藍宇蘊， 謝麗嫻

(1.華南師范大學 哲學與社會發(fā)展學院，廣州 510631；2. 華南師范大學 政治與公共管理學院，廣州 510006；3.廣東省外語藝術(shù)職業(yè)學院 馬克思主義學院，廣州 510640)

隨著新冠疫情的發(fā)展，自2020年春節(jié)開始，中國展開了一場由政府發(fā)動和部署的聲勢浩大的疫情防控戰(zhàn)。這個所有單位、家庭和個人都被卷入的公共危機事件，全方位折射出中國在應(yīng)對公共危機時的體制機制特點，也使我們得以觀察、透視社區(qū)工作實踐。因基層社會高強度疫情防控的需要，社區(qū)工作與常態(tài)時期相比，可以更有條件地深度介入居民日常生活，呈現(xiàn)出其獨特之處。本次疫情防控讓政府和社會重新“發(fā)現(xiàn)社區(qū)”。本研究以廣州社區(qū)新冠疫情治理實踐為例，系統(tǒng)探討社區(qū)工作參與公共危機治理的優(yōu)勢和行動邏輯，以期部分詮釋本次疫情防控中的“中國奇跡”(1)本研究有關(guān)廣州市疫情防控的情況和數(shù)據(jù)，主要來自廣州市社會工作協(xié)會編印的《廣州市疫情快遞》。。

一、問題緣起

社區(qū)工作是社區(qū)社會工作的簡稱，特指社會工作中的一個具體領(lǐng)域，在實務(wù)中指社會工作者運用專業(yè)價值、知識和技能，并以社區(qū)服務(wù)、社區(qū)組織、社區(qū)發(fā)展為主要內(nèi)容的一種工作方法。由于社區(qū)工作內(nèi)涵、操作方式與國情因素相關(guān)，在中國可將社區(qū)工作界定為在黨和政府領(lǐng)導下，社會工作者利用專業(yè)知識與技能，發(fā)掘和使用社區(qū)資源，解決或緩解各種社區(qū)問題，包括轉(zhuǎn)變社區(qū)居民的價值觀、增強其行動能力，使社區(qū)成為服務(wù)完善、管理有序、治安良好、生活便利、人際和諧、環(huán)境優(yōu)美的社會生活共同體的過程。所謂公共危機，在本研究中特指自然或社會突發(fā)變數(shù)導致的意外事件，且該事件嚴重威脅到群體、組織及個人的正常生活，其影響還帶有緊急性、破壞性、擴散性、不確定性與不可抗性[1-2]。對于公共危機事件的多元化處置，就是公共危機治理。

近年來，社區(qū)工作介入公共危機治理，已成為中國基層社會治理中蓬勃興起的新領(lǐng)域。隨社會工作逐步進入社會各領(lǐng)域，社區(qū)工作也進入公共危機治理中。社區(qū)工作參與公共危機治理，主要是通過專業(yè)化的籌劃與實施，介入公共危機相關(guān)的社區(qū)問題處理。換言之，社區(qū)工作參與公共危機治理，是以社區(qū)為基本操作單元，針對公共危機帶來的潛在或現(xiàn)實風險而采取專業(yè)干預措施，并具體展開救助性、預防性或控制性的社會行動，消除公共危機帶來的不利影響，幫助恢復生活的常態(tài)。由于社區(qū)工作主要依賴社會服務(wù)機構(gòu)開展，就性質(zhì)而言，仍然應(yīng)當歸屬到社會自助體系中，屬民間參與公共危機治理的一種方式。社區(qū)工作在提升居民生活質(zhì)量、保障人民生命安全、建立社區(qū)與政府及社會多元合作等方面，都顯示出其專業(yè)化的獨特價值。

新冠疫情在很大程度上凸顯了社區(qū)和社區(qū)工作的重要性，中國在新冠疫情防控中獲得的良好效果和聲譽，離不開基層社區(qū)的貢獻。就疫情防控中的社區(qū)行動主體而言，城市社區(qū)有諸如街道辦事處、居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會等；鄉(xiāng)村社區(qū)則有諸如村委會、村老年協(xié)會等。在這場公共危機事件的治理中，社區(qū)工作越來越體現(xiàn)出專業(yè)化、靈活化等特點和優(yōu)勢，中國的社區(qū)工作正在逐步走向?qū)I(yè)化的道路，體現(xiàn)在社區(qū)工作服務(wù)主體職業(yè)化、工作機制靈活性、工作流程專業(yè)化等諸多方面。目前，服務(wù)主體越來越多地由具有執(zhí)業(yè)資格的社會工作師組成，從業(yè)者需具備社會工作的基本知識和能力；在公共危機治理中，這種社區(qū)工作以專業(yè)化和行業(yè)化的方式，提供化解公共危機所需的社會服務(wù)。

本研究系統(tǒng)地探討社區(qū)工作在公共危機治理中的獨特優(yōu)勢、運作方式、面臨問題及優(yōu)化路徑，以期深入地理解和把握社區(qū)工作。

二、相關(guān)研究

近年來，在社區(qū)、社會工作與公共危機治理的復雜多元關(guān)系中，學者主要是在社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)治理等框架下，對社區(qū)以及社區(qū)工作介入公共危機治理展開了多層面的探討。從既有研究成果看，除公共管理學與災(zāi)害學涉足較多之外，還有不少其他學科視角的探討，諸如社會學、政治學、經(jīng)濟學、公共衛(wèi)生學、社會心理學等，甚至還有自然科學的參與，形成了跨學科的研究。這些來自不同學科的探索，不僅拓寬了公共危機治理的研究視閾，而且給社區(qū)或社區(qū)工作參與公共危機治理提供了借鑒。

