張西勇

（聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城252000）

一、公共治理與服務(wù)型政府建設(shè)的契合

治理長(zhǎng)期以來(lái)與統(tǒng)治一詞交叉使用，主要用于與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中?，F(xiàn)代意義上的治理被賦予了新的含義，“治理的重新發(fā)現(xiàn)有可能標(biāo)志著一場(chǎng)新的革命——對(duì)過(guò)去由國(guó)家進(jìn)行協(xié)調(diào)遭到失敗的事例做出的簡(jiǎn)單的周期性反應(yīng)；20世紀(jì)更晚一些時(shí)候，則是對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失敗做出的周期性反應(yīng)?！保?］公共治理模式的確立是社會(huì)劇烈變革的結(jié)果，它重塑了政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系，表現(xiàn)為政府、市場(chǎng)、公民和社會(huì)構(gòu)成合作伙伴關(guān)系，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行合作治理。因此，公共治理與服務(wù)型政府在理念、內(nèi)容、主體和方式等方面高度一致，有力地推動(dòng)了服務(wù)型政府的構(gòu)建。

（一）追求以提供公共服務(wù)為核心的理念

政府組織的特性決定了其職能的公共性、服務(wù)性和非營(yíng)利性，從本質(zhì)上講，政府就是為協(xié)調(diào)社會(huì)、服務(wù)民眾而解決社會(huì)問(wèn)題，如果政府缺少服務(wù)的內(nèi)涵，就失去了存在的價(jià)值和意義，甚至?xí)兂伞袄S坦”式的怪物［2］。從這個(gè)意義上講，為人民服務(wù)、受人民監(jiān)督、對(duì)人民負(fù)責(zé)、更好地滿足人民美好生活的需要，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，是政府履行公共治理職能的關(guān)鍵所在。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國(guó)行政體制改革也不斷深化，構(gòu)建有效履行公共管理和公共服務(wù)職能“強(qiáng)政府”的改革共識(shí)得以確立，轉(zhuǎn)變政府職能、改變政府管理模式、建設(shè)服務(wù)型政府成為政府改革的目標(biāo)。

“服務(wù)型政府主要是針對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府大包大攬和以計(jì)劃指令、行政管制為主要手段的管制型政府而提出的一種新型的現(xiàn)代政府治理模式?！保?］構(gòu)建服務(wù)型政府就是要建立市場(chǎng)主導(dǎo)、公民主導(dǎo)、治理主導(dǎo)、對(duì)下負(fù)責(zé)的體制基礎(chǔ)，優(yōu)化政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、重塑政府組織架構(gòu)、再造政府工作流程，以提升公共服務(wù)供給能力。從這個(gè)意義上講，服務(wù)型政府是一種以公民為中心的政府，它強(qiáng)調(diào)“權(quán)利本位”“社會(huì)本位”和“權(quán)力服務(wù)觀”。因此，建設(shè)服務(wù)型政府意味著政府施政理念的轉(zhuǎn)變，通過(guò)適應(yīng)公共治理追求民主性、公共性等的價(jià)值取向，樹(shù)立以公共服務(wù)為核心的理念。政府不僅要根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要抓好關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事，更要解決好民眾最現(xiàn)實(shí)、最直接、最關(guān)心的事情，通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，增強(qiáng)民眾的認(rèn)同感和獲得感，滿足人民對(duì)美好生活的需要。

