張 翔 劉 蘇

一、問題的提出

在新中國(guó)成立70多年的歷史進(jìn)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的舉國(guó)體制在社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了不可磨滅的歷史作用。新中國(guó)成立初期，在“趕超型現(xiàn)代化”(1)“趕超型現(xiàn)代化”是指后發(fā)國(guó)家為了趕超西方國(guó)家而形成的現(xiàn)代化模式。詳見羅榮渠：《現(xiàn)代化新論》，北京：商務(wù)印書館，2004年；王雅林：《中國(guó)的“趕超型現(xiàn)代化”》，《社會(huì)學(xué)研究》1994年第1期。的歷史預(yù)置下，中國(guó)共產(chǎn)黨依靠舉國(guó)體制，以政治動(dòng)員為主要形式，高效調(diào)動(dòng)有限的治理資源，推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)與重大社會(huì)改革，使中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。這種“集中力量辦大事”的舉國(guó)體制構(gòu)成了中國(guó)道路的體制優(yōu)勢(shì)，鄧小平稱之為“社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)”(2)《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第377頁(yè)。。但這種以動(dòng)員為中心的舉國(guó)體制畢竟生成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制度情境中，其所依賴的治理機(jī)制與以市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源配置原則存在深層的結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面，動(dòng)員式治理機(jī)制依然是深化改革的現(xiàn)實(shí)需要。研究表明，動(dòng)員式治理機(jī)制主要優(yōu)勢(shì)在于，可以彌補(bǔ)科層常規(guī)治理的組織失效、改善治理資源不足、彌補(bǔ)政府組織能力欠發(fā)展。改革開放以來，科層組織局限性、治理資源不足、政府管理能力欠發(fā)展等問題依然是阻礙改革深化的主要因素。因此，改革開放以來，“以揭發(fā)和批斗為特征的政治運(yùn)動(dòng)大為減少，但以推動(dòng)項(xiàng)目、執(zhí)行命令為目標(biāo)的”(3)馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時(shí)代》2011年第1期。動(dòng)員式治理卻層出不窮。另一方面，動(dòng)員式治理機(jī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的矛盾日益突出。黨的十一屆三中全會(huì)將工作重心由“階級(jí)斗爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這需要政治體制提供一個(gè)穩(wěn)定的“常態(tài)社會(huì)”(4)李培林：《努力回答社會(huì)發(fā)展中提出的新問題》，《人民日?qǐng)?bào)》2003年6月11日。。改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更需要一個(gè)常態(tài)社會(huì)為其供給穩(wěn)態(tài)的政治社會(huì)環(huán)境。在這個(gè)常態(tài)社會(huì)中，國(guó)家治理要求維護(hù)型公共政策及常規(guī)性、程序性的公共管理(5)陳潭：《社會(huì)轉(zhuǎn)型與公共政策創(chuàng)新——以人事檔案制度為例的分析》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第5期。。這就要求中國(guó)行政體系能夠逐漸完成理性化轉(zhuǎn)型，形成帶有科層組織特點(diǎn)的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，雖然動(dòng)員式治理機(jī)制具有制度優(yōu)勢(shì)，但這種以突破科層組織常規(guī)治理為主要特征的舉國(guó)體制與理性化、科層化的組織變遷趨勢(shì)有所悖離。隨著改革開放以來行政體制改革的發(fā)展，官員專業(yè)化、機(jī)構(gòu)合理化、程序明確化等理性化方向(6)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革開放經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。不斷強(qiáng)化，這使動(dòng)員式治理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的常規(guī)式治理之間的機(jī)制矛盾更為突出。

在這個(gè)背景下，舉國(guó)體制由傳統(tǒng)形態(tài)向新型形態(tài)轉(zhuǎn)變就顯得尤為必要，而推動(dòng)這一制度形態(tài)轉(zhuǎn)變的主要矛盾是動(dòng)員式治理機(jī)制與常規(guī)式治理機(jī)制之間的矛盾。

2015年，習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說明》中就對(duì)新型舉國(guó)體制進(jìn)行了宏觀規(guī)劃，即在重大科技項(xiàng)目上要“發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)”(7)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說明》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年11月4日。。這個(gè)重要的理論提煉抓住了問題的要害，既指出了舉國(guó)體制由傳統(tǒng)向新型轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要，又明確了新型舉國(guó)體制的一個(gè)關(guān)鍵特征，即“適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。這就從理論層面將新型舉國(guó)體制與適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)舉國(guó)體制相區(qū)別，為改革發(fā)展提出了總方向。

