李皓偉、續(xù)堃、張珂、張鎮(zhèn)琦 /北京宇航系統(tǒng)工程研究所

外協(xié)外包采購管理是科研項(xiàng)目管理和企業(yè)管理的重要組成部分。從管理流程來看，它涉及到企業(yè)供方管理、合同管理、價格管理、進(jìn)度管理、質(zhì)量管理、財務(wù)管理等諸多方面；從采購責(zé)任關(guān)系來看，它又涉及到企業(yè)內(nèi)部多部門協(xié)同工作。可以說，采購管理工作的質(zhì)量能夠充分反映企業(yè)規(guī)范化管理水平，直接影響企業(yè)經(jīng)營整體情況，甚至還關(guān)系到企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)。為了確保科研任務(wù)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新、降低廉潔從業(yè)風(fēng)險，完善以風(fēng)險控制為目標(biāo)的科研項(xiàng)目采購管理流程是當(dāng)前推動質(zhì)量強(qiáng)國、航天強(qiáng)國建設(shè)的迫切需要。

一、科研項(xiàng)目采購的特點(diǎn)

1.采購數(shù)額大、管理風(fēng)險高

對于科研生產(chǎn)型航天企業(yè)，與科研項(xiàng)目直接相關(guān)的外協(xié)外包采購業(yè)務(wù)量和成交金額一般占到企業(yè)各類采購業(yè)務(wù)的2/3 以上，而單個科研項(xiàng)目采購成本通常又占據(jù)到整個項(xiàng)目預(yù)算的1/3 以上，涉及到的采購數(shù)額巨大。在此情況下，各單位通常將采購從業(yè)人員列為關(guān)鍵崗位人員，在人員培訓(xùn)教育方面投入也很大。在項(xiàng)目預(yù)算一定的情況下，采購金額與企業(yè)預(yù)計(jì)收益水平成反比，所以內(nèi)部成本控制和從業(yè)人員廉潔方面一旦出現(xiàn)問題，將給組織和個人帶來嚴(yán)重的影響。

2.采購對象種類繁雜、專業(yè)性強(qiáng)

科研項(xiàng)目外協(xié)外包采購對象主要可分為產(chǎn)品、生產(chǎn)過程和技術(shù)研究3 類采購，其中產(chǎn)品一般是指元器件、原材料、輔助材料等物資，以及半成品、成品等實(shí)物及軟件；生產(chǎn)過程一般是指產(chǎn)品相關(guān)工藝工序?qū)崿F(xiàn)過程、檢測、試驗(yàn)和軟件評測服務(wù)等；技術(shù)研究一般是指設(shè)計(jì)、仿真、計(jì)算、課題等任務(wù)。在自主創(chuàng)新的驅(qū)動下，不同科研項(xiàng)目的采購對象雖存在一定的關(guān)聯(lián)關(guān)系，即部分產(chǎn)品是按照產(chǎn)品化思路開展研制的，部分生產(chǎn)過程通用化程度相對較高，但仍有大量的采購對象難以直接繼承選用，特別是預(yù)研和研制階段項(xiàng)目，基于試制模式下的專一化、定制化采購在航天企業(yè)采購管理活動中無法避免。

3.質(zhì)量要求高、進(jìn)度要求緊

黨的十九大報告中明確提出了建設(shè)“航天強(qiáng)國”“質(zhì)量強(qiáng)國”戰(zhàn)略。航天企業(yè)承擔(dān)的科研項(xiàng)目大多是復(fù)雜系統(tǒng)工程的重要組成部分，項(xiàng)目參研單位多、專業(yè)領(lǐng)域廣泛、技術(shù)難度大，多次外協(xié)外包逐漸常態(tài)化，上級機(jī)關(guān)和用戶的使用需求較為迫切，項(xiàng)目整體進(jìn)度推遲帶來的影響難以承受，而各協(xié)作單位質(zhì)量管理能力和進(jìn)度保障能力又參差不齊，這些客觀現(xiàn)狀給企業(yè)的質(zhì)量控制和進(jìn)度管理提出了非常高的要求。

