常長海

(1.河南理工大學(xué) 外國語學(xué)院，河南 焦作 454000；2.中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)(研究生院) 美國研究系，北京 102488)

2017年6月1日，美國總統(tǒng)特朗普正式宣布退出《巴黎氣候協(xié)定》，標(biāo)志著美國環(huán)境外交政策發(fā)生逆轉(zhuǎn)，引起國際社會(huì)廣泛關(guān)注；2019年11月4日，美國政府宣布正式啟動(dòng)退出《巴黎氣候協(xié)定》的程序。本文使用層次分析的方法探究影響美國環(huán)境外交政策制定的因素，提出的研究問題是：美國環(huán)境外交政策的動(dòng)因是什么？哪些變量左右著美國的環(huán)境外交政策？美國環(huán)境外交的未來前景是什么？

肯尼思·華爾茲是較早使用了層次分析法的美國學(xué)者，在其專著《人、國家、戰(zhàn)爭(zhēng)》中，華爾茲從三個(gè)層次上分析了戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的原因，他提出了著名的三個(gè)“意象”(image)——決策者個(gè)人因素，國家內(nèi)部因素和國際系統(tǒng)因素。華爾茲之后，也有眾多學(xué)者，如辛格、詹姆斯·羅斯諾、布魯斯·拉西特和哈維·斯塔爾提出了類似的層次分析模型或?qū)⒅暗哪Ｐ瓦M(jìn)行擴(kuò)展，(1)秦亞青：《層次分析法與國際關(guān)系研究》，《歐洲》1998年第3期。但總體上，層次分析方法還是以國際系統(tǒng)因素，國家內(nèi)部因素和個(gè)人因素作為基本的分析框架。

一、問題緣起

20世紀(jì)中葉，美國國內(nèi)諸多地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重的環(huán)境污染事件，如洛杉磯光化學(xué)煙霧事件，環(huán)境問題影響面的廣泛性為人所知，采取措施應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問題刻不容緩，這些事件幫助推動(dòng)了《空氣污染控制法》(AirPollutionControlAct)(1955年)的通過。

60年代，蕾切爾·卡森的著作《寂靜的春天》研究了殺蟲劑對(duì)于整個(gè)生物鏈的影響，進(jìn)一步提高了公眾對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注，也推動(dòng)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入公共政策領(lǐng)域。作者認(rèn)為：“如果說民權(quán)條例沒有提到一個(gè)公民有權(quán)保證免受由私人或公共機(jī)關(guān)散播致死毒藥的危險(xiǎn)的話，那確實(shí)只是因?yàn)槲覀兊南容呌捎谑芟抻谒麄兊闹腔酆皖A(yù)見能力而無法想象到這類問題。我進(jìn)一步要強(qiáng)調(diào)的是：我們已經(jīng)允許這些化學(xué)藥物使用，然而卻很少或完全沒有對(duì)它們?cè)谕寥?、水、野生物和人類自己身上的效果進(jìn)行調(diào)查。我們的后代未必樂意寬恕我們?cè)诰谋Ｗo(hù)負(fù)擔(dān)著全部生命的自然界的完美方面所表現(xiàn)的過失”。(2)蕾切爾·卡森：《寂靜的春天》，呂瑞蘭、李長生譯，長春：吉林人民出版社，1997年，第10—11頁。她使人們意識(shí)到，不加區(qū)分地、大量地使用對(duì)生物有效力的有毒的化學(xué)藥品將有損整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，她號(hào)召人們行動(dòng)起來，因?yàn)槿耸黔h(huán)境系統(tǒng)的一部分，化學(xué)品的使用不僅對(duì)環(huán)境造成破壞，也危害人類自身。環(huán)境保護(hù)與每一個(gè)人緊密相連，沒有人可以置身事外。

彼時(shí)，美國進(jìn)入所謂的“豐裕時(shí)代”，消費(fèi)主義使普通大眾更加注重生活質(zhì)量，生活質(zhì)量本身就包含環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境惡化已經(jīng)威脅到人類自身，加上社會(huì)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)，現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，環(huán)境保護(hù)也逐漸進(jìn)入聯(lián)邦議事日程。環(huán)境保護(hù)本屬于地方政府事務(wù)，現(xiàn)在，聯(lián)邦政府主動(dòng)承擔(dān)起了越來越多的職責(zé)。環(huán)境問題也跨越國境形成國際問題，國際社會(huì)要共同面對(duì)工業(yè)化帶來的環(huán)境污染問題。在1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境大會(huì)上，與會(huì)國家就在“只有一個(gè)地球”的口號(hào)下一致通過了《人類環(huán)境宣言》。美國的外交決策開始越來越重視環(huán)境問題。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境治理國家化是環(huán)境外交緣起的內(nèi)生性原因。(3)靳小勇：《環(huán)境治理國家化、環(huán)保主義者與美國環(huán)境外交的濫觴》，《歷史教學(xué)》2019年第12期。

根據(jù)學(xué)者黃全勝的定義，環(huán)境外交是指各種行為體(主權(quán)國家的代表機(jī)關(guān)或個(gè)人、政黨、政府間國際組織、非政府組織、跨國公司以及公民個(gè)人)通過正式和非正式的外交行動(dòng)，以交涉、談判等和平方式去維系或調(diào)整國際環(huán)境關(guān)系，旨在捍衛(wèi)國家環(huán)境權(quán)和爭(zhēng)取國家發(fā)展權(quán)的同時(shí)兼顧國際共同環(huán)境利益。(4)黃全勝：《環(huán)境外交綜論》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008年，第13頁。簡(jiǎn)言之，它是一個(gè)主權(quán)國家在處理跨國環(huán)境問題時(shí)所進(jìn)行的外交活動(dòng)。

國內(nèi)學(xué)者樓慶紅將美國環(huán)境外交分為三個(gè)階段。第一階段從1972年到1980年，第二階段從80年代到90年代初，進(jìn)入停滯階段。在第二階段，里根政府采取放松管制的保守政策，遵循“環(huán)境政策不能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的原則，主張減輕政府在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任，更多地依靠市場(chǎng)的力量。美國在環(huán)境問題上與各國進(jìn)行雙邊或多邊談判，但其所持立場(chǎng)已由合作轉(zhuǎn)向?qū)?。第三階段從克林頓政府時(shí)期開始，進(jìn)入美國環(huán)境外交的復(fù)興階段。(5)樓慶紅：《美國環(huán)境外交的三個(gè)發(fā)展階段》，《社會(huì)科學(xué)》1997年第10期。以克林頓政府為開端，環(huán)境外交政策隨行政機(jī)構(gòu)的改變而改變，政策實(shí)質(zhì)上進(jìn)入不確定期和反復(fù)期。