那么，新型舉國(guó)體制應(yīng)如何處理動(dòng)員式治理機(jī)制與常規(guī)式治理機(jī)制之間的矛盾關(guān)系，以達(dá)到適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目的？這實(shí)質(zhì)上也是一個(gè)“舉國(guó)體制往何處去”的重大問題。

現(xiàn)有研究對(duì)新型舉國(guó)體制的關(guān)注主要集中在諸如科技創(chuàng)新項(xiàng)目(8)殷忠勇：《論科技創(chuàng)新新型舉國(guó)體制的構(gòu)建》，《人民論壇》2017年第13期；李哲、蘇楠：《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下科技創(chuàng)新的新型舉國(guó)機(jī)制研究》，《中國(guó)科技論壇》2014年第2期；鐘書華：《論科技舉國(guó)體制》，《科學(xué)學(xué)研究》2009年第12期。、競(jìng)技體育發(fā)展(9)鮑明曉：《關(guān)于建立和完善新型舉國(guó)體制的理論思考》，《天津體育學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第4期；郝勤：《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與新型“舉國(guó)體制”的形成》，《體育文化導(dǎo)刊》2005年第3期。等少數(shù)重大項(xiàng)目上。在實(shí)踐中，這些重大項(xiàng)目還拓展至搶險(xiǎn)救災(zāi)、環(huán)境治理等重大社會(huì)治理領(lǐng)域。這些研究為新型舉國(guó)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)提供了案例基礎(chǔ)。但這些研究局限于少數(shù)重大項(xiàng)目領(lǐng)域，而這些重大項(xiàng)目本身并不內(nèi)生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素的運(yùn)用屬于外部性調(diào)整。對(duì)內(nèi)生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)的國(guó)家常態(tài)領(lǐng)域，現(xiàn)有研究還難以充分呈現(xiàn)新型舉國(guó)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的適應(yīng)關(guān)系?；诖耍滦团e國(guó)體制的深化研究需要進(jìn)一步討論：新型舉國(guó)體制是否只能局限于國(guó)家重大項(xiàng)目領(lǐng)域？在更為廣泛的國(guó)家常態(tài)治理領(lǐng)域中，新型舉國(guó)體制能否與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)？

二、“動(dòng)員激活常規(guī)”：關(guān)于新型舉國(guó)體制的一種機(jī)制解釋

在國(guó)家常態(tài)治理領(lǐng)域中，新型舉國(guó)體制正在形成以動(dòng)員治理激活常規(guī)式治理的新機(jī)制。本文將之歸納為“動(dòng)員激活常規(guī)”(以下簡(jiǎn)稱“激活”機(jī)制)。這種機(jī)制的出現(xiàn)，意味著新型舉國(guó)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)空間正由重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域向常態(tài)治理領(lǐng)域滲透，以適應(yīng)更為廣泛的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作。作為一種機(jī)制解釋，“動(dòng)員激活常規(guī)”機(jī)制具有特定理論內(nèi)涵與運(yùn)作機(jī)理。所謂“激活”機(jī)制是指通過行政動(dòng)員治理機(jī)制對(duì)常規(guī)式治理機(jī)制進(jìn)行“激活”，以提高常規(guī)式治理的行政效率。具體而言，“激活”機(jī)制是以“行政動(dòng)員”的方式激活常規(guī)式治理的組織活力，以破除程序主義、事本主義、按部就班等因行政體系理性化而形成的組織惰性。作為新型舉國(guó)體制運(yùn)用于常態(tài)治理領(lǐng)域的機(jī)制形態(tài)，“激活”機(jī)制具有一些新特點(diǎn)。

第一，“激活”機(jī)制是動(dòng)員式治理與常規(guī)式治理的機(jī)制互嵌。傳統(tǒng)舉國(guó)體制以動(dòng)員式治理為關(guān)鍵機(jī)制。這是建立在動(dòng)員式治理與常規(guī)式治理兩種機(jī)制具有獨(dú)立的作用范圍與明確的治理邊界的基礎(chǔ)上。但新型舉國(guó)體制所型塑的“嵌入關(guān)系”則使兩種治理機(jī)制之間能夠相互融合于統(tǒng)一的治理系統(tǒng)?！凹せ睢睓C(jī)制則是在常態(tài)治理領(lǐng)域中兩者相互嵌入的重要機(jī)制，代表著以“協(xié)作”為本位的治理方向。

