高明勇

2020年1月23日，因疫情防控的應(yīng)對(duì)需要，武漢啟動(dòng)“封城”。應(yīng)急管理的問(wèn)題，幾乎貫穿2020年全年。

經(jīng)過(guò)十?dāng)?shù)年的發(fā)展，在今天，“應(yīng)急管理”概念的外延及影響已經(jīng)超出了法律法規(guī)本身。

2005年1月26日，國(guó)務(wù)院第79次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(以下簡(jiǎn)稱“總體預(yù)案”)，于2006年1月8日發(fā)布并實(shí)施?！翱傮w預(yù)案”是全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件?！翱傮w預(yù)案”提出：“突發(fā)公共事件的信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀、全面。事件發(fā)生的第一時(shí)間要向社會(huì)發(fā)布簡(jiǎn)要信息，隨后發(fā)布初步核實(shí)情況、政府應(yīng)對(duì)措施和公眾防范措施等，并根據(jù)事件處置情況做好后續(xù)發(fā)布工作。”

2007年8月30日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，提出“責(zé)令有關(guān)部門(mén)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)和負(fù)有特定職責(zé)的人員及時(shí)收集、報(bào)告有關(guān)信息，向社會(huì)公布反映突發(fā)事件信息的渠道，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展情況的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警工作”。

不久前，中共十九屆五中全會(huì)提出了關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議，在“應(yīng)急管理”方面都有明確的界定與要求。提出要繼續(xù)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和安全。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善信訪制度，完善各類調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，構(gòu)建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應(yīng)急處置的社會(huì)矛盾綜合治理機(jī)制。

可以說(shuō)，應(yīng)急管理不僅僅具有案例性、區(qū)域性、突發(fā)性等特點(diǎn)，更體現(xiàn)為規(guī)范性、系統(tǒng)性、生態(tài)性。從社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，進(jìn)一步提升“治理效能”，需要規(guī)避現(xiàn)實(shí)社會(huì)中潛在的風(fēng)險(xiǎn)，或汲取之前在地方應(yīng)急管理中出現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，而匯聚成應(yīng)急管理的執(zhí)政智慧。

應(yīng)急管理的風(fēng)險(xiǎn)分析

應(yīng)急管理，牽一發(fā)而動(dòng)全身，就近年來(lái)地方政府在具體操作中的表現(xiàn)來(lái)看，整體治理能力有較大的提升，但局部觀察，仍有較大提升空間，并且在定位、思路、方法上都還存在各種風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)急管理不僅僅是“緊急狀態(tài)期間采取的非常措施”，更多體現(xiàn)為常態(tài)化管理。借鑒過(guò)往案例的得失，進(jìn)一步提升應(yīng)急管理的水平，還需注意三個(gè)層面的問(wèn)題：

在定位上，需要深度把握“治理能力”層面的應(yīng)急管理，“中國(guó)問(wèn)題”層面的治理能力，和“數(shù)據(jù)管理”層面的中國(guó)問(wèn)題。其中，關(guān)于“中國(guó)問(wèn)題”，要更多地凸顯問(wèn)題意識(shí)[1]，應(yīng)急管理不能單純地就應(yīng)急談應(yīng)急，就管理談管理，應(yīng)該在更高的站位和定位上去思考。

在思路上，應(yīng)急管理其實(shí)是解決三種問(wèn)題：焦點(diǎn)問(wèn)題——集中解決制度性的問(wèn)題；痛點(diǎn)問(wèn)題——集中解決社會(huì)矛盾比較尖銳的問(wèn)題；難點(diǎn)問(wèn)題——集中解決群眾反映比較強(qiáng)烈的問(wèn)題?？傊瑧?yīng)急管理需要著力解決好最基本和最重要的社會(huì)問(wèn)題。

在方法上，需要協(xié)調(diào)好三種關(guān)系。第一種關(guān)系：數(shù)據(jù)管理與應(yīng)急管理的關(guān)系——如何打破信息孤島問(wèn)題，化管理數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)管理？第二種關(guān)系：風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急管理的關(guān)系——是否建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判模型，化被動(dòng)應(yīng)付為主動(dòng)應(yīng)對(duì)？第三種關(guān)系：預(yù)期管理與應(yīng)急管理的關(guān)系——如何杜絕短期封堵意識(shí)，化短期減壓為長(zhǎng)期降壓？

