張曉燕

（中央財經(jīng)大學(xué)，北京100081）

一、問題的提出

在堅(jiān)持土地所有權(quán)公有制不動搖，堅(jiān)持土地所有者和農(nóng)民利益不受侵犯，堅(jiān)持最嚴(yán)格的集體耕地保護(hù)管理制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度的基礎(chǔ)上，2019年新修訂的《土地管理法》作出了重大突破：打破集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙；改革土地征收制度，明確公共利益范圍，規(guī)范征收程序，完善征地補(bǔ)償保障機(jī)制；確立宅基地自愿有償退出機(jī)制等。此前，我國大陸地區(qū)對農(nóng)村集體土地的征收采取征地國家壟斷供應(yīng)模式［1］，2004年《土地管理法》規(guī)定，出于建設(shè)需要使用土地必須申請使用國有土地。在這種模式下，土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，國家壟斷土地一級市場，剝奪了農(nóng)民集體獲取土地增值收益的權(quán)利，由此引發(fā)了大量的社會矛盾，“強(qiáng)拆”“自焚”等拆遷事件一度挑戰(zhàn)著社會的安定與團(tuán)結(jié)。

紛爭的本質(zhì)，不外乎各方利益主體對土地增值收益的爭搶與掠奪。這些暴力事件的背后，既有“釘子戶”無視公共利益、濫用公民權(quán)利“獅子大開口”，更有在當(dāng)時的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，作為弱勢群體的農(nóng)民非但不能分享土地增值收益，甚至連原本的生活水平也難以維持，由此帶來的后果是一度將征地拆遷矛盾發(fā)展到白熱化階段。如何緩和征地拆遷矛盾、平衡各方利益訴求，成為黨和政府關(guān)注的熱點(diǎn)問題。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制”“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”的改革目標(biāo)。本次土地管理法修訂是對會議精神的積極回應(yīng)，但其中有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定仍有許多值得商榷的地方。

二、我國土地征收補(bǔ)償制度存在的問題

土地于農(nóng)民之特殊重要性決定了政府主導(dǎo)的征地拆遷必須考慮被征地農(nóng)民的切身利益。新法規(guī)定的征收補(bǔ)償基本原則包括兩方面：一是公平合理補(bǔ)償，二是原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。土地征收補(bǔ)償項(xiàng)目具體包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，農(nóng)用地征收的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助由各省級行政區(qū)自行制定區(qū)片綜合地價；對其他土地、地上附著物和青苗等的征收也授權(quán)給各省自主決定。也就是說，具體到建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，法律采取了授權(quán)性規(guī)定。

然而，這些空白的授權(quán)條款卻在實(shí)踐中引發(fā)了許多操作性難題。立法的空白，一方面給地方帶來了過多的自由裁量權(quán)；另一方面，地方政府各行其是，有的干脆一刀切，有的雖對土地類型作出劃分，但標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也不合理。其結(jié)果是加劇了土地征收的不公平現(xiàn)象。我國土地征收補(bǔ)償制度在新《土地管理法》出臺后，仍存在以下問題。

（一）補(bǔ)償原則過于寬泛

與舊法相比，2019年《土地管理法》確立了“公平合理補(bǔ)償”和“及時足額支付”的補(bǔ)償原則，其進(jìn)步意義體現(xiàn)在，確立這兩項(xiàng)原則在一定程度上可以防止政府濫用征收權(quán)力侵害農(nóng)民的利益。征收作為一種強(qiáng)制手段，剝奪了被征收人的自由意志，但國家出于公共利益的需要，要求被征收人必須做出讓步，這本無可厚非。值得注意的是，讓步的限度僅限于被征收人的自由意志，而不能侵犯被征收人的財產(chǎn)價值。換言之，政府只擁有“強(qiáng)制交易權(quán)”，而不具有對被征收人進(jìn)行低價甚至零補(bǔ)償?shù)臋?quán)力［2］。所以國家在強(qiáng)制征收時，必須保證被征收人得到公平、合理、足額的補(bǔ)償。而界定“公平”“合理”“足額”的標(biāo)準(zhǔn)，則是問題的關(guān)鍵所在。以“足額”為例，滿足被征收人的需求是足額？還是符合法律的規(guī)定即為足額？抑或是被征收財產(chǎn)得到完全補(bǔ)償才是足額？更進(jìn)一步，被征收財產(chǎn)的價值如何計算？從理論上講，被征收財產(chǎn)的價值介于“被征收人的損失”和“征收人的所得”之間，此時又該如何選取。上述問題，法律均未給予明確答復(fù)。

