高軒

摘要：政府機構(gòu)改革是我國長期以來改革的重要內(nèi)容，也是今后全面深化改革的重要領(lǐng)域。對改革開放以來歷次機構(gòu)改革進行分析和研究，可以發(fā)現(xiàn)歷次政府機構(gòu)改革蘊含了協(xié)同學(xué)思維，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：堅持系統(tǒng)整體性原理，不斷增強政府機構(gòu)改革的整體性；堅持系統(tǒng)協(xié)同性原理，不斷增加政府機構(gòu)改革與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革的協(xié)調(diào)性；堅持系統(tǒng)非平衡性原理，持續(xù)深化政府機構(gòu)改革；堅持系統(tǒng)自組織和漲落原理，自覺進行政府機構(gòu)改革；堅持系統(tǒng)開放性原理，厘清政府與市場、社會邊界，不斷推進政府職能轉(zhuǎn)變。協(xié)同學(xué)的理念與方法對我國今后政府機構(gòu)改革具有重要的啟示。

關(guān)鍵詞：政府機構(gòu)改革；協(xié)同學(xué)；改革開放

中圖分類號：D630文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2021）02-0039-06

基金項目：安徽省2018年高校優(yōu)秀青年骨干人才項目（gxgnfx2018008）。

協(xié)同學(xué)吸收了系統(tǒng)論、耗散結(jié)構(gòu)論、突變論等理論的科學(xué)成果，主要用來說明一個處于不平衡狀態(tài)的開放無序系統(tǒng)，通過與外部系統(tǒng)之間的能量交換，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部各要素以及本系統(tǒng)與外部系統(tǒng)的相互作用的優(yōu)化，自發(fā)使本系統(tǒng)從無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變到有序狀態(tài)。協(xié)同學(xué)中包含系統(tǒng)整體性原理、系統(tǒng)協(xié)同性原理、系統(tǒng)非平衡性原理、系統(tǒng)自組織與漲落原理、系統(tǒng)開放性原理等重要內(nèi)容。其中，整體性是系統(tǒng)的本質(zhì)性特征，協(xié)同性是系統(tǒng)各要素相互作用的方式，非平衡性是系統(tǒng)演化的動力，自組織性是系統(tǒng)自我完善的根本途徑，漲落是系統(tǒng)演變進化所需要的最基本條件，而開放性則是系統(tǒng)存在和發(fā)展的前提。改革開放以來，我國已經(jīng)進行了8次政府機構(gòu)改革，并取得了顯著的成就。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)全面深化改革必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。運用協(xié)同學(xué)相關(guān)原理分析改革開放以來政府機構(gòu)改革歷史，可以從一個新的切入點總結(jié)政府機構(gòu)改革的經(jīng)驗，對未來的政府機構(gòu)改革提供有益的啟示。

協(xié)同學(xué)是以具有不同結(jié)構(gòu)、功能、地位的相關(guān)要素組成的復(fù)雜系統(tǒng)作為其研究對象和研究出發(fā)點的。系統(tǒng)之所以不同于各個部分，根本在于系統(tǒng)整體性結(jié)構(gòu)和功能的發(fā)揮。美國學(xué)者依·拉茲洛在《用系統(tǒng)論的觀點看世界》一書中指出：“今天，我們正目睹另一種思維方式的轉(zhuǎn)換：轉(zhuǎn)向嚴(yán)謹(jǐn)精細(xì)而又是整體論的理論，這就是說，要構(gòu)成擁有它們自己的性質(zhì)和關(guān)系集成的集合體，按照同整體聯(lián)系在一起的事實和事件來思考?！盵1]系統(tǒng)的這種整體性要求我們對待改革時，要著眼于整體，不可忽視或割裂系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的聯(lián)系，要整體、全面地把握和進行改革。政府是由處于不同層級、承擔(dān)不同職能的眾多部門共同組成的，因此政府機構(gòu)改革也應(yīng)從整體上規(guī)劃和設(shè)計。政府機構(gòu)改革實質(zhì)上是政府的自我革命，必然會要求各部門從政府整體利益出發(fā)，放棄自己既得的權(quán)力和利益。例如，大部門體制是目前政府機構(gòu)改革的主要方向，但部門如何整合，各部門意見不一。此外大部門體制的前提是理順部門職責(zé)分工，但整理各部門職責(zé)，分析各職能間的關(guān)聯(lián)性和耦合度，提升職能重新分配的科學(xué)化和精細(xì)化等工作遠(yuǎn)非幾個部門和編制機構(gòu)所能為。政府機構(gòu)改革要深入推進，一方面，要把堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，樹立黨中央的絕對權(quán)威作為政府機構(gòu)改革整體規(guī)劃和設(shè)計的首要原則；另一方面，政府機構(gòu)改革必須建立一個超脫于各部門權(quán)限之上的綜合性領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，消解改革難度。機構(gòu)改革“要加強頂層設(shè)計和整體謀劃……是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠某一個或某幾個部門往往力不從心，這就需要建立更高層面的領(lǐng)導(dǎo)機制”[2]。基于這樣一種思路，黨的十八大以來的政府機構(gòu)改革具有了明顯的整體性特征。黨的十八屆三中全會提出要成立以習(xí)近平總書記為組長的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，而重中之重就是要發(fā)揮黨在政府機構(gòu)改革中總攬全局的作用，統(tǒng)籌、規(guī)劃、推進改革進程，打破長期以來形成的部門利益堅冰。2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為原則，統(tǒng)籌規(guī)劃了黨和國家的機構(gòu)改革。