(一)社區(qū)參與公共危機治理基礎(chǔ)議題

作為跨領(lǐng)域的論題，社區(qū)參與公共危機治理具有顯著國情差異。在多數(shù)發(fā)達國家，社區(qū)并非政府的基層管理單元，政府之于社區(qū)，主要是發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，并強調(diào)社區(qū)的自我依賴與自我發(fā)展[3]。但是，中國社區(qū)雖然在法理上是自治性的社會單元，實際運作中卻是政府的基層組織與管控單位，履行政府在基層社會的諸多行政職能，包括公共危機治理中的行政職能[4-6]。在中國社區(qū)與公共危機治理的探索中，相關(guān)概念或觀點呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，未形成系統(tǒng)化的知識體系。較多使用到的“不確定性”“脆弱性”“韌性”“社區(qū)韌性”等概念[7-9]，以及公共危機可能引發(fā)的社區(qū)結(jié)構(gòu)脆弱性、易感性和對于處置能力的適應(yīng)性要求，都成為研究的聚焦點[10]，但還未能有機串聯(lián)和整合起來。公共危機治理中的社區(qū)與政府作用之關(guān)系也是研究關(guān)注點。有研究指出，政府雖在危機治理中起主導作用，但社區(qū)卻是政府作用得以發(fā)揮的基礎(chǔ)[11-12]，并且社區(qū)具有與政府以及企業(yè)不同的自治屬性，更能考慮當?shù)氐男枨?、資源和能力，更能從居民利益出發(fā)解決問題，并彌補薄弱之處[13]。此外，既有研究幾乎都論及社區(qū)介入公共危機治理的必要性及功能價值，并認為這種介入是對傳統(tǒng)自上而下工作模式的修正[14-15]，在社區(qū)與政府以及企業(yè)等多元主體所構(gòu)成的危機治理系統(tǒng)中，社區(qū)更能彰顯其基礎(chǔ)性的地位[16]。上述有關(guān)社區(qū)介入公共危機治理基本議題的探討，無疑給專業(yè)社區(qū)工作參與公共危機治理的基礎(chǔ)研究提供了富于啟發(fā)性的借鑒。

(二)社區(qū)參與公共危機治理的機制

有人把國外包括公共危機治理在內(nèi)的社會治理簡化為“六個社、六個管”，即“調(diào)理社會結(jié)構(gòu)、提供社會保障、發(fā)展社會組織、幫扶社區(qū)發(fā)展、管好社會特殊群體、保護社會安全”；“通過分配和社會保障從基礎(chǔ)上管、通過社會組織‘曲’管、通過法律有規(guī)矩地管、通過協(xié)商商量著管、通過文化團結(jié)日?；毓堋⑼ㄟ^有效治安及危機處理明智地管”[17]，并強調(diào)社區(qū)防災(zāi)信息管理的重要性，甚至提出讓其成為危機治理的核心領(lǐng)域[18-20]。中國公共危機治理的社區(qū)機制探索相對滯后，但對共性問題還是有共識的，如認可社區(qū)普遍存在危機意識淡薄、救助資源不足、志愿服務(wù)未成氛圍、法律法規(guī)不健全、責任機構(gòu)缺失、專業(yè)知識匱乏、社區(qū)與學校及家庭溝通有隱性壁壘等[21-23]。針對公共危機的早期社區(qū)介入，有研究提出由跟社區(qū)工作有較大差異的社區(qū)服務(wù)去應(yīng)對，且這還被認為是彼時社區(qū)處置危機事件的主要方法[24-25]；現(xiàn)時則越來越多地尋求以專業(yè)社區(qū)工作去應(yīng)對，并強調(diào)把公共危機納入社區(qū)防控體系中，以求達到減災(zāi)消災(zāi)的目的。此外，社區(qū)組織參與公共危機治理，也是同類研究的聚焦點。著眼于社區(qū)居委會的相關(guān)研究認為，中國縱向組織發(fā)達，致使居委會容易脫離自治屬性而成為類行政化機構(gòu)，但在賦權(quán)增能模式下則有可能成為社區(qū)治理核心，并在對上與對下關(guān)系中扮演賦權(quán)增能角色[26-27]，依托非政府組織開展社區(qū)工作的機構(gòu)，其作用更凸顯，它們在規(guī)劃決策、動態(tài)處理、員工訓練以及危機準備、確認、控制、避免和階段性處理等環(huán)節(jié)提供了有針對性的舉措[28]。就社區(qū)介入公共危機治理的方式或機制而言，相關(guān)研究已較深入精細，但不少研究是建立在簡單經(jīng)驗梳理的基礎(chǔ)上，深度思考并不多。

(三)社區(qū)參與公共危機治理的可能性策略

不少研究指出，公共危機治理應(yīng)是先發(fā)式與預防式的(proactive)，而非反應(yīng)式(reactive)與應(yīng)對式的，即防范需盡早識別危險所在，并將可能的危害降至最低[29]。但鑒于公共危機治理的系統(tǒng)化要求，建設(shè)具有統(tǒng)合功能的社區(qū)應(yīng)對機制，并在危機意識、組織培育、法律保障、應(yīng)急機制建設(shè)、財力支持等方面加強建設(shè)，才能強化綜合治理力度[30]。非政府組織在參與危機治理上引發(fā)較多的關(guān)注，如認為其在信息傳播、資源彌補、過程協(xié)助、地區(qū)聯(lián)絡(luò)以及促進政府和民間合作等方面都有作為[31]；樹立助人自助理念、構(gòu)建社會網(wǎng)絡(luò)與預防社區(qū)問題都是其中的著力點，相對社會保障機制不健全條件下的公共危機處置，其效果更明顯[32-33]。要形成完整的預防機制，至少需建立包括制定計劃、建構(gòu)定期脆弱評估制度、組建管理團隊、重視科普宣教與培訓演練等“防災(zāi)型社區(qū)”文化與危機防范系統(tǒng)[34]。針對以往危機治理中對個人和家庭關(guān)注不夠的情況，提出社區(qū)工作需加強人文關(guān)懷與長效機制的建設(shè)[35]。從性別角度提出的防控建議則認為，女性在非正式的災(zāi)難治理中，如在家庭行動中占優(yōu)勢，但在正式災(zāi)害管理中的作用卻并未得到關(guān)注[36]。還有研究指出，由于危機會引發(fā)特殊需求，有必要推行社區(qū)公益教育以形成社區(qū)、學校與家庭的聯(lián)動機制，建立起“資源為本”的社區(qū)公益教育模式[37]，促使社區(qū)與公共危機治理形成良性的循環(huán)關(guān)系。