第二，“激活”機(jī)制沒有突破常規(guī)式治理的基本機(jī)制框架。在國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域中，新型舉國(guó)體制強(qiáng)調(diào)以行政動(dòng)員的方式突破常規(guī)式治理機(jī)制，包括權(quán)責(zé)配置、制度規(guī)范、組織形態(tài)等，從而達(dá)到有效動(dòng)員資源的目的。在這個(gè)過程中，常規(guī)式治理的運(yùn)作方式、范圍與規(guī)范都服從于動(dòng)員式治理的需要。這種機(jī)制對(duì)于少數(shù)重大項(xiàng)目而言是有效的，但如果運(yùn)用于常態(tài)治理領(lǐng)域則會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化與市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用產(chǎn)生負(fù)面影響。與之相反，在“激活”機(jī)制中，常規(guī)式治理的整體機(jī)制框架得以維持，“動(dòng)員”的作用對(duì)象僅限于常規(guī)式治理中的組織惰性。這意味著，“激活”機(jī)制是使動(dòng)員式治理的運(yùn)作方式、范圍與規(guī)范服從于常規(guī)式治理的需要，尤其是提高常規(guī)式治理效率的需要。

三、一個(gè)案例檢驗(yàn)：“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的F省實(shí)踐

隨著改革開放的深入推進(jìn)，中國(guó)的常態(tài)治理領(lǐng)域早已與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制密切關(guān)聯(lián)。當(dāng)常規(guī)式治理中穩(wěn)態(tài)的行政管理系統(tǒng)無法滿足“趕超型現(xiàn)代化”的目標(biāo)要求時(shí)，激發(fā)常規(guī)式治理活力，實(shí)現(xiàn)制度再生產(chǎn)，就成為地方政府創(chuàng)新的主要政策工具。上文的分析基于對(duì)“激活”機(jī)制的內(nèi)涵與運(yùn)作機(jī)理的邏輯推演，此處則運(yùn)用“組織—過程”分析框架對(duì)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新” (以下簡(jiǎn)稱“雙創(chuàng)”)在F省的一個(gè)具體實(shí)踐項(xiàng)目——“銀團(tuán)合作”項(xiàng)目進(jìn)行分析(10)“銀團(tuán)合作”是F省團(tuán)省委推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的一個(gè)重要項(xiàng)目。從治理邏輯上看，“銀團(tuán)合作”為了實(shí)現(xiàn)一定的任務(wù)目標(biāo)，對(duì)固有的銀行貸款產(chǎn)品組織與流程進(jìn)行調(diào)整，具有新型舉國(guó)體制的典型特征?；诖?，本文將“銀團(tuán)合作”理解為新型舉國(guó)體制的一種現(xiàn)實(shí)形態(tài)。，以檢驗(yàn)與展示“動(dòng)員激活常規(guī)”的運(yùn)作過程，進(jìn)而分析動(dòng)員式治理機(jī)制如何在維持常規(guī)式治理機(jī)制框架的基礎(chǔ)上，對(duì)常規(guī)式治理機(jī)制進(jìn)行“激活”，從而實(shí)現(xiàn)提高行政效率，破除程序主義、事本主義、按部就班等組織惰性。

(一)組織嵌入

近年來，服務(wù)與支持青年創(chuàng)業(yè)已經(jīng)成為共青團(tuán)的一項(xiàng)重要工作。在“銀團(tuán)合作”項(xiàng)目中，F(xiàn)省以各級(jí)共青團(tuán)系統(tǒng)作為動(dòng)員式治理的組織載體，并與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的科層組織實(shí)現(xiàn)相互嵌套。

F省“銀團(tuán)合作”項(xiàng)目先后探索了試點(diǎn)掛職、兼職和省、市、縣“三級(jí)聯(lián)掛”等多層次的組織嵌入模式，即團(tuán)省委動(dòng)員農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)派出金融干部以兼職或掛職身份進(jìn)入并優(yōu)化基層團(tuán)委班子，配合黨政中心工作，深入推動(dòng)青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)，尤其是開展農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)小額貸款工作，更專業(yè)、有效、便捷地服務(wù)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)青年，加強(qiáng)金融知識(shí)在農(nóng)村青年中的傳播，推動(dòng)農(nóng)村金融服務(wù)到村、到戶、到人。如C縣聯(lián)社創(chuàng)新推廣“1+18”模式，即1名縣級(jí)聯(lián)社高管掛職團(tuán)縣委、18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社年輕干部掛職鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委，實(shí)現(xiàn)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社干部掛職團(tuán)委全覆蓋，助推農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)小額貸款等工作。S縣農(nóng)行利用“金改”契機(jī)，通過鄉(xiāng)、村金融站點(diǎn)在一線開展金融便民服務(wù)，創(chuàng)新成立流動(dòng)金融團(tuán)支部，在未設(shè)立物理網(wǎng)點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了“三農(nóng)金融服務(wù)工作室”，實(shí)行流動(dòng)服務(wù)組包鄉(xiāng)掛鎮(zhèn)，巡回服務(wù)。Y縣郵儲(chǔ)通過成立縣級(jí)金融團(tuán)工委，探索出“金融服務(wù)辦+服務(wù)站+服務(wù)隊(duì)+服務(wù)員”的組織化服務(wù)模式。為保證項(xiàng)目的持續(xù)性和常態(tài)化開展，2015年團(tuán)省委還與郵儲(chǔ)銀行F省分行簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，將組織嵌入模式制度化。全省共組建省級(jí)金融團(tuán)工委1家、市級(jí)金融團(tuán)工委7家、縣級(jí)金融團(tuán)工委40家，并在金融團(tuán)工委下設(shè)服務(wù)青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)辦公室，建立基層銀行業(yè)機(jī)構(gòu)團(tuán)組織234個(gè)，共有172名銀行業(yè)機(jī)構(gòu)基層網(wǎng)點(diǎn)年輕干部兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)干部，開展農(nóng)村青年金融服務(wù)。