總的來看，航天科研項(xiàng)目外協(xié)外包采購具有采購金額大、專業(yè)性強(qiáng)、品種多、規(guī)模小、質(zhì)量要求高、采購計(jì)劃存在臨時性的特點(diǎn)。因此，企業(yè)必須結(jié)合上述特點(diǎn)，在相關(guān)采購制度、執(zhí)行監(jiān)督方面開展針對性工作，抓好成本控制、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制和廉潔風(fēng)險控制等管理要素，不斷提高采購管理水平。

二、存在的問題

1.管理流程未與技術(shù)流程有機(jī)結(jié)合

科研項(xiàng)目外協(xié)外包采購對象的設(shè)計(jì)狀態(tài)（技術(shù)需求）直接決定采購成本，以產(chǎn)品研制為例，產(chǎn)品組成、復(fù)雜度、技術(shù)先進(jìn)性、可靠性、物資選用要求都對成本價格產(chǎn)生較大影響。由于技術(shù)方案先進(jìn)性、可靠性與科研成本控制存在客觀矛盾，部分科研人員經(jīng)濟(jì)性意識不強(qiáng)，導(dǎo)致技術(shù)管理和成本管理存在脫節(jié)情況，項(xiàng)目超概、無毛利、低毛利現(xiàn)象時有發(fā)生，給企業(yè)和協(xié)作單位帶來了一定的經(jīng)營壓力?；谝寻l(fā)生成本開展項(xiàng)目定價的模式已無法滿足當(dāng)前軍品定價機(jī)制改革的要求，采購成本控制管理模式亟待改變。

2.外協(xié)供方相對穩(wěn)定，新供方審查時機(jī)相對滯后

科研項(xiàng)目交付成果可靠性要求較高，實(shí)物產(chǎn)品的可靠性、研究計(jì)算的準(zhǔn)確性都可能直接關(guān)系到項(xiàng)目成敗。為降低采購質(zhì)量風(fēng)險，航天企業(yè)一般依據(jù)歷史合作情況，逐步建立完善本單位的合格（優(yōu)選）供方名錄，采購部門與需求提出部門（設(shè)計(jì)部門）優(yōu)先在現(xiàn)有供方名錄內(nèi)選擇任務(wù)協(xié)作單位，僅當(dāng)名錄內(nèi)單位不具備承擔(dān)任務(wù)的能力或不滿足某些特殊要求時，才可能通過其他途徑引入新供方。這就造成了科研項(xiàng)目備選供方相對穩(wěn)定、市場競爭不足，一些名錄外的優(yōu)秀供應(yīng)商難以進(jìn)入企業(yè)供方名錄的現(xiàn)象。

此外，科研項(xiàng)目外協(xié)外包采購對象技術(shù)專業(yè)性強(qiáng)，采購部門、質(zhì)量部門等有時難以直接推薦出優(yōu)秀的名錄外備選供方，需求提出部門通過調(diào)研、交流走訪等活動，與具備技術(shù)能力的協(xié)作單位更易于深度溝通，對新供方推薦的話語權(quán)較重。質(zhì)量部門一般以企業(yè)現(xiàn)有資質(zhì)來衡量其質(zhì)量能力，未深度參與其研制生產(chǎn)環(huán)節(jié)，有時在合同履約中才發(fā)現(xiàn)新供方單位在質(zhì)量保證能力方面與航天質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求存在顯著差距，給整個項(xiàng)目順利推進(jìn)造成被動的影響。

3.重視采購效率，忽略采購效益

針對部分專業(yè)性強(qiáng)且企業(yè)合格（優(yōu)選）供方名錄中備選供方有限的采購需求，采購部門習(xí)慣選擇單一來源實(shí)施采購，未對外發(fā)布采購需求；而一些通用性較強(qiáng)的采購案例，采購部門習(xí)慣選用詢價采購，也未發(fā)揮競爭性采購的最大優(yōu)勢。在外協(xié)外包采購價格管理方面，受到科研項(xiàng)目采購對象種類繁雜、專業(yè)性強(qiáng)的影響，采購從業(yè)人員習(xí)慣在項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)依據(jù)價格類比法或工程法與潛在供應(yīng)商開展價格協(xié)商或談判，而非報價詳細(xì)審查，難以掌握采購對象的真實(shí)成本。這些普遍反映出采購部門更重視采購效率，優(yōu)先確保項(xiàng)目進(jìn)度，但其代價是成本控制難以符合自身預(yù)期，同時也可能錯失優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商。