（二）強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給內(nèi)容的優(yōu)化

公共治理理論興起于對(duì)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的反思，通過(guò)引入社會(huì)力量來(lái)尋求公共事務(wù)的治道變革，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系，以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的社會(huì)不可治理性。這意味著，公共治理的內(nèi)涵十分豐富，它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式的、非政府的機(jī)制［4］，強(qiáng)調(diào)橫向協(xié)作、上下互動(dòng)、共同協(xié)商、多方合作來(lái)實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，以便提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿足公眾多樣化的需求。公共治理的這一價(jià)值訴求和服務(wù)型政府契合緊密。服務(wù)型政府將公共服務(wù)職能上升為其核心職能，通過(guò)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新政府機(jī)制、完善監(jiān)管方式、規(guī)范政府行為、提高行政效能［5］，來(lái)滿足人民對(duì)美好生活的需要。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府改革經(jīng)歷了從資源壟斷型政府到經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，再到公共服務(wù)型政府的歷史進(jìn)程。從政府職能演變過(guò)程來(lái)看，政府首先是提供維持性公共產(chǎn)品，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)性服務(wù)領(lǐng)域，之后再進(jìn)一步擴(kuò)展到社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域［6］。不同種類的公共服務(wù)有不同的特點(diǎn)，只有對(duì)其充分認(rèn)識(shí)，才能科學(xué)界定和劃分政府、市場(chǎng)和社會(huì)在提供公共服務(wù)中的職責(zé)和作用［7］。

（三）主張公共服務(wù)供給主體的多元化

中國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程就是政府不斷調(diào)整角色，重構(gòu)與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的過(guò)程。在改革的第一階段，政府放松管制，從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中不斷退出，將私人物品生產(chǎn)領(lǐng)域向民間開(kāi)放，促進(jìn)了市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展。在改革的第二階段，政府轉(zhuǎn)變職能，將一部分公共物品領(lǐng)域向民間開(kāi)放，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)各自的資源稟賦，更有效率地為公眾提供公共服務(wù)，其主要標(biāo)志就是建設(shè)服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府意味著要摒棄“積極經(jīng)濟(jì)主體”的發(fā)展模式，將政府角色定位于“制度保障者、市場(chǎng)環(huán)境締造者和公正仲裁者”［8］，通過(guò)提供良好的公共服務(wù)，大力發(fā)展民間事業(yè)，為社會(huì)繁榮和個(gè)人發(fā)展創(chuàng)造條件。公共事務(wù)多中心治理的理念，與服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)主體在公共服務(wù)中作用的要求高度契合，都主張公共服務(wù)供給主體的多元化，以滿足民眾多樣化的需求。它們都主張打破政府一統(tǒng)天下的壟斷局面，推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化，營(yíng)造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)市場(chǎng)。通過(guò)鼓勵(lì)市場(chǎng)主體和社會(huì)組織參與公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給，從而給政府造成競(jìng)爭(zhēng)壓力，努力構(gòu)建政府與社會(huì)共同治理、共同服務(wù)的“伙伴關(guān)系”，促進(jìn)公共服務(wù)整體水平的不斷提高。

（四）重視公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新

建設(shè)服務(wù)型政府，要求公共服務(wù)的供給方式從政府主導(dǎo)變?yōu)楣裰鲗?dǎo)，公共服務(wù)供給的內(nèi)容、種類、方式、評(píng)估等，都要以公民需求為導(dǎo)向，由公民來(lái)決定。也就是說(shuō)，公共服務(wù)的供給方式，應(yīng)建立在民主、協(xié)商、透明、高效、便捷等原則之上。

同時(shí)，建設(shè)服務(wù)型政府要求加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，形成契約式管理的制度框架，建立合理的績(jī)效管理體系。社會(huì)中除少數(shù)核心的純公共物品由政府直接提供外，在更多的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府只應(yīng)扮演“掌舵者”和“安排者”的角色，對(duì)那些在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，但可以輕易做到排他的俱樂(lè)部產(chǎn)品，其具體生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和管理，則可以通過(guò)平等合作的契約方式，交給企業(yè)組織和非政府組織來(lái)承擔(dān)，其具體形式包括政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)助、憑單制、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)、自我服務(wù)等。