地方政府應(yīng)急管理的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)之一：應(yīng)急管理是“執(zhí)政管理”，不是“爭(zhēng)執(zhí)管理”

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》指出，國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》提出，應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件的工作原則是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)；依法規(guī)范，加強(qiáng)管理”。

中央對(duì)應(yīng)急管理的要求三令五申，在基層政府具體運(yùn)行時(shí)需要規(guī)避認(rèn)知偏差，警惕決策偏差，拒絕“差不多思維”，準(zhǔn)確理解應(yīng)急管理的精髓，下繡花功夫，才能不斷提升治理能力和治理效能。

風(fēng)險(xiǎn)之二：應(yīng)急管理是“法治管理”，不是“治法管理”

應(yīng)該管理的核心之一是法治管理，即一切遵從法律法規(guī)來(lái)決策，但現(xiàn)實(shí)生活中顛倒了這種關(guān)系，不是“遵從法律”，而是“治法”，法律為我所用，要么避重就輕，要么上有政策下有對(duì)策。

2020年的新冠肺炎疫情也是一面鏡子，照出了一些地方政府的應(yīng)急失當(dāng)或錯(cuò)誤做法。當(dāng)疫情最為嚴(yán)重的時(shí)候，一些地方出現(xiàn)截留抗疫物資的現(xiàn)象，有些甚至出具《應(yīng)急處置征用通知書(shū)》，直接從快遞公司扣下其他地區(qū)跨境采購(gòu)的疫情防治緊急物資。

新華社曾專門(mén)發(fā)表評(píng)論稱，“對(duì)有關(guān)部門(mén)這種違背常理、公理、道理的做法，必須給予當(dāng)頭棒喝！如果明確知道這批物資是疫情防控重點(diǎn)地區(qū)的救援物資，就應(yīng)該分秒必爭(zhēng)地放行，遑論以各種理由扣押征用”。

2020年2月6日，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，介紹春運(yùn)錯(cuò)峰返程疫情防控、交通運(yùn)輸服務(wù)保障等相關(guān)工作情況，明確提出：嚴(yán)格落實(shí)“三個(gè)嚴(yán)禁”。嚴(yán)禁各地?zé)o故推諉、搪塞、拖延，不解決問(wèn)題；嚴(yán)禁各地出臺(tái)“土政策”阻礙從本地調(diào)運(yùn)應(yīng)急物資；嚴(yán)禁各地違規(guī)設(shè)卡，阻礙應(yīng)急物資運(yùn)輸車(chē)輛通行。

當(dāng)一些地區(qū)采用“治法”的思維進(jìn)行應(yīng)急管理時(shí)，本身就潛在巨大的違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)之三：應(yīng)急管理是“科學(xué)管理”，不是“學(xué)科管理”

同樣以疫情防控為例，據(jù)媒體報(bào)道，在3月份全國(guó)疫情蔓延的嚴(yán)峻形勢(shì)下，山西實(shí)現(xiàn)新冠肺炎確診、疑似病例“雙清零”，實(shí)現(xiàn)治愈率100%，確診病例“零死亡”，醫(yī)務(wù)人員“零感染”的目標(biāo)，成為全國(guó)第三個(gè)以“零死亡”清零的省份。

據(jù)了解，在應(yīng)急管理方面，新冠肺炎疫情發(fā)生以后，山西公安依托派出所“智慧大腦”平臺(tái)，發(fā)揮立體化信息化社會(huì)治安防控平臺(tái)、掌上派出所等關(guān)聯(lián)平臺(tái)協(xié)同作用，加強(qiáng)涉疫人員排查預(yù)警、線索推送、落地核查，特別是建構(gòu)大數(shù)據(jù)分析模型，預(yù)判疫情輸入規(guī)律和人員行動(dòng)軌跡，逐機(jī)逐人排查評(píng)估涉疫風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并與海關(guān)、衛(wèi)健等部門(mén)共享信息，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全部導(dǎo)入指揮盯辦系統(tǒng)，核查反饋率達(dá)到100%。