在這一組織嵌入過程中，F(xiàn)省團(tuán)系統(tǒng)發(fā)揮其組織化動(dòng)員和社會(huì)化動(dòng)員的動(dòng)員式治理優(yōu)勢(shì)，提供團(tuán)組織工作渠道，方便金融干部走村入戶，貼近青年，了解實(shí)際；以組織聯(lián)建、活動(dòng)聯(lián)辦、資源共享的方式激發(fā)金融行業(yè)的制度活力，拓展其金融業(yè)務(wù)，發(fā)揮其服務(wù)和產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)。

(二)功能調(diào)適

在新的協(xié)作關(guān)系中，各相關(guān)機(jī)構(gòu)圍繞“銀團(tuán)合作”的目標(biāo)任務(wù)，自然地形成了“政府部門助力、金融機(jī)構(gòu)保障、共青團(tuán)系統(tǒng)協(xié)調(diào)”的職責(zé)定位。

首先，政府銀監(jiān)部門承擔(dān)了助力職責(zé)。銀監(jiān)部門在“銀團(tuán)合作”中承擔(dān)了培訓(xùn)、權(quán)限、保障、激勵(lì)和協(xié)調(diào)等職責(zé)。在銀監(jiān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)和政府各相關(guān)部門的支持下，金融掛職干部全面展開了農(nóng)村青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、評(píng)定農(nóng)村青年信用示范戶工作，成立了“銀團(tuán)合作”青年創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，培育了一批“銀團(tuán)合作”示范基地和示范項(xiàng)目，建立了創(chuàng)業(yè)青年人才庫(kù)和青年創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目庫(kù)。

其次，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)了保障職責(zé)。作為按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作的營(yíng)利性組織，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)成為整合黨政機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、科技部門、社會(huì)組織等各種強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策資源中最重要的一環(huán)，確保黨政、市場(chǎng)、科技、社會(huì)“四位一體”合力推進(jìn)農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)工作，為“銀團(tuán)合作”項(xiàng)目的開展提供了金融保障。具體而言，一是金融職責(zé)，包括發(fā)揮銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的資金優(yōu)勢(shì)推動(dòng)農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)小額貸款，推動(dòng)金融知識(shí)宣傳普及，提高農(nóng)村青年金融投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和金融安全防范能力。二是社會(huì)職責(zé)，包括推動(dòng)建立農(nóng)村青年電子信用檔案，逐步健全農(nóng)村青年信用信息征集和信用評(píng)價(jià)機(jī)制，協(xié)助培養(yǎng)農(nóng)村青年致富帶頭人，搭建金融機(jī)構(gòu)與服務(wù)對(duì)象之間的政策解讀、需求反映、建言獻(xiàn)策的互動(dòng)交流平臺(tái)。

再次，共青團(tuán)系統(tǒng)承擔(dān)了協(xié)調(diào)職責(zé)。在項(xiàng)目中，共青團(tuán)系統(tǒng)利用自身的組織優(yōu)勢(shì)為“銀團(tuán)合作”項(xiàng)目提供協(xié)調(diào)。一方面利用自身平臺(tái)，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)溝通作用，既促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與黨委、政府等有關(guān)部門之間的溝通，承擔(dān)起協(xié)調(diào)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)青年、金融機(jī)構(gòu)、其他群團(tuán)組織、相關(guān)社會(huì)團(tuán)體與組織之間關(guān)系的工作。另一方面，推動(dòng)基層團(tuán)組織的建設(shè)，深化創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)的組織格局，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)體化“大團(tuán)委”建設(shè)目標(biāo)，增強(qiáng)各類團(tuán)組織之間的聯(lián)系溝通和聯(lián)動(dòng)，為協(xié)調(diào)工作提供進(jìn)一步的組織保障。