美國聯(lián)邦環(huán)境政策長期以來一直關(guān)注資源保護(hù)、土地管理，以及人口和發(fā)展問題，例如，在60年代通過了涉及荒野、土地、水資源保護(hù)等領(lǐng)域的諸多法案，從20世紀(jì)60年代中期開始，美國對(duì)一些發(fā)展中國家的人口計(jì)劃(主要是自愿計(jì)劃生育和人口研究)提供財(cái)政援助，目的是抑制這些國家人口的過快增長。隨后環(huán)境政策慢慢擴(kuò)展到對(duì)工業(yè)污染和人類廢棄物的控制。(6)Norman J. Vig and Michael E. Kraft， “U.S. Environmental Policy Achievements and New Directions，” in Environmental Policy： New Directions for the Twenty-first Century， eds. by Norman J. Vig and Michael E. Kraft，Los Angeles： CQ Press， 2019， p.34.《1969年國家環(huán)境政策法》(TheNationalEnvironmentalPolicyActof1969)一般被認(rèn)為是美國第一個(gè)現(xiàn)代環(huán)境法規(guī)，其中寫道：“認(rèn)識(shí)到環(huán)境問題的世界性和長期性，并在符合美國外交政策的情況下，適當(dāng)支持旨在最大限度地開展國際合作以預(yù)測(cè)和防止人類世界環(huán)境質(zhì)量下降的倡議、決議和方案”。(7)U.S. Congress， “National Environmental Policy Act of 1969，” Jan 1， 1970， https：//www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-83/pdf/STATUTE-83-Pg852.pdf， 訪問時(shí)間：2019年9月2日。根據(jù)該法創(chuàng)設(shè)了環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，旨在分析環(huán)境現(xiàn)狀，審查環(huán)境項(xiàng)目并向總統(tǒng)提供政策建議。環(huán)保局(EPA)隨后于1970年成立，以制定環(huán)境政策，協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，進(jìn)行環(huán)境科學(xué)研究和環(huán)境評(píng)估。在1973年的石油危機(jī)中，美國意識(shí)到能源安全對(duì)國家的安全意義重大，能源部(DOE)于是在1977年成立?？ㄌ卣畷r(shí)期，總統(tǒng)指示進(jìn)行“公元2000年全球研究”，以預(yù)測(cè)能源和環(huán)境因素如何影響未來的內(nèi)政和外交。70年代被稱為“環(huán)境十年”，是環(huán)境立法的黃金時(shí)代，聯(lián)邦政府通過或修正了至今還在發(fā)揮作用的一些重要環(huán)境立法。在這一階段，美國環(huán)境外交關(guān)注的主要是人口與發(fā)展問題，防止空氣和水源污染，保護(hù)自然資源等環(huán)境問題。

80年代，政府環(huán)境政策趨于保守，但是國際社會(huì)就全球環(huán)境問題達(dá)成諸多共識(shí)，這其中就包括了具有劃時(shí)代意義的《蒙特利爾議定書》(1987年)，美國于1988年批準(zhǔn)加入該條約。為什么環(huán)境立場(chǎng)保守的里根政府簽訂這樣一個(gè)有約束力的國際條約呢？有學(xué)者指出，有兩個(gè)因素導(dǎo)致了美國臭氧外交政策的逆轉(zhuǎn)。首先，“南極臭氧空洞”的發(fā)現(xiàn)使人意識(shí)到氯氟烴的排放存在明顯危險(xiǎn)，并再次引起公眾的關(guān)注。其次，1986年9月，主要的氯氟烴生產(chǎn)商杜邦公司和一個(gè)名為“負(fù)責(zé)任的氯氟烴政策聯(lián)盟”(Alliance for Responsible CFC Policy)的工業(yè)組織開始支持對(duì)氯氟烴進(jìn)行國際管制，消除了所有行業(yè)的反對(duì)意見，保護(hù)臭氧層才形成共識(shí)。(8)Neil E. Harrison， “From the Inside Out： Domestic Influences on Global Environmental Policy，” in Climate Change and American Foreign Policy， ed. by Paul C. Harris， New York： Palgrave Macmillan， 2016， p.96.當(dāng)然，其中也離不開眾多科學(xué)家的努力，離不開美國希望輸出其國內(nèi)環(huán)境制度的愿望。美國臭氧外交政策表面上是不符合彼時(shí)聯(lián)邦政府不干涉企業(yè)、不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保守立場(chǎng)。但是一旦相關(guān)行業(yè)或企業(yè)支持這樣的環(huán)境政策，政府自然樂此不疲。

自20世紀(jì)90年代以來，政府的環(huán)境外交政策已經(jīng)從關(guān)注治理環(huán)境公害、防止環(huán)境污染對(duì)公眾健康帶來不良影響轉(zhuǎn)變?yōu)樵絹碓蕉嗟卦诜潘森h(huán)境管制、維持必要環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、減排、發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行徘徊。美國環(huán)境外交政策進(jìn)入反復(fù)期，不同政府時(shí)期的環(huán)境外交可能就有天壤之別。環(huán)境外交政策完全取決于總統(tǒng)個(gè)人嗎？環(huán)境保護(hù)不僅僅關(guān)乎美國民眾自身的健康，還與對(duì)外貿(mào)易、傳統(tǒng)化石燃料行業(yè)、民眾就業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等緊密相連。美國環(huán)境外交政策不僅僅是決策者簽訂一個(gè)國際環(huán)境協(xié)定，然后再尋求國會(huì)批準(zhǔn)的過程。其環(huán)境外交政策受到復(fù)雜的國際、國內(nèi)和決策者等因素的影響。

