張宇恒 王 濛

（杭州千島湖建蘭中學 浙江杭州 136000）

一、定義

從已有的定義來看，影子教育是伴隨學校主流教育而產(chǎn)生的，是對學校主流教育的一種補充，也會隨著主流教育的變化而變化[1]。可以說，“影子教育”的出現(xiàn)彌補了學校主流教育的不足，可以滿足各類學生學習需求。但也有聲音表示，其加重了學業(yè)負擔，也加劇了教育不公平。本文將在多個層面討論我國最新有關“影子教育”的政策有可能產(chǎn)生的影響。雖然有關“影子教育”的研究已經(jīng)有36年，但“影子教育”的概念仍然是混亂的，特別是私立補習教育的發(fā)展已經(jīng)延伸出了多個方向，各國的情況也不盡相同。為了使對相關政策的分析更加明確，本文對影子教育進行了范圍上的限定?；趯χ袊鴮嶋H情況和政策目標的理解，本文對影子教育的定義如下：為K12學生提供的考試科目有償輔導（民辦學歷教育、課外興趣愛好輔導不在此定義中）。在此定義基礎上，本文將“提供影子教育服務”的組織稱為影子教育機構。

二、介紹

隨著1999年中國大學擴招政策的實施，更多普通家庭的孩子有機會進入大學接受高等教育[2]。這一政策也導致越來越多的家庭愿意為孩子的教育投資，因為教育投資不再是一件與普通人無關的事情。此外，許多家庭認為，投資影子教育可以增加孩子進入大學的機會[3]。隨之，中國的影子教育市場逐漸興起。根據(jù)最新的課外輔導市場報告，影子教育在中國的市場規(guī)模已經(jīng)超過1 200億美元。然而，影子教育的發(fā)展一直是教育學者們爭論的焦點。一方面，有觀點認為影子教育為弱勢群體的學生提供了額外的學習機會。另一方面，也有觀點認為影子教育加劇了教育不平等[4]。這一有爭議的話題在中國持續(xù)引起人們的熱議，并影響了中國相關政策的變化。本文將結合2018年2月22日發(fā)布的《教育部辦公廳等四部門關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》這一政策對我國的影子教育有可能產(chǎn)生的影響進行分析。

三、政策發(fā)布的背景

中國的影子教育市場是巨大的。這個巨大的市場背后是中國家庭對孩子教育的投資。然而，這樣一個巨大的市場并沒有一個標準化的體系。一方面，即使是中國民辦教育，發(fā)展歷史也很短。中國在1997年才發(fā)布了第一個關于民辦教育的政策，叫做《社會力量辦學條例》（該條例于2003年9月1日廢止，由《中華人民共和國民辦教育促進法》替代）。隨著這一政策的出現(xiàn)，中國民辦教育才逐漸打開了大門。影子教育機構被視為民辦教育的一份子，稱為民辦非學歷教育機構。但這項政策重點關注的還是民辦學校的發(fā)展與管理，而有關影子教育機構的管理規(guī)范是不足的。反而是之后很多有關學科教育，特別是義務教育階段減負的政策文件與影子教育現(xiàn)象相關?？梢哉f，此類減負政策才是真正推動中國影子教育市場規(guī)范化的政策文件。

2000年，教育部發(fā)出《關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》，明確提出學?！安坏谜加霉?jié)假日、雙休日和寒暑假組織學生上課，更不得收費上課、有償補課”。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》第四章“義務教育”中提出，“各級政府要把減負作為教育工作的重要任務……規(guī)范各種社會補習機構和教輔市場”。2013年，教育部修訂頒發(fā)的《中小學教師職業(yè)道德規(guī)范》第五條規(guī)定“自覺抵制有償家教”。2015年，我國教育部印發(fā)《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規(guī)定》，提出了組織領導、專項督查、宣傳教育、嚴格教師管理等四個方面的舉措。2017年，《教育部辦公廳關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》提出，“防止將課后服務變相成為集體教學或‘補課’”。隨后，在2018年，教育部聯(lián)合民政部、人力資源社會保障部、工商總局發(fā)布《教育部辦公廳等四部門關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》。這項通知可以說是目前對影子教育機構整頓最為嚴格的一項文件。