在“智慧城市”的概念已經(jīng)成為基本日常用語(yǔ)時(shí)，科學(xué)管理必然成為重中之重。歷史學(xué)家黃仁宇先生曾論斷：中國(guó)歷代缺乏“在數(shù)目字上管理”，缺乏中層的技術(shù)操作環(huán)節(jié)，是妨礙向現(xiàn)代化順利轉(zhuǎn)型的重要癥結(jié)。

應(yīng)急管理注重高度實(shí)務(wù)操作型，并非單純從“學(xué)科管理”的思維出發(fā)——一段時(shí)間以來(lái)，一些地方政府的關(guān)注重點(diǎn)側(cè)重于如何用“學(xué)科理論”來(lái)武裝應(yīng)急管理的“理論”，而忽視如何運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段來(lái)輔助管理。

風(fēng)險(xiǎn)之四：應(yīng)急管理是“系統(tǒng)管理”，不是“同系管理”

應(yīng)急管理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，但現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，我們經(jīng)?？吹?，一些地方政府部門(mén)把重點(diǎn)放在了地方宣傳系統(tǒng)或網(wǎng)信系統(tǒng)，似乎應(yīng)急管理由宣傳系統(tǒng)或網(wǎng)信系統(tǒng)把好關(guān)，就可以解決重大突發(fā)性問(wèn)題帶來(lái)的影響。

在筆者交往中，曾有一些中部城市的市委宣傳部部長(zhǎng)吐槽，一些社會(huì)問(wèn)題并不出在宣傳部門(mén)，宣傳部門(mén)也無(wú)法第一時(shí)間掌握相關(guān)的信息，甚至不掌握相關(guān)處置的細(xì)節(jié)，應(yīng)急管理被狹義地理解為輿論引導(dǎo)。并且，部門(mén)與部門(mén)之間的溝通也存在一定障礙，還需要建立更為固化的聯(lián)席溝通機(jī)制，在信息公開(kāi)與政務(wù)公開(kāi)層面去面對(duì)公眾，面對(duì)媒體，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

走出“同系管理”，啟動(dòng)“系統(tǒng)管理”，則需要集中解決制度性的問(wèn)題，從體制機(jī)制上尋找破解之道。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在政務(wù)公開(kāi)工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕61號(hào)）明確提出：“對(duì)涉及多個(gè)地方的政務(wù)輿情，上級(jí)政府主管部門(mén)是輿情回應(yīng)的第一責(zé)任主體，相關(guān)地方按照屬地管理原則進(jìn)行回應(yīng)。對(duì)涉及多個(gè)部門(mén)的政務(wù)輿情，相關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工做好回應(yīng)工作，部門(mén)之間應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)商，確保回應(yīng)的信息準(zhǔn)確一致，本級(jí)政府辦公廳（室）會(huì)同宣傳部門(mén)做好組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)工作，必要時(shí)可確定牽頭部門(mén)；對(duì)特別重大的政務(wù)輿情，本級(jí)政府主要負(fù)責(zé)同志要切實(shí)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促相關(guān)部門(mén)做好輿情回應(yīng)工作?！?/p>

風(fēng)險(xiǎn)之五：應(yīng)急管理是“民意管理”，不是“移民管理”

前些年，在輿論場(chǎng)上會(huì)看到一些地方政府部門(mén)應(yīng)急管理失當(dāng)?shù)男侣?，其中相?dāng)部分是關(guān)于“上訪者”。有些是成立“非正常上訪訓(xùn)誡中心”，或“非正常上訪訓(xùn)誡教育中心”，就報(bào)道來(lái)看，是對(duì)“非正常上訪”人員進(jìn)行訓(xùn)誡、警告和勸導(dǎo)教育的機(jī)構(gòu)。有些是成立“上訪教育學(xué)習(xí)班”，教育對(duì)象主要是“進(jìn)京非正常上訪人員”，并把這些作為“長(zhǎng)效機(jī)制”的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。林林總總，思路就是把一些上訪者群體進(jìn)行“轉(zhuǎn)移”或“隔離”，遠(yuǎn)離當(dāng)?shù)氐囊暰€，也防止“越級(jí)上訪”。