二、國際因素

國家外交活動(dòng)的目的是促進(jìn)該國在國際社會(huì)的利益，環(huán)境外交也不例外。但是環(huán)境外交又具有特殊性，這種特殊性在于：首先，環(huán)境問題特別是氣候變化不會(huì)局限于某一個(gè)特定國家，環(huán)境問題會(huì)跨越國界，迫使一個(gè)國家面對(duì)這些環(huán)境問題并尋求同其他國家的合作。其次，國際社會(huì)是無政府狀態(tài)的，不存在一個(gè)凌駕于他國主權(quán)之上的政府。聯(lián)合國等國際組織只是國際社會(huì)協(xié)商解決問題的平臺(tái)，并不能強(qiáng)制為所有國家制定一個(gè)整齊劃一的環(huán)境政策。國際社會(huì)的這種性質(zhì)決定了國際環(huán)境協(xié)定在對(duì)某國有利的時(shí)候，一些國家可能熱情擁抱國際大家庭；在對(duì)自己不利時(shí)可能就上演“退群”行為。再次，環(huán)境問題還涉及環(huán)境保護(hù)與發(fā)展、歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)義務(wù)之間的相平衡的問題。發(fā)達(dá)國家走過先污染再發(fā)展的道路，對(duì)全球氣候變化負(fù)有不可推卸的歷史責(zé)任。發(fā)展中國家、新興經(jīng)濟(jì)體等則面臨著改善民生與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)問題。環(huán)境保護(hù)需要國家制定政策，而政策的實(shí)施往往有經(jīng)濟(jì)成本，甚至在短期內(nèi)會(huì)延緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如減排措施在短期內(nèi)會(huì)對(duì)煤炭行業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響，使該行業(yè)失業(yè)率增加，清潔能源技術(shù)的研發(fā)投入?yún)s要上升。最后，環(huán)境治理的成本由具體的國家和企業(yè)實(shí)體負(fù)擔(dān)，而他們卻不能獨(dú)享治理環(huán)境治理帶來的利益，不可避免會(huì)出現(xiàn)“搭便車”的行為。帶著狹隘的“零和博弈”思維的國家對(duì)此顯然是不能接受的。

20世紀(jì)90年代，為應(yīng)對(duì)全球氣候變化，特別是溫室氣體排放帶來的全球氣候變暖，國際社會(huì)在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(1992年)，這是第一個(gè)全面控制二氧化碳等溫室氣體排放的國際公約。該框架公約遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，其公約體系下的《京都議定書》和《巴黎氣候協(xié)定》對(duì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家做出了責(zé)任劃分，分階段對(duì)溫室氣體排放做出了制度和自主貢獻(xiàn)安排，對(duì)全球環(huán)境治理做出了積極貢獻(xiàn)。

但是國際上一直存在著質(zhì)疑氣候變化的聲音，為減排的國際合作蒙上了一層陰影。例如，2009年在哥本哈根氣候大會(huì)前發(fā)生了“氣候門事件”：氣候科學(xué)家的郵件系統(tǒng)被黑客入侵，科學(xué)家之間的涉及氣候變化真實(shí)性的敏感通信內(nèi)容被公布，進(jìn)而引發(fā)了質(zhì)疑氣候變化的浪潮。

但是國際組織發(fā)布的多項(xiàng)研究報(bào)告均表明，氣候變暖已是不爭(zhēng)的事實(shí)。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)曾獲得2007年諾貝爾和平獎(jiǎng)，其在2018年發(fā)布的報(bào)告稱，相對(duì)于1850—1900年，在2006—2015年的十年中，氣溫增幅已經(jīng)達(dá)到了0.87℃(±0.12℃)，這主要是由于人類活動(dòng)增加了大氣中溫室氣體的含量。鑒于全球氣溫目前每十年上升0.2℃(±0.1℃)，到2017年左右，由于人類的活動(dòng)，溫度已經(jīng)比前工業(yè)化水平高出1℃。如果這種升溫速度繼續(xù)下去，2040年左右將達(dá)到1.5℃。(9)Myles R. Allen， et al.， “Framing and Context，” in Global Warming of 1.5℃， eds. by V. Masson-Delmotte， et al.， https：//www.ipcc.ch/sr15/， 訪問時(shí)間：2019年9月2日。氣候變暖將對(duì)全球造成不可估量的負(fù)面影響。此由人類活動(dòng)導(dǎo)致，因此，改變?nèi)祟愖陨淼男袨榉绞?，采取必要措施積極應(yīng)對(duì)氣候變化應(yīng)該成為國際社會(huì)的當(dāng)務(wù)之急。

美國全球變化研究計(jì)劃(The U.S. Global Change Research Program)于1989年由總統(tǒng)倡議設(shè)立，并經(jīng)《1990年全球變化研究法》(GlobalChangeResearchActof1990)得到國會(huì)批準(zhǔn)。該計(jì)劃由13個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)牽頭，大批頂尖科學(xué)家參與研究和調(diào)查。在2017年和2018年該計(jì)劃分別發(fā)布第四份國家氣候評(píng)估(NCA4)的第一卷和第二卷，報(bào)告承認(rèn)了氣候變化，在第一卷的引言部分毫不含糊地寫道：“在過去的150年里，世界變暖了，特別是在過去的60年里，氣候變暖引發(fā)了地球氣候的許多其他變化。許多證據(jù)表明，人類活動(dòng)，特別是溫室氣體的排放，是工業(yè)時(shí)代觀測(cè)到的氣候變化的主要原因”。(10)D.J. Wuebbles， et al.， “Our Globally Changing Climate，” in Climate Science Special Report： Fourth National Climate Assessment， Volume I， eds. by D.J. Wuebbles， et al.， Washington， D.C.： U.S. Global Change Research Program， 2017， p.36.氣候變化除了在美國國內(nèi)造成影響，在境外，美國利益也受到氣候多變性(例如厄爾尼諾)、極端氣候(例如極端降水造成的洪水)和長期變化(例如海平面上升)的影響。這些關(guān)鍵的利益有四種：經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易、國際發(fā)展和人道主義援助、國家安全以及跨國界影響。這四種利益也可能相互影響。(11)J.B. Smith， et al.， “Climate Effects on U.S. International Interests，” in Impacts， Risks， and Adaptation in the United States： Fourth National Climate Assessment， Volume II， eds. by D.R. Reidmiller， et al.， Washington， D.C.： U.S. Global Change Research Program， 2018， p.608.報(bào)告建議采取適應(yīng)和減緩措施以應(yīng)對(duì)氣候變化。