四、“動(dòng)員激活常規(guī)”的制度邏輯

“激活”機(jī)制的生成并非制度對(duì)特定條件的“應(yīng)激反應(yīng)”。相反，這種“激活”機(jī)制背后的制度邏輯是舉國(guó)體制在復(fù)雜情境中積極的制度再生產(chǎn)過程。在這個(gè)過程中，舉國(guó)體制由傳統(tǒng)形態(tài)向新型形態(tài)的轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)出宏大的歷史演進(jìn)，新型舉國(guó)體制正是這種演進(jìn)過程的重要結(jié)果。只有理解這個(gè)歷史演進(jìn)過程，才能準(zhǔn)確對(duì)“動(dòng)員激活常規(guī)”進(jìn)行理論定位，從而把握“激活”機(jī)制在新型舉國(guó)體制中的關(guān)鍵特點(diǎn)。

從制度再生產(chǎn)的視角看，中國(guó)的舉國(guó)體制具有內(nèi)在的制度再生產(chǎn)邏輯，對(duì)這個(gè)再生產(chǎn)邏輯的把握是對(duì)新型舉國(guó)體制進(jìn)行理論定位的重要前提。任何一種制度的運(yùn)轉(zhuǎn)都不是“去歷史化”與“去情境化”，制度再生產(chǎn)的過程也不例外。

在中國(guó)，舉國(guó)體制是近代以來“趕超型現(xiàn)代化”的現(xiàn)實(shí)需要。“趕超型現(xiàn)代化”是指“第三世界后發(fā)國(guó)家在現(xiàn)代國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系影響下……通過有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)技術(shù)改造和學(xué)習(xí)先進(jìn)國(guó)家，帶動(dòng)廣泛的社會(huì)改革，加速實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，從而迅速縮小同發(fā)達(dá)國(guó)家的差距和適應(yīng)世界環(huán)境的發(fā)展過程”(11)羅榮渠：《建立馬克思主義的現(xiàn)代化理論的初步探索》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1989年第1期。。1840年以來，中國(guó)的國(guó)力優(yōu)勢(shì)消解在西方列強(qiáng)所設(shè)置的資本主義全球化格局中。從此，歷次重大的政治社會(huì)改革都蘊(yùn)含著“趕超型現(xiàn)代化”的歷史情境。可以說，“趕超型現(xiàn)代化”不僅型塑了中國(guó)近代歷史的基本情境，而且構(gòu)成了中國(guó)近代政治革命的重要合法性來源。(12)馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時(shí)代》2011年第1期。直至1949年以后，新中國(guó)的成立使“趕超型現(xiàn)代化”能夠在一個(gè)獨(dú)立統(tǒng)一的政治情境中，由一種政治涵義轉(zhuǎn)變?yōu)檎螌?shí)踐。在這一情境下，通過動(dòng)員式治理有效調(diào)動(dòng)資源，推進(jìn)國(guó)家計(jì)劃的舉國(guó)體制就成為“趕超型現(xiàn)代化”的制度選擇。由此可見，“趕超型現(xiàn)代化”背景下的舉國(guó)體制既是社會(huì)主義建設(shè)的基本制度框架，也是新中國(guó)成立以來整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程的制度預(yù)置。

在改革開放之后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在“趕超型現(xiàn)代化”的情境中加入了市場(chǎng)化情境，從而使舉國(guó)體制的發(fā)展更為復(fù)雜。一方面，市場(chǎng)化情境需要一個(gè)常態(tài)社會(huì)，并要求中國(guó)各級(jí)政府能夠在管理過程中形成以規(guī)則、程序?yàn)橹饕卣鞯某Ｒ?guī)性治理機(jī)制。另一方面，“趕超型現(xiàn)代化”的壓力依然存在，動(dòng)員式治理在特定條件下依然有存在的必要。由此，舉國(guó)體制需要有效處理動(dòng)員式治理與常規(guī)式治理之間的關(guān)系。可以說，“趕超型現(xiàn)代化”與市場(chǎng)化情境交織拉動(dòng)并型塑了舉國(guó)體制的制度再生產(chǎn)過程。

因此，本文從“趕超型現(xiàn)代化”情境總體強(qiáng)勢(shì)的歷史現(xiàn)實(shí)出發(fā)，以市場(chǎng)化情境介入的特征為線索，歷史性分析動(dòng)員式治理與常規(guī)式治理之間的關(guān)系，從中理解舉國(guó)體制由傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代形態(tài)轉(zhuǎn)變的制度再生產(chǎn)過程。有關(guān)分析框架示意如表1所示。

表1 舉國(guó)體制制度再生產(chǎn)的分析框架

根據(jù)表1的分析框架，可以從歷史角度將舉國(guó)體制的制度再生產(chǎn)區(qū)分為三種形態(tài)，它們分別對(duì)應(yīng)了動(dòng)員式治理與常規(guī)式治理之間的不同關(guān)系。