二、公共治理視域下服務(wù)型政府構(gòu)建的實(shí)踐困境

（一）深化服務(wù)型政府建設(shè)的理論探討不足

實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)發(fā)揮規(guī)制和服務(wù)職能，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿足其多樣化的需求，是服務(wù)型政府建設(shè)的主題。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵、時(shí)代需求和建設(shè)路徑進(jìn)行了深入探討，在宏觀制度建構(gòu)層面取得較大成就。但中國(guó)各地情況千差萬(wàn)別，地方政府在探索建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，因地制宜進(jìn)行制度創(chuàng)新，使得服務(wù)型政府建設(shè)呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。然而，對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的地方創(chuàng)新，學(xué)界并沒(méi)有給予充分的重視研究、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論升華，使得服務(wù)型政府建設(shè)的理論探討相對(duì)滯后于地方實(shí)踐。

新公共管理理論豐富了中國(guó)推進(jìn)政府改革的理論資源，然而，由于政治體制、改革背景、歷史傳統(tǒng)不同，西方國(guó)家政府改革理論和中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況并不相符。西方國(guó)家的政府改革主要解決的是福利國(guó)家的弊端，是公共服務(wù)提供過(guò)多而引發(fā)的效率和質(zhì)量低下問(wèn)題，而中國(guó)的改革所要解決的是公共服務(wù)供給不足的問(wèn)題。因此，需要對(duì)西方政府改革理論批判借鑒并加以改造，根據(jù)中國(guó)的改革實(shí)踐提出具有中國(guó)特色的改革理論。特別是，黨的十八大以來(lái)，服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)入新階段，“人民滿意”成為服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)定位，史無(wú)前例的扶貧攻堅(jiān)取得決定性勝利，極大改善了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。然而，理論界對(duì)這一偉大創(chuàng)舉中服務(wù)型政府建設(shè)的探討并不深入，因此，需要結(jié)合中國(guó)改革實(shí)踐，加大研究力度，創(chuàng)造性地提出中國(guó)特色服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)路選擇。

（二）基層服務(wù)型政府建設(shè)中存在服務(wù)泛化問(wèn)題

所謂服務(wù)泛化，是指政府為社會(huì)提供的服務(wù)超出了公共服務(wù)與公共利益的范疇，將大量與公共利益無(wú)關(guān)的私人利益訴求納入到服務(wù)范圍中，導(dǎo)致服務(wù)越界與政府責(zé)任泛化［9］。從理論上講，“公共性”是服務(wù)型政府的基本定語(yǔ)，直接界定了政府服務(wù)的范疇［10］，維護(hù)并實(shí)現(xiàn)公共利益是建設(shè)服務(wù)型政府的重要目標(biāo)。然而，盡管所有的公共利益都是建立在對(duì)私人利益進(jìn)行整合的基礎(chǔ)之上，但私人利益和公共利益并不等同，并且經(jīng)常處于沖突之中。需要政府充分發(fā)揮規(guī)制功能，引導(dǎo)不同的利益主體通過(guò)討價(jià)還價(jià)、協(xié)商對(duì)話、權(quán)衡取舍的復(fù)雜互動(dòng)過(guò)程形成集體共識(shí)，建立具有強(qiáng)制能力的利益分配規(guī)范，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

在基層服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中，隨著通訊技術(shù)的進(jìn)步，公共服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)日臻完善，民眾表達(dá)訴求的能力進(jìn)一步提升，并能以主觀滿意度對(duì)政府服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。民眾滿意度評(píng)價(jià)作為政府行政考核指標(biāo)的壓力，重塑了政府行為模式，增強(qiáng)了政府提供服務(wù)的壓力。這樣做的后果就是，民眾會(huì)提出一些不合理的要求，并利用滿意度評(píng)價(jià)迫使政府予以滿足，從而損害了公共利益；另一方面，面對(duì)官僚科層體制的績(jī)效考核壓力，政府往往忽視私人利益與公共利益的差別和沖突，忽視公共利益的整體性和公共性，而被迫滿足民眾的私人利益，反而激勵(lì)了民眾個(gè)人謀利傾向，導(dǎo)致私人利益尋租空間不斷增加，從根本上弱化了基層公共服務(wù)的供給能力。