社區(qū)作為公共危機治理的基礎(chǔ)性社會單元，對其參與危機治理的探討相對比較多。而隨著新冠疫情防控的開展，相關(guān)研究更是呈現(xiàn)階段性的井噴之勢。事實上，早在新冠疫情爆發(fā)之前，涉及本研究主題的探討就比較全面，無論是關(guān)于基礎(chǔ)議題的反思，還是社區(qū)化公共危機的應(yīng)對思路及策略都有涉獵，為后續(xù)的深入探討提供了參照。但從更細化的角度進行審視，除少量直接以實踐經(jīng)驗為依據(jù)外，不少相關(guān)研究只是泛泛而論，不僅研究思路主要停留在就社區(qū)論社區(qū)治理的狹隘視野中，而且缺乏社區(qū)工作介入公共危機治理的系統(tǒng)化探索，這恰好提供了進一步深入探討的空間。

三、社區(qū)工作參與公共危機治理的優(yōu)勢

中國社區(qū)的功能越來越凸顯，這既是公共治理主體多元化發(fā)展的結(jié)果，也是社區(qū)越來越成為基層治理單元的體現(xiàn)。社區(qū)作為居民日常生活的基本空間場所，也被賦予了在社會治理中的獨特地位。國情特點鮮明的中國社會結(jié)構(gòu)中，社區(qū)及其運行機制越來越重要，實際是對中國長期以來根深蒂固管控型體制機制的一種修正。也恰恰是在這種修正的過程中，地方性或社區(qū)性利益獲得了更多的尊重，如在發(fā)掘與利用地方性資源方面，就有日益顯著的呈現(xiàn)。與此同時，由于社區(qū)是社會治理創(chuàng)新的一個具體領(lǐng)域，社區(qū)工作則是社會治理創(chuàng)新的一種制度安排，因此，公共危機治理中的諸多服務(wù)需求自然會為社區(qū)工作實現(xiàn)價值提供契機。

(一)社區(qū)工作優(yōu)勢根植于社區(qū)的多重性

1.社區(qū)是居民利益攸關(guān)的生活單元，內(nèi)含可激發(fā)居民參與危機治理的各種潛在動力和現(xiàn)實條件。在社區(qū)生活共同體里，一旦發(fā)生公共危機事件，居民就需要面對共同的風險或威脅。受此影響，居民可能遭遇重大的利益損失，如可能遭遇疾病多發(fā)等人身安全威脅，或可能遭遇私有房產(chǎn)等資產(chǎn)價值大幅貶損。而社區(qū)工作通過開展防災(zāi)救災(zāi)活動，可以把居民參與的潛在動力，特別是把社區(qū)的組織化力量調(diào)動起來，以應(yīng)對公共危機的威脅。再如，在公共危機中的社區(qū)信息傳播中，無論是事前、事中或是事后的溝通都很重要，是消除居民恐慌與安定民心的關(guān)鍵。社區(qū)可憑借與居民長期以來形成的利益關(guān)聯(lián)和信任關(guān)系，將真實的危機信息告之居民，以避免非理性集體行動的產(chǎn)生。借助社區(qū)與居民既有的多重紐帶關(guān)系，社區(qū)工作優(yōu)勢可以得到充分的實現(xiàn)。

2.社區(qū)機制本身所具有的靈活性，在公共危機治理中往往體現(xiàn)為更強的變通性。相比具有嚴格科層制約束的政府，社區(qū)作為社會組織擁有更柔性的結(jié)構(gòu)，無論是志愿者的培育、發(fā)動與使用，還是在應(yīng)急救助方式的選擇上，抑或是在防災(zāi)救災(zāi)的宣傳教育方面，都擁有相當?shù)淖灾骺臻g。在本次疫情防控期間，廣州社區(qū)工作者開展了許多創(chuàng)新活動，并以多種形式體現(xiàn)出對這個社會空間的使用，充分發(fā)揮了專業(yè)社區(qū)工作者的專業(yè)優(yōu)勢。如啟智社工機構(gòu)就通過建立啟智服務(wù)總隊，開展由心理咨詢師、社會工作者和資深志愿者共三十多人參加的“抗擊疫情心理援助公益行動”；鼎和社工機構(gòu)的黨員和志愿者針對街面流浪乞討人員開展疫情宣傳、體溫測量與急需物資救助等活動；逢源人家社工機構(gòu)則聯(lián)合社區(qū)志愿者在轄內(nèi)值守，對往來車站的司機和乘客進行體溫監(jiān)測；怡景社工機構(gòu)向廣州白云山奇星藥業(yè)公司、大參林醫(yī)藥公司募集防控物資，向街道捐贈防疫用品。如果不是借助具有自主性的社區(qū)機制，這些防控活動是難以快速開展的。

3.社區(qū)參與公共危機治理，在節(jié)約經(jīng)濟成本上也有獨到之處。第一，當公共危機發(fā)生時，社區(qū)通常最有條件把既有資源及時轉(zhuǎn)換為緩解危機的可用資源。社區(qū)中既有的醫(yī)院、學校、企業(yè)等組織設(shè)施與場所，只要籌劃得當，都可迅速聚集到危機處置中，成為度過難關(guān)的現(xiàn)實資源。第二，社區(qū)具有從源頭上解決公共危機及其相關(guān)問題的基礎(chǔ)。公共危機治理的理想境界是，將危機消除在萌芽階段。由于社區(qū)往往是危機事件的初級場景，具備從根本上進行危機防控的條件。本次新冠疫情中，廣州社區(qū)社工就在協(xié)助處理疫情風險點與發(fā)揮預警作用，如發(fā)現(xiàn)和通報小區(qū)麻將聚集點、菜市場和超市防疫盲點、流浪者夜聚風險點等方面都有出色表現(xiàn)。再如，陽光天使社工機構(gòu)和法澤社工機構(gòu)借助社區(qū)服務(wù)中建立的人際網(wǎng)絡(luò)，以微信群與公眾號方式及時推送疫情防控信息，第一時間把最新社區(qū)信息反饋給街鎮(zhèn)，顯示出社區(qū)工作的優(yōu)勢。

