黃炳昭，韋正崢，蔣玉丹，郭云，王建生

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029)

2020年初新冠肺炎疫情發(fā)生以來，黨中央審時度勢、綜合研判，迅速作出部署，團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民，打了一場驚心動魄的抗疫大戰(zhàn)，付出巨大努力，取得了抗擊新冠肺炎疫情斗爭重大戰(zhàn)略成果，成功控制了百年來全球發(fā)生的最嚴重的傳染病大流行，并快速實現(xiàn)了常態(tài)化疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌推進，創(chuàng)造了人類同疾病斗爭史上的又一個英勇壯舉。

確保人民群眾生命安全和身體健康是我們黨治國理政的一項重大任務(wù)。此次疫情的發(fā)生和應(yīng)對更是將公眾健康問題提到了空前高度，勢必將對我國公共衛(wèi)生管理產(chǎn)生極其深遠的影響。同時，生態(tài)環(huán)境保護也應(yīng)以保障公眾健康為出發(fā)點和落腳點開展工作，把能否切實保障公眾健康作為衡量和評價生態(tài)環(huán)境保護工作績效的重要指標。作為公共衛(wèi)生管理和生態(tài)環(huán)境保護重要組成部分的環(huán)境與健康工作，應(yīng)深刻總結(jié)借鑒本次疫情應(yīng)對中形成的好的做法，繼續(xù)發(fā)揮我國國家治理體系和治理能力多方面的顯著優(yōu)勢，同時也應(yīng)及時吸取教訓，盡快補短板、堵漏洞、強弱項，為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，維護人民群眾的健康權(quán)益貢獻力量。

1 要深刻認識環(huán)境與健康工作的重要意義

健康是每個國民的立身之本，也是一個國家的立國之基。習近平總書記多次強調(diào)，“沒有全民健康，就沒有全面小康，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”。疫情發(fā)生后，黨中央始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，把疫情防控作為當前頭等重要的大事，領(lǐng)導全國人民為抗擊疫情、控制疫情蔓延作出了艱苦卓絕的努力，付出了巨大的代價，取得了來之不易的重要成效，這充分體現(xiàn)了我們黨以人為本的執(zhí)政理念。

當前，環(huán)境因子已是影響公眾健康的主要因素之一，環(huán)境與健康工作成為公共衛(wèi)生管理的重要內(nèi)容。根據(jù)聯(lián)合國報告，2012年全球約1260萬人由于環(huán)境因素死亡，占全部死亡人數(shù)的23%[1]。對于我國而言，得益于經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，我國總體由環(huán)境問題導致的健康影響有了大幅降低。但通過對室外空氣顆粒物污染、室外臭氧污染及鉛等3個工業(yè)化過程中產(chǎn)生的化學性環(huán)境危險因素進行單獨分析，發(fā)現(xiàn)其環(huán)境歸因疾病負擔實則有所上升[2]，我國當前影響公眾健康的環(huán)境問題已由傳統(tǒng)環(huán)境因素轉(zhuǎn)變?yōu)樵诠まr(nóng)業(yè)生產(chǎn)及人類活動過程中產(chǎn)生的化學性環(huán)境因素。由于環(huán)境污染導致的健康影響具有累積性和滯后性，近幾十年快速發(fā)展積累下來的生態(tài)環(huán)境問題日益顯現(xiàn)，且即使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到總體改善，環(huán)境污染對人們的健康影響仍需較長時間才能緩解，環(huán)境與健康總體形勢不容樂觀。

