦法(試行)》等一系列風險評估技術(shù)指導性文件；三是出臺《突發(fā)環(huán)境事件應急預案管理暫行辦法》《行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估推薦方法》《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件隱患排查和治理工作指南(試行)》《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》《突發(fā)環(huán)境事件應急監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》等文件，初步建成了由國家、部門、地方、企事業(yè)單位組成的環(huán)境應急預案管理體系；四是制定《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南損害調(diào)查》《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復工作指南(試行)》等事后管理政策。

2 我國生態(tài)文明體系建設(shè)存在的問題

2.1 學習、領(lǐng)會和貫徹生態(tài)文明建設(shè)思想不深入、不堅決

黨的十八大以來，從國家到地方都在宣傳、學習習近平生態(tài)文明思想。整體來說，人們對生態(tài)文明的認識有所提高，但仍存在以犧牲生態(tài)、環(huán)境為代價，追求經(jīng)濟增長速度等陳舊的觀念和思維方式。重開發(fā)，輕保護；重速度，輕效益；重當前，輕長遠；重局部，輕整體。污染氣體超標排放，森林任意砍伐，土地大面積開墾等缺乏環(huán)保意識的現(xiàn)象仍然存在。

2.2 管控政策難以充分體現(xiàn)區(qū)域差異化

大氣、水、土壤、海洋等各生態(tài)環(huán)境要素，在功能、結(jié)構(gòu)、承載、質(zhì)量等方面呈現(xiàn)出一定的空間差異性特征，表現(xiàn)為空間管控要求的差異性。但在我國現(xiàn)行生態(tài)安全管理體制下，生態(tài)環(huán)境空間管控政策往往存在“一刀切”現(xiàn)象，不能體現(xiàn)各要素空間差異化的生態(tài)環(huán)境功能屬性和管控要求。

2.3 常態(tài)化的問責機制尚未有效建立，考核機制仍需不斷完善

常態(tài)化的問責機制尚未有效建立。現(xiàn)階段在推動環(huán)境治理的過程中，總體上是通過行政問責的方式傳導壓力，以“自上而下”督察(督政)的方式推動各級環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)嚴格環(huán)境執(zhí)法，且這種行政問責多以“運動式”的方式進行，常態(tài)化的行政問責機制尚未有效建立。

考核機制仍需不斷完善。生態(tài)文明建設(shè)一些目標設(shè)置不夠科學合理，環(huán)境治理中存在“一刀切”“層層加碼”的現(xiàn)象[5]。比如對于一些細顆粒物(PM2.5)超標、臭氧含量逐年升高的地區(qū)，仍采用二氧化硫和氮氧化物指標減排作為考核要求已不符合實際需要?！渡鷳B(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》中提出考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)。各地陸續(xù)建立省級層面的生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法，但生態(tài)文明建設(shè)的考核結(jié)果在黨政領(lǐng)導綜合政績考核中所占的權(quán)重依然沒有得到明確[6]，考核結(jié)果效力差，對生態(tài)文明建設(shè)工作的推動作用不明顯。生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ椏己朔倍?，使基層政府易形成考核依賴?/p>

2.4 生態(tài)安全政策尚未真正實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟相協(xié)調(diào)

雖然當前已提出“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為導向的發(fā)展路子，但在實際工作中，一些地方還存在說起來與做起來、發(fā)展和保護“兩張皮”的現(xiàn)象。例如，有些企業(yè)遇到中央生態(tài)環(huán)境保護督察就突擊關(guān)閉，企圖掩蓋問題，真實的情況是生態(tài)安全政策尚未真正實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟相協(xié)調(diào)。

2.5 生態(tài)文明知識的宣傳有待加強

近年來，我國生態(tài)文明宣傳教育總體上取得明顯成效，但也存在一些問題。比如一些地方和部門尚未形成自覺積極開展生態(tài)文明宣傳教育的氛圍，存在“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象，工作不扎實、不到位。

3 我國生態(tài)文明體系建設(shè)的建議

3.1 以習近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，加快構(gòu)建生態(tài)文明體系

各地應以習近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題，堅決落實和長期貫徹生態(tài)文明思想。

3.2 地級以上城市頒布城市生態(tài)文明建設(shè)條例

習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)保大會上的講話為生態(tài)文明建設(shè)做了頂層設(shè)計，在生態(tài)文明建設(shè)過程中起到統(tǒng)領(lǐng)作用。但是全國各地從地理位置、資源稟賦、氣候等方面均存在較大差異，建議地級以上城市結(jié)合自身的優(yōu)勢、劣勢，制定具體的生態(tài)文明建設(shè)條例，而不是把國家及各部委的文件直接下發(fā)。各地市在編制生態(tài)文明建設(shè)條例時，要堅持科學性、長期性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性等原則。

3.3 完善政府目標責任體系和績效考核體系

推動各級政府通過權(quán)責清單等方式建立分工明確、責權(quán)清晰的環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護工作體系，推動建立常態(tài)化的跨部門協(xié)調(diào)機制；規(guī)范引導各級地方政府和環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)樹立法治意識，引導各級監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管、透明執(zhí)法、專業(yè)監(jiān)管，既要糾正環(huán)境監(jiān)管中的“不作為”，更要糾正“亂作為”。規(guī)范與完善生態(tài)環(huán)境保護督察問責程序，推動問責制度法制化、制度化、規(guī)范化。統(tǒng)籌推進生態(tài)文明建設(shè)目標責任體系和問責機制、組織結(jié)構(gòu)及權(quán)力配置、監(jiān)管程序三個層次的改革。進一步理順環(huán)保屬地責任和環(huán)保機構(gòu)省以下垂直管理改革之間的關(guān)系。推動規(guī)范化、程序化、多層次、跨部門的協(xié)作機制和工作流程。各城市應根據(jù)不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同層次的特點，建立各有側(cè)重、各具特色的考核評價標準；統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)文明領(lǐng)域的考核，逐步減少自上而下的“運動式”考評工作。進一步完善政府績效評價考核制度，明晰對政策績效、監(jiān)管績效的評價考核制度，克服職責同構(gòu)背景下“層層加碼”的現(xiàn)象。

3.4 重視市場經(jīng)濟政策和激勵機制的研究和運用

建議完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，鼓勵責任人自行修復，主動修復；建立環(huán)境公益訴訟資金管理制度，商請財政部開設(shè)公益訴訟賠償金管理科目，交由財政代管提升資金運行效率、降低廉政風險。加強宣傳力度和人員培訓力度等，在更大范圍推進各類環(huán)境經(jīng)濟政策的實施，綜合運用行政、經(jīng)濟、科技等手段解決復雜環(huán)境問題。

3.5 加強全社會的生態(tài)文明宣傳教育

積極推進全社會生態(tài)文明宣傳教育，營造生態(tài)文明建設(shè)良好氛圍，夯實生態(tài)文明細胞，讓全社會各方面都積極自覺地參與到生態(tài)文明建設(shè)中來。積極開展生態(tài)文明主題宣傳教育活動和公益活動，開展生態(tài)文明建設(shè)主題年活動，推動社會各界和公眾廣泛參與生態(tài)文明建設(shè)，使生態(tài)文明教育宣傳工作滲透到社會中的各階層、各年齡段、各地域，不斷提高全社會的生態(tài)意識和素質(zhì)，大力拓展社會公眾接受環(huán)?？破蘸铜h(huán)境體驗的渠道和平臺。