形態(tài)Ⅰ：改革開放以前的“替代關(guān)系”。改革開放之前，中國(guó)并沒有形成嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)化情境處于缺位階段，也自然不存在與之相適應(yīng)的常態(tài)社會(huì)。因此，常規(guī)式治理只體現(xiàn)在局部，沒有形成獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的治理機(jī)制。相反，趕超型現(xiàn)代化的“強(qiáng)壓力”卻成為主導(dǎo)維度。早在1964年三屆全國(guó)人大一次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中就提出了“兩步走”和“四個(gè)現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)(13)《1964年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告(摘要)》：http://www.gov.cn/premier/2006-02/23/content_208787.htm。。為了快速實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，革命動(dòng)員經(jīng)驗(yàn)與蘇聯(lián)模式的結(jié)合將動(dòng)員式治理推向了治理前臺(tái)。在這個(gè)階段中，動(dòng)員式治理對(duì)常規(guī)式治理構(gòu)成了替代關(guān)系。

形態(tài)Ⅱ：改革開放之初的“輔助關(guān)系”。黨的十一屆三中全會(huì)以來，隨著黨的工作重心由“階級(jí)斗爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”，對(duì)一個(gè)常態(tài)社會(huì)的需要逐漸成形。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，“市場(chǎng)”成為實(shí)現(xiàn)“趕超型現(xiàn)代化”的重要方式。由此，市場(chǎng)化由缺乏階段進(jìn)入起步階段。這個(gè)階段的主要特征是，市場(chǎng)化在服務(wù)于現(xiàn)代化目標(biāo)的同時(shí)，也將現(xiàn)代化情境融入市場(chǎng)化情境。在這種情境下，建立以“制度”為中心的常規(guī)式治理機(jī)制成為一種新的共識(shí)。從表面上看，這個(gè)常規(guī)式治理機(jī)制是在動(dòng)員式治理機(jī)制組織失效的背景下對(duì)其產(chǎn)生的替代效應(yīng)(14)周雪光：《運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012年第9期。，但事實(shí)上，“制度”的形成與執(zhí)行并非一個(gè)自然而然的過程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，以整頓、糾偏為主要特征的“動(dòng)員”是有效建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度要素的關(guān)鍵性機(jī)制。鄧小平在1975年和1981年屢次提及通過“治理整頓”等方式重塑制度有效性的改革措施(15)參見中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004年，第12、776頁(yè)。，正是這種機(jī)制的重要反映。因此，1981年至1992年，帶有動(dòng)員式治理特征的“治理整頓”，一直是中央探索建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要政策工具。在這一階段，常規(guī)式治理機(jī)制是在表面上與之對(duì)立的動(dòng)員式治理的協(xié)助下形成的，兩者呈現(xiàn)出“輔助關(guān)系”。

形態(tài)Ⅲ：深化改革以來的“嵌入關(guān)系”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展，常規(guī)式治理機(jī)制逐漸圍繞“制度”形成了自我運(yùn)轉(zhuǎn)的新形態(tài)，從而與動(dòng)員式治理之間的摩擦日益突出。這主要表現(xiàn)為，“市場(chǎng)”在資源配置中的決定性作用得以確定，并日益突破動(dòng)員式治理的機(jī)制限度。但是，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)薄弱的超大國(guó)家而言，整體性的國(guó)家發(fā)展從未脫離“趕超型現(xiàn)代化”的歷史情境。因此，常規(guī)式治理在為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供支撐的同時(shí)，“照章辦事”、程序主義等制度惰性又與治理資源快速整合的需要相違背。在這種背景下，一個(gè)“現(xiàn)代化強(qiáng)、市場(chǎng)化強(qiáng)”的發(fā)展情境開始形成，國(guó)家治理也出現(xiàn)一個(gè)新的矛盾，即同時(shí)運(yùn)用動(dòng)員式治理與常規(guī)式治理這對(duì)看似矛盾的治理機(jī)制為“趕超型現(xiàn)代化”提供支撐。由此，兩種機(jī)制開始出現(xiàn)相互嵌入的關(guān)系特點(diǎn)。