保護公眾健康一直都是生態(tài)環(huán)境保護的初心和使命。良好的生態(tài)環(huán)境關(guān)乎人民切身利益，關(guān)乎民族長遠未來，讓老百姓呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的食物是生態(tài)文明的必然要求?？v觀世界環(huán)境保護發(fā)展史，環(huán)境污染問題讓人類付出了極大的健康代價，發(fā)生了震驚世界的八大公害事件，促使了人類環(huán)境意識的覺醒，帶來了生態(tài)環(huán)境保護工作的產(chǎn)生和不斷發(fā)展，我國也不例外。從20世紀70年代官廳水庫水污染問題調(diào)查與治理間接促使了我國生態(tài)環(huán)境事業(yè)的起步，到2005年松花江水污染事件后生態(tài)環(huán)境保護工作突飛猛進的發(fā)展，再到2013年北京及周邊地區(qū)發(fā)生持續(xù)性、大范圍、高濃度的霧霾天氣后形成的全社會向污染宣戰(zhàn)的工作局面，可以說環(huán)境與健康工作貫穿了我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展歷程，并且成為我國生態(tài)環(huán)境保護工作發(fā)展的重要驅(qū)動力。

黨和國家高度重視環(huán)境與健康問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，形成了科學系統(tǒng)的習近平生態(tài)文明思想，同時把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，提出建設(shè)“美麗中國”與“健康中國”的宏偉目標，這是黨和國家對人民的莊嚴承諾。習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)應(yīng)“重點解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題”，在全國衛(wèi)生與健康大會上提出“綠水青山不僅是金山銀山，也是人民群眾健康的重要保障”，要求“將健康融入所有政策”，其中一項重要內(nèi)容就是將健康融入生態(tài)環(huán)境保護政策，建設(shè)健康環(huán)境。修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》突出強調(diào)保障公眾健康的立法宗旨并新增了開展環(huán)境與健康工作的具體條款，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》設(shè)置“建設(shè)健康環(huán)境”篇章以及近年來有關(guān)部門開展的一系列具體舉措都反映了黨和國家解決損害人民群眾健康的環(huán)境問題、加強環(huán)境與健康工作的堅強意志和決心[3]。

2 要堅持預(yù)防為主、風險管理的工作原則

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調(diào)，預(yù)防是最經(jīng)濟最有效的健康策略，要堅決貫徹預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康工作方針，堅持常備不懈，將預(yù)防關(guān)口前移，避免小病釀成大疫，要強化風險意識，完善公共衛(wèi)生重大風險研判、評估、決策、防控協(xié)同機制。在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上，習近平總書記指出，必須增強謹慎之心，對風險因素要有底線思維，對解決問題要一抓到底，一時一刻不放松，一絲一毫不馬虎，直至取得最后勝利。

事實上，預(yù)防為主既是我國衛(wèi)生與健康工作的基本方針，也是我國生態(tài)環(huán)境保護工作的基本原則之一，不論是病毒還是環(huán)境污染，都應(yīng)該防患于未然，把問題解決在萌芽之時、成災(zāi)之前。與傳染病防治不同的是，環(huán)境問題導致的健康影響存在滯后效應(yīng)，通常要經(jīng)過10年、20年甚至更長的時間才能顯現(xiàn)，同時環(huán)境與健康問題的影響范圍更廣、危害更隱蔽且很難治愈。因此，開展環(huán)境健康風險管理，是從源頭控制污染、有效防范健康風險、避免和減少環(huán)境污染損害群眾健康事件的一項最有效、最經(jīng)濟、最可行的手段，是切實解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題的重要抓手，是對現(xiàn)有環(huán)境管理制度的重要補充，是今后一段時間生態(tài)環(huán)境部門亟待加強的重要工作。

建議加強科技儲備、人才儲備、政策儲備，打通體制機制障礙，形成工作合力。一是提高思想認識，客觀全面地了解開展環(huán)境與健康工作的緊迫性以及其對于生態(tài)環(huán)境保護的支撐作用，以解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題為重點，堅持預(yù)防為主、風險管理的工作原則，依法加強環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風險評估工作。二是加大科研力度，加強環(huán)境與健康基礎(chǔ)和應(yīng)用研究，針對環(huán)境基準、環(huán)境暴露、污染物毒性、環(huán)境健康風險評估等重點領(lǐng)域開展科學攻關(guān)，加強科技成果轉(zhuǎn)化，更好地服務(wù)于管理工作，提升科技支撐水平。三是加強政策儲備，抓緊研究環(huán)境與健康工作融入環(huán)境監(jiān)測、標準、環(huán)境影響評價、排污許可、環(huán)境績效評價等生態(tài)環(huán)境管理關(guān)鍵制度的切入點和路徑，完善環(huán)境與健康標準體系。四是促進部門間協(xié)作，建議國務(wù)院適時出臺規(guī)范性文件，進一步明確環(huán)境與健康工作的主要內(nèi)容、部門職責、工作機制、保障措施等，共同應(yīng)對環(huán)境污染導致的健康損害。