三、風(fēng)險控制點(diǎn)前移的采購管理流程設(shè)計(jì)

科研項(xiàng)目采購管理相關(guān)方職責(zé)梳理是完善現(xiàn)有管理流程、降低采購管理風(fēng)險的重要基礎(chǔ)，明確各環(huán)節(jié)責(zé)任方的工作職責(zé)能夠有效杜絕采購管理交叉界面責(zé)任不清，審查把關(guān)不嚴(yán)的情況。航天企業(yè)科研項(xiàng)目外協(xié)外包采購活動主要相關(guān)方至少包括采購部門、需求提出部門（設(shè)計(jì)部門）、監(jiān)督管理部門。其中，采購部門一般為項(xiàng)目計(jì)劃部門，負(fù)責(zé)組織實(shí)施采購行為，與最終確定的協(xié)作單位簽訂合同并監(jiān)督其履約交付；需求提出部門負(fù)責(zé)根據(jù)項(xiàng)目技術(shù)總要求提出與采購直接相關(guān)的技術(shù)要求；監(jiān)督管理部門一般為質(zhì)量部門、紀(jì)檢部門等，按責(zé)任分工負(fù)責(zé)辨識協(xié)作單位的履約風(fēng)險、監(jiān)督檢查協(xié)作單位的研制生產(chǎn)過程／審查采購流程的規(guī)范性等。

科研項(xiàng)目采購管理完善的目的是通過明確采購管理相關(guān)環(huán)節(jié)責(zé)任，加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督審查，最終以融合風(fēng)險控制要素的管理流程驅(qū)動采購業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)。風(fēng)險控制點(diǎn)前移的采購管理流程（見圖1）主要包括采購必要性分析、目標(biāo)價格設(shè)計(jì)、備選供應(yīng)商的選擇、采購方式選擇及供方確定、采購計(jì)劃批復(fù)等環(huán)節(jié)。

1.采購必要性分析

需求提出部門（設(shè)計(jì)部門）應(yīng)向采購部門提出采購需求并開展采購必要性分析。因本單位研制能力不滿足上級要求，確需外協(xié)外包采購的任務(wù)，需求提出部門應(yīng)向采購部門提出采購需求并開展采購必要性分析，由采購部門及項(xiàng)目技術(shù)負(fù)責(zé)人審核。針對本單位具備條件，需求提出部門仍堅(jiān)持外協(xié)外包采購的任務(wù)，必須寫明具體原因，由采購部門組織復(fù)審確認(rèn)，盡可能減少非必要采購行為，實(shí)現(xiàn)企業(yè)技術(shù)、成本、質(zhì)量、進(jìn)度管理效益最優(yōu)化。

采購必要性分析簽批后，需求提出部門方可編制詳細(xì)技術(shù)要求，如任務(wù)書等設(shè)計(jì)文件。采購必要性分析的形式不限于專項(xiàng)分析報告，經(jīng)過正式評審的方案報告或有關(guān)上級文件一般也可視為采購必要性的支撐性材料。

2.目標(biāo)價格設(shè)計(jì)

開展目標(biāo)價格設(shè)計(jì)是做好采購成本控制的關(guān)鍵。采購部門在實(shí)施采購前應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目整體預(yù)算或已到位經(jīng)費(fèi)情況，針對具體采購對象，采用類比法、工程法進(jìn)行目標(biāo)價格設(shè)計(jì)，制定目標(biāo)價格區(qū)間。若目標(biāo)價格范圍存在超出預(yù)算的可能，應(yīng)組織需求設(shè)計(jì)部門迭代優(yōu)化技術(shù)方案，將設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)與采購成本控制環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，提前通過自身迭代優(yōu)化設(shè)計(jì)或與上級溝通降低技術(shù)指標(biāo)要求實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)簡化等方式使采購目標(biāo)價格盡可能匹配預(yù)算，確保在滿足頂層需求的前提下避免“過設(shè)計(jì)”或“鍍金”，降低潛在成本控制風(fēng)險。例如，在一般工況下，通過選用常規(guī)質(zhì)量等級的元器件、減少冗余設(shè)計(jì)或優(yōu)化試驗(yàn)驗(yàn)證條件等，能夠降低超出10%的成本。