從國家政治的角度來看，2017年，黨的十九大明確提出，未來中國要大力發(fā)展素質教育和促進教育平等。從媒體新聞的角度來看，經(jīng)常有報道指出中國學生學習壓力過大，一些學生因學習壓力而患上精神疾病。最后，從家庭的角度來看，許多普通家庭感到子女教育的額外支出過大，加重了家庭經(jīng)濟負擔。從這三個方面，我們能看出影子教育在中國是全社會共同關注的熱點議題。反過來，正是因為社會關注度高，也使得教育部不斷出臺相關政策來完善影子教育市場，尤其是2018年2月四部門聯(lián)合發(fā)布專項治理行動的通知，體現(xiàn)了政府對規(guī)范影子教育市場的決心。本文就對該政策進行深度分析。

四、政策介紹

（一）政策的主要內容

1.不得一次性收取超過3個月的學費；2.輔導時間不得晚于晚上8∶30；3.不允許提前、超綱教學；4.學校在職教師不得在影子教育機構從事兼職工作；5.嚴查沒有相關許可證的機構；6.建立黑白名單。

（二）政府想通過該政策解決的主要問題

1.促進教育平等；2.減輕學生課外學習的負擔；3.減少家庭額外的教育開支；4.規(guī)范影子教育市場。

五、政策分析

本文從該政策實施的預測和政府想要通過該政策解決的問題兩個角度來分析該政策。第一個視角主要是基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)的粗略計算和中國的實際情況來做預測。第二個視角主要是基于影子教育相關文獻的整理來得出結論。

（一）政策實施情況分析

這一政策要想順利實施并達到預期效果，至少面臨三個障礙。

首先，中國影子教育機構數(shù)量過多。根據(jù)中國教育學會2017年發(fā)布的《中國影子教育報告》，我國有近850萬名影子教育教師。由于沒有影子教育機構數(shù)量的統(tǒng)計報告，本文只能簡單地假設、計算。假設每個機構平均有5名影子教育教師，那么，就有170萬家影子教育機構。截止到2016年，如果每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單位都有一個教育管理部門，那么，中國就有20 883個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單位（事實上，并不是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一個教育管理部門，本文使用最大估計值）。然后，通過計算，每個教育管理部門將平均檢查81個影子教育機構。根據(jù)政策的要求進行評審是非常耗時的。檢查一個沒有執(zhí)照的影子教育機構是相對容易的，但要檢查收費、上課時間、宣傳手段、上課地點等情況，除非各機構都有專人24小時監(jiān)督，否則，是難以實現(xiàn)的。有一項類似的排查政策可供參考。在2017年，中國很多提供外賣的餐館沒有經(jīng)營資格，廚房環(huán)境非常惡劣。為了解決這一問題，國家出臺了對此類餐館進行檢查的政策。但直到2020年，仍有關于餐館非法經(jīng)營的新聞報道出現(xiàn)。這兩項政策的相似之處在于它們針對的機構數(shù)量非常多。目前，中國的外賣餐廳數(shù)量已達到880萬家。因此，就機構數(shù)量較多的市場而言，突然整改的效果將難以保障。

其次，如果所有不符合要求的機構都停止經(jīng)營，中國的失業(yè)率將迅速上升，造成嚴重的社會問題。根據(jù)我國某市政府發(fā)布的數(shù)據(jù)，在政策發(fā)布后，對當?shù)赜白咏逃龣C構的檢查發(fā)現(xiàn)，85%的影子教育機構不符合要求。如果這85%的機構被關閉，從屬于其的教師就將面臨失業(yè)問題。經(jīng)過粗略計算，至少722.5萬名影子教育教師將失去工作（這一數(shù)字還不包括在教育機構從事行政管理工作的人員）。

