薄 云

區(qū)域(僅限定于省市級)高等教育規(guī)劃,是區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃中的子規(guī)劃,是政府規(guī)劃的重要組成部分。高等教育與其他層次教育不同的社會功能和發(fā)展環(huán)境以及高等教育系統(tǒng)內(nèi)外部的復(fù)雜性和開放性等,決定了其編制的主體選擇、原則遵循及其實(shí)施路徑等諸多方面具有自己的顯著特點(diǎn)?！笆奈濉睍r(shí)期,國家對規(guī)劃,包括教育規(guī)劃科學(xué)性的要求更高。同時(shí),面對國內(nèi)外疫情防控和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢,為破解地方高校發(fā)展困局,補(bǔ)齊區(qū)域高等教育發(fā)展短板,區(qū)域高等教育規(guī)劃的編制在國際化和區(qū)域化或本土化、傳承與創(chuàng)新以及內(nèi)涵式、特色化發(fā)展等方面都面臨更大的挑戰(zhàn)與抉擇。這就需要我們從規(guī)劃編制的邏輯起點(diǎn)出發(fā),重新認(rèn)識高等教育的功能,以此為參考,遵循并細(xì)化落實(shí)一定的原則,來編制區(qū)域高等教育規(guī)劃。

一、高等教育的功能定位:區(qū)域高等教育規(guī)劃編制的邏輯起點(diǎn)

高等教育的功能定位是區(qū)域高等教育規(guī)劃編制的邏輯起點(diǎn)。根據(jù)《教育大辭典》的分類,教育的功能可分為教育的社會功能和教育的個體或主體功能。教育的社會功能包括政治功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化功能等三大功能,個體功能包括個體發(fā)展功能、職業(yè)功能和升遷功能。其中高等教育的個體功能將其與其他教育層次區(qū)別開來,而高等教育社會功能的外顯,其與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等之間的緊密聯(lián)系則具有鮮明的區(qū)域特點(diǎn),并將不同區(qū)域的高等教育區(qū)別開來。

(一)高等教育的社會功能

一般來講,高等教育的社會功能包括政治功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化功能等三大功能。政治、經(jīng)濟(jì)和文化這些部門既是高等教育發(fā)展的服務(wù)對象,也是為高等教育發(fā)展提供重要支撐的部門。區(qū)域高等教育與區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口等社會其他系統(tǒng)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系,尤其是隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級,高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的關(guān)系越來越密切,高等教育的經(jīng)濟(jì)功能更是得到前所未有地強(qiáng)化。與此相應(yīng)地,區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃被視為區(qū)域高等教育規(guī)劃編制的重要依據(jù)。

(二)高等教育的個體功能

與初、中等教育相比,除了成長功能外,高等教育的個體功能還包括職業(yè)功能和升遷功能,其中職業(yè)功能是指受教育者接受高等教育以后能從事某種職業(yè)的功能,而升遷功能主要是指受教育者接受了高等教育以后能向更高的社會階層流動,這些都是基礎(chǔ)教育層次不具備的功能。由于直接面向就業(yè)、升遷,是實(shí)現(xiàn)社會階層流動的重要途徑,高等教育作為一個備受關(guān)注的社會民生問題,引發(fā)了社會各方對其發(fā)展更多更高的期待。人們希望高等教育規(guī)劃可以體現(xiàn)、反映更多的合理訴求,比如教育公平與質(zhì)量、就業(yè)公平與質(zhì)量等。因?yàn)橹挥新湓诩埫嬉?guī)劃上,才有可能從紙面走向?qū)嵺`,在現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)這種訴求。

另一方面,無論是高等教育的社會功能,還是個體功能,均需要通過人的培養(yǎng)來實(shí)現(xiàn)。這就需要我們在編制區(qū)域高等教育規(guī)劃時(shí)不但要看到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等“物”,更要看到鮮活的、個性化的“人”,在實(shí)現(xiàn)個體發(fā)展功能的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)高等教育的社會功能。而編制原則的把握和確定,在很大程度上影響著高等教育功能的實(shí)現(xiàn)。因此,區(qū)域高等教育規(guī)劃編制時(shí)遵循科學(xué)、系統(tǒng)和合理的原則,就顯得至關(guān)重要。