3.供應(yīng)商范圍的確定

對于采購管理中最敏感的供方選擇環(huán)節(jié)，需求提出部門（設(shè)計(jì)部門）一般作為項(xiàng)目直接相關(guān)方可推薦備選供方（一家或多家），但其沒有直接確定供方的權(quán)利。一般情況下，需求提出部門（設(shè)計(jì)部門）在本企業(yè)合格（優(yōu)選）供應(yīng)商名錄范圍內(nèi)推薦具備承擔(dān)任務(wù)的備選供方及理由，提交至質(zhì)量部門等監(jiān)督管理部門審核。若企業(yè)合格（優(yōu)選）供應(yīng)商名錄中暫無可選的協(xié)作單位，或備選供方數(shù)量難以滿足實(shí)施競爭性采購基本要求時，需求提出部門應(yīng)積極尋找潛在協(xié)作方，最大程度消除單一供方可能導(dǎo)致的不利影響。

技術(shù)調(diào)研或?qū)ν庑枨蟀l(fā)布是尋找潛在合作伙伴最主要的途徑，技術(shù)調(diào)研一般以需求提出部門（設(shè)計(jì)部門）為主體開展協(xié)作單位能力調(diào)研，對外需求發(fā)布是通過官方電子采購平臺（如裝備信息采購網(wǎng)、航天電子采購平臺等）發(fā)布項(xiàng)目相關(guān)較為詳細(xì)的協(xié)作需求及對協(xié)作單位資質(zhì)要求等，再采取線下方式進(jìn)行詳細(xì)協(xié)調(diào)。

4.名錄外供方能力初審

圖1 風(fēng)險控制點(diǎn)前移的科研項(xiàng)目采購管理流程

供方技術(shù)能力是否達(dá)到承制本項(xiàng)目要求的結(jié)論一般是由需求提出部門（設(shè)計(jì)部門）多次交流協(xié)調(diào)后給出。實(shí)踐中，由于企業(yè)與名錄外協(xié)作單位從未開展過實(shí)際合作，其供方進(jìn)度管控能力，特別是質(zhì)量保證能力能否完全符合航天項(xiàng)目管理要求，需求提出部門往往容易忽視或難以直接給出評價結(jié)論。名錄外供方能力初審是由質(zhì)量管理部門組織專家組開展的現(xiàn)場審查，審查內(nèi)容主要包括技術(shù)研發(fā)能力、生產(chǎn)現(xiàn)場管理、外包過程控制、企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)過程規(guī)范性、履約信譽(yù)等要素，對評分不合格的單位不允許參與本次競爭性采購。針對產(chǎn)品類采購，特別是關(guān)鍵產(chǎn)品的協(xié)作任務(wù)，開展名錄外供方能力初審能夠有效提前識別合同按期履約及質(zhì)量風(fēng)險，從而將質(zhì)量風(fēng)險控制點(diǎn)前移到采購計(jì)劃階段。

5.選擇采購方式并確定供方

科研項(xiàng)目外協(xié)外包采購方式與采購對象直接相關(guān)，涉及的因素包括但不限于通用性（繼承性）、技術(shù)復(fù)雜度、成熟度、是否涉密、進(jìn)度周期要求、質(zhì)量要求、采購數(shù)量、采購預(yù)算等方面。采購部門應(yīng)以效率效益最大化為目標(biāo)，結(jié)合采購對象自身特點(diǎn)選擇最適合的采購方式，并按照其所對應(yīng)的采購流程（程序）最終確定供方?！墩少彿ā芬?guī)定的5 種采購方式分別是公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、詢價采購、單一來源采購和競爭性談判，上述采購方式對應(yīng)的科研項(xiàng)目采購對象適用范圍體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)。針對通用物資、通用產(chǎn)品、常規(guī)性的工藝工序過程、通用檢測和試驗(yàn)項(xiàng)目、軟件評測，當(dāng)采購預(yù)算金額超出基準(zhǔn)線（滿足上級要求情況下按各企業(yè)實(shí)際測算）時，可按照采購公開范圍的不同選擇公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)。招標(biāo)采購由于需要委托代理機(jī)構(gòu)介入，采購管理過程最為規(guī)范，但管理鏈條長、采購周期相對久。