（二）對被征收土地本身價值補(bǔ)償不足

1.農(nóng)用地征收的區(qū)片綜合地價未反映市場價值。

與2004年的產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，2019年《土地管理法》規(guī)定的“區(qū)片綜合地價”更具合理性，考慮因素也更全面、豐富。產(chǎn)值倍數(shù)法既不科學(xué)，又不合理，一方面是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，另一方面是掩蓋了土地的市場價值［3］。然而，區(qū)片綜合地價對被征收財產(chǎn)本身價值的補(bǔ)償也是不充分的，它綜合考慮的因素雖然包括土地資源條件、區(qū)位、供求、產(chǎn)值、經(jīng)濟(jì)水平等，但也僅限于對土地原有用途的補(bǔ)償，該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并沒有體現(xiàn)被征收財產(chǎn)的市場價值，農(nóng)民也不能參與土地增值收益的分配。

以往的研究大多是從土地產(chǎn)出本身來尋找更合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如對產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行改進(jìn)，將人均耕地面積分布、土地投入產(chǎn)出比、年產(chǎn)值增長率等因素考慮在內(nèi)。但是，近些年越來越多的學(xué)者把研究重點(diǎn)放在了土地的市場價值上，并提出在符合公共利益的前提下，以體現(xiàn)土地最優(yōu)化利用的市場價值作為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)［4］。至于土地增值收益的分配問題，雖然有人認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)并不派生于土地所有權(quán)，我國應(yīng)堅(jiān)持土地“漲價歸公”，但從國家頒布的各項(xiàng)政策性文件以及新《土地管理法》第六十三條的規(guī)定來看，這種觀點(diǎn)是不被接受的。理論上，土地發(fā)展權(quán)是源于所有權(quán)的一項(xiàng)相對獨(dú)立的物權(quán)，是所有權(quán)人改變土地現(xiàn)有用途并從中受益的權(quán)利，是所有權(quán)的重要組成部分。而且，由于我國實(shí)行土地二元制，國家所有與集體所有在法律地位上應(yīng)是平等的［5］，國家土地所有權(quán)中包含著土地發(fā)展權(quán)，因此，土地發(fā)展權(quán)也應(yīng)成為集體土地所有權(quán)的應(yīng)有之義。令人遺憾的是，新法的條款仍以原有用途作為考慮因素，該條款無疑剝奪了土地所有者根據(jù)其享有的土地發(fā)展權(quán)分配土地增值收益的權(quán)利。

2.征收建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確。

新的法律賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租的權(quán)利。但是，不可否認(rèn)的是，集體經(jīng)營性建設(shè)用地也可能被征收。在此情況下，應(yīng)采用何種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，新法并沒有明確規(guī)定。按照文義解釋和體系解釋，集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)理解為第四十八條第4款規(guī)定的“其他土地”，由地方自行設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該指出，這并不是賦予地方以無限的自由裁量權(quán)。在公平、正義與理性經(jīng)濟(jì)人的視角下，對于同一集體經(jīng)營性建設(shè)用地，如果征收與入市價格不同，農(nóng)民與政府的意愿就會截然相反，在利益最大化的驅(qū)動下，必然會引發(fā)新的矛盾。同樣，對于集體非經(jīng)營性建設(shè)用地，如果征收價格與市場價值脫節(jié)，也會充滿反對聲。