二、區(qū)域高等教育規(guī)劃的編制原則

作為民生領(lǐng)域的重要規(guī)劃,區(qū)域高等教育規(guī)劃的編制旨在基于前一個時(shí)期的問題尋求對策,明確區(qū)域高等教育未來發(fā)展方向,促進(jìn)未來一個時(shí)期區(qū)域高等教育的可持續(xù)健康發(fā)展,可以說“促發(fā)展”是整個規(guī)劃的關(guān)鍵詞。那么“十四五”時(shí)期如何通過規(guī)劃的科學(xué)編制來引領(lǐng)未來一個時(shí)期區(qū)域高等教育發(fā)展? 我們認(rèn)為新時(shí)期區(qū)域高等教育規(guī)劃編制應(yīng)該堅(jiān)持協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展理念,并始終堅(jiān)持全局性、協(xié)調(diào)性和批判性原則等三個原則,合理確定未來發(fā)展基調(diào)。

(一)全局性原則

區(qū)域高等教育是多重視野和維度下的高等教育,有自己獨(dú)特的發(fā)展坐標(biāo)系。為順應(yīng)高等教育國際化潮流,體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖,滿足未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求,“十四五”時(shí)期區(qū)域高等教育發(fā)展將會更加開放與包容。這就需要我們在編制區(qū)域高等教育規(guī)劃時(shí)具有全局觀,保持開放的視野和包容的心態(tài),放眼全球,立足區(qū)域,對當(dāng)前和未來一個時(shí)期世界高等教育發(fā)展趨勢、國家戰(zhàn)略和區(qū)域高等教育發(fā)展定位及走向有一個全面、準(zhǔn)確而清晰的判斷。因此,這里的全局性主要有三個方面的含義。

一是在國際大視野中展望區(qū)域高等教育。區(qū)域高等教育規(guī)劃編制必須具有大胸懷和大視野。教育問題的綜合性和復(fù)雜性,以及當(dāng)前教育理論、教育研究成果的紛繁復(fù)雜,使得我們必須具有開放的胸襟和國際視野。很多區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃沒有清楚地展現(xiàn)或分析當(dāng)前國際上教育發(fā)展的基本動態(tài)。[1]誠然,每個國家和地區(qū)的教育改革與實(shí)踐都有自己的長板和短板,但對我們來講并不是要照搬照抄,而是如何揚(yáng)長避短,為我所用。對后發(fā)型國家而言,了解世界教育改革的趨勢,了解國際上先進(jìn)的教育理念和制度設(shè)計(jì)與安排,無疑都是縮小差距的捷徑。這就需要我們放眼全球,拓寬教育視野,學(xué)習(xí)先進(jìn)的教育理念,[2]進(jìn)而加強(qiáng)國際合作,提升區(qū)域高等教育的國際化水平。

二是在中央—地方框架下審視區(qū)域高等教育發(fā)展。作為未來一個時(shí)期教育改革發(fā)展的行動綱領(lǐng)和藍(lán)圖,區(qū)域教育改革和發(fā)展目標(biāo)需要順應(yīng)國家教育改革發(fā)展的要求以及未來發(fā)展的趨勢,[3]必須對國家高等教育規(guī)劃有所延續(xù)和呼應(yīng),對接國家高等教育改革需求。因此,區(qū)域高等教育規(guī)劃的編制應(yīng)將國家新戰(zhàn)略、新政策、新思路和對區(qū)域高等教育的新要求吸納進(jìn)來。例如為推進(jìn)依法治教,新修訂的《高等教育法》對高等教育辦學(xué)方針、人才培養(yǎng)、評價(jià)制度、經(jīng)費(fèi)籌措等方面的規(guī)定,都應(yīng)該在區(qū)域高等教育規(guī)劃中有所體現(xiàn),這是實(shí)現(xiàn)依法治教的關(guān)鍵。此外,對國家重大文件(包括決定、實(shí)施意見、指導(dǎo)意見及通知)和重大計(jì)劃的精神,區(qū)域高等教育規(guī)劃也要給予充分、科學(xué)的體現(xiàn),以指導(dǎo)和推動未來一個時(shí)期區(qū)域高等教育改革與發(fā)展。