既然人類活動(dòng)帶來的氣候變化已經(jīng)被越來越多的科學(xué)研究所證實(shí)，為什么美國環(huán)境外交政策反復(fù)出現(xiàn)前人栽樹，后人除根的現(xiàn)象呢？在1997年，克林頓政府發(fā)布美國國務(wù)院第一個(gè)環(huán)境和外交政策報(bào)告《環(huán)境外交：環(huán)境與美國外交政策》，其中宣稱，在全球范圍內(nèi)，美國有五個(gè)環(huán)境優(yōu)先事項(xiàng)，分別是氣候變化、有毒化學(xué)品和農(nóng)藥、生物多樣性、亂砍濫伐和海洋退化等問題。在這五個(gè)領(lǐng)域，美國“幫助”其他國家的態(tài)度明顯。(12)United States Department of State， “Environmental Diplomacy： The Environment and U.S. Foreign Policy，” April 22， 1997， https：//1997—2001.state.gov/global/oes/earth.html， 訪問時(shí)間：2019年9月2日。報(bào)告言之鑿鑿，計(jì)劃周密，顯示美國致力于領(lǐng)導(dǎo)全球環(huán)境治理的強(qiáng)烈愿望。

美國的計(jì)劃有現(xiàn)實(shí)的利益考量：環(huán)境問題雖然給國際社會(huì)造成見所未見的危機(jī)，但是也蘊(yùn)含著前所未有的機(jī)遇。美國擁有領(lǐng)先的環(huán)境制度設(shè)計(jì)和技術(shù)，同時(shí)其他國家在應(yīng)對(duì)環(huán)境問題上存在著制度空白和市場(chǎng)空缺。這種供需矛盾必然促使其走到環(huán)境保護(hù)的前臺(tái)，在環(huán)境外交政策上比較積極，希望把國內(nèi)的制度推廣至國際社會(huì)，為其環(huán)保技術(shù)開拓國際市場(chǎng)，同時(shí)希望對(duì)方尊重相關(guān)的環(huán)保知識(shí)產(chǎn)權(quán)；而如果一個(gè)國家的產(chǎn)品或技術(shù)刻意降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以取得成本優(yōu)勢(shì)，那么在國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，美國就會(huì)處于不利的地位。

但是自簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以來，美國環(huán)境外交始終在推廣其國內(nèi)環(huán)境制度和如何看待“共同但有區(qū)別的責(zé)任”之間搖擺。符合自身利益時(shí)，美國會(huì)毫不猶豫引領(lǐng)環(huán)境治理，為其制度和技術(shù)打前哨；不符合自身利益時(shí)，美國便對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這一原則極度排斥，把發(fā)展中國家作為其不履行國際義務(wù)的借口。對(duì)于退出《京都議定書》和《巴黎氣候協(xié)定》，美國反復(fù)使用的借口是發(fā)展中國家沒有承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。其“合則聚不合則散”“零和”的現(xiàn)實(shí)主義思維甚是明顯。

在京都?xì)夂虼髸?huì)之前，即1997年7月25日，美國參議院全票通過(95-0)《伯德-哈格爾決議》(Byrd-HagelResolution)，該決議指出，(1)美國不應(yīng)在1997年12月于京都舉行的談判中簽署1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的任何議定書或其他協(xié)定，這些議定書或協(xié)定將使附件一締約方做出限制或減少溫室氣體排放的新承諾，除非議定書或其他協(xié)定在同一遵約期內(nèi)限制或減少發(fā)展中國家締約方的溫室氣體排放，否則將對(duì)美國經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重?fù)p害；(2)任何此類議定書或其他協(xié)定，在遞呈參議院批準(zhǔn)時(shí)，還應(yīng)附有詳細(xì)解釋，說明為執(zhí)行議定書或其他協(xié)定可能需要采取的任何立法或管制行動(dòng)，同時(shí)應(yīng)分析執(zhí)行議定書或其他協(xié)定將引起的詳細(xì)經(jīng)濟(jì)成本和對(duì)美國經(jīng)濟(jì)的其他影響。(13)U.S. 105th Congress (1997—1998)， “S.Res.98-A resolution expressing the sense of the Senate regarding the conditions for the United States becoming a signatory to any international agreement on greenhouse gas emissions under the United Nations Framework Convention on Climate Change，” July 25， 1997， https：//www.congress.gov/bill/105th-congress/senate-resolution/98， 訪問時(shí)間：2019年9月3日。由此可見，彼時(shí)的參議院在減排問題上取得了壓倒性的一致立場(chǎng)：把美國的責(zé)任同發(fā)展中國家的責(zé)任掛鉤，強(qiáng)調(diào)“共同”的責(zé)任，刻意忽略“有區(qū)別的責(zé)任”，認(rèn)為美國單方面的減排將有損美國經(jīng)濟(jì)。

因?yàn)椤毒┒甲h定書》沒有使發(fā)展中國家承擔(dān)與發(fā)達(dá)國家同樣的具有約束力的減排目標(biāo)，明顯違背了《伯德-哈格爾決議》的原則，注定很難獲得國會(huì)的批準(zhǔn)。鑒于此，對(duì)氣候變化問題較為積極主動(dòng)的時(shí)任民主黨總統(tǒng)克林頓也知難而退，并沒有將簽署的《京都議定書》提交參議院審議。

美國退出《巴黎氣候協(xié)定》同樣也有類似的借口，認(rèn)為發(fā)展中國家沒有承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，自身承擔(dān)了過多義務(wù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)有負(fù)面影響，而且好處卻不能獨(dú)享；更加不能容忍的是，發(fā)展中國家將獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

美國環(huán)境外交談判專家本尼迪克認(rèn)為環(huán)境條約成功達(dá)成的前提條件有：(1)需要科學(xué)家在談判中發(fā)揮卻至關(guān)重要的作用；(2)需要運(yùn)用媒體去教育公眾，并影響公眾輿論；(3)多邊機(jī)構(gòu)如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署專業(yè)并且客觀，對(duì)談判的成功至關(guān)重要；(4)在全球協(xié)定達(dá)成之前一些國家率先采取環(huán)境保護(hù)措施，以建立國際支持；(5)公民團(tuán)體和工業(yè)界建言獻(xiàn)策，積極參與外交活動(dòng)；(6)正式談判前所進(jìn)行的非正式科學(xué)和經(jīng)濟(jì)研討會(huì)能激發(fā)創(chuàng)新，為國際共識(shí)奠定基礎(chǔ)；(7)條約采用靈活和動(dòng)態(tài)的形式，進(jìn)行定期的科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和技術(shù)評(píng)估，可以很容易地適應(yīng)不同情況。(14)Richard Elliot Benedick， et al.， Ozone Diplomacy: New Directions in Safeguarding the Planet， Cambridge， MA： Harvard University Press， 1998， pp.5-8.從這些條件可以看出，達(dá)成國際環(huán)境協(xié)定不僅需要聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署這樣的多邊機(jī)構(gòu)，也需要一些國家在國際舞臺(tái)上發(fā)揮引領(lǐng)作用，更需要這些國家的政府、企業(yè)和民眾共同參與。美國有依靠市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)的傳統(tǒng)，對(duì)于約束性的國際環(huán)境協(xié)定一般持排斥態(tài)度。審視美國環(huán)境外交政策離不開對(duì)于國內(nèi)諸多因素的考察。