4.社區(qū)作為公共危機治理的多元主體之一，在政府能力有限和公共事務(wù)越來越繁雜的背景下，是政府公共危機治理不可或缺的基層依賴。在中國龐大的行政系統(tǒng)中，社區(qū)事實上可理解為政府在基層社會的組織單元，不僅具有與居民之間的熟識性和就近性，還有一定的行政權(quán)或“類”行政權(quán)，并與轄區(qū)單位之間構(gòu)成程度不等的互利共同體。社區(qū)具有作為基層治理單位的屬性，上級政府可借此接觸居民群眾，發(fā)現(xiàn)和解決相應(yīng)問題以及預防潛在隱患，甚至可直接協(xié)助基層行政組織如街道，落實公共治理的具體工作，進而在發(fā)掘、維護居民利益上發(fā)揮其特殊功效。本次疫情防控中，社區(qū)社工不僅直接為困境人群提供上門送物資、協(xié)助就醫(yī)購物等緊急服務(wù)，還配合政府完成了大量危機治理的下派任務(wù)，緩解了政府疫情防控壓力。社區(qū)工作在協(xié)助政府履行部分行政或類行政職能過程中也強化了自身的影響力。

(二)社區(qū)工作優(yōu)勢源于專業(yè)化的服務(wù)供給

1.社區(qū)工作參與公共危機治理是以專業(yè)價值、知識和技巧提供服務(wù)的。社區(qū)工作在助人行動上具有天然的敏感性，與其專業(yè)本性密切相關(guān)。此外，由于社區(qū)工作是以“地方性”或“社區(qū)性”為中心開展工作的，其所提供的服務(wù)不僅具有專業(yè)內(nèi)涵，還有基于知曉社區(qū)與親近居民而獲得的優(yōu)勢，以此去干預居民的日常生活，進而在培養(yǎng)居民的社區(qū)認同與提升家庭及集體行動能力上，甚至在讓這種認同情感和能力拓展到其他社區(qū)、社會乃至國家事務(wù)上，都有可為之處。因此，社區(qū)工作參與公共危機治理，完全有可能獲得與其專業(yè)性相對應(yīng)的多層面的效果。

社區(qū)工作憑借社會工作方法處置社區(qū)問題，是由其專業(yè)本性決定的。由于公共危機事件往往具有多層特性，導致社會問題集聚，社區(qū)工作可以提供專業(yè)化的服務(wù)應(yīng)對，如提供個案和小組活動等社區(qū)服務(wù)。其中，個案服務(wù)就是社會工作者運用社會工作的知識和技能，以個別化方式為陷入困境的個人或家庭提供適當幫助，使相關(guān)人員獲得很強針對性的服務(wù)以渡過難關(guān)。例如公共危機治理中的社區(qū)小組服務(wù)，就是社區(qū)社會工作者將危機事件中受到影響的居民，以小規(guī)模形式組織起來，形成具有互助促進功能的小群體，并通過人為干預使成員產(chǎn)生價值觀或行為方式的改變，共同抵消危機帶來的不利影響，提升集體或個人的應(yīng)急能力。以下關(guān)于社區(qū)工作介入疫情防控的兩個案例，展示了社區(qū)工作的實踐過程及其效果。

案例1 南沙區(qū)陽光天使社工幫助港籍獨居長者擺脫生活困境。

劉伯是80多歲獨居南沙東涌鎮(zhèn)的香港居民，子女均在香港并鮮有聯(lián)系。疫情期間，劉伯突發(fā)心臟病入住醫(yī)院ICU。黎小姐是與劉伯有聯(lián)系的內(nèi)地朋友，但并不熟悉其家庭情況。劉伯由于未辦內(nèi)地醫(yī)保，治療費暫由黎小姐墊付。劉伯女兒表示，因疫情不便過來，也不信任黎小姐。黎小姐的心理壓力很大，遂求助社工熱線。陽光天使社工快速組成工作小組介入救助。社工在安撫黎小姐情緒的同時，一邊向鎮(zhèn)政府與居委匯報情況，一邊與劉伯家人密切聯(lián)系，就醫(yī)藥費等問題展開商討。在社工的協(xié)調(diào)下，劉伯子女希望社工幫忙解決醫(yī)療費支付和轉(zhuǎn)回香港治療等問題。最后劉伯順利轉(zhuǎn)回香港，其子女和黎小姐之間的誤會也一并消除。

此案例表明，社區(qū)服務(wù)在鏈接社會資源和幫助弱勢者擺脫生活困境中，具有及時高效的集體響應(yīng)力和行動力。

案例2 越秀區(qū)東沙街社工為居家隔離者紓解怨氣。

對疫情防控期需居家隔離的相關(guān)人員而言，14天隔離是漫長的，為隔離者提供服務(wù)需有足夠的耐心和愛心。周先生是隔離對象，曾給社工站小謝打電話說：“你們趕緊給我拿麥當勞回來，不然我就要自己去拿。”而這是小謝在剛給他送去蛋糕不到半小時后又接到的電話。但小謝還是耐著性子說：“好的，我們現(xiàn)在就去拿，你等會兒?！毙≈x立即趕到小區(qū)門口，把在平臺下單的麥當勞快餐取出，再爬回九樓送到周先生家門口。此時，周先生又以命令式口氣說：“剛剛快遞給我信息，我有緊急快遞到了，你們趕緊給我去取。”小謝只能再回到小區(qū)門口，然后再爬上九樓送去。如此反復三天后，小謝意識到周先生應(yīng)該是困家多日產(chǎn)生了嚴重負面情緒，并主動電話密切聯(lián)系他。周先生不斷強調(diào)既然不讓外出，就要保障日常生活不受影響。小謝在表達同情的同時，也耐心解釋隔離政策。周先生情緒有了顯著好轉(zhuǎn)，也不再刁難社工了。社工正是通過這樣細致周到的服務(wù)，幫助隔離人員盡可能舒心地度過隔離期。