3 要善于精準施策、分類管理

2020年2月12日，中共中央政治局常委會會議提出非疫情防控重點地區(qū)要以實行分區(qū)分級精準防控為抓手，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會秩序恢復。2020年2月17日，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)《關(guān)于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》，對各地制定差異化的縣域防控和恢復經(jīng)濟社會秩序措施提供指導?？茖W、精準、差異化、分區(qū)分級可以說是黨中央在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展中的核心內(nèi)容，只有準確分析判斷疫情形勢，精準制定施行防控措施，才能既做好疫情防控工作，又把疫情對經(jīng)濟社會的影響降到最低，保持經(jīng)濟平穩(wěn)運行和社會和諧穩(wěn)定，這為環(huán)境與健康工作以及后污染攻堅戰(zhàn)時期的生態(tài)環(huán)境管理提供了思路借鑒。

各地由于環(huán)境質(zhì)量狀況、功能定位、產(chǎn)業(yè)類型、人口分布等具有較大差別，按照完全一致的管理要求和標準開展生態(tài)環(huán)境治理不僅容易忽略特異性、缺乏針對性，還可能帶來更高的治理成本。近日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)實施《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導意見》，突出強調(diào)精準治污、科學治污、依法治污，并建立實施環(huán)評審批和監(jiān)督執(zhí)法兩個“正面清單”制度，正是貫徹落實中央科學防治、精準施策精神的具體舉措。應(yīng)充分學習借鑒黨中央在統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作中的經(jīng)驗做法，按照風險等級制定差異化的管理策略，發(fā)揮環(huán)境與健康工作的專業(yè)特長，強化風險評估和防控，做生態(tài)環(huán)境保護的“偵察兵”和“瞄準鏡”，及時發(fā)現(xiàn)管理重點并分類開展差異化的治理工作，提升我國生態(tài)環(huán)境治理的科學化、精細化水平。

建議在“十四五”時期廣泛開展區(qū)域環(huán)境健康風險識別和評估工作，為生態(tài)環(huán)境部門確定重點監(jiān)管對象并開展有針對性的防控措施提供可靠依據(jù)，開展環(huán)境健康風險分區(qū)分級管理。一是要加強對污染源普查、環(huán)境統(tǒng)計、監(jiān)測、環(huán)評、排污許可等方面的數(shù)據(jù)整合分析，綜合考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、行業(yè)類型、污染源分布、污染物排放、人口、土地利用等方面信息，分析掌握區(qū)域環(huán)境健康風險主要來源，明確風險管理目標，確定環(huán)境健康高風險行業(yè)、污染源、污染物、暴露途徑、暴露路徑及可能受到潛在污染影響的敏感人群。二是要兼顧突發(fā)和累積環(huán)境健康風險，構(gòu)建環(huán)境健康風險預(yù)警預(yù)測平臺，動態(tài)評估區(qū)域環(huán)境健康風險水平，按照風險高低進行分區(qū)分級并繪制風險地圖。三是對風險較高區(qū)域開展差異化的環(huán)境監(jiān)測，加強常規(guī)大氣、水、土壤環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測中特征污染物的篩選和研判，在常規(guī)環(huán)境監(jiān)測的基礎(chǔ)上增加對該區(qū)域特征污染物的監(jiān)測指標，合理增加并動態(tài)更新監(jiān)測點位，讓環(huán)境監(jiān)測更能反映人群真實暴露情況，提升環(huán)境風險預(yù)警的精準性。四是創(chuàng)新監(jiān)管模式，將風險識別和評估結(jié)果作為重點排污單位名錄及環(huán)境準入和執(zhí)法服務(wù)事項“白名單”確定的重要依據(jù)，對于高風險行業(yè)企業(yè)，在環(huán)境影響評價中增加環(huán)境健康風險評估內(nèi)容，并以此銜接排污許可，做到管好風險存量、控好風險增量。