三、國內(nèi)因素

美國的能源結(jié)構(gòu)以及作為立法部門的國會(huì)對(duì)環(huán)境外交政策的制定發(fā)揮著決定性的作用。

(一)能源結(jié)構(gòu)

國家的環(huán)境外交往往反映在具體的政策上，因?yàn)槠髽I(yè)總是任何國家活躍的經(jīng)濟(jì)單位，政策往往最終要落實(shí)到具體的企業(yè)，政府要依靠企業(yè)來推進(jìn)各項(xiàng)環(huán)境政策。美國的環(huán)境外交政策主要通過能源政策得以體現(xiàn)。國家對(duì)國際社會(huì)要做出承諾，需要選擇是否和如何減少溫室氣體排放，減排額是多少，以及在什么時(shí)期。這反過來就意味著需要決定哪些能源政策最符合公眾利益和世界利益，以及應(yīng)該使用何種政策工具來實(shí)現(xiàn)商定的目標(biāo)。例如，是否應(yīng)該進(jìn)行監(jiān)管(如燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn))、征稅(如碳稅)、使用市場(chǎng)激勵(lì)措施(限額交易制度)、研發(fā)投入，抑或是這些工具的某種組合。(15)Michael E. Kraft and Scott R. Furlong， Public Policy： Politics， Analysis， and Alternatives， Thousand Oaks， California： CQ Press， 2018， pp.622-623.美國的能源消費(fèi)雖然多元化，但是依賴化石燃料(石油、煤炭和天然氣)的特征顯而易見。

根據(jù)美國能源信息管理局發(fā)布的數(shù)據(jù)：在2018年，美國石油的70%用于交通運(yùn)輸；天然氣的34%用于交通運(yùn)輸，35%用于發(fā)電，兩者基本持平；煤炭的91%用于發(fā)電；可再生能源的56%用于發(fā)電。從使用部門來看，交通運(yùn)輸?shù)?2%來自石油，比例最高；工業(yè)40%來自天然氣，比例也最高；居民消費(fèi)的43%和42%分別源于天然氣和電力；商業(yè)的50%來源于電力。(16)U.S. Energy Information Administration， “U.S. Energy Consumption by Source and Sector， 2018，” https：//www.eia.gov/totalenergy/data/monthly/pdf/flow/css_2018_energy.pdf， 訪問時(shí)間：2019年9月3日。可以看出，化石燃料在美國能源結(jié)構(gòu)中占有非常重要的位置：大多數(shù)美國人強(qiáng)烈反對(duì)限制物質(zhì)消費(fèi)的想法，并堅(jiān)信技術(shù)可以解決他們所面臨的任何問題。如果政治決策是為達(dá)到環(huán)境目的，但其中涉及對(duì)既定財(cái)產(chǎn)使用模式進(jìn)行一定限制，他們對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的堅(jiān)定承諾將對(duì)這些政治決定形成重大制約。(17)Gary C. Bryner， “The United States： Sorry-Not Our Problem，” in Implementing Sustainable Development： Strategies and Initiatives in High Consumption Societies， eds. by William M. Lafferty and James Meadowcroft， New York： Oxford University Press， 2000， p.278.消費(fèi)者習(xí)慣于廉價(jià)和豐富的石油，以及圍繞它的結(jié)構(gòu)化的城市和生活方式。美國擁有超過2.42億輛機(jī)動(dòng)車，接近人均一輛車。美國道路石油的使用占全球所有此類使用的33%，為整個(gè)歐洲的2倍。(18)蘇菲·梅里特、法比亞納·薩盧：《美國能源政策：一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)？》，讓·馬里?！は呃⑴撂乩锼埂そ芨惥帲骸缎碌哪茉次C(jī)——?dú)夂?、?jīng)濟(jì)學(xué)和地緣政治》，彭文兵、楊俊保、王詩婷等譯，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年，第142頁。鑒于化石燃料在民用和工業(yè)中的作用不可或缺，政府采取的旨在降低溫室氣體排放的外交政策必然會(huì)在民眾和工業(yè)界引起強(qiáng)烈反彈，民眾擔(dān)心的是能源的可獲得性和價(jià)格，工業(yè)界的主要考量是減排的成本。值得注意的是，天然氣的主要成分為甲烷，雖然是一種相對(duì)清潔的能源，產(chǎn)生的污染較少，但本身也是一種溫室氣體，燃燒后同樣產(chǎn)生溫室氣體二氧化碳。

從電力部門自身的能量來源看，化石燃料依然占據(jù)重要的位置。

美國能源信息管理局的數(shù)據(jù)顯示，從2010年到2018年，煤炭和天然氣在電力部門發(fā)電來源中的比例一直高居榜首，天然氣更是一度超過煤炭，并且有可能在未來占據(jù)主導(dǎo)地位，核能、水能、風(fēng)能和石油比例比較穩(wěn)定。(19)U.S. Energy Information Administration， “Electricity Net Generation： Electric Power Sector，” https：//www.eia.gov/totalenergy/data/browser/index.php?tbl=T07.02B#/?f=A&start=2010&end=2018&charted=1-2-3-5-8-14， 訪問時(shí)間：2019年9月2日。因此，化石燃料對(duì)電力部門的作用也不可低估。美國煤炭行業(yè)重要的利益集團(tuán)——美國清潔煤電聯(lián)盟(The American Coalition for Clean Coal Electricity)稱，幾十年來，煤炭行業(yè)一直是美國電力供應(yīng)系統(tǒng)的支柱，煤炭對(duì)于維持可負(fù)擔(dān)電價(jià)和可靠靈活的電網(wǎng)至關(guān)重要。目前，煤炭不間斷生產(chǎn)出美國大約三分之一的電力需求。(20)The American Coalition for Clean Coal Electricity， “Why the U.S. Needs a Coal Fleet，” http：//www.americaspower.org/why-the-u-s-needs-a-coal-fleet/， 訪問時(shí)間：2019年9月4日。在可以預(yù)見的未來，特別是頁巖氣革命生產(chǎn)出豐富而廉價(jià)的天然氣，化石燃料將繼續(xù)主導(dǎo)電力部門的能量來源，電力部門和化石燃料行業(yè)將對(duì)政府采取的任何溫室氣體減排措施極度敏感。