協(xié)同學(xué)認(rèn)為，系統(tǒng)發(fā)揮出整體性功能的方式在于構(gòu)成系統(tǒng)的各個要素或子系統(tǒng)之間保持了關(guān)系上的協(xié)同或協(xié)調(diào)。政府作為由處于不同層級、承擔(dān)不同職能的眾多部門組成的行政組織，是宏觀社會大系統(tǒng)的子系統(tǒng)，其改革必須與其他子系統(tǒng)保持協(xié)調(diào)?！叭魏我粋€領(lǐng)域的改革都會牽動其他領(lǐng)域，同時也需要其他領(lǐng)域的改革密切配合。如果各領(lǐng)域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進下去，即使勉強推進，效果也會大打折扣。”[2]行政體制與政治體制、經(jīng)濟體制等密切相關(guān)，共同構(gòu)成了一個大系統(tǒng)。政府機構(gòu)改革作為一種行政管理體制改革，要注意與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革等方面的協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)“全線出擊，協(xié)同作戰(zhàn)”。反之，如果單兵推進、孤軍奮戰(zhàn)，其他相關(guān)配套改革跟不上，就會舉步維艱、難以深入。

保持政府機構(gòu)改革與經(jīng)濟體制改革的協(xié)調(diào)。經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容是市場化。部際關(guān)系的變革始終伴隨著我國計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展完善。1978年至1992年，我國進行了多次政府機構(gòu)改革，并且1988年的政府機構(gòu)改革也提出了理順關(guān)系和轉(zhuǎn)變政府職能的概念，然而長期形成的計劃思維根深蒂固，計劃經(jīng)濟體制始終沒有大的變化?！皺C構(gòu)改革更多的是明確政府與企業(yè)在經(jīng)濟建設(shè)中的分工，而沒有真正理順政府與市場之間的關(guān)系?！盵3]因此，這個時期我國的政府機構(gòu)改革一直陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈循環(huán)。1992年，黨的十四大提出我國經(jīng)濟體制改革目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，這明確了我國政府機構(gòu)改革的目標(biāo)和方向。1993年的政府機構(gòu)改革是為了適應(yīng)從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型而進行的“淺層次、試探性”改革。1998年的政府機構(gòu)改革主要以政企分開為抓手，將計劃經(jīng)濟時期設(shè)置的專業(yè)經(jīng)濟部門由原來的22個減為12個，并改革了具體的政企管理方式，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的政府框架初步建立（后來政府機構(gòu)改革的實踐證明，政府機構(gòu)設(shè)置沒有繼續(xù)出現(xiàn)反復(fù)）。2001年我國成功加入了世界貿(mào)易組織，這對我國政府管理體系帶來了巨大挑戰(zhàn)。與之相適應(yīng)，2003年的政府機構(gòu)改革將帶有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的國家發(fā)展和計劃委員會改為國家發(fā)展和改革委員會，這凸顯了我國決心要深化政府管理體制改革以適應(yīng)入世后市場經(jīng)濟發(fā)展深化的需要。為適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，政府機構(gòu)改革呈現(xiàn)出了新思路。機構(gòu)改革的重心從原來的注重機構(gòu)和人員精簡轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅卣畠?nèi)部整合協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建。為此，2008年的機構(gòu)改革首次探索實行了大部門體制，解決了一些部門交叉問題。黨的十八大以后，我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)進入全面深化改革的新時期。黨的十八屆三中全會明確提出要使市場在資源配置中起決定性作用，這是對市場經(jīng)濟體制更深層次的認(rèn)識。2013年和2018年的兩次機構(gòu)改革都以破除妨礙市場在資源配置中起決定性作用的各種弊端，推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)下的高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)。這兩次機構(gòu)改革全力深化放管服改革，持續(xù)推進行政審批制度改革，進一步完善了市場體系，更好地激發(fā)了市場活力。