最后，根據(jù)中國教育學會發(fā)布的《中國影子教育報告》（2017），中國K12學生中有36.7%參與了影子教育。根據(jù)教育部2017年發(fā)布的數(shù)據(jù)，中國K12學生人數(shù)約為18 502萬。結合這兩項數(shù)據(jù)，參加中國影子教育學生的數(shù)量約為6 660萬。如果這些機構被關閉，約5 661萬學生將無法獲得消費后的服務（中國的影子教育機構都采用課前收費的模式）。這種現(xiàn)象將不可避免地導致家長的抱怨，并引發(fā)新的社會問題。綜合這三個方面來看，這項政策在實施過程中的難度是較大的。

（二）政策本身的意義

這一部分將排除政策執(zhí)行的障礙，只分析政策本身的意義，換句話說，就是分析如果政策得以順利實施，是否能夠實現(xiàn)政策本身的目的。政府試圖通過該政策解決的四個主要問題在政策介紹部分已經(jīng)給出，這一部分將分別對這四個問題進行解答。

1.這一政策能解決教育不平等問題嗎？

在討論這個問題之前，我們首先要考慮一個問題：影子教育是否會帶來教育不平等？但這個問題是較為復雜的，教育學者也都有不同的看法，因為其涉及到學生的家庭背景、學習動機、社會環(huán)境和教育制度。每個不同的因素都會導致教育結果的不穩(wěn)定[5]。最新的Extra Time Report（2017）的數(shù)據(jù)也證實了這一點，各國不同社會階層參與影子教育的結果是不同的，甚至是相反的。因此，我們有必要從多個層面分析影子教育對教育公平的影響。Emer（2008）認為參與影子教育并不能有效提高學生的成績。在他研究的數(shù)據(jù)中，參與影子教育的學生原本都是優(yōu)等生，如果他們想要提高分數(shù)，就會出現(xiàn)“門檻效應”。從這一結論可以看出，影子教育實際上并不會影響教育公平。因為原本處于社會優(yōu)勢的學生在學習上也處于優(yōu)勢地位，所以，他們在參與影子教育后并沒有得到多少回報。

然而，Extra Time Report（2017）顯示，中國參與影子教育的經(jīng)濟弱勢學生人數(shù)超過經(jīng)濟優(yōu)勢群體。經(jīng)濟弱勢的學生選擇參與影子教育將會獲得更大的回報，因為他們首先要克服家庭經(jīng)濟負擔才能接受影子教育，而且經(jīng)濟弱勢的學生在弱勢群體中努力學習的概率也很高[2，6]。因此，如果從學習成果方面來看，影子教育將為弱勢群體提供一個獲得更大學習回報的平臺，使他們有更多的機會通過教育投資實現(xiàn)社會階層的流動。

因此，如果單純考慮不同階層參與影子教育，影子教育不會加劇教育的不平等。一方面，對于經(jīng)濟上有優(yōu)勢的群體來說，他們擁有良好的社會資源，在家庭教育和社會教育上普遍處于優(yōu)勢地位，“瓶頸效應”使得影子教育的回報對他們來說非常小。另一方面，弱勢群體在學習上比優(yōu)勢群體有更大的提升空間，可以通過影子教育縮小與優(yōu)勢群體學生的差距[6]。在這種情況下，教育的不平等更多地體現(xiàn)在以下兩類人身上：經(jīng)濟上有優(yōu)勢但在學習上處于劣勢的學生和極度貧困且學習上處于劣勢的學生。最后一個值得注意的證據(jù)是，有研究表明，很多富裕階層只是將影子教育作為一種緩解心理負擔的手段。對于這樣的家庭來說，出錢讓孩子接受影子教育就意味著關心孩子的教育[6]。在這樣的情況下，那些被父母強迫接受影子教育的學生往往在學習上得不到很好的回報。結合最后這個證據(jù)，影子教育對教育公平的影響并不如外界所說的那么大。綜上所述，限制影子教育并不能解決教育不平等的問題，因為影子教育對教育不平等的影響很小。相反，如果政府可以規(guī)范影子教育市場，盡可能讓每個家庭都有能力選擇影子教育來對學習成績薄弱的孩子進行教育補充，反而是促進了教育的公平。從這一點來說，政府出臺此政策是可以推進教育公平的發(fā)展的。