奧巴馬政府時(shí)期，環(huán)保局制定計(jì)劃以減少燃煤電廠的排放量，因?yàn)槿济弘姀S占與能源相關(guān)的溫室氣體排放的大約40%。環(huán)保局于2015年8月發(fā)布了《清潔電力計(jì)劃》(在特朗普政府時(shí)期被廢除)的最終規(guī)則。該計(jì)劃的目標(biāo)是到2030年將發(fā)電產(chǎn)生的碳污染在2005年的水平上降低32%，從而促進(jìn)向更清潔的能源過渡。該計(jì)劃也將大大減少二氧化硫和氮氧化物的排放，以減少空氣污染，防止對(duì)公眾健康構(gòu)成威脅。該計(jì)劃的批評(píng)者，包括半數(shù)以上的州、煤炭企業(yè)和許多電力公司，對(duì)環(huán)保局的計(jì)劃不滿，他們向聯(lián)邦法院提起訴訟以阻止該計(jì)劃。美國清潔煤電聯(lián)盟也敦促國會(huì)議員推翻環(huán)保局關(guān)于碳排放的規(guī)定。(21)Michael E. Kraft and Scott R. Furlong， Public Policy： Politics， Analysis， and Alternatives， pp.580-581.

向更清潔的能源過渡本是聯(lián)邦政府保護(hù)環(huán)境的舉措，但是燃煤電廠自然會(huì)奮力爭(zhēng)取自己生存和降低企業(yè)運(yùn)營成本的權(quán)利。而且在所謂的過渡期中，美國不僅要面臨發(fā)電設(shè)施短缺的問題，還將導(dǎo)致更高的電價(jià)。另外，各個(gè)州的能源結(jié)構(gòu)也大不相同，改造或淘汰燃煤電廠將對(duì)俄亥俄州、肯塔基州、西弗吉尼亞州等產(chǎn)煤大州產(chǎn)生嚴(yán)重影響。這些州在國會(huì)的代表勢(shì)必會(huì)捍衛(wèi)自己所在州的切身利益，相關(guān)行業(yè)的利益集團(tuán)也加入進(jìn)來，勢(shì)必形成排山倒海的抵制力量。所以一個(gè)整齊劃一的聯(lián)邦計(jì)劃遭遇多方面排斥也可想而知，注定了其命途多舛。

2017年3月28日，特朗普簽署《能源獨(dú)立行政令》，認(rèn)為促進(jìn)能源的清潔、安全發(fā)展，同時(shí)對(duì)限制能源生產(chǎn)、制約經(jīng)濟(jì)增長、阻礙創(chuàng)造就業(yè)的不必要監(jiān)管負(fù)擔(dān)加以避免，是符合國家利益的。此外，審慎開發(fā)這些自然資源對(duì)于確保國家的地緣政治安全至關(guān)重要。確保美國的電力是負(fù)擔(dān)得起的、可靠的、安全的、有保障的和清潔的，并能用煤、天然氣、核能、水能和包括可再生能源在內(nèi)的其他國內(nèi)能源生產(chǎn)，這也是符合國家利益的。他指示機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)審查所有可能給國內(nèi)能源開發(fā)或使用造成負(fù)擔(dān)的現(xiàn)有規(guī)章、命令、指導(dǎo)文件、政策和任何其他類似的機(jī)構(gòu)行動(dòng)(集體行動(dòng))，例如《清潔電力計(jì)劃》，特別是涉及石油、天然氣、煤炭和核能資源的；溫室氣體社會(huì)成本問題機(jī)構(gòu)間工作組(IWG)應(yīng)解散。(22)The White House， “Presidential Executive Order on Promoting Energy Independence and Economic Growth，” March 28， 2017， https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-executive-order-promoting-energy-independence-economic-growth/， 訪問時(shí)間：2019年9月4日。特朗普政府的政策明顯以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，放松環(huán)境管制，明顯偏向化石燃料行業(yè)，可謂是里根政府環(huán)境政策的翻版。

需要指出的是，雖然聯(lián)邦的環(huán)境政策在地方可能受冷遇，但是美國的氣候政策在州和地方一級(jí)已經(jīng)相當(dāng)活躍。這是一種長期形成的自下而上的公共政策模式。事實(shí)上，世界上正在討論的許多最重要的減少溫室氣體排放的政策工具都起源于美國的一個(gè)或多個(gè)州，并經(jīng)常被其他許多州采用，(23)Barry G. Rabe， “Introduction： The Challenges of U.S. Climate Governance，” in Greenhouse Governance： Addressing Climate Change in America， ed. by Barry G. Rabe， Washington， D.C.： The Brookings Institution Press， 2010， p.8.地方政府甚至成為氣候立法的重要參與者和制定者。(24)王慧：《美國地方氣候變化立法及其啟示》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第1期。但是這種自下而上的政策措施經(jīng)常被聯(lián)邦的“退群”光芒所掩蓋。

(二)國會(huì)立法和政黨分歧

不僅行政機(jī)構(gòu)的減排計(jì)劃會(huì)遭到工業(yè)部門和地方政府的抵制，環(huán)境立法也會(huì)因?yàn)橛绊懡?jīng)濟(jì)而在國會(huì)止步。正如有些學(xué)者所言，全球環(huán)境問題，如臭氧消耗和氣候變化在美國國內(nèi)政治上造成重大分歧，美國的環(huán)境外交政策極少支持加入相關(guān)的國際協(xié)定。因?yàn)槊绹侨绱舜蟮臏厥覛怏w排放國，任何減輕氣候變化的國際政策都受制于其國內(nèi)政治。(25)Neil E. Harrison， “From the Inside Out： Domestic Influences on Global Environmental Policy，” pp.90-91.國內(nèi)政治對(duì)環(huán)境外交政策有直接的影響。