保持政府機構(gòu)改革與政治體制改革的協(xié)調(diào)。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、民主制度、人治還是法治等方面的政治體制改革與政府機構(gòu)改革相配套，或者說政府機構(gòu)改革作為政治體制改革的一個部分，更宏觀的政治體制改革才能促進政府自身改革的徹底和科學(xué)。1982年的政府機構(gòu)改革一開始就是作為政治體制改革的一部分展開的。1987年，黨的十三大提出了政治體制改革的目標(biāo)，1988年的政府機構(gòu)改革遵循了這一思路。由于政治體制改革的復(fù)雜性，隨后的改革沒有沿著既定的思路進行。黨的十四大把政府機構(gòu)改革作為了當(dāng)前政治體制改革的緊迫任務(wù)，也就是說政府機構(gòu)改革已經(jīng)作為突破政治體制改革的排頭兵，而不是最后一公里。1993年前的政府機構(gòu)改革都是單槍匹馬地進行，與更宏大層面的政治體制改革存在明顯的疏離傾向。然而政府體制改革的推進會不斷呼喚深層次政治體制改革的介入。政治體制改革重要的內(nèi)容就是政治法制化和法治化。1997年，黨的十五大提出了依法治國戰(zhàn)略，這意味著任何組織的活動都要遵循憲法和法律，這對于政府管理和政府機構(gòu)改革具有重大的指導(dǎo)意義。然而，“2003年機構(gòu)改革沒有大量轉(zhuǎn)變職能，其中重要原因就是政治體制改革運作沒有充分展開，國務(wù)院實際上承擔(dān)著很多全國人大和常委會應(yīng)該承擔(dān)的工作”[4]。2008年和2013年的大部制改革逐步推進，但從深層次來說，“大部制改革已不是一次單純的機構(gòu)改革，甚至也超過了行政管理體制改革的范疇，應(yīng)當(dāng)將其視為更深層次、更廣維度的政治體制改革的一個重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)”[5]。對于政府機構(gòu)改革單兵推進所遭遇的困境，黨的十九大提出要統(tǒng)籌各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力，這實際意味著政治體制內(nèi)部各領(lǐng)域的改革。2018年的政府機構(gòu)改革取得了比較大的成果。在數(shù)量上，正部級機構(gòu)減少了8個，副部級機構(gòu)減少了7個，是1998年改革以來數(shù)量精簡最大的一次。在政府職能結(jié)構(gòu)上，整合了許多部門間的交叉職能，實現(xiàn)了從2008年開始的大部制改革的主要任務(wù)。

協(xié)同學(xué)認(rèn)為，組織內(nèi)部的非平衡是組織從無序走向有序的動力，并且這種非平衡是絕對的，是組織存在的正常狀態(tài)。也就是說，任何組織系統(tǒng)內(nèi)部以及與外部之間時時刻刻都存在著矛盾，而這些矛盾會不斷推動系統(tǒng)的發(fā)展和變化，使組織呈現(xiàn)出從不平衡—平衡—新的不平衡—新的平衡的動態(tài)性變化。這要求人們必須以動態(tài)和發(fā)展的眼光去把握系統(tǒng)整體，在動態(tài)中不斷協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的關(guān)系，不斷完善系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能。以西方為例，自西方開啟工業(yè)化進程以來，官僚制政府一直就是西方國家政府管理的主流模式。然而到20世紀(jì)70至80年代，以強調(diào)部門嚴(yán)格分工、等級控制以及決策與執(zhí)行相一致為主要特征的官僚制政府管理模式在信息化社會里步履維艱?；诖耍⒅胤謾?quán)、決策與執(zhí)行相分離的新公共管理改革應(yīng)運而生。新公共管理模式強調(diào)部門關(guān)系處理的市場化、分權(quán)化、扁平化以及決策與執(zhí)行相分離，有效地克服了官僚制模式在處理部門間關(guān)系上的種種弊端。然而這種過于追求權(quán)力分散化和市場化的新公共管理模式又導(dǎo)致了嚴(yán)重的政府碎片化現(xiàn)象，部門主義更加明顯。針對部門主義，20世紀(jì)90年代以來，西方發(fā)達(dá)國家又進行了新一輪的整體政府改革運動。整體政府主要以包容性與合作性的價值觀念、整體性與權(quán)威性的組織機構(gòu)、一致性的政策制定，一體化的流程再造以及高技術(shù)化的信息共享，去克服組織結(jié)構(gòu)和組織功能上的碎片化，改善政府部門間的關(guān)系。