（三）服務(wù)型政府的運(yùn)行機(jī)制有待完善

服務(wù)型政府的運(yùn)行機(jī)制就是高效提供公共服務(wù)的各相關(guān)要素之間形成相互銜接、有效耦合的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的結(jié)構(gòu)和功能。服務(wù)型政府運(yùn)行機(jī)制不完善，主要體現(xiàn)在決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的協(xié)同互動(dòng)上。政府決策過(guò)程實(shí)際上就是把社會(huì)上各種利益和要求輸入政府系統(tǒng)之中并轉(zhuǎn)化為政策輸出［11］。有關(guān)公共服務(wù)決策議程的“創(chuàng)始者”，主要是政治領(lǐng)袖和權(quán)力精英的倡議，突發(fā)性事件或危機(jī)事件，廣泛的民意，大眾傳播媒介等。服務(wù)型政府建設(shè)需要充足的物力和財(cái)力進(jìn)行保障，受“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”模式的影響，在資源配置方面，經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出仍然是公共財(cái)政支出中的大頭，財(cái)政資金過(guò)多流向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，使得社會(huì)性服務(wù)支出不足，影響政府有效履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能［12］。因此，需要樹(shù)立公共財(cái)政理念，完善公共財(cái)政支出體系，完善資源配置體制機(jī)制建設(shè)。服務(wù)型政府建設(shè)的效果需要有效的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，以及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，糾正偏差。目前，服務(wù)型政府建設(shè)缺乏統(tǒng)一的績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)，雖然在一定程度上促進(jìn)了地方制度創(chuàng)新，但規(guī)范評(píng)價(jià)指標(biāo)的缺失，會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和糾錯(cuò)機(jī)制失靈，影響服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)力度。另一方面，在基層服務(wù)型政府建設(shè)中，又存在不當(dāng)?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)在將客戶滿意度作為評(píng)價(jià)服務(wù)的主要標(biāo)準(zhǔn)，助長(zhǎng)了特定群體利益尋租傾向，弱化了政府利益整合能力，損害了公共利益。

（四）服務(wù)型政府建設(shè)中社會(huì)力量參與不足

建設(shè)服務(wù)型政府的目的是為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，民眾多樣化的公共服務(wù)需求需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，共同來(lái)為公眾提供公共服務(wù)。政府過(guò)多的主導(dǎo)，不僅會(huì)妨礙社會(huì)力量的成長(zhǎng)，而且會(huì)降低社會(huì)力量參與的意愿，影響公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量提升［13］。另一方面，社會(huì)力量參與不足還體現(xiàn)在公眾訴求表達(dá)的制度化渠道不暢通。建設(shè)服務(wù)型政府不僅需要解決“為誰(shuí)提供服務(wù)”，還要解決“提供什么服務(wù)”的問(wèn)題。由于服務(wù)型政府是為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督的政府，因此，服務(wù)型政府實(shí)際上就是民主的政府，要為人民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿足他們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要。對(duì)于需要什么樣的服務(wù)，人民最有發(fā)言權(quán)，然而，公眾參與服務(wù)型政府建設(shè)、表達(dá)公共服務(wù)訴求的制度化渠道并不暢通，使得公共服務(wù)需求側(cè)和供給側(cè)的信息不對(duì)稱。在這種情況下，一方面可能導(dǎo)致政府對(duì)公眾最需要的公共服務(wù)需求缺乏回應(yīng)性，另一方面，政府提供的公共服務(wù)可能并非公眾所需，不僅造成資源浪費(fèi)和成本增加，而且損害了政府和公眾的互信度，降低了公共服務(wù)供給的質(zhì)量和能力。