需要注意的是，上述三種形態(tài)是為了分析而建構(gòu)的理想形態(tài)，并不是嚴(yán)格意義的階段性劃分，相互之間的交叉不可避免。在上述三種形態(tài)中，形態(tài)Ⅰ與形態(tài)Ⅱ是通常意義上的傳統(tǒng)舉國(guó)體制。在傳統(tǒng)舉國(guó)體制中，動(dòng)員式治理能有效適應(yīng)現(xiàn)代化維度的資源調(diào)動(dòng)需要與市場(chǎng)化初期的制度建設(shè)。但是，傳統(tǒng)舉國(guó)體制越來越難以適應(yīng)現(xiàn)代化與市場(chǎng)化“雙強(qiáng)”的發(fā)展情境，這就使新型舉國(guó)體制成為一種需要。因此，形態(tài)Ⅲ是理論層面上的新型舉國(guó)體制。

根據(jù)新型舉國(guó)體制在制度再生產(chǎn)中的定位，可以發(fā)現(xiàn)，動(dòng)員式治理與常規(guī)式治理的“嵌入關(guān)系”是新型舉國(guó)體制的核心特征。在國(guó)家治理的長(zhǎng)期實(shí)踐中，這種“嵌入關(guān)系”也延伸出兩種更為具體的機(jī)制形態(tài)。一是“吸納”機(jī)制。動(dòng)員式治理通過吸納市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素與常規(guī)式治理的管理方式，形成一種帶有理性化特征的動(dòng)員式治理機(jī)制?！拔{”機(jī)制既能保持重組科層結(jié)構(gòu)(16)王詩(shī)宗、楊帆：《基層政策執(zhí)行中的調(diào)適性社會(huì)動(dòng)員、行政控制與多元參與》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第11期。，打通中央與地方的條線關(guān)系(17)渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。，使上級(jí)政策快速有效地執(zhí)行(18)陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。等動(dòng)員式治理的優(yōu)勢(shì)，又強(qiáng)化了管理與問責(zé)的規(guī)則性等常規(guī)式治理特征。二是“激活”機(jī)制。不同于“吸納”機(jī)制，“激活”機(jī)制是以常規(guī)式治理為本位，利用動(dòng)員式治理的優(yōu)勢(shì)激活常規(guī)式治理中的制度惰性，使常規(guī)式治理能夠更加適應(yīng)“趕超型現(xiàn)代化”的發(fā)展情境。

作為新型舉國(guó)體制的兩種機(jī)制形態(tài)，“吸納”機(jī)制被廣泛運(yùn)用于國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，當(dāng)前關(guān)于“項(xiàng)目制”的相關(guān)研究，基本上是以“吸納”機(jī)制為基礎(chǔ)的研究。與之相反，“激活”機(jī)制則被更多應(yīng)用于國(guó)家常態(tài)治理領(lǐng)域，已經(jīng)成為地方政府創(chuàng)新的重要政策工具。

五、結(jié)論與討論

通過上述分析，可以得出一個(gè)基本結(jié)論，即舉國(guó)體制在從傳統(tǒng)形態(tài)向新型形態(tài)轉(zhuǎn)變的過程中，通過制度再生產(chǎn)不斷調(diào)整動(dòng)員式治理與常規(guī)式治理之間的關(guān)系，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這個(gè)過程中，新型舉國(guó)體制不僅通過常見的“吸納”機(jī)制在重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域中取得顯著的成效，更為重要的是，新型舉國(guó)體制正通過“激活”機(jī)制在國(guó)家常態(tài)治理領(lǐng)域發(fā)揮積極的調(diào)控功能。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本面上看，“激活”機(jī)制將成為新型舉國(guó)體制最為重要的表現(xiàn)形態(tài)。這個(gè)基本結(jié)論有助于厘清三個(gè)重要的理論關(guān)系。

第一，新型舉國(guó)體制是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。在“趕超型現(xiàn)代化”與市場(chǎng)化的雙重情境中，常規(guī)式治理機(jī)制所內(nèi)生的制度穩(wěn)定性與現(xiàn)代化所需要的高速動(dòng)員之間存在著深刻矛盾。以動(dòng)員式治理為關(guān)鍵特征的舉國(guó)體制正是解決這一深刻矛盾的國(guó)家治理工具。長(zhǎng)期以來，理論界習(xí)慣從區(qū)別蘇聯(lián)模式的角度出發(fā)，將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制理解為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的核心特征，卻忽視了新型舉國(guó)體制在“趕超型現(xiàn)代化”情境下的歷史意義。改革開放以來，在中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐中，從鄧小平對(duì)“四個(gè)現(xiàn)代化”的重新強(qiáng)調(diào)，到習(xí)近平總書記提出“中華民族偉大復(fù)興”“中國(guó)夢(mèng)”等重要?dú)v史議題，“趕超型現(xiàn)代化”的情境壓力不僅沒有削弱，反而在新的歷史條件下不斷強(qiáng)化。因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度中，內(nèi)生于“趕超型現(xiàn)代化”情境的舉國(guó)體制具有持續(xù)存在的歷史必要性。只是在市場(chǎng)化情境下，舉國(guó)體制需要通過由傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代形態(tài)轉(zhuǎn)變的制度再生產(chǎn)以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這是中國(guó)特色社會(huì)主義制度區(qū)別于西方典型國(guó)家政治制度的一個(gè)重要特征。因此，新型舉國(guó)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的“兩翼”。只有在理論上厘清這“兩翼”對(duì)制度的作用，才能將中國(guó)特色社會(huì)主義制度與西方資本主義制度、蘇聯(lián)模式社會(huì)主義制度區(qū)分開來。