改革開放以來，我國政府在內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系、機構(gòu)數(shù)量與外部環(huán)境要求等方面始終處于一種非平衡狀態(tài)之中。每一次政府機構(gòu)改革都是根據(jù)特定歷史階段經(jīng)濟、社會發(fā)展的要求而確定改革的目標(biāo)和任務(wù)，并且結(jié)果只能是解決當(dāng)時形勢發(fā)展亟須解決而又有條件解決的問題，從而使得政府機構(gòu)得到一定的平衡，但同時也會有一些問題暫時無法解決或者會產(chǎn)生新的問題，進而導(dǎo)致政府組織結(jié)構(gòu)新的不平衡?！案母锸怯蓡栴}倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化，舊的問題解決了，新的問題又會產(chǎn)生?！盵2]在這樣動態(tài)性的變化中，我國改革開放以來已經(jīng)先后進行了8次政府機構(gòu)改革，部門關(guān)系得到很大程度的完善。主要表現(xiàn)在：機構(gòu)數(shù)量已經(jīng)基本走出了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈循環(huán)”；政府職能經(jīng)歷了從側(cè)重于政治職能到經(jīng)濟職能再到社會管理和公共服務(wù)職能的變化，政府機構(gòu)設(shè)置隨之出現(xiàn)了從以“經(jīng)濟導(dǎo)向”到“社會管理和公共服務(wù)導(dǎo)向”到“政府治理能力現(xiàn)代化導(dǎo)向”的結(jié)構(gòu)變化；政府機構(gòu)改革目標(biāo)也從計劃經(jīng)濟體制下一味強調(diào)部門數(shù)量的增減到適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制目標(biāo)的機構(gòu)重組，轉(zhuǎn)變管理方式再到完善、深化社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)目標(biāo)下的明確部門分工，理順部門權(quán)責(zé)關(guān)系，建立權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的部門體系的轉(zhuǎn)變。尤其是黨的十八大以來的兩次機構(gòu)改革，直接適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本構(gòu)建了現(xiàn)代政府治理體系的框架。此外，政府管理與監(jiān)督方式、行政審批制度、財政預(yù)算制度和財務(wù)制度、政務(wù)公開化、公務(wù)員制度改革等逐步推行。總體上看，改革開放以來政府機構(gòu)改革都是沿著不斷應(yīng)對新問題和后續(xù)政府機構(gòu)改革對以前政府機構(gòu)改革的超越的邏輯持續(xù)進行的。

協(xié)同學(xué)認(rèn)為，系統(tǒng)的自我完善根本上依靠系統(tǒng)的自組織性，同時這種自組織性的發(fā)揮，需要系統(tǒng)審時度勢，分析利用漲落這種系統(tǒng)演變進化的最基本條件。協(xié)同學(xué)創(chuàng)始人哈肯這樣解釋“自組織”概念：“如果系統(tǒng)在獲得空間的、時間的或功能的結(jié)構(gòu)過程中，沒有外界的特定干預(yù)，我們便說系統(tǒng)是自組織的。這里的‘特定’一詞是指，那種結(jié)構(gòu)和功能并非外界強加給系統(tǒng)的，而且外界是以非特定的方式作用于系統(tǒng)的?！盵6]系統(tǒng)總是受到系統(tǒng)外部和內(nèi)部要素的不斷干擾，這種干擾被稱為漲落，會導(dǎo)致系統(tǒng)產(chǎn)生對階段性平衡的微小偏離。漲落的形式是多種多樣的，有由系統(tǒng)內(nèi)部因素引起的內(nèi)漲落，也有由系統(tǒng)外部因素引起的外漲落。漲落是由系統(tǒng)內(nèi)各要素?zé)o規(guī)律運動和系統(tǒng)外物質(zhì)流、能量流、信息流而產(chǎn)生的，因此漲落是不可控的隨機事件。借助于不斷的漲落，系統(tǒng)自身會進行調(diào)整從而形成新的有序結(jié)構(gòu)。堅持自組織和漲落原理，需要做到以下兩點：