此案例表明，精準化服務(wù)應(yīng)對是社區(qū)工作的靈魂所在。

2. 在公共危機治理中，社區(qū)工作者可轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急事務(wù)的專業(yè)行動者。在公共危機應(yīng)對中，社區(qū)工作通常具有提供迫切服務(wù)的需求。由于社區(qū)工作扎根社區(qū)，往往最有條件成為應(yīng)急服務(wù)的供給者與積極行動者。在武漢封城的第三天，廣州市社會工作協(xié)會就緊急發(fā)起與推動“廣州社工紅棉守護熱線”活動，全市社會工作者立即投入社區(qū)疫情防控中。截至2020年5月底，廣州71家社工機構(gòu)共開設(shè)236條“守護熱線”，投入接線社工21 814人次，服務(wù)市民924 097人次，其中，為市民提供防疫咨詢210 562人次、心理輔導31 645人次；協(xié)助開展社區(qū)困境群體的防疫援助救助服務(wù)，包括跟蹤服務(wù)獨居孤寡長者69 498人次、低保低收家庭成員43 104人次、困境殘障人員75 415人次、困境兒童及家庭21 543人次、醫(yī)護人員及家屬1 967人次；配合鎮(zhèn)街村居開展線下防控排查1 950 054人次，包括排查疑似病例10例與密切接觸者11例；服務(wù)社區(qū)留觀隔離人員10 765人次；整合連接愛心物資30 628件，折合人民幣83.340 2萬元，參與募集善款28.641萬元。社區(qū)工作提供的以上種種服務(wù)均表明，社區(qū)工作在構(gòu)筑疫情防控專業(yè)“防火墻”等方面，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

3. 在公共危機治理中，社區(qū)工作者可轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急事務(wù)的專業(yè)賦能者。社區(qū)是擁有組織網(wǎng)絡(luò)與社會資本的生活系統(tǒng)，但公共危機往往會使該系統(tǒng)遭到損壞，而專業(yè)的社區(qū)工作則可消解這些問題。面對危機中急劇膨脹的服務(wù)需求，社區(qū)工作通?？山柚呀?gòu)的組織網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)，如借助與民政、街道、司法等公共機構(gòu)建立的穩(wěn)定聯(lián)系，安撫居民情緒、幫助適應(yīng)新情境、預防次生災(zāi)害和解決危機帶來的種種問題。在本次疫情防控中，穗星社工機構(gòu)成立“特別應(yīng)急隊”，為困境居民提供急需的物資救助；百民社工機構(gòu)發(fā)起“百日護航行動”，引導黨員社工帶頭投身到疫情防控活動中；北斗星社工機構(gòu)發(fā)起“社工+慈善”的寒冬暖心行活動，動員居民參與“暖心包”募集行動；逢源人家社工機構(gòu)組建“愛心代購服務(wù)隊”，發(fā)起募捐行動，提供救助性服務(wù)；陽光天使社工機構(gòu)則聯(lián)手慈善組織策劃“天使暖心包”活動。這些依托社區(qū)工作者開展的相關(guān)服務(wù)活動，展示了社區(qū)工作者是如何在公共危機治理中成為賦能者的。

(三)社區(qū)工作優(yōu)勢源于系統(tǒng)化的行業(yè)機制

社區(qū)工作不僅是專業(yè)化的，作為社會工作的一個領(lǐng)域，還與其他領(lǐng)域共同構(gòu)成職業(yè)化、行業(yè)化與系統(tǒng)化的實踐運行機制。在提供社會服務(wù)過程中，社會工作逐步形成包括助力公共危機治理的行業(yè)系統(tǒng)。近十多年來，圍繞社會服務(wù)供給，廣州市的社會服務(wù)實踐就已發(fā)展出行業(yè)化的機制，并逐步形成具有較高辨識度的行業(yè)文化。可以說，伴隨著社會工作專業(yè)教育與行業(yè)的發(fā)展，社會工作機構(gòu)與隊伍在快速成長，社會服務(wù)行業(yè)已營造出具有競爭合作關(guān)系的一個社會生態(tài)系統(tǒng)。廣州這個區(qū)域性的行業(yè)社會系統(tǒng)，不僅由眾多更小區(qū)域的分支系統(tǒng)組成，且這些分支系統(tǒng)又在互相作用中構(gòu)成一個立體化的社會系統(tǒng)。具體到專業(yè)社區(qū)工作，其行動主體既包括政府的民政機構(gòu)和街道，也包括屬于社會組織的居委會、社工站、各種社工服務(wù)項目點以及其他業(yè)務(wù)相關(guān)機構(gòu)，而其中的每個行動主體基本都有自身的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與運行機制。社區(qū)工作者在參與危機治理時，可借助行業(yè)系統(tǒng)的資源或機制，服務(wù)于危機中的社區(qū)居民特別是困境人群。