2.這項政策能減輕學生課外學習的負擔嗎？

這個問題可以通過尋找學生學習壓力的來源來解釋。首先，為什么學生選擇接受影子教育？這是學校學習的補充，被許多學生和家長認為是可以提高學習成績的[5]。影子教育之所以叫影子，是因為其不能單獨存在。一旦學校教育體系不穩(wěn)定或不被重視，這一影子就會消失了。事實上，影子教育并不是只存在于應試教育國家。影子教育目前已經(jīng)成為一種全球現(xiàn)象。例如，在實行大學申請制度的英國，參與影子教育的學生數(shù)量及其參與時間的長度都是驚人的數(shù)字（Extra time report，2017）。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因為大多數(shù)家庭都把教育作為突破階級的重要工具，投資影子教育不僅能給他們帶來安慰，而且會讓他們對教育成果產(chǎn)生良好的期待。因此，僅靠影子教育不能給學生帶來學習負擔，限制影子教育不能很好地解決這個問題。學生的負擔更多來自于家長的焦慮。相關教育部門應該通過媒體向家長客觀地解釋影子教育僅是一種主流教育的補充，不要神化影子教育，讓家長科學對待，才能緩解家長的焦慮、攀比心理。

3.這項政策能減少家庭的教育開支嗎？能不能調控市場？

從表面來看，在對影子教育進行限制之后，許多家庭會從影子教育中慢慢撤退，減輕了經(jīng)濟負擔。但事實上，我們有必要根據(jù)不同的社會階層來討論這個問題。對于富裕家庭來說，選擇影子教育是為了追求高質量的學校，而價格并不是他們考慮的首要因素[6]?？傮w而言，影子教育屬于中高消費領域，貧困家庭仍難以承擔。但當今社會上存在無照經(jīng)營的影子教育機構。這些非法機構可以通過避稅、雇傭大學生作為授課教師等灰色方式減少成本，從而降低學費，吸引學生。選擇進入這些機構的往往是中產(chǎn)或以下的家庭，他們有學習需求，但會考慮價格因素。一旦嚴格限制影子機構，所有的影子機構都會正規(guī)化，市場確實會好轉，價格也可以受到調控，教師的素質和影子機構的品牌就將成為衡量收費標準的一個重要指標。因此，受影響最大的是中產(chǎn)階級以下的家庭。他們如果想讓孩子去一個好的影子機構，就不得不支付更高的費用。最初選擇高質量影子機構的家庭和從不選擇影子機構的家庭不受影響。綜上所述，從家庭階層和最初參與影子教育的家庭來看，限制影子教育并不能有效減輕家庭在教育方面的經(jīng)濟負擔。

（三）小結

通過分析得出，該政策可以在規(guī)范和監(jiān)管影子教育市場方面起到一定作用。在規(guī)范的市場中，影子教育機構的教師質量將進一步提升，無證經(jīng)營的現(xiàn)象會逐漸減少，家長在支付學費后，也就可以享受比之前更有保障的教育服務。同時，政策的嚴格監(jiān)督將對學校在職教師形成壓力，進一步減少在職教師在外兼職有償授課的現(xiàn)象。從這兩點來看，該政策能促進教育的公平性。另外，如果政府認為影子教育造成了教育不平等，那么，政府就應該關注那些沒有能力接受影子教育的家庭及貧困家庭。如何讓這些家庭享受到影子教育，是促進教育公平的關鍵。在這方面，韓國也進行了嘗試，包括提供免費的課后輔導等，取得了一定成效。

六、結論

這一影子教育政策從實施難度來看，是一項執(zhí)行難度較大的整改政策。四部門聯(lián)合發(fā)布，也體現(xiàn)了政府的信心。從目前的實施情況來看，各地區(qū)基本已經(jīng)建成了當?shù)氐挠白咏逃龣C構黑白名單，也已經(jīng)完成對影子教育機構的初步排查。從政策內容來看，該政策進一步加強了對影子教育市場的規(guī)范和監(jiān)督力度。而對影子教育的規(guī)范化可以間接促進教育的公平。因此，這一政策具有一定的現(xiàn)實意義。希望政府未來出臺更多相關政策來改善中國的影子教育市場，使中國的影子教育可以真正成為主流教育的補充，讓每個層次的學生都能更加靈活地獲得最合適的教育機會。