增強政府機構(gòu)改革的自覺性。系統(tǒng)的自組織性是一個系統(tǒng)的內(nèi)在生命力，是系統(tǒng)從無序到有序或形成新的結(jié)構(gòu)和功能的驅(qū)動力量。他組織方式和自組織方式是事物變化發(fā)展的兩種基本方式，但任何變化發(fā)展過程都是以發(fā)揮組織內(nèi)在作用的自組織方式為前提的。政府系統(tǒng)作用的發(fā)揮也要挖掘遵循其內(nèi)部的自組織規(guī)律和方式，也就是要充分發(fā)揮政府對政府機構(gòu)改革的主動性與自覺性?！爸袊母锎嬖谧陨磉壿嫼屯獠窟壿?，自身邏輯是政府在改革中遵循的理念、目標(biāo)和方向，外部邏輯是指政府作為大系統(tǒng)中的一部分所需要承擔(dān)的職能……當(dāng)然，政府改革并非被動適應(yīng)外部邏輯，政府改革的自身邏輯也可能推動基礎(chǔ)性秩序轉(zhuǎn)型，即通過治道變革達(dá)到秩序轉(zhuǎn)型的目的?！盵7]縱觀中華人民共和國成立以來尤其是改革開放40多年來舉世矚目的成就，可以說政府機構(gòu)改革的歷程就是政府在為人民服務(wù)理念指導(dǎo)下，審時度勢，主動進取，敢于善于自我否定和自我革命的歷程。1982年鄧小平同志振聾發(fā)聵地提出“精簡機構(gòu)是一場革命”[8]。1998年，朱镕基總理在參加全國人民代表大會湖南代表團討論時說：“我抱著粉身碎骨的決心來干這件事（機構(gòu)改革）?！盵9]2013年，李克強總理談?wù)畽C構(gòu)改革時說：“這是（機構(gòu)改革）削權(quán)，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺……我們要有壯士斷腕的決心。”[10]在政府部門利益日益明顯和固化，機構(gòu)改革的難度日益加劇的情況下，政府“必須以強烈的歷史使命感……敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”[11]，實現(xiàn)從“要我改”向“我要改”的轉(zhuǎn)變，進一步提高改革的自覺性和主動性，不斷深化政府機構(gòu)改革，推動行政管理體制的自我完善和發(fā)展。

善于發(fā)現(xiàn)并利用社會中的漲落因素進行政府機構(gòu)改革。組織外部的漲落往往被認(rèn)為是破壞組織原來結(jié)構(gòu)和功能的負(fù)面因素，但反過來說這種不確定性的漲落也恰恰是更新組織結(jié)構(gòu)和功能的誘因。因此政府機構(gòu)改革需要政府自覺的重要含義就是正確認(rèn)識并處理社會中的隨機漲落。漲落的出現(xiàn)是政府機構(gòu)改革的導(dǎo)火索。社會中隨機事件的發(fā)生會對政府系統(tǒng)造成一定程度的沖擊，導(dǎo)致政府管理一定程度的無序，而要想恢復(fù)有序，政府必須對自身不斷進行改革。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會環(huán)境的劇烈變化，現(xiàn)代性的風(fēng)險、人口數(shù)量質(zhì)量、環(huán)境污染等問題逐漸加劇，人民群眾反映強烈?；诖朔N情況，政府越來越突出社會管理和服務(wù)職能，并提出要打造服務(wù)型政府。例如，2003年的非典、2008年南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害等突發(fā)事件給傳統(tǒng)政府單一部門應(yīng)對體制敲響了警鐘，隨后政府現(xiàn)代應(yīng)急管理體制和能力建設(shè)很快就提上日程。2003年《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》、2005年《國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》、2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》接連頒布。2005年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局成立，2006年國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室成立，2018年整合了十幾個部門的應(yīng)急管理部成立，基本解決了應(yīng)急管理的多頭管理體制問題。