三是在大區(qū)域、跨區(qū)域框架內(nèi)謀劃區(qū)域高等教育發(fā)展。受本地區(qū)的文化歷史傳統(tǒng)、自然和社會環(huán)境、人口構(gòu)成、教育發(fā)展水平等多種因素的影響,[4]區(qū)域高等教育發(fā)展各有特色。為避免“一刀切”帶來的“水土不服”,區(qū)域高等教育規(guī)劃編制在貫徹國家重大文件精神的同時(shí),必須考慮區(qū)域高等教育發(fā)展的原生環(huán)境和周邊環(huán)境,立足于大區(qū)域、跨區(qū)域的地方教育改革和發(fā)展現(xiàn)實(shí)。目前實(shí)施的京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶和粵港澳大灣區(qū)等大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,都已開始注重大區(qū)域、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)和共贏。這樣一種大區(qū)域觀以及大區(qū)域框架下的區(qū)域定位,必定會打破舊有的利益格局,使各區(qū)域高等教育發(fā)展有著不同訴求與更高期待,并直接反映在教育規(guī)劃中。此外,伴隨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化,打破行政區(qū)劃限制的教育都市圈也在不斷形成。同時(shí),鑒于很多問題單憑城市或區(qū)域一己之力,解決起來困難重重,這也對高等教育的開放性和包容性提出了新的挑戰(zhàn)。這些都需要在編制區(qū)域高等教育規(guī)劃時(shí)樹立一種大區(qū)域觀,在總體中謀劃區(qū)域,在全局中謀劃局部,立足地方,兼顧大區(qū)域,加強(qiáng)省際合作開放。

(二)協(xié)調(diào)性原則

區(qū)域高等教育規(guī)劃編制中的協(xié)調(diào)性,體現(xiàn)在規(guī)劃中既包括教育與社會其他系統(tǒng)之間關(guān)系的協(xié)調(diào),也包括作為政策工具,教育規(guī)劃和其他政策工具的協(xié)調(diào)、教育內(nèi)部不同層次和主題的諸多規(guī)劃之間的協(xié)調(diào),以及教育規(guī)劃編制過程中諸多教育管理部門之間的協(xié)調(diào)和編制主體之間的協(xié)調(diào)與通力合作。

鑒于高等教育社會功能外顯帶來的多樣化和復(fù)雜性,在編制區(qū)域高等教育規(guī)劃時(shí),只重視高等教育或者教育系統(tǒng)內(nèi)部的“一條腿走路”方法是行不通的。1962年7月2日在日內(nèi)瓦召開的國際公共教育大會第25屆會議通過的第54號關(guān)于“教育發(fā)展規(guī)劃”的建議中明確提出:“所有國家都應(yīng)認(rèn)識到教育現(xiàn)實(shí)同經(jīng)濟(jì)、社會和人口狀況的聯(lián)系,以更好地發(fā)現(xiàn)教育需求,確立能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)并選擇最恰當(dāng)?shù)膶?shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的途徑,”并指出“重要的是把教育發(fā)展規(guī)劃看成經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的組成內(nèi)容?！盵5]鑒于此,高等教育規(guī)劃的編制應(yīng)跳出單一的教育思維框架,跳出教育或高等教育來審視高等教育,注意不同系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)。區(qū)域高等教育規(guī)劃只是政策工具的一種,任何教育規(guī)劃都要考慮與其他教育政策工具之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),包括與上位的教育政策及教育規(guī)劃、與前期的教育政策及教育規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)。[6]

就教育規(guī)劃內(nèi)部來看,在實(shí)踐層面,按照教育層次和主題,區(qū)域教育規(guī)劃常把高等教育與基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和教師發(fā)展并列為四大主題之一。為便于工作開展,按照工作職能部門,高等教育規(guī)劃又可細(xì)分為黨的建設(shè)、教育經(jīng)費(fèi)、國內(nèi)外交流與合作、教育信息化、教育評價(jià)與督導(dǎo)、依法治教等工作,甚至民辦教育也進(jìn)行單列。不僅不同主題之間內(nèi)容時(shí)有交叉,需要統(tǒng)籌兼顧,相關(guān)職能部門之間也需要協(xié)調(diào)。