三、公共治理視域下服務(wù)型政府建設(shè)的優(yōu)化路徑

（一）重塑中央和地方關(guān)系，厘清公共服務(wù)供給的權(quán)限邊界

在政府間關(guān)系中，中央和地方之間的關(guān)系最為重要。中國(guó)是單一制的中央集權(quán)國(guó)家，從理論上講，地方政府是中央政府的派出機(jī)關(guān)，其權(quán)力來(lái)自于中央政府的授權(quán)。中央政府是決策機(jī)關(guān)，依靠層級(jí)節(jié)制的管理鏈條，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的控制；地方政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)，只具有操作層面的權(quán)力，對(duì)中央政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。然而，在中國(guó)的政治體系中，中央和地方的關(guān)系呈現(xiàn)出權(quán)威與自治并存的復(fù)雜性，通過(guò)強(qiáng)制、談判和互惠的互動(dòng)機(jī)制［14］，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理。

在一個(gè)中央集體領(lǐng)導(dǎo)體制和“分級(jí)規(guī)劃和試驗(yàn)”相交織的體系中［15］，中央主導(dǎo)協(xié)調(diào)宏觀公共服務(wù)規(guī)劃，同時(shí)，批準(zhǔn)和授權(quán)跨省公共服務(wù)規(guī)劃，以及批準(zhǔn)城市公共服務(wù)規(guī)劃和跨城市公共服務(wù)規(guī)劃，其目的是統(tǒng)一地區(qū)利益和國(guó)家目標(biāo)。然而，在實(shí)際政治過(guò)程中，受中央和地方政府之間權(quán)力配置、責(zé)權(quán)劃分體系、績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和激勵(lì)機(jī)制等因素的影響，地方政府有著較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)路徑依賴，缺少向公眾供給優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的自主性和創(chuàng)新性。因此，需要重塑中央和地方政府的關(guān)系，通過(guò)劃分兩者之間的責(zé)權(quán)體系，厘清各自公共服務(wù)供給的權(quán)限邊界。涉及到全國(guó)性的和跨區(qū)域的公共服務(wù)，中央政府應(yīng)擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任；而對(duì)于關(guān)鍵的地方性公共服務(wù)，也需要通過(guò)合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以使地方政府提供公共服務(wù)的責(zé)任和財(cái)力相匹配［16］，增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)供給的積極性和主動(dòng)性。另一方面，中央政府權(quán)力的下放要與地方政府提供公共服務(wù)的績(jī)效考核聯(lián)結(jié)起來(lái)，以明確的考核標(biāo)準(zhǔn)和問(wèn)責(zé)機(jī)制為地方公共服務(wù)提供導(dǎo)向。因此，重塑中央政府與地方政府關(guān)系，構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配體系、績(jī)效考核指標(biāo)、激勵(lì)約束機(jī)制，有助于地方政府公共服務(wù)供給能力的提升，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）深化行政改革，協(xié)同配置政府職能

在任何一個(gè)國(guó)家，政府治理模式都要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷而發(fā)生轉(zhuǎn)變，當(dāng)現(xiàn)行政府模式不能適應(yīng)環(huán)境的變化，甚至發(fā)生矛盾陷入危機(jī)時(shí)，就需要推進(jìn)行政改革，構(gòu)建新的政府治理模式，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步［17］。在經(jīng)濟(jì)追趕期，政府會(huì)大量對(duì)水利、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)追趕式增長(zhǎng)；而到了發(fā)展中后期，為了響應(yīng)人們對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等更高的福利要求，政府的公共服務(wù)支出會(huì)隨之增長(zhǎng)。這意味著，在不同的發(fā)展階段，政府履行職能的側(cè)重點(diǎn)是不一樣的。政府的職能并非僅限于效率導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，國(guó)民健康、機(jī)會(huì)均等、社會(huì)保障等公平導(dǎo)向的指標(biāo)也應(yīng)納入政府的目標(biāo)函數(shù)［18］。建設(shè)服務(wù)型政府，要求強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力。然而，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是在法治的環(huán)境中運(yùn)行的，需要法治政府制定完備的產(chǎn)權(quán)法、契約和商業(yè)法［19］，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，不僅規(guī)范市場(chǎng)主體的行為，消除“市場(chǎng)失靈”的弊端，而且還要規(guī)制自身的行為，降低“政府失靈”的風(fēng)險(xiǎn)。因此，構(gòu)建服務(wù)型政府，并非意味著政府職能要從管制完全轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，這既不可能也不現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，管制和服務(wù)并不矛盾，“并不存在所謂‘管制型’和‘服務(wù)型’的截然對(duì)立，因?yàn)槿魏我粋€(gè)管制型政府都要為公眾提供必要的公共服務(wù)，服務(wù)型政府同樣也需要一定的管制功能?！保?0］這表明，“管制”和“服務(wù)”不是一種替代關(guān)系，而是一種補(bǔ)充關(guān)系。因此，構(gòu)建服務(wù)型政府，是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)上，對(duì)政府的具體職責(zé)進(jìn)行位次關(guān)系的調(diào)整，將管制和服務(wù)有效結(jié)合，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