開放性是系統(tǒng)存在和發(fā)展的前提。協(xié)同學(xué)認(rèn)為，不與外界環(huán)境有任何物質(zhì)、能量和信息交換的封閉系統(tǒng)自身會不間斷地產(chǎn)生熵（diS，永遠(yuǎn)大于零，熵代表有序度，熵值越大，系統(tǒng)無序性越強），而隨著熵值的不斷增大，系統(tǒng)有序性越弱，最終陷入無序狀態(tài)。反之，要使系統(tǒng)呈現(xiàn)有序狀態(tài)，就需要增強自身的開放性，通過與外界進行物質(zhì)、能量交換，引進負(fù)熵流deS來抵消系統(tǒng)自身產(chǎn)生的diS，并使系統(tǒng)的總熵值dS（dS=diS+deS）不斷減少。

政府如果保持封閉，負(fù)熵值不能從環(huán)境中補充進來，自身正熵值就會不斷遞增，政府就會表現(xiàn)出無序與低效。例如，在計劃經(jīng)濟體制下，政府是無邊界的全能政府，承擔(dān)著幾乎所有領(lǐng)域的管理職能，各種能量、物質(zhì)交換都只能在內(nèi)部以計劃的方式進行。久而久之，政府內(nèi)部就會出現(xiàn)各種結(jié)構(gòu)性和功能性內(nèi)耗，政府的“有組織的無序”程度就會加深，難以改變。長期以來，政府機構(gòu)改革之所以會陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環(huán)，其中主要的原因就在于此。政府作為整個社會大系統(tǒng)的子系統(tǒng)，如果能建立與市場、社會子系統(tǒng)的和諧關(guān)系，健全與市場、社會子系統(tǒng)的溝通交流渠道，利用好各種能量的輸入與輸出，使系統(tǒng)內(nèi)的負(fù)熵值相對增加，正熵值相對減少，就會走出惡性循環(huán)，表現(xiàn)出自己的高效與有序。而利用系統(tǒng)外能量的辦法就是界定清楚政府與市場、社會的邊界，轉(zhuǎn)變政府職能，并建立政府與市場、社會正確的相互作用方式。隨著對政府機構(gòu)改革認(rèn)識的不斷深入，1985年黨中央提出要在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件，逐步進行機構(gòu)的調(diào)整和精簡。1988年的機構(gòu)改革開始明確了轉(zhuǎn)變政府職能在政府機構(gòu)改革中的關(guān)鍵地位。1993年和1998年的政府機構(gòu)改革主要圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理職能，改變政府與企業(yè)（市場）關(guān)系。2003年的機構(gòu)改革開始對市場經(jīng)濟進行“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管”外，又突出了“社會管理和公共服務(wù)”職能。隨后2008年的機構(gòu)改革側(cè)重于用大部門體制去更好地履行社會管理和公共服務(wù)職能。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記進一步強調(diào)：“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，它實質(zhì)上要解決政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點是明晰政府、市場、社會的關(guān)系，即哪些事應(yīng)該由市場、社會、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)。”[12]黨的十八大以來，黨中央提出推進國家治理體系和政府治理建設(shè)，為進一步加強政府與市場、社會互動，轉(zhuǎn)變政府職能提供了重要契機。治理理念的提出體現(xiàn)著長期以來國家和政府高高在上的中心地位的轉(zhuǎn)變，表明了國家、政府承認(rèn)其與各種私人部門、公民自愿性組織都是維護社會秩序，進行社會治理的主體，并且它們的地位是平等的，也意味著它們都有基于自身邏輯發(fā)揮作用的領(lǐng)域和方式，它們需要相互配合。在此階段的機構(gòu)改革期間，政府與市場、社會頻繁互動，一方面，深化簡政放權(quán)、權(quán)力清單制度和職能轉(zhuǎn)變的“放管服”改革（2018年《關(guān)于深入推進審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單2018、2019版》），進一步界定了政府權(quán)力界限；另一方面，繼續(xù)深化大部制改革，創(chuàng)新政府向市場、社會購買公共服務(wù)的方式（2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、2014年《政府采購法實施條例出臺》、2017年《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》），極大轉(zhuǎn)變了政府職能的同時，優(yōu)化了政府職能履行方式。隨著國家治理體系、政府治理體系建設(shè)的不斷推進，市場、社會能力不斷提升，政府、市場、社會三元互動的結(jié)構(gòu)逐漸形成。