二是詢價采購。詢價采購與招標(biāo)采購的面向?qū)ο蠡疽恢?，采購預(yù)算金額低于本單位設(shè)定基準(zhǔn)線，應(yīng)優(yōu)先選擇詢價采購以提高采購效率。

三是單一來源采購。單一來源是因特定原因限制，針對某項(xiàng)具體任務(wù)僅能夠選擇唯一具備任務(wù)承制能力的單位。通常情況下，用戶明確指定供方或任務(wù)有較強(qiáng)技術(shù)延續(xù)性，不宜變更原有協(xié)作單位時也認(rèn)定其為單一來源。單一來源采購最大的弊端是對項(xiàng)目成本、進(jìn)度、質(zhì)量控制都不利，因此確定單一來源必須有正當(dāng)理由，否則容易被各級監(jiān)管部門提出質(zhì)疑。

四是競爭性談判。招標(biāo)采購效率不高，詢價采購偏重于價格因素，難以滿足科研項(xiàng)目“定制化”特點(diǎn)，而單一來源采購存在的各類風(fēng)險最高。針對科研項(xiàng)目中技術(shù)復(fù)雜度高、成熟度一般的產(chǎn)品，有一定批量的生產(chǎn)過程、專項(xiàng)檢測、試驗(yàn)項(xiàng)目，以及技術(shù)研究任務(wù)等對象，應(yīng)結(jié)合采購預(yù)算優(yōu)先選擇競爭性談判方式?？蒲许?xiàng)目可按順序開展競爭性談判：各供應(yīng)商匯報任務(wù)實(shí)施方案及價格方案，具有專業(yè)背景的專家組（需滿足崗位回避原則）就任務(wù)實(shí)施細(xì)節(jié)和價格與其開展談判，并依據(jù)事前確定的評價準(zhǔn)則打分，以集體決策形式確定任務(wù)協(xié)作單位并現(xiàn)場宣布。評價準(zhǔn)則包含但不限于技術(shù)能力、生產(chǎn)質(zhì)量保證能力、研制周期進(jìn)度、報價等方面，具體項(xiàng)目和分值根據(jù)任務(wù)特點(diǎn)由采購相關(guān)方和專家組共同協(xié)商確定。通過競爭性談判方式開展的采購行為發(fā)揮了市場競爭的優(yōu)勢，與招標(biāo)類采購相比既提高了效率，又盡可能地降低化解各類采購的風(fēng)險。

綜合考慮采購效率、效益、規(guī)范性、風(fēng)險控制等因素，航天企業(yè)科研項(xiàng)目應(yīng)以競爭性談判、單一來源和詢價采購為主，公開招標(biāo)與邀請招標(biāo)為輔實(shí)施外協(xié)外包采購。

6.采購計(jì)劃的審批

企業(yè)內(nèi)部的采購計(jì)劃申請單應(yīng)詳細(xì)記錄上述各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵信息，涉及到預(yù)算外或超預(yù)算計(jì)劃、首次合作供方、參與競爭單位數(shù)量不滿足要求需變更采購方式等特殊情況的采購活動應(yīng)在原授權(quán)負(fù)責(zé)人簽批的基礎(chǔ)上提高一級審批。審批通過后，采購部門應(yīng)組織開展合同報價審查，必要時成立審價小組，并與乙方單位開展價格談判，簽訂采購合同并監(jiān)督其完成履約。

針對航天科研項(xiàng)目外協(xié)外包采購特點(diǎn)和當(dāng)前管理不足，通過強(qiáng)化采購管理相關(guān)方責(zé)任意識、引入供應(yīng)商質(zhì)量保證能力初審、積極推進(jìn)競爭性采購等方式，研究提出了將質(zhì)量、成本、進(jìn)度、廉潔風(fēng)險控制點(diǎn)前移的科研項(xiàng)目采購管理流程，希望能為軍工單位完善采購管理制度，提升科研項(xiàng)目競爭性采購管理水平提供一些思路。