（三）征地糾紛司法救濟(jì)程序缺位

《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定征地糾紛通過政府協(xié)調(diào)與政府裁決的方式解決，爭議不影響征地方案實(shí)施。這條規(guī)定一方面使“聽取意見”流于形式，另一方面又剝奪了被征收人應(yīng)有的權(quán)利救濟(jì)手段。按照行政法的相關(guān)理論，政府“裁決”是一種具體行政行為，應(yīng)屬于行政訴訟的受案范圍，如果行政相對人對此不服，可以向人民法院起訴。但是，實(shí)施條例的規(guī)定使被征地人能否通過司法救濟(jì)程序維護(hù)自身合法權(quán)益成為爭議的焦點(diǎn)。

另外，盡管新法增加了第四十五條，通過列舉加兜底的方式明確了“公共利益”的范圍，但這一規(guī)定過于原則，仍有值得商榷之處。其中，軍事和外交方面的需求是絕對的公益性；政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教文衛(wèi)事業(yè)、資源環(huán)境保護(hù)、扶貧搬遷和保障性安居工程等也屬于公共利益的范圍。但是，關(guān)于“成片開發(fā)”，理論界爭議頗多：有學(xué)者認(rèn)為，基于成片開發(fā)的土地征收本身就是一種偽征收，其公共利益目的無從談起［6］；也有學(xué)者認(rèn)為，如果允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市，則征地壟斷供應(yīng)模式已不復(fù)存在，國家不再是土地的唯一供應(yīng)者，就沒有必要繼續(xù)賦予地方政府成片開發(fā)的土地征收權(quán)［7］。從立法目的和現(xiàn)實(shí)情況來看，對成片開發(fā)的規(guī)定是一種過渡性的制度安排，對國家土地征收權(quán)不能斷崖式限制，它牽涉到地方財政等多方面因素。關(guān)于“成片開發(fā)”的界定標(biāo)準(zhǔn)，法律授權(quán)給自然資源主管部門制定，但至今尚未出臺。有學(xué)者從合憲性的角度來解讀這一條款，提出要保證“成片開發(fā)”制度的合憲性，就必須嚴(yán)格限定為“特別重大公共利益”，按照交易成本理論，省級以上經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)、特定城中村改造、以公益性建設(shè)為主的綜合開發(fā)等特定類型的建設(shè)項(xiàng)目，都屬于“特別重大公共利益”項(xiàng)目［8］。但是目前，關(guān)于公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)還存在著很大的爭議，是否應(yīng)建立征收目的合法性審查制度值得進(jìn)一步探究。

三、土地征收補(bǔ)償制度比較法研究

（一）美國的公平市場價值標(biāo)準(zhǔn)

美國聯(lián)邦憲法規(guī)定的土地征收補(bǔ)償原則為：未經(jīng)公正補(bǔ)償，私人財產(chǎn)不得被征收為公共使用。簡言之，美國對私有財產(chǎn)征收必須滿足兩個條件，一是公共使用，二是公正補(bǔ)償。但是，聯(lián)邦憲法和美國各州憲法都沒有對“公正補(bǔ)償”的內(nèi)涵和外延作出解釋，聯(lián)邦最高法院在判決中習(xí)慣于使用“fairness”“indemnity”等詞來表達(dá)這一含義，將“公正補(bǔ)償”解釋為“確保被征收者占據(jù)金錢上的有利地位，使其像財產(chǎn)未被征收一樣”［9］。然而，這一標(biāo)準(zhǔn)并不能協(xié)調(diào)征收者與被征收者之間的征收補(bǔ)償期望，被征收人自然希望得到更多的補(bǔ)償，而征收人則希望支付更少的補(bǔ)償。另外，如果征收財產(chǎn)對被征收人來說有特殊的意義或感情，那么再高的補(bǔ)償也無法使其滿意。因此，該標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際應(yīng)用中缺乏可操作性。最后，美國聯(lián)邦最高法院通過不斷的探索，確立了公平市場價值標(biāo)準(zhǔn)。