就教育實(shí)踐和業(yè)務(wù)開展來看,或者跳出教育系統(tǒng)來看,與教育相關(guān)的業(yè)務(wù)管理部門之間也存在諸多協(xié)調(diào)問題。教育行政部門只是教育的直接管理部門,與發(fā)改委、人事、財(cái)政等部門共同管理高等教育。由于綜合部門更多地掌握著資源配置的權(quán)力,所以這些部門的政策就更有權(quán)威性。[7]為了獲取更多的教育資源,并實(shí)現(xiàn)資源的合理配置,區(qū)域高等教育規(guī)劃的編制必須建立協(xié)商互動機(jī)制,協(xié)調(diào)不同教育層次或相關(guān)主題之間、與高等教育相關(guān)的社會各個系統(tǒng)之間,以及區(qū)域內(nèi)部不同高等教育機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)多方有效互動。尤其是要在現(xiàn)有的大政策體系內(nèi),協(xié)調(diào)好高等教育系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間的關(guān)系,盡可能地化解政策的不合理性,爭取自己的利益最大化。此外,在規(guī)劃編制過程中,編制人員之間也需要協(xié)調(diào),需要行政管理部門人員和科研人員通過協(xié)調(diào)合作,把高深的專業(yè)理論、專業(yè)術(shù)語,轉(zhuǎn)化為較為通俗易懂的政策語言。

(三)批判性原則

區(qū)域高等教育規(guī)劃編制是基于現(xiàn)實(shí)問題對未來進(jìn)行展望,因此其編制的前提在于對問題的精準(zhǔn)把握,只有找準(zhǔn)問題靶子,才可精準(zhǔn)施策,而前一個時(shí)期規(guī)劃實(shí)施過程中存在或遺留的問題就是批判的靶子。鑒于教育規(guī)劃的對象是教育問題,人、財(cái)、物的問題和理念問題、體制機(jī)制問題,我們必須在紛繁復(fù)雜的諸多問題中剝離出來亟待解決的問題、綜合性問題、重點(diǎn)問題,尤其是真問題,樹為整個規(guī)劃的靶子,只有準(zhǔn)確把握這些問題,清晰認(rèn)識和分析問題,教育規(guī)劃的制定才會有的放矢。[8]

為此,編制人員必須持有批判性眼光,在對區(qū)域高等教育專項(xiàng)規(guī)劃執(zhí)行情況以及最近幾年教育主管部門年度工作要點(diǎn)的實(shí)施情況進(jìn)行全面梳理、評估(包括自評和他評)的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)對各項(xiàng)任務(wù),尤其重大行動的執(zhí)行落實(shí)情況、目標(biāo)達(dá)成度及遺留問題進(jìn)行剖析,并結(jié)合當(dāng)前教育發(fā)展面臨的新形勢、新問題和新挑戰(zhàn),為下一階段發(fā)展做出相應(yīng)的政策性安排。教育規(guī)劃不僅是對成功經(jīng)驗(yàn)的提煉總結(jié),更應(yīng)有對失敗教訓(xùn)的汲取。但是在規(guī)劃編制過程中,各地很容易對切實(shí)存在的問題避重就輕,避實(shí)就虛,甚至輕描淡寫、一筆帶過,而這些問題卻往往是下一階段區(qū)域高等教育發(fā)展無法回避的。事實(shí)上,對問題和教訓(xùn)分析得越具體、越透徹,下一個階段教育規(guī)劃的目標(biāo)設(shè)定、指標(biāo)選擇與設(shè)計(jì)才會越具有針對性、科學(xué)性和可操作性,目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性也就越大。

三、區(qū)域高等教育規(guī)劃編制原則的實(shí)施策略

國家教育規(guī)劃體現(xiàn)的是國家意志,是國家高等教育治理精神的具體體現(xiàn),是未來一個時(shí)期國家教育事業(yè)總體發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃;而區(qū)域高等教育規(guī)劃則是國家教育規(guī)劃所設(shè)定發(fā)展目標(biāo)地方化、具體化的重要步驟。為貫徹落實(shí)國家教育規(guī)劃政策,實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展,我們在編制區(qū)域高等教育規(guī)劃時(shí),必須不折不扣地貫徹執(zhí)行中央精神。而區(qū)域高等教育又是歷史中走來的特色化的高等教育,為了對未來一個時(shí)期區(qū)域高等教育發(fā)展做出規(guī)范、科學(xué)的制度性和政策性安排,引領(lǐng)區(qū)域高等教育改革與發(fā)展,規(guī)劃編制還應(yīng)做到求真、求全、求實(shí)和求新,這也是落實(shí)上述三個編制原則的具體實(shí)施策略與路徑。