4 要積極回應(yīng)、妥善引導社會輿情

重大疫情不僅關(guān)乎健康，更因其連鎖反應(yīng)涉及廣泛，一旦在公共安全危機處置過程中因壓力疊加或考量失衡而出現(xiàn)系列性的應(yīng)對措施不當，會給我國經(jīng)濟、社會生活造成巨大的沖擊，也給政府公共管理帶來巨大的輿情壓力[4]。新冠肺炎疫情的爆發(fā)引起了全社會的極大關(guān)注，網(wǎng)上有關(guān)新型冠狀病毒的輿情話題與疫情輿情熱點不斷滋生發(fā)酵，極易滋生負面輿情，觸發(fā)輿情危機，對疫情防控工作產(chǎn)生不利影響。黨中央迅速部署，習近平總書記多次針對政策宣貫、信息發(fā)布、宣傳引導及輿情應(yīng)對等方面工作作出重要指示。而后，我們看到，疫情信息得到及時準確發(fā)布，謠言產(chǎn)生后官方迅速辟謠糾偏，全社會眾志成城、共同抗“疫”，我國的疫情防控工作得到了國際社會的廣泛好評。

事實證明，公開透明是非常有效的措施。環(huán)境與健康問題同重大疫情一樣，都事關(guān)人民群眾健康這一最根本的切身利益，輿論關(guān)注度極高，此類輿情觸點多、燃點低、爆點高，稍有不慎，就會對生態(tài)環(huán)保大局甚至政府公信力造成負面影響[5]。同時，環(huán)境與健康問題涉及諸多專業(yè)領(lǐng)域和專業(yè)知識，公眾對風險認知及評價結(jié)果的不確定性不易理解，更加劇了輿情應(yīng)對的難度。相關(guān)部門應(yīng)加強環(huán)境與健康相關(guān)輿情的應(yīng)對和引導工作，有效開展風險溝通，強化信息公開，增加信息供給，滿足公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在生態(tài)環(huán)境治理中贏得更多群眾的理解與支持。

建議有關(guān)部門有效開展風險溝通，提升公民環(huán)境與健康素養(yǎng)。一是要樹立專業(yè)權(quán)威，成立由毒理學、環(huán)境科學、流行病學、臨床醫(yī)學、法學、新聞傳播學等多學科權(quán)威專家組成的國家環(huán)境健康風險評估專家委員會，為我國環(huán)境與健康管理工作提供技術(shù)指導，審議環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查及風險評估結(jié)果并在突發(fā)環(huán)境與健康事件中及時開展風險溝通。二是要建立健全環(huán)境健康風險溝通及信息發(fā)布機制，開展環(huán)境與健康相關(guān)問題的輿情信息收集，充分發(fā)揮官方媒體的權(quán)威作用、專業(yè)媒體的引導作用和大眾媒體的宣傳作用，推動建立良性互動，以事實為基礎(chǔ)，及時、準確、主動地發(fā)布權(quán)威信息，回應(yīng)公眾關(guān)切，加強對不實言論的甄別和處置，營造良好的社會輿論氛圍。三是要提升公民環(huán)境與健康素養(yǎng)，制定居民環(huán)境與健康素養(yǎng)提升計劃并納入生態(tài)環(huán)境保護宣傳教育工作，推動部門合作，大力普及環(huán)境與健康基本理念、基本知識和基本技能，針對不同人群制定差異化素養(yǎng)提升目標和提升措施，促進公眾參與并支持環(huán)境與健康工作，推動全社會形成有利于生態(tài)環(huán)境保護和公眾身心健康的綠色生活方式。