對公平市場價值的經(jīng)典定義是“在財產(chǎn)被征收之日，未受到任何強(qiáng)迫的、自愿的買賣雙方進(jìn)行交易時的市場價格”［10］。由此可知，在美國的土地征收實(shí)踐中，要確定被征收財產(chǎn)的價值，就必須綜合考慮影響自由市場真實(shí)交易價格的各種因素，特別是要注重被征收財產(chǎn)的用途。美國和中國的不同之處在于它不是根據(jù)財產(chǎn)的原有用途或當(dāng)前用途來確定交易價格，因?yàn)橥恋厥亲顚氋F的自然資源之一，而且土地用途具有多樣性，所以美國采用最高最優(yōu)使用規(guī)則，根據(jù)土地可能產(chǎn)生的最大利潤、最優(yōu)使用情況來確定被征收土地的價值。實(shí)踐證明，這一標(biāo)準(zhǔn)是有效的、切實(shí)可行的。

（二）臺灣地區(qū)的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

臺灣地區(qū)的土地征收制度發(fā)展較早，已形成系統(tǒng)的法律規(guī)范體系和完備的征收制度、征收模式。其中，最具代表性的有《土地法》《土地征收條例》《地政士法》《平均地權(quán)條例》等，這些法律法規(guī)對土地問題作出了詳盡而全面的規(guī)定。依據(jù)《土地法》，臺灣地區(qū)的土地征收補(bǔ)償費(fèi)，主要是地價補(bǔ)償費(fèi)、農(nóng)作改良物補(bǔ)償費(fèi)、營業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)、遷移費(fèi)、連接地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)。

盡管大陸和臺灣地區(qū)的補(bǔ)償方案都是以土地本身作為主要補(bǔ)償對象，理論上也應(yīng)該如此，但大陸的土地補(bǔ)償費(fèi)與臺灣的地價補(bǔ)償費(fèi)之間存在著明顯的差距。按照臺灣地區(qū)的《土地征收條例》，地價補(bǔ)償雖然也是以公告時的現(xiàn)值為依據(jù)，但臺灣地區(qū)特別規(guī)定了加成補(bǔ)償。此外，臺灣法律還明文規(guī)定建筑改良物以重置成新價補(bǔ)償。

關(guān)于遷移費(fèi)，《條例》明確規(guī)定遷移者必須在征收公告6個月前設(shè)有戶籍，而結(jié)婚和出生則不受此限，這一點(diǎn)尤其值得大陸地區(qū)借鑒。由于大陸沒有明確界定安置人口的范圍，導(dǎo)致大量拆遷戶在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，以假結(jié)婚、假離婚、急遷戶口等方式變相增加安置人口，不僅導(dǎo)致補(bǔ)償有失公允，還平添了拆遷成本。在大陸地區(qū)，對連接地?fù)p失的補(bǔ)償還沒有明文規(guī)定，但從理論上講，這是應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)谋匾g接損失。

四、我國土地征收補(bǔ)償制度的改革方向

征地矛盾的實(shí)質(zhì)就是各利益主體對土地增值收益的爭奪。在土地增值收益分配中如何建立三方平衡機(jī)制，仍是我國征地補(bǔ)償制度改革的目標(biāo)和方向。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民分享土地增值收益的有效機(jī)制。

（一）土地征收補(bǔ)償制度與建設(shè)用地入市制度的銜接

新修訂的《土地管理法》一方面取消了征地國家壟斷供應(yīng)模式，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；另一方面刪除了產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)片綜合地價與社會保障相結(jié)合的補(bǔ)償制度。在建設(shè)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由地方自行制定的情況下，應(yīng)著重解決征收補(bǔ)償與入市價格的平衡問題，不然很容易出現(xiàn)“同一地塊，農(nóng)民意愿入市，政府意愿征收”的矛盾沖突［11］。對此，應(yīng)采取的有效措施是：按照入市形成的“市場價格”確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