第二，新型舉國(guó)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制可以相互適應(yīng)。如前文所述，理論界不同程度將動(dòng)員式治理與常規(guī)式治理理解為一種相互替代關(guān)系。這些研究只注意到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以運(yùn)動(dòng)為導(dǎo)向的傳統(tǒng)舉國(guó)體制，并簡(jiǎn)單地將其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府治理形態(tài)對(duì)立起來。由此，舉國(guó)體制也成為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相容的制度形態(tài)。但事實(shí)上，新中國(guó)成立以來，正是傳統(tǒng)舉國(guó)體制積累下的動(dòng)員式治理經(jīng)驗(yàn)為改革開放40余年來的常規(guī)式治理建立了必要的制度雛形，這正是“輔助關(guān)系”的實(shí)質(zhì)所在。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展過程中，舉國(guó)體制并非一成不變，而是通過制度再生產(chǎn)的過程不斷從傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代形態(tài)轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過程中，“吸納”機(jī)制被用于國(guó)家重大項(xiàng)目領(lǐng)域，“激活”機(jī)制則被應(yīng)用于與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)的國(guó)家常態(tài)治理領(lǐng)域。“激活”機(jī)制的發(fā)現(xiàn)與解釋正說明新型舉國(guó)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系正從“不適”轉(zhuǎn)向“適應(yīng)”。

第三，新型舉國(guó)體制是解釋“中國(guó)經(jīng)濟(jì)之謎”的重要制度變量。長(zhǎng)期以來，西方制度主義理論固守經(jīng)典的“諾斯假設(shè)”(19)North, Douglass C. and Robert P. Thomas, The Rise of the Western World: A New Economic History, Cambridge University Press, 1981.，認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須以成熟的產(chǎn)權(quán)制度、契約制度與政企分離制度為前提，從而將這個(gè)假設(shè)提高到整個(gè)西方典型國(guó)家能夠成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。根據(jù)這一經(jīng)典假設(shè)，西方理論界有一種聲音，認(rèn)為中國(guó)特色社會(huì)主義制度對(duì)“諾斯假設(shè)”存在偏離，因此，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可持續(xù)的。這無形中為流行于西方世界的“中國(guó)崩潰論”提供了重要理論資源。但是，改革開放以來的中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡突破了“諾斯假設(shè)”，從而產(chǎn)生了“中國(guó)經(jīng)濟(jì)之謎”。顯然，主流的西方理論界對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的再生產(chǎn)能力估計(jì)不足。當(dāng)前理論界不斷在中國(guó)特有的地方分權(quán)模式中尋找答案，如“分級(jí)試驗(yàn)”(20)Heilmann, Sebastian, From Local Experiments to National Policy: the Origins of China’s Distinctive Policy process, The China Journal, 2008, 59 (Jan.): pp. 1-30.Heilmann, Sebastian, Policy Experimentation in China’s Economic Rise, Studies in Comparative International Development, 2008, 43(1): pp. 1-26.“財(cái)政聯(lián)邦主義”(21)Qian, Yingyi and Barry R. Weingast, Federalism as a Commitment to Market Incentives, Journal of Economic Perspective, 1997, 11(4): pp. 83-92.“地方法團(tuán)主義”(22)Oi，Jean C., Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China, World Politics, 1992, 45(1): pp. 99-126.“行政發(fā)包制”(23)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。等都作出了重要的理論貢獻(xiàn)。但這些以“分權(quán)”為主題的研究也忽視了一個(gè)重要問題，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是自然相關(guān)的(24)Xu, Chenggang, The Foundation Institution of China's Reforms and Development, Journal of Economic Literature, 2011(4): pp. 1076-1151.。事實(shí)上，地方分權(quán)在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的過程中，加大了地方保護(hù)主義對(duì)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的負(fù)面影響。在這種背景下，新型舉國(guó)體制的“激活”機(jī)制就成為彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)局限性與限制地方主義的重要制度基礎(chǔ)。因此，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是通過舉國(guó)體制的制度再生產(chǎn)鞏固經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，從而創(chuàng)造了令西方理論界長(zhǎng)期困惑的“中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之謎”。