(一)求真:“開門編規(guī)劃”和“科學(xué)編規(guī)劃”相結(jié)合

所謂求真就是基于高等教育規(guī)劃所服務(wù)主體的多元化、真實(shí)存在的問題的多樣化和復(fù)雜化,而要求編制主體更加多元化,實(shí)行“開門編規(guī)劃”和“科學(xué)編規(guī)劃”相結(jié)合。

教育規(guī)劃的內(nèi)容一般包括成就與問題、發(fā)展思路與目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)或重大行動與保障措施等,其中找準(zhǔn)問題是規(guī)劃編制的前提和基礎(chǔ)。若要探究到真問題,規(guī)劃編制者就必須深入基層廣泛開展實(shí)地調(diào)研,了解利益相關(guān)者包括政府、學(xué)術(shù)界(行政人員、教師和學(xué)生)、產(chǎn)業(yè)界、社會團(tuán)體(社區(qū)、媒體)等社會各界關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。目前,規(guī)劃在研制過程中往往容易忽視學(xué)習(xí)者和弱勢群體的利益訴求,如特殊教育學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校、進(jìn)城務(wù)工人員、低收入人群等,這些群體離決策者很遠(yuǎn),他們的聲音不容易被決策者聽到,很難影響決策。[9]為此,區(qū)域高等教育規(guī)劃的編制要找準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計(jì)亟須解決的真問題,了解民意要真、廣和準(zhǔn),廣泛傾聽利益相關(guān)者的訴求與心聲,規(guī)劃只有真實(shí)反映民意,才能獲取廣泛支持。

在探究到真問題之后的具體編制過程中,為提高規(guī)劃編制的透明度和社會廣泛參與度,贏得社會各界對規(guī)劃的認(rèn)同和支持,在選擇編制主體時(shí),要充分考慮科研人員和教育行政人員各自的優(yōu)勢,在規(guī)劃編制時(shí)跳出教育行政機(jī)關(guān)部門本位的藩籬,引入專業(yè)科研人員,兩個群體之間實(shí)現(xiàn)合理分工。因此,目前區(qū)域高等教育規(guī)劃編制時(shí)通常采取“開門編規(guī)劃”,暢通建議建言渠道,廣泛征求社會各界意見,群策群力,營造全社會關(guān)心支持教育發(fā)展的良好環(huán)境,而這也是“科學(xué)編規(guī)劃”的前提。一般來講,通過發(fā)揮科研院所和高校的資源和科研優(yōu)勢,組織教育智庫的專家和相關(guān)科研人員開展決策咨詢論證,提高戰(zhàn)略規(guī)劃的理論決策水平,最大限度地保障規(guī)劃的科學(xué)性和民主性?？蒲腥藛T完成決策服務(wù)后,由教育行政部門針對專業(yè)科研人員調(diào)研或起草階段發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題,結(jié)合常規(guī)行政工作,有的放矢地開展下一階段的編制工作。這一過程是民主基礎(chǔ)上的集中過程,不僅保障區(qū)域高等教育規(guī)劃的內(nèi)容體現(xiàn)了政府意志,還真實(shí)反映了民意。