就農(nóng)用地而言，新法確立的“區(qū)片綜合地價”雖然考慮得比較全面，但其價格是基于土地的原有用途，而不是市場價格，農(nóng)民仍然難以分享土地增值收益。由于我國實(shí)行土地公有制，沒有土地所有權(quán)交易市場，因此無法確定土地的市場價格。如何解決這一難題，美國的公平市場價值標(biāo)準(zhǔn)提供了一種新的思路，即在總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃允許的范圍內(nèi)，根據(jù)被征收土地的最佳用途，將土地的預(yù)期增值收益納入?yún)^(qū)片綜合地價的制定之中。

（二）確立科學(xué)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1.全面、合理計算失地農(nóng)民的直接、間接損失。

土地征收補(bǔ)償，首先要全面、合理地計算失地農(nóng)民所受的直接和間接損失，借鑒臺灣地區(qū)征地補(bǔ)償項(xiàng)目及補(bǔ)償范圍，全面補(bǔ)償因征地而需支付的搬遷費(fèi)、工作調(diào)整費(fèi)用及已支出的改良投資費(fèi)用等。最低限度的要求是，保證農(nóng)民不會為土地征收支付額外費(fèi)用。

2.統(tǒng)一地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

新法中關(guān)于地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的授權(quán)性規(guī)定，導(dǎo)致不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一，雖然各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，但各行其是必然會加劇征地補(bǔ)償?shù)牟还健⒖寂_灣地區(qū)的規(guī)定，以“重置成新價”為基礎(chǔ)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然是最合理的，因?yàn)樗从车氖遣煌貐^(qū)之間的合理差別，而允許合理差別正是實(shí)質(zhì)平等的內(nèi)涵之所在［12］。

3.明確安置補(bǔ)償對象范圍。

借鑒臺灣地區(qū)的法律規(guī)定，通過戶籍和居住時間等因素來確定被安置對象的范圍，防止假結(jié)婚、假離婚、緊急戶口遷入等現(xiàn)象的發(fā)生，維護(hù)征地補(bǔ)償?shù)墓?、減少資源浪費(fèi)。

（三）通過稅收調(diào)節(jié)土地增值收益的分配

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會財富的分配，分為初次、二次和三次分配。初次分配是基于對產(chǎn)權(quán)的尊重和保護(hù)，主要是依靠交易市場中的自由交易；二次分配更加注重公平，通過政府征稅和提供公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)；第三次分配是基于倫理和道德，通過社會成員自發(fā)的公益行為實(shí)現(xiàn)［13］。社會財富包含了土地增值收益，因此，土地增值收益的分配也適用于三次分配模式。正如上文所述，土地增值收益來源于土地發(fā)展權(quán)，進(jìn)一步來源于土地所有權(quán)，所以分配集體土地增值收益既要保護(hù)農(nóng)民的集體土地所有權(quán)，又要通過二次分配保證國家稅收。農(nóng)民集體基于土地所有權(quán)參與土地增值收益的分配，要求在征收集體土地時，以公平的市場價格予以補(bǔ)償。其合理之處在于均衡價格是由自由市場上的供求關(guān)系所決定，既不是最高價、最低價，也不考慮被征地者的特殊因素。