廣州社工行業(yè)系統(tǒng)化機制的支持，在本次新冠疫情防控中具有比較充分的體現(xiàn)。在以廣州市社會工作協(xié)會(簡稱市社協(xié))為龍頭組織而形成的行業(yè)機制中，更能清晰窺見與社區(qū)工作相關(guān)的行業(yè)化機制的支撐作用。為了響應(yīng)廣州市社協(xié)向全市社會服務(wù)行業(yè)發(fā)出的《關(guān)于全行業(yè)援助抗擊新型肺炎疫災(zāi)，實施“廣州社工紅棉守護行動”的倡議書》，以社區(qū)工作者為主的社會工作者成立了“廣州社工紅棉守護行動”的行業(yè)團隊，并開通了200多個“廣州社工紅棉守護熱線”。在市社協(xié)的指導協(xié)調(diào)下，建立起每日速遞的信息化服務(wù)機制，以開展社會服務(wù)信息和資源的共享工作。同時，市社協(xié)還根據(jù)疫情防控工作的進展，相繼出臺了《廣州市社工站新型冠狀病毒感染的肺炎疫情預防控制指引》《廣州市社會工作行業(yè)參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控服務(wù)工作指引》，以引導和規(guī)范行業(yè)的疫情防控工作。正是在市社協(xié)的推動下，全市社會服務(wù)的專業(yè)機構(gòu)、黨組織、黨員和社會工作者全面參與到了疫情防控中，尤其是給社區(qū)工作者在提供防疫咨詢、應(yīng)急救助、心理減壓、情緒疏導、重點服務(wù)對象跟蹤等服務(wù)活動以強有力的系統(tǒng)化支持。

在公共危機治理中，社區(qū)工作憑借行業(yè)化機制體現(xiàn)和實現(xiàn)其專業(yè)優(yōu)勢與價值有兩個依據(jù)。第一，現(xiàn)代社區(qū)問題基本都不再是社區(qū)性的，需依賴超社區(qū)力量的配合才能解決。事實上，現(xiàn)代社區(qū)的幾乎所有問題，無論是淵源還是處置方式，都不再局限在社區(qū)，社區(qū)公共危機治理也是如此。社區(qū)雖然處在危機治理的最前線，是極其重要的危機治理主體，但又處在中國社會結(jié)構(gòu)的最底端，且是地域性的社會單元，難以在更大范圍內(nèi)進行資源調(diào)配，僅僅依靠社區(qū)自身的能力，難免面臨多層面的制約。第二，包括公共危機在內(nèi)的現(xiàn)代社會問題的社區(qū)應(yīng)對，越來越依靠專業(yè)化、職業(yè)化與行業(yè)化的途徑。中國迄今的公共危機治理仍然還是相對單一化的政府主導。這種危機治理不僅受制于刻板的行政層級結(jié)構(gòu)及其規(guī)則，且通常難以就潛在危機進行事前防范，也難以在危機之后進行良好的善后協(xié)調(diào)。因此，專業(yè)化、職業(yè)化與行業(yè)化的社區(qū)工作介入，不僅能夠獲得專業(yè)技術(shù)與經(jīng)驗的支持，還具有可利用的行業(yè)化機制與資源。

四、社區(qū)工作介入公共危機治理面臨的主要問題

社區(qū)工作參與公共危機治理，除需應(yīng)對危機帶給居民生活秩序的破壞之外，還要應(yīng)對危機引發(fā)的各種次生災(zāi)害。由于社區(qū)是居民多重關(guān)系凝聚的基本生活環(huán)境，無論是公共危機前的征兆發(fā)現(xiàn)與預警，還是危機發(fā)生中的危害感受和控制，抑或是危機平息以后的善后工作，都是危機治理的重要節(jié)點。但客觀地說，在中國，無論是抽象意義的社區(qū)治理，還是作為社會工作具體領(lǐng)域的社區(qū)工作，都仍然處在培育和探索階段，與其配套的治理框架還不成熟?；诖?，厘清社區(qū)工作在公共危機治理中面臨的主要問題，是尋求化解問題之策的前提。

(一)社區(qū)工作受社區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)脆弱的約束

從社區(qū)體制機制建設(shè)的現(xiàn)狀看，并未給社區(qū)工作介入公共危機治理提供充足的鋪墊，這其實也是社區(qū)工作暫時難以強有力參與公共危機治理的主要原因。如在當下的社區(qū)建設(shè)中作為樞紐型的社區(qū)組織且在社區(qū)事務(wù)中擁有很大話語權(quán)的居委會，行政化的傾向就相當嚴重，甚至因此而被視為事實上的社區(qū)行政組織，或“類行政”的社區(qū)組織。這種情形，在助力社區(qū)治理的同時，也帶來社區(qū)工作拓展自身發(fā)展空間的障礙。事實上，只要在社區(qū)仍未培育出活躍的社會組織，社區(qū)治理中的其他社會組織都會對居委會等少數(shù)既有的社會組織形成較大的依賴，其自主性發(fā)展必然受到不同程度的影響。此外，由于公共危機具有不可預料性，社區(qū)應(yīng)急治理需建立能夠即時發(fā)揮作用的志愿服務(wù)隊伍。然而，從社區(qū)志愿服務(wù)培育的情況看，同樣還是處于零散發(fā)展的狀態(tài)，具有較濃厚的形式化色彩，難以在危機治理中派上實質(zhì)性的用場?？傊?，在社區(qū)建設(shè)和公共危機治理的關(guān)系中，社區(qū)體制機制建構(gòu)的基礎(chǔ)還比較脆弱。

(二)社區(qū)工作受社會工作體制機制發(fā)育不全的制約

近年來，中國社會工作進入快速化與規(guī)模化的發(fā)展階段，與此相應(yīng)，社區(qū)工作也越來越廣泛并深入地介入社區(qū)實踐。在此之前，社區(qū)公共事務(wù)主要是以傳統(tǒng)社區(qū)服務(wù)的方式來履行。傳統(tǒng)社區(qū)服務(wù)雖植根于群眾，并顯示出良好的活力，但主要還是維持低水平運行的社區(qū)照顧模式，無論是實施方法還是提供服務(wù)的深度廣度，都與現(xiàn)代專業(yè)社區(qū)工作存有較大差距[24]。如今專業(yè)社區(qū)工作成為社區(qū)新機制，且逐步參與到公共危機的應(yīng)對中。然而，由于社區(qū)工作的總體生態(tài)相當稚嫩，距離成熟還有很長的路要走。此外，作為現(xiàn)代學科的社會工作，由于深受科技理性影響，在強調(diào)科學化與標準化的同時，還要求社會工作理性、客觀地參與實務(wù)運作，不同程度地使社會工作淪為工具性的社會實踐，甚至成為去道德化和去政治化的技術(shù)實踐，如把服務(wù)對象的價值信念、倫理考慮連同所涉及的情感關(guān)懷均排除在外[38]，最終就背離了以人為本的社會工作專業(yè)原則。在社會工作與社區(qū)工作的開展中，如推行政府購買社會服務(wù)項目以及其他社會工作實踐，很容易發(fā)現(xiàn)濃厚的工具理性色彩，更本質(zhì)的人文關(guān)懷反而容易被忽略。