實(shí)際上，應(yīng)急管理應(yīng)該是一種“民意管理”或“人心管理”。清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院原院長(zhǎng)李強(qiáng)教授說(shuō)：“最為關(guān)鍵的，還是要不斷優(yōu)化政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源配置，促進(jìn)社會(huì)公正。政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源優(yōu)化配置是整個(gè)社會(huì)管理的核心，無(wú)論是人心管理還是行為管理，都是以資源的優(yōu)化配置為前提。資源配置是否合理，最為基本的一點(diǎn)，就是如何管理好民眾，尤其是普通民眾的基本需求。”[2]

面對(duì)社會(huì)矛盾比較尖銳的問(wèn)題，必須堅(jiān)持“疏”的思維，而非這種漠視法律、漠視民意的“堵”。

風(fēng)險(xiǎn)之六：應(yīng)急管理是“口風(fēng)管理”，不是“封口管理”

在一些地方政府官員那里，將應(yīng)急管理片面地理解為輿情管理，經(jīng)常性地選擇“消化”——所謂“消化”，更多時(shí)候是選擇讓一些不愿意看到的新聞報(bào)道“消失”。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》提出，定時(shí)向社會(huì)發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測(cè)信息和分析評(píng)估結(jié)果，并對(duì)相關(guān)信息的報(bào)道工作進(jìn)行管理。

其實(shí)，問(wèn)政于民，問(wèn)需于民，問(wèn)計(jì)于民，都要“誠(chéng)心對(duì)民”。比如，武漢市搭建網(wǎng)上信訪平臺(tái)，開(kāi)辟“第二信訪局”，引導(dǎo)群眾“多上網(wǎng)、少跑腿”，變“上訪”為“上網(wǎng)”，讓老百姓不受時(shí)間空間限制，足不出戶、輕點(diǎn)鼠標(biāo)就可以表達(dá)自己的訴求，“網(wǎng)來(lái)網(wǎng)去”解決信訪問(wèn)題。

當(dāng)然，對(duì)待民意要從“已回復(fù)”到“已辦好”，真正解決民眾反映比較強(qiáng)烈的問(wèn)題。否則，僅僅是采取“封口管理”，可能在短時(shí)期內(nèi)看上去“光鮮”，但問(wèn)題會(huì)逐步積壓下來(lái)，將小問(wèn)題拖大，將大問(wèn)題拖炸，所以，必須“避免小問(wèn)題拖成大問(wèn)題，避免一般性問(wèn)題演變成信訪突出問(wèn)題”。

風(fēng)險(xiǎn)之七：應(yīng)急管理是“數(shù)據(jù)管理”，不是“據(jù)數(shù)管理”

如何打破“信息孤島”問(wèn)題，化管理數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)管理？鳳凰網(wǎng)“政能亮”欄目曾發(fā)表文章指出：“有一些單位和部門(mén)，打著信息安全的名目，采取種種手段固化部門(mén)的管理權(quán)力。這些部門(mén)講起‘大數(shù)據(jù)’來(lái)也是一套一套的，似乎很能跟得上時(shí)代步伐，而在具體的行政運(yùn)作中，仍堅(jiān)執(zhí)于以往的管制思路，不僅對(duì)民眾搞信息封鎖，不愿意進(jìn)一步擴(kuò)大信息公開(kāi)，就是在與其他部門(mén)的協(xié)作中，也多有保留，各自為政，從而產(chǎn)生事實(shí)上的‘信息孤島’?！盵3]

有研究表明，“大數(shù)據(jù)”并不僅僅是一個(gè)技術(shù)概念，它已經(jīng)切實(shí)成為提高國(guó)家治理能力，改進(jìn)公共管理水平乃至增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。在管理和權(quán)限設(shè)置上，有必要設(shè)置“大數(shù)據(jù)信息官”并賦予其具有改進(jìn)組織流程的權(quán)限，以推進(jìn)大數(shù)據(jù)在部門(mén)工作中的落實(shí)。