土地增值收益通過初次分配按照公平市場價格向被征收者給予補(bǔ)償，然而土地并非單純的財產(chǎn)，更是稀缺的自然資源，如何進(jìn)一步保證國家參與土地增值收益的分配，就需要通過稅收實(shí)現(xiàn)再分配。相對于征地壟斷供應(yīng)模式下的土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，國家低征高賣，以公平市場價格補(bǔ)償和稅收調(diào)節(jié)相結(jié)合的土地征收模式更符合“比例原則”［14］。具體分析：第一，土地增值并不完全來自個人的辛勤勞動或智力成果，而更依賴于國家和政府的頂層設(shè)計，因此，國家有權(quán)通過征稅來要求被征收人返還部分增值收益，符合目的正當(dāng)性原則；第二，通過稅收調(diào)節(jié)土地增值收益的分配，對被征收人的侵害程度最小，符合必要性原則；第三，政府把稅收用于公共服務(wù)和公共事業(yè)，將土地增值收益返還于社會，符合均衡性原則。

（四）確立征地糾紛的司法救濟(jì)途徑

目前，我國《土地管理法實(shí)施條例》只規(guī)定了政府協(xié)調(diào)、政府裁決的糾紛解決方式，至于裁決是否可訴，條例采取了不置可否的態(tài)度。從理論上講，土地征收是一種強(qiáng)制性行政行為，政府在征地糾紛中作出的裁決屬于具體行政行為，應(yīng)納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，并在立法、執(zhí)法、司法等方面完善相關(guān)制度建設(shè)。另外，在對公共利益的界定有爭議的情況下，如何保障地方政府征收的目的正當(dāng)性，失地農(nóng)民如何以征地和拆遷的非公益性為由尋求法律救濟(jì)，可行的辦法是將司法審查納入土地征收程序。設(shè)想，在失地農(nóng)民與地方政府力量懸殊的情況下，如果允許政府在征收法律關(guān)系中集審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、裁決等多重權(quán)力于一身，無疑會產(chǎn)生“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”的弊端。為擺脫這一尷尬局面，提供司法救濟(jì)渠道或許才是唯一出路。

五、結(jié)論

2019年《土地管理法》修改的亮點(diǎn)：刪除原第四十三條規(guī)定的征地國家壟斷供應(yīng)模式，否定土地漲價歸公；增加第六十三條，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)通過出讓、出租等方式轉(zhuǎn)讓給單位或個人；修改原第四十七條土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將產(chǎn)值倍數(shù)法改為區(qū)片綜合地價。這次修改仍有一些不完善之處，值得進(jìn)一步研究。

第一，雖然確立了“公平合理補(bǔ)償”和“及時足額支付”原則，但對公平、合理、足額沒有統(tǒng)一的把握尺度，從法律解釋的結(jié)果來看，得出的結(jié)論也不是唯一的，有待未來有權(quán)機(jī)關(guān)的進(jìn)一步明確。

第二，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵在于反映被征收財產(chǎn)本身的價值，雖然我國規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻無法體現(xiàn)被征收土地的市場價值。隨著農(nóng)民參與土地增值收益分配機(jī)制的建立，失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償應(yīng)包括土地預(yù)期增值收益，主要體現(xiàn)為自由市場上的公平交易價格。盡管我國沒有土地所有權(quán)交易市場，但在允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的背景下，對建設(shè)用地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可參照入市價格，實(shí)現(xiàn)征收與入市制度的有效銜接；對禁止自由流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地和未利用地的補(bǔ)償，可借鑒美國的公平市場價值理論，將規(guī)劃許可范圍內(nèi)的土地最佳用途作為確定區(qū)片綜合地價的重要考慮因素；對地上附著物、青苗的補(bǔ)償，汲取臺灣地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，以重置成新價作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第三，明確被安置人口的范圍，從源頭上杜絕征收前假結(jié)婚、假離婚、急遷戶口等現(xiàn)象，防止因利益爭奪而引發(fā)社會事件。

綜上所述，當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度改革的核心和重點(diǎn)是完善土地征收補(bǔ)償制度，確立實(shí)質(zhì)公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在絕不照搬域外法律制度的情況下，吸取和借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，有助于我國在未來的深化改革中少走彎路，切實(shí)保障農(nóng)民的根本權(quán)益?！?/p>