（三）夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)，提升社會(huì)自治能力

“人民滿意”是評(píng)判服務(wù)型政府重要標(biāo)準(zhǔn)，具體要求是一切行政機(jī)關(guān)都要為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，通過(guò)創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制。在推進(jìn)國(guó)家治理和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必須構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，按照黨和國(guó)家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾。新時(shí)代建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)和內(nèi)部自身事務(wù)的管理，必須“以人民為中心”，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。這就要求發(fā)揮人民的主體性，暢通民眾參與的制度化渠道，增強(qiáng)民眾參與的能力，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)，提升社會(huì)自治能力。

公民具有積極、能動(dòng)的公民資格，他們已經(jīng)不僅僅是“納銳人”和公共服務(wù)的消費(fèi)者，更是社區(qū)公共事務(wù)管理的直接參與者，是社區(qū)的“治理者”［21］?！凹热环?wù)型政府是以公民本位理念為指導(dǎo)，以公民意愿為合法基礎(chǔ)，以為公民服務(wù)為宗旨，那么公民參與在服務(wù)型政府建設(shè)中就不可或缺。”［22］因此，在服務(wù)型政府建設(shè)的過(guò)程中，公共管理者必須改變以往的工作思維方式，充分理解公民參與在管理過(guò)程中的重要性［23］。這意味著，公共管理者需要打破傳統(tǒng)的政治觀念和相關(guān)思維，樹(shù)立具有“社會(huì)化”的“服務(wù)”理念，避免將經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題政治化，減少使用剛性的政治行政手段解決利益沖突，善于使用管理和服務(wù)職能，充分發(fā)揮法律、規(guī)則、程序等“形式”的作用，努力體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的公共性和普遍性［24］。同時(shí)，通過(guò)大力發(fā)展運(yùn)作良好的社會(huì)組織，完善公民參與服務(wù)型政府建設(shè)的參與機(jī)制，暢通參與的制度化通道，提高公民參與的能力，切實(shí)保障公民參與服務(wù)型政府建設(shè)的民主權(quán)利。

（四）促進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化，構(gòu)建合作共贏的治理機(jī)制

保障全體居民均等化地享受優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，是服務(wù)型政府建設(shè)的主要目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體多元發(fā)展，滿足公眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，既是對(duì)國(guó)際社會(huì)公共服務(wù)改革浪潮的呼應(yīng)，也是新時(shí)代深化行政改革的必然趨勢(shì)。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，許多公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)化供給機(jī)制，對(duì)那些“俱樂(lè)部產(chǎn)品”，政府不再免費(fèi)提供教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)，而是向“使用者”收取費(fèi)用?！笆褂谜吒顿M(fèi)”提高了公共服務(wù)供給效率，但阻礙了低收入者獲得公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，引發(fā)了公平問(wèn)題。服務(wù)型政府建設(shè)就是要彌補(bǔ)這一缺陷，通過(guò)明確政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位，促進(jìn)公共服務(wù)供給主體的多元化發(fā)展，以合作共治的模式為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