(三)社區(qū)工作受應(yīng)急系統(tǒng)不完善的影響

公共危機治理的理想境界是社區(qū)能建構(gòu)出危機應(yīng)對的開放型自平衡系統(tǒng)，即形成可以與外界持續(xù)進行能量和信息交換的社會系統(tǒng)。在社區(qū)工作的開展中，涉及許多相關(guān)社會要素，如政府機構(gòu)、非政府組織、企業(yè)、社區(qū)以及居民，他們共同組成開放系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，這個子系統(tǒng)能利用自身資源并借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段等，不斷把公共危機所產(chǎn)生的混亂要素，置于目標和規(guī)范相對統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，并進行結(jié)構(gòu)要素的重組，進而實現(xiàn)系統(tǒng)從無序到有序，最終達至協(xié)調(diào)的均衡化狀態(tài)。然而，由于中國社區(qū)實際是政府組織體系在基層社會的延伸，大多并沒有建立起危機治理的對應(yīng)機構(gòu)與人員配置機制。這種情形下的社區(qū)工作，其能力如社會動員能力等就很局限，難以形成社區(qū)的自平衡系統(tǒng)。目前，社區(qū)中普遍面臨居民危機意識不強、突發(fā)危機準備不足、危機服務(wù)主體關(guān)系不明、預警和善后機制不健全等問題。公共危機治理中諸多具體問題的呈現(xiàn)，使得社區(qū)工作在提供專業(yè)服務(wù)時缺乏必要的支點。

五、社區(qū)工作介入公共危機治理的對策思路

在公共危機治理中，社區(qū)不僅是危機負效應(yīng)的直接受體，也是預防控制的重要主體。而且，由于社區(qū)居民與所在社區(qū)利益聯(lián)系非常密切，有潛在動力參與到公共危機的處置中，并由此決定了社區(qū)工作具有強大的居民基礎(chǔ)。就專業(yè)社區(qū)工作介入公共危機治理而言，其在人際網(wǎng)絡(luò)的建立、社會資源的整合、災(zāi)害創(chuàng)傷的治療、實務(wù)技能的提升、在災(zāi)害理論指導下認識社工的角色及功能、基于人本價值觀對諸如死亡及生命意義給予關(guān)注等方面都有獨到之處。當然，由于中國社區(qū)工作介入公共危機治理還處在初期階段，如何才能更精準地進行治理和干預，仍在探討之中。

(一)在明確政府責任基礎(chǔ)上合理定位社區(qū)工作

公共危機事件關(guān)乎公共利益，其危害性與應(yīng)對的高難度性共同決定了政府在公共危機處置中的核心地位?；谡闹鲗У匚唬鐓^(qū)工作需要抓住以下關(guān)鍵點。

1. 在建立和健全社區(qū)工作參與危機治理的制度法規(guī)方面，政府是無可置疑的主角。危機治理依靠配套性的制度法規(guī)，但中國公共危機治理相應(yīng)法律法規(guī)尚不健全。社區(qū)工作進入公共危機治理的法律依據(jù)是什么？進入其中的主要權(quán)力和職能是什么？其合理行為邊界在哪里？諸如此類問題的解答，都離不開政府在健全法律制度中的作為。

2.政府需為社區(qū)工作提供必要的行政和配套性資源支持。在公共危機治理中，社區(qū)工作機構(gòu)具有特定權(quán)威性和物資性資源的需求，包括需要政府適當下放權(quán)力和責任給社區(qū)組織，如讓社區(qū)工作者協(xié)助推進社區(qū)風險評估與建立危機預案等。而所有這些工作的展開，基本都離不開政府以制度、政策、文件或派人監(jiān)督等形式提供支撐。

3.政府需推動行政工作與社區(qū)工作的良好配合，并建立起政社協(xié)調(diào)機制。如在公共危機關(guān)頭，往往只有依靠政府強勢推動的跨界合作，形成有效的應(yīng)急行動聯(lián)合體，才能形成足以應(yīng)對危機的合力。本次疫情中，廣州市民政局慈善社工處指導廣州市慈善會與廣州市社工協(xié)會合作，共同實施了“暖善社區(qū)計劃”，為200多個社工站提供防控經(jīng)費和應(yīng)急物資；各區(qū)民政部門也與慈善組織合作，為社會工作者募集防疫物資。在當下強調(diào)社會治理的語境下，政府雖然名義上與社區(qū)組織是平等主體和合作伙伴關(guān)系，但在危機治理中，建立自上而下多層級的應(yīng)急聯(lián)系渠道、完善社區(qū)應(yīng)急預案制度等，都很依賴政府的指導與監(jiān)督，從而政府有限性與居民參與的重要性才能最大化地統(tǒng)一起來。