(二)求全:多重視野中選擇區(qū)域高等教育發(fā)展參照系

區(qū)域高等教育規(guī)劃編制需要確立科學(xué)的目標(biāo),需要基于區(qū)域高等教育發(fā)展的內(nèi)外部現(xiàn)實(shí),全面、綜合考慮,尤其要體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展特色。選擇科學(xué)合理的參照系是體現(xiàn)區(qū)域高等教育規(guī)劃特色的重要方面,而且選擇參照系本身就蘊(yùn)含著一種批判思維和比較分析,因?yàn)橛斜容^才會產(chǎn)生高下之分,發(fā)現(xiàn)差距才會萌發(fā)目標(biāo)追趕意識。目前,很多地區(qū)已經(jīng)認(rèn)識到其高等教育發(fā)展與國內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)的水平差距,但在編制規(guī)劃時(shí)對參照系的選擇卻往往過于籠統(tǒng),例如常把高等教育發(fā)展的具體指標(biāo)設(shè)定為達(dá)到“發(fā)達(dá)國家水平”“世界先進(jìn)水平”“國際先進(jìn)水平”“教育強(qiáng)省(市)”和“人力資源強(qiáng)省(市)”等,這些用詞是否有特定所指,彼此之間水平差異究竟有多大? “初步實(shí)現(xiàn)”“基本實(shí)現(xiàn)”“全面實(shí)現(xiàn)”或“超過”等各自的實(shí)現(xiàn)程度又有多大的差異? ……這些問題都會指向參照系的選擇。目標(biāo)描述的模棱兩可是目標(biāo)設(shè)定背后比較維度和參照系的模糊不清。如果這些用詞不能夠準(zhǔn)確表述其背后所指,并將其與其他對象區(qū)別開來,那就足以說明在編制區(qū)域高等教育規(guī)劃時(shí),關(guān)于發(fā)展目標(biāo)的用詞存在很大的隨意性和盲目性。參照系選擇的籠統(tǒng)和比較維度的模糊不清,使可比性大打折扣,自然也無法體現(xiàn)各區(qū)域高等教育的發(fā)展特色。

事實(shí)上,參照系是一個立體的存在,不同維度有不同的側(cè)重,離開了參考維度而選擇參照系毫無意義。對于高等教育發(fā)展來說,教育理念、辦學(xué)和管理體制、課程體系、教育教學(xué)方法等眾多方面和諸多環(huán)節(jié),均可以體現(xiàn)一個國家或地區(qū)的高等教育競爭力,而且沒有一種高等教育體系是十全十美的,不可盲目照搬。目前,區(qū)域高等教育發(fā)展中遇到的許多問題都根植于區(qū)域特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等歷史土壤,如果忽略地方高等教育發(fā)展的原有基礎(chǔ)與特色而簡單照搬或者盲目攀比,一味地好高騖遠(yuǎn),甚至想從外部找到“放之四海而皆準(zhǔn)”或一勞永逸之良方,其結(jié)果將無異于緣木求魚。畢竟參照系只是一個參照,從某種程度上講,參照系選擇更多的是一種開放思維,必須在多重視野中多維度思考,科學(xué)合理地選擇參照系。

(三)求實(shí):細(xì)化目標(biāo),提高規(guī)劃落實(shí)的可操作性

一般來講,區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃編制的基本邏輯是中央提出要求,教育部等部委出臺相應(yīng)的文件予以落實(shí),地方編制具體的實(shí)施方案傳達(dá)宏觀教育政策,對接政策要求并確保政策落地。具體在編制區(qū)域高等教育規(guī)劃時(shí),規(guī)劃下設(shè)項(xiàng)目,項(xiàng)目下設(shè)計(jì)劃,層層細(xì)化落實(shí),內(nèi)含一套極強(qiáng)的邏輯體系,這也是我們對規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)解讀與任務(wù)分解、逐級落實(shí)的前提。但區(qū)域高等教育規(guī)劃的目標(biāo)設(shè)定和項(xiàng)目設(shè)計(jì)通常存在兩種傾向:一是務(wù)虛。主要體現(xiàn)在對物的關(guān)注較多,對人的關(guān)注較少;對容易操作或者可量化的指標(biāo)關(guān)注多,對雖比較宏觀、實(shí)則可以具體化或量化的理念關(guān)注少,這些只見物不見人、只見理念不見人或只見技術(shù)不見人的做法實(shí)屬本末倒置。二是“眉毛胡子一把抓”。主要體現(xiàn)在一些工程、項(xiàng)目內(nèi)部彼此之間缺乏邏輯性,任務(wù)處理沒有主次或輕重緩急之分,試圖面面俱到,結(jié)果反倒主次不分,重點(diǎn)不突出,最終成為項(xiàng)目的簡單羅列,因難以有效落實(shí),目標(biāo)變得虛無縹緲。