在合作共贏的公共治理機(jī)制中，多元公共服務(wù)供給主體必須協(xié)調(diào)配合，協(xié)同高效。在這種模式下，政府的核心職責(zé)在于組織各種資源去創(chuàng)造公共價(jià)值。政府是否作為公共服務(wù)的直接供應(yīng)者并不重要，重要的是政府必須作為一種公共價(jià)值的促動(dòng)者，在具有現(xiàn)代政府特質(zhì)的由多元組織、多級(jí)政府和多種部門(mén)組成的關(guān)系網(wǎng)中發(fā)揮作用［25］。因此，一方面，政府需要培育社會(huì)組織的發(fā)展，增強(qiáng)其承接公共服務(wù)的能力。通過(guò)稅費(fèi)減免、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等多種形式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間組織廣泛參與公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給。另一方面，為了提升公共服務(wù)供給的效率，政府要?jiǎng)?chuàng)造規(guī)則明晰、有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，通過(guò)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入和投資限制，在合作共贏的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)市場(chǎng)主體積極參與公共服務(wù)的提供。通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、政府參股等形式，將原由地方政府承擔(dān)的部分公共職能由市場(chǎng)主體行使，建立公私部門(mén)合作伙伴關(guān)系。

（五）創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，增強(qiáng)政府公共服務(wù)供給能力

提升公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，滿足民眾多樣化的公共服務(wù)需求，是政府的責(zé)任。首先，政府應(yīng)加強(qiáng)公共服務(wù)供給的戰(zhàn)略管理能力，提升頂層設(shè)計(jì)的質(zhì)量。政府既要宏觀把控公共服務(wù)供給的種類、數(shù)量、質(zhì)量，又要根據(jù)公共服務(wù)的分類，對(duì)那些純公共產(chǎn)品和公共服務(wù)直接進(jìn)行提供，保障全體居民享受均等化的基礎(chǔ)教育、公共交通、基本醫(yī)療等底線公共服務(wù)。其次，強(qiáng)化政府責(zé)任意識(shí)，提高監(jiān)管效率。隨著行政改革的深化和服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)，公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化得到極大發(fā)展，其供給效率和質(zhì)量得以提升。但是，利用市場(chǎng)主體和社會(huì)組織提供公共服務(wù)，并不是政府責(zé)任的“卸載”，把本應(yīng)是自己“分內(nèi)職責(zé)”的公共服務(wù)推向市場(chǎng)，而是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“提供機(jī)制”的市場(chǎng)化。因此，“它要求持續(xù)而積極的介入，因?yàn)閲?guó)家仍然承擔(dān)全部責(zé)任，只不過(guò)把實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營(yíng)部門(mén)?！保?6］在這種情況下，為了使公共服務(wù)能夠充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化，政府必須加大對(duì)私營(yíng)部門(mén)和社會(huì)組織的規(guī)制和約束，通過(guò)制度化渠道提高監(jiān)管效率。最后，打破“信息孤島”，提升政府公共服務(wù)供給中的“自主性”。在利用市場(chǎng)化模式提供公共服務(wù)的過(guò)程中，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)形成委托——代理關(guān)系，“由于公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的利益可能會(huì)背道而馳，因此，需要公開(kāi)信息以確保委托人和代理人的利益保持一致。”［27］然而，在合同承包中，私營(yíng)伙伴在知識(shí)、信息、專業(yè)技術(shù)等方面處于明顯的優(yōu)勢(shì)，它們實(shí)際上成為承包合同的真正設(shè)計(jì)者［28］。這樣，信息的不對(duì)稱弱化了政府評(píng)估公共服務(wù)績(jī)效的能力。因此，政府必須深化管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革，提升技術(shù)技能，打破公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)信息不對(duì)稱狀態(tài)，提高成為“精明買(mǎi)主”的能力，提升政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化中的“自主性”?！?/p>