大數(shù)據(jù)，一方面是打破“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)真正意義的“大”，另一方面，關(guān)鍵在于準(zhǔn)確運(yùn)用和深度挖掘大數(shù)據(jù)的功能，讓決策更加科學(xué)，而非只是將“數(shù)據(jù)”作為一種決策的材料。

風(fēng)險(xiǎn)之八：應(yīng)急管理是“未然管理”，不是“燃眉管理”

應(yīng)急管理，雖然從字面上看是針對(duì)“急”，實(shí)際“功夫在詩(shī)外”，需要制度化設(shè)計(jì)，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判模型，防患于未然。一般來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在大多將應(yīng)急管理分為三個(gè)環(huán)節(jié)，事前—監(jiān)測(cè)預(yù)警、挖掘風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)案準(zhǔn)備；事中——戰(zhàn)時(shí)指揮調(diào)度、平時(shí)關(guān)聯(lián)協(xié)同、資源保障；事后——總體評(píng)估、培訓(xùn)演練，提供全面保障護(hù)航。但是，在具體操作中，往往“事中”處置成為重點(diǎn)，“事后”善后次之，“事前”成為軟肋。

以某地最近一則運(yùn)輸事故調(diào)查報(bào)告為例，在分析“間接原因”時(shí)指出：1.職工崗位危險(xiǎn)源辨識(shí)不清，安全自保意識(shí)淡薄；2.安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查不到位，隱患排查不嚴(yán)、不深、不細(xì)，入井帶班崗位職責(zé)履行不力；3.安全教育培訓(xùn)工作實(shí)效性差，對(duì)工人安全教育培訓(xùn)不深不實(shí)、流于形式，安全意識(shí)未入心入腦，培訓(xùn)實(shí)效性差。三個(gè)“間接原因”，都是“事前”管理的范疇，正因?yàn)樵搭^上的“失守”，導(dǎo)致一系列的“偶發(fā)性因素”發(fā)生，從而出現(xiàn)悲劇。

風(fēng)險(xiǎn)之九：應(yīng)急管理是“預(yù)期管理”，不是“機(jī)械管理”

應(yīng)急管理，說(shuō)到底也是一種“預(yù)期管理”——這一概念本來(lái)主要運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，近年來(lái)跨越到公共管理領(lǐng)域。“預(yù)期管理”是一種回歸應(yīng)急管理常識(shí)的思維方式，一般來(lái)說(shuō)，主要指通過(guò)有效引導(dǎo)、科學(xué)協(xié)調(diào)和穩(wěn)定預(yù)期，追求效果的最大化，副作用的最小化。

在流程上說(shuō)，“預(yù)期管理”就是預(yù)先熟悉各個(gè)關(guān)聯(lián)角色，熟悉各個(gè)流程及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，熟悉相關(guān)法律法規(guī)，熟悉相關(guān)案例處置經(jīng)驗(yàn)，充分考慮各種風(fēng)險(xiǎn)性、不可控性因素以及對(duì)應(yīng)策略，細(xì)化管理的敏感度與顆粒度，而非機(jī)械地按部就班。

換句話說(shuō)，“預(yù)期管理”也是將短期減壓轉(zhuǎn)換為長(zhǎng)期降壓，將“緊急狀態(tài)期間采取的非常措施”轉(zhuǎn)換為常態(tài)化管理：

在管理原則層面，構(gòu)建一套透明公開(kāi)，法治公正，行之有效的運(yùn)行機(jī)制；

在操作流程層面，增加公眾高共情性和媒體高參與感的環(huán)節(jié)設(shè)置；

在輿論引導(dǎo)層面，通過(guò)有效的信息公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)以及對(duì)話精神，協(xié)調(diào)社會(huì)溝通場(chǎng)景，跨越“塔西佗陷阱”。

識(shí)別和研判風(fēng)險(xiǎn)，其目的正如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》“總則”所言，“為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)”。