小布什政府時(shí)期，第110屆國會(huì)參議員約瑟夫·利伯曼(Joseph Lieberman)和約翰·華納(John Warner)提出《2007年氣候安全法》(Lieberman-WarnerClimateSecurityActof2007)，該議案計(jì)劃分配2012—2050年的排放額度，隨著時(shí)間的推移，排放上限將降低。議案創(chuàng)建溫室氣體排放交易計(jì)劃，建議成立氣候變化信貸公司，以拍賣碳排放額度。拍賣收益將用于獎(jiǎng)勵(lì)零碳或低碳能源技術(shù)、先進(jìn)的煤炭和封存技術(shù)、利用纖維素生物質(zhì)生產(chǎn)燃料以及先進(jìn)車輛制造技術(shù)。(26)U.S. 110th Congress (2007—2008)， “S.2191-Lieberman-Warner Climate Security Act of 2007，” May 20， 2008， https：//www.congress.gov/bill/110th-congress/senate-bill/2191/summary/00， 訪問時(shí)間：2019年9月6日。該議案超越黨派界限，通過了參議院環(huán)境與公共工程委員會(huì)(Committee on Environment and Public Works)，取得了歷史性的成就，但是最終還是因?yàn)閾?dān)心損害經(jīng)濟(jì)而被參議院否決。

無獨(dú)有偶，奧巴馬政府時(shí)期的《2009年美國清潔能源與安全法》(AmericanCleanEnergyAndSecurityAct)也有相似的命運(yùn)。該議案規(guī)定了清潔能源、能源效率、減少溫室氣體排放、向清潔能源經(jīng)濟(jì)過渡以及提供與農(nóng)業(yè)和林業(yè)有關(guān)的補(bǔ)償。其中包括：(1)制定能源效率和可再生能源綜合標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定電力銷售的20%必須通過可再生能源和能源效率來實(shí)現(xiàn)。(2)設(shè)定到2012年將美國總體能源生產(chǎn)至少提高2.5%的目標(biāo)，并將這一速度維持到2030年，并為此制定一項(xiàng)戰(zhàn)略計(jì)劃。(3)建立溫室氣體排放上限和交易制度，并設(shè)定到2050年將所覆蓋排放源的溫室氣體減少83%的目標(biāo)。(27)U.S. 111th Congress (2009—2010)， “H.R.2454-American Clean Energy and Security Act of 2009，” June 26， 2009， https：//www.congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/2454?q=%7B%22search%22%3A%22American+Clean+Energy+And+Security+Act%22%7D&s=3&r=3， 訪問時(shí)間：2019年9月6日。這是首次由國會(huì)一院通過的旨在減少溫室氣體排放的議案。(28)John M. Broder， “House Passes Bill to Address Threat of Climate Change，” New York Times， June 26， 2009， https：//www.nytimes.com/2009/06/27/us/politics/27climate.html?_r=1&hp， 訪問時(shí)間：2019年9月6日。該議案在眾議院以219—212險(xiǎn)勝，不幸的是，雖然民主黨同時(shí)控制參眾兩院，議案在參議院也遭遇失敗。雖然國會(huì)在氣候變化上偶然有行動(dòng)，但是行動(dòng)屈指可數(shù)?？梢姡粋€(gè)約束性質(zhì)的減排議案要在國會(huì)獲得通過將面臨重重考驗(yàn)。

從國會(huì)議員自身來看，無論他們對(duì)減排或者阻止全球變暖抱有多么崇高的理想，他們要捍衛(wèi)自己所在的州或國會(huì)選區(qū)的價(jià)值觀和利益，要面對(duì)非常現(xiàn)實(shí)的競(jìng)選連任問題。選民或者利益集團(tuán)關(guān)注較多的是與自身密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益、就業(yè)和福利，對(duì)于減排可能缺乏長遠(yuǎn)眼光。國會(huì)議員為贏得連任一般會(huì)回應(yīng)選民的這些要求，在國會(huì)投票中會(huì)千方百計(jì)捍衛(wèi)選民的利益，以便在新的國會(huì)選舉中得到足夠的支持。而國會(huì)議員如果無視所在州的行業(yè)情況或是不清楚選民的輿論傾向，就會(huì)葬送自己的政治前程。

在2010年國會(huì)選舉中，南卡羅來納州第四國會(huì)選區(qū)共和黨眾議員鮑勃·英格利斯(Bob Inglis)相信氣候變暖由人類活動(dòng)導(dǎo)致，這一觀點(diǎn)廣為傳播，進(jìn)而導(dǎo)致其在共和黨初選中以21%—79%不敵對(duì)手。當(dāng)被問及2010年選舉失利的主要原因時(shí)，他承認(rèn)“我所持有的最具影響力的異端學(xué)說是：氣候變化是真實(shí)的，讓我們做些什么吧”。(29)Jason M. Breslow， “Bob Inglis， Climate Change and the Republican Party，” PBS， October 23， 2012， https：//www.pbs.org/wgbh/frontline/article/bob-inglis-climate-change-and-the-republican-party/， 訪問時(shí)間：2019年9月6日。英格利斯連任6屆國會(huì)議員竟遭淘汰，幾乎成為一個(gè)因氣候問題影響選舉的經(jīng)典案例。

有學(xué)者認(rèn)為冷戰(zhàn)后美國環(huán)境外交演變過程說明，其參與環(huán)境外交的真正目的絕不是為了所謂的全球利益，更多是從“大國私利”出發(fā)，一方面服務(wù)其國際戰(zhàn)略，另一方面受制于公眾輿論，順從于國內(nèi)政黨政治。(30)何忠義、盛中超：《冷戰(zhàn)后美國環(huán)境外交政策分析》，《國際論壇》2003年第1期。

民主黨和共和黨在環(huán)境政策上的分歧有擴(kuò)大的趨勢(shì)。兩黨在70年代為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)而共同努力，可以看到，美國20世紀(jì)70年代環(huán)境立法井噴，主要源于國會(huì)能夠超越黨派差異，形成較大共識(shí)。但是到80年代，兩黨在環(huán)境政策方面的黨派分歧顯著擴(kuò)大。在80年代，保守派越來越擔(dān)心政府對(duì)私營部門進(jìn)行不合時(shí)宜的干預(yù)，私營部門也擔(dān)心政府的監(jiān)管會(huì)使其產(chǎn)生額外的經(jīng)營成本。到了九十年代，各方在保護(hù)公眾福利上政府監(jiān)管的合法性、私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的神圣不可侵犯性、甚至環(huán)境問題是否對(duì)公眾的健康和福祉構(gòu)成了真正和實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)等基本問題的意見分歧不斷擴(kuò)大。(31)Michael E. Kraft and Scott R. Furlong， Public Policy： Politics， Analysis， and Alternatives， p.595.這主要表現(xiàn)在：里根政府時(shí)期，國內(nèi)環(huán)境機(jī)構(gòu)遭到大幅度的預(yù)算削減，此后，美國國會(huì)批準(zhǔn)國際環(huán)境條約的難度加大。近年來，民主黨和共和黨在氣候問題上的分歧仍然在不斷擴(kuò)大，兩黨在減排問題上漸行漸遠(yuǎn)，繼而會(huì)對(duì)未來的氣候立法形成較多障礙。