事實(shí)上,編制區(qū)域高等教育規(guī)劃時(shí),關(guān)于目標(biāo)設(shè)定和指標(biāo)設(shè)計(jì)不是不可以務(wù)虛,而是要虛實(shí)結(jié)合,“虛”方能體現(xiàn)規(guī)劃的開放性和包容性,“實(shí)”則是保證規(guī)劃項(xiàng)目或任務(wù)在實(shí)踐中具有可操作性,將目標(biāo)任務(wù)落在實(shí)處的前提。就虛實(shí)的關(guān)系及其要求而言,首先“虛”的指標(biāo)任務(wù)要求必須在規(guī)劃中有體現(xiàn),例如,把實(shí)現(xiàn)公平作為規(guī)劃實(shí)踐的基本價(jià)值取向,在弱勢補(bǔ)償、教育的可選擇性、教育機(jī)構(gòu)之間公平競爭、教育資源配置的均衡等方面做出新的制度安排,[10]等等。至于“虛”的任務(wù)目標(biāo)如何體現(xiàn),我們認(rèn)為,盡管不是所有的規(guī)劃指標(biāo)都可以量化,但并非不可衡量。為確保規(guī)劃的嚴(yán)謹(jǐn)性與科學(xué)性,較為常見的處理方法就是虛實(shí)結(jié)合、定性和定量結(jié)合。此外,區(qū)域高等教育規(guī)劃編制中的“求實(shí)”還體現(xiàn)在對現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的關(guān)系處理上。如果目標(biāo)設(shè)定太高,難度太大,目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn),太低則毫無意義可言。因此規(guī)劃實(shí)施周期內(nèi)設(shè)定怎樣的目標(biāo),實(shí)現(xiàn)的可能性多大……必須務(wù)實(shí),把握好度的問題。

(四)求新:落實(shí)新要求,開創(chuàng)新格局

“十四五”時(shí)期我國區(qū)域高等教育發(fā)展面臨著新形勢、新要求與新挑戰(zhàn),編制規(guī)劃時(shí)應(yīng)落實(shí)這些要求,不斷進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新,開創(chuàng)改革發(fā)展新格局。“十四五”期間是在新的歷史起點(diǎn)上堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段,教育領(lǐng)域也面臨著全面推進(jìn)教育治理體系和能力現(xiàn)代化的重大課題?！笆奈濉苯逃?guī)劃也是我國教育進(jìn)入“后普及化”階段后實(shí)施的第一個五年教育規(guī)劃。[11]黨的十九屆五中全會日前審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》為區(qū)域“十四五”高等教育規(guī)劃制定實(shí)施提供了基本遵循。區(qū)域高等教育規(guī)劃必然要貫徹不同的文件精神,落實(shí)新的要求,實(shí)現(xiàn)新的歷史使命。為落實(shí)新的任務(wù),區(qū)域高等教育規(guī)劃的制定必須不斷探索體制機(jī)制創(chuàng)新,因?yàn)椤皬母旧险f,改革就是利益重新調(diào)整的過程”[12],不破不立,只有打破舊的利益格局才能不斷推進(jìn)改革,開創(chuàng)新局面。

四、小結(jié)

作為政府規(guī)劃的重要組成部分,區(qū)域高等教育規(guī)劃體現(xiàn)的是政府意志,應(yīng)該具有強(qiáng)制性。但從規(guī)劃編制與實(shí)施等環(huán)節(jié)來看,編制是一回事,具體實(shí)施是一回事,無論規(guī)劃編制多么科學(xué)、合理,如果不能付諸實(shí)踐,或者缺乏支撐體系,或者實(shí)踐中出現(xiàn)偏差,那么規(guī)劃要么只是停留在紙面上,要么實(shí)施效果差強(qiáng)人意?？上驳氖?為利用好這一政策工具,各地開始從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度,科學(xué)制定區(qū)域高等教育規(guī)劃,而且規(guī)劃作為行政工作計(jì)劃的政治性不斷淡化,理論性和實(shí)踐性不斷凸顯,并日漸成為教育行政部門績效考核的重要內(nèi)容。如何更好地發(fā)揮規(guī)劃作為未來一個時(shí)期協(xié)調(diào)政府與高等教育機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員、社會其他系統(tǒng)之間關(guān)系的重要的綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性文件的作用,做好規(guī)劃編制仍有很多尚待研究的課題。