(二)建立健全社區(qū)工作所依托的社區(qū)體制機制

凡稍有歷史跨度的社區(qū)，基本都已形成了微觀的社會生態(tài)系統(tǒng)，任何社區(qū)工作的開展不僅離不開這個系統(tǒng)，并且還與其中各種因素相互關(guān)聯(lián)。基于此，只有做實社區(qū)中的基礎(chǔ)性體制機制，社區(qū)工作的開展才有支點。建立健全社區(qū)信息機制。危機中充分信息的把握是實現(xiàn)居民溝通和采取合理行動的前提，建立健全社區(qū)信息系統(tǒng)，特別是掌握準確的危機信息，社區(qū)工作才有精準判斷的依據(jù)，才能據(jù)此制定具有適應(yīng)性的社區(qū)工作方案，建設(shè)或完善具有針對性的設(shè)施和場所，也才能采取快速行動以保護居民利益。建立社區(qū)應(yīng)急機制。該機制的建立或健全，可以給社區(qū)工作中的危機處置以基本支持，社區(qū)脆弱性評估、具有社區(qū)針對性的應(yīng)急策略制定、志愿服務(wù)隊的組建等，都需要社區(qū)應(yīng)急機制的配合。建立社區(qū)聯(lián)合機制。該機制的培育與逐步健全，是社區(qū)工作實現(xiàn)危機介入的基本保障，社區(qū)工作只有加強與非政府組織、居民群體和各種相關(guān)機構(gòu)的合作，即建立社區(qū)工作參與并吸納其他企事業(yè)單位與社會組織加入的聯(lián)合機制，才能真正形成社區(qū)的聯(lián)合共治，實現(xiàn)群防群治。

(三)建立健全社區(qū)工作所依托的社區(qū)應(yīng)急平臺

社區(qū)是居民生活的基本空間，而危機治理依賴于匯聚民力，因而往往更加注重居民動員并形成互助合作關(guān)系。同時，社區(qū)工作介入公共危機治理，主要是依托專業(yè)機構(gòu)提供服務(wù)，它在聯(lián)系民政、街道等政府組織，聯(lián)絡(luò)社區(qū)居委會、物管公司、業(yè)委會或片區(qū)協(xié)管等社區(qū)主體上，在鏈接各種其他社會資源上，均是以專業(yè)能力提供服務(wù)的。鑒于此，社區(qū)工作在搭建居民參與平臺、創(chuàng)造居民互動條件、加強居民互助等方面都可有所作為。為此，可考慮在基礎(chǔ)條件較優(yōu)化的社區(qū)，設(shè)立公共危機治理的責任機構(gòu)，而社區(qū)工作機構(gòu)可作為主導或重要主體加入其中。國務(wù)院是中國應(yīng)急管理的最高行政組織，地方政府是危機治理的區(qū)域行政機構(gòu)，在這種行政框架下，一旦發(fā)生公共危機事件，各級政府可快速從相關(guān)部門抽調(diào)人員，組成臨時領(lǐng)導工作小組，工作結(jié)束后自行解散。這種危機應(yīng)對方式在危機降臨后的救援中可發(fā)揮良好作用，但如果從預防和恢復階段的危機治理看則效果有限。長期以來，中國基層社會的危機治理基本都是依靠村居組織開展工作，而村居組織普遍存在行政化的問題，導致公共危機的這種應(yīng)對難免具有濃厚的行政化色彩。與此形成對照的是，社區(qū)工作以專業(yè)化方式進行危機治理，不僅契合社會發(fā)展趨勢，而且體現(xiàn)了公共危機治理的高效性。建立或完善由社區(qū)工作主導或參與的應(yīng)急機制，是中國公共危機治理中最具潛在效果的基層策略。

(四)建構(gòu)隱形社區(qū)應(yīng)急防范機制和志愿服務(wù)隊伍

由于公共危機事件具有突發(fā)性與不可預測性，包括社區(qū)工作在內(nèi)的公共危機防控需要預先納入制度化的預防途徑中，才能減少不確定性帶來的問題。為此需關(guān)注以下工作的開展。

1.建構(gòu)社區(qū)工作開展相關(guān)的隱形防控機制。所謂隱形防控機制，是指在正常運行中的各種機構(gòu)，如從基層執(zhí)行到中層管理，再到高層決策，均具有危機防范功能；常態(tài)時期此功能以隱性方式存在，表面上并無危機應(yīng)對行動，但隨時都有應(yīng)急防范能力?；蛘哒f，具有危機防控功能的組織系統(tǒng)處于隱形監(jiān)控與待行動狀態(tài)，時時關(guān)注捕捉信號，待危機爆發(fā)時則可以立即處于顯性工作狀態(tài)。社區(qū)工作不僅需要納入這個隱形系統(tǒng)，且應(yīng)是其中的主體。

2.建構(gòu)社區(qū)工作主導或主要參與的危機防控志愿服務(wù)隊。中國志愿服務(wù)已有長足的發(fā)展，公共危機治理的應(yīng)急志愿服務(wù)更應(yīng)當優(yōu)先培育。為此，相關(guān)配套需求便隨之提出，如社區(qū)公益宣傳教育就是需要關(guān)注發(fā)展的新領(lǐng)域，培育居民的公益意識和行為成為社區(qū)工作的新職責。

概言之，在中國社會結(jié)構(gòu)日益分化的背景下，社區(qū)越來越成為基層社會的治理單元。社區(qū)工作獨特優(yōu)勢的發(fā)揮，不僅與社區(qū)自身的多重特性相關(guān)，如社區(qū)作為居民生活共同體、危機防控的原始現(xiàn)場等，還與社區(qū)工作所具有的專業(yè)化、職業(yè)化和行業(yè)化特點相關(guān)。恰恰是這些因素的疊加作用，讓社區(qū)在本次新冠疫情防控中成為創(chuàng)造中國抗疫奇跡的重要力量。但總體而言，中國社區(qū)建設(shè)和公共危機治理仍然處在探索階段，社區(qū)工作參與公共危機治理面臨諸多問題，需要通過建立或健全基礎(chǔ)性的社區(qū)體制機制、促成社區(qū)應(yīng)急機制或平臺的建立或健全、促進公共危機隱形防范機制的發(fā)展以及志愿服務(wù)隊伍的培育，來保證社區(qū)工作及其功能優(yōu)勢得到更充分的呈現(xiàn)。