根據(jù)皮尤研究中心的報(bào)告，就氣候變化是否為當(dāng)務(wù)之急這一議題上，共和黨和民主黨存在嚴(yán)重分歧。調(diào)查顯示，在2018年，三分之二的民主黨人(67%)稱，應(yīng)對(duì)全球氣候變化應(yīng)該是總統(tǒng)和國會(huì)的首要任務(wù)。相比之下，大約十分之二的共和黨人(21%)有同樣的表示，這一比例幾乎與2015年的比例(19%)相同。(32)Brian Kennedy and Meg Hefferon， “U.S. concern about climate change is rising， but mainly among Democrats，” August 28， 2019， https：//www.pewresearch.org/fact-tank/2019/08/28/u-s-concern-about-climate-change-is-rising-but-mainly-among-democrats/， 訪問時(shí)間：2019年9月7日。

兩黨在氣候變化上是如此對(duì)立，要想使一個(gè)約束性的碳排放國際條約在國會(huì)得到批準(zhǔn)就難上加難。沒有相應(yīng)的立法，政府的任何行動(dòng)就失去依據(jù)和合理性。未來，行政機(jī)構(gòu)最大的成就可能是簽署類似《巴黎氣候協(xié)定》的國際協(xié)定，即使簽訂這樣的國際協(xié)定，國會(huì)層面上將面臨重重障礙，國會(huì)批準(zhǔn)這樣的國際協(xié)定希望渺茫。黨派角度來看，民主黨政府可能更加愿意參與氣候國際協(xié)定，而共和黨政府拒絕參與氣候國際協(xié)定的可能性更大。

四、決策者因素

對(duì)外交政策產(chǎn)生影響的直接決策者不僅僅包括總統(tǒng)及其幕僚，還包括思想庫。

美國聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。聯(lián)邦各個(gè)行政部門的高級(jí)官員并非民選官員，而由總統(tǒng)任命，并經(jīng)參議院批準(zhǔn)后上任。雖然有同總統(tǒng)意見不合者，但一般都是總統(tǒng)的追隨者。除了獨(dú)立機(jī)構(gòu)外，這些高級(jí)官員可被總統(tǒng)隨意免職。此種特點(diǎn)使得總統(tǒng)、幕僚以及為其提供智力支持的思想庫能夠結(jié)成政策上的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

小布什政府時(shí)期，傳統(tǒng)基金會(huì)“能源與環(huán)境項(xiàng)目”資深研究員查利·庫恩(Charli Coon)撰寫了大量的研究報(bào)告、網(wǎng)絡(luò)文章和工作報(bào)告，在論證布什不執(zhí)行《京都議定書》的一系列文章中，《京都議定書》沒有為中國和印度設(shè)定減排義務(wù)成為其“不公平論”的論證起點(diǎn)，并最終成為美國不參與《京都議定書》的主要理論思想依據(jù)。(33)錢皓：《美國思想庫與美國對(duì)華環(huán)境、能源政策》，陶文釗編：《美國思想庫與冷戰(zhàn)后美國對(duì)華政策》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2014年，第293頁。小布什最終決定退出《京都議定書》的重要理由之一便是議定書沒有對(duì)中國等國家進(jìn)行溫室氣體排放限制。

奧巴馬政府時(shí)期，在環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化上比前任積極。為確保其“綠色新政”有效執(zhí)行，奧巴馬挑選了多位科學(xué)家擔(dān)任要職，其中包括：哈佛大學(xué)物理學(xué)家、能源和氣候變化應(yīng)對(duì)專家約翰·霍爾德倫擔(dān)任白宮科學(xué)及技術(shù)政策辦公室主任，諾貝爾物理學(xué)獎(jiǎng)得主朱棣文任能源部長，環(huán)境科學(xué)家和海洋生態(tài)學(xué)家簡(jiǎn)·盧布琴科任國家海洋和大氣管理局局長等。顯示出該屆政府要在環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化上有更加積極的作為。

除了在人事任命上重視環(huán)境議題，時(shí)任政府也極為重視思想庫的作用。美國與中國的環(huán)境合作就離不開思想庫的研究和論戰(zhàn)。在2009年哥本哈根氣候世界氣候大會(huì)之前，就中美氣候合作上的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，一些思想庫的學(xué)者主張淡化中美雙方極具爭(zhēng)議的議題，回到現(xiàn)實(shí)合作的軌道上來。(34)錢皓：《美國思想庫與美國對(duì)華環(huán)境、能源政策》，第314頁?？▋?nèi)基國際和平基金會(huì)(Carnegie Endowment for International Peace)能源和氣候項(xiàng)目高級(jí)助理和主任錢德勒(William Chandler)曾在參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)聽證會(huì)上作證，就中美氣候變化合作面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，他說道：“美國和中國的合作不應(yīng)被視為對(duì)任何國家的氣候領(lǐng)導(dǎo)能力產(chǎn)生威脅，也不應(yīng)被視為對(duì)全球合作造成威脅。它不應(yīng)挑戰(zhàn)現(xiàn)有或計(jì)劃中的排放上限和交易制度。相反，這將是而且應(yīng)該被認(rèn)為是一種相互保護(hù)的行為，以幫助美國和中國避免氣候?yàn)?zāi)難。如果他們不采取行動(dòng)，將最終得到其他國家的制裁。中美之間的合作將為成功的全球行動(dòng)奠定基礎(chǔ)。”他提醒委員會(huì)，中國已經(jīng)為減少排放增長做出了巨大努力。中國關(guān)閉許多效率低下的工廠和發(fā)電廠，為提高能源效率所付出的努力是史無前例的。他建議中國把重點(diǎn)放在以下領(lǐng)域：鼓勵(lì)高效的工業(yè)和建筑投資；提供稅收減免，放松對(duì)于清潔能源公司和服務(wù)的國外限制；讓中國的銀行更容易為清潔能源項(xiàng)目提供風(fēng)險(xiǎn)貸款。這些變化將有助于掃除美國清潔能源公司在中國開展業(yè)務(wù)的障礙。(35)William Chandler， “Challenges and Opportunities for U.S.-China Cooperation on Climate Change，” U.S. Senate， Committee on Foreign Relations， Washington， D.C.， June 4， 2009， https：//www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/060409_Transcript_Challenges%20and%20Opportunities%20for%20US%20China