改革開放以來，我國政府機構(gòu)改革取得了十分明顯的成效，而這些成效恰恰契合了協(xié)同學(xué)理論的理念與方法。在當(dāng)前全面深化改革的新階段，政府機構(gòu)改革仍然任重道遠(yuǎn)。協(xié)同學(xué)中所包含的系統(tǒng)整體性原理、系統(tǒng)協(xié)同性原理、系統(tǒng)非平衡性原理、系統(tǒng)自組織與漲落原理，系統(tǒng)開放性原理對于今后進一步深化政府機構(gòu)改革有著重要的啟示。

第一，繼續(xù)增強政府機構(gòu)改革的整體性。今后政府機構(gòu)改革要站在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，整體優(yōu)化設(shè)計黨與政府、人大、政協(xié)、司法、相關(guān)社會組織以及不同層級政府、政府不同部門之間的結(jié)構(gòu)與關(guān)系，構(gòu)建有中國特色的現(xiàn)代化政府治理體系。黨的十九屆四中全會指出：“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅決維護黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)?！盵13]未來增強政府機構(gòu)改革的整體性，必須首先發(fā)揮黨在頂層設(shè)計、方案制定、矛盾消解、關(guān)系協(xié)調(diào)等方面的核心和統(tǒng)籌作用。

第二，繼續(xù)提高政府機構(gòu)改革與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革的協(xié)調(diào)性。政府機構(gòu)改革作為上層建筑領(lǐng)域的改革，必須緊跟經(jīng)濟體制改革的步伐，以適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的深入，同時可以進一步適當(dāng)發(fā)揮上層建筑領(lǐng)域改革對經(jīng)濟體制改革的反作用。此外，今后推進政府機構(gòu)改革，需要更大范圍上實施政治體制改革，畢竟政府機構(gòu)改革問題最終要轉(zhuǎn)化為政治體制改革問題，政府機構(gòu)改革也最終需要在政治體制改革的框架中進行。

第三，持續(xù)推進政府機構(gòu)改革。雖然改革開放以來我國政府機構(gòu)改革取得了巨大的成績，但目前仍然存在政府職能轉(zhuǎn)變不徹底、組織協(xié)調(diào)機制乏力、部門利益突出等問題。系統(tǒng)的非平衡性和動態(tài)性決定了實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化只有進行時，沒有完成時，是不斷解決矛盾的螺旋式上升過程。這就要求政府要充分認(rèn)識到今后政府機構(gòu)改革的必然性、持久性和復(fù)雜性。在建立完善有中國特色的行政管理體制的目標(biāo)下，每一階段要根據(jù)所具備的條件和共識，攻堅克難，進行一場又一場攻堅戰(zhàn)，持續(xù)深化政府機構(gòu)改革。

第四，自覺進行政府機構(gòu)改革。我國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾較多，社會漲落會不斷涌現(xiàn)。政府必須正確對待這些漲落，認(rèn)真分析其產(chǎn)生的原因和其中包含的積極因素，從中發(fā)現(xiàn)政府管理存在的不足，自覺進行改革去適應(yīng)這些漲落，甚至要求政府未雨綢繆，提前預(yù)判，主動改革，消除產(chǎn)生這些漲落的社會環(huán)境。

第五，繼續(xù)加強政府與市場、社會的良性互動。作為“元治理”的政府應(yīng)該以更加開放自信的態(tài)度，通過政府職能市場化和職能社會化，加大職能轉(zhuǎn)變程度和范圍，不斷與市場、社會相互輸入輸出能量。一方面，在發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)將適應(yīng)市場化的政府職能通過政府撤出、合同出租、特許經(jīng)營、競爭等多種形式交給私人組織去承擔(dān)。另一方面，加快推進政社分開，放寬社會組織限制，加大政府支持力度，培育社會組織治理能力，在此基礎(chǔ)上再依法確定社會組織的權(quán)責(zé)以及政府購買社會組織提供公共服務(wù)的范圍、方式等。這樣，政府機構(gòu)在不斷實現(xiàn)“瘦身”的同時，又可以在功能上實現(xiàn)“強身”，政府體系內(nèi)部有序程度才會越來越高，政府治理的有效性才會越來越強。

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[13]中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[N].人民日報，2019-11-01（1）.

責(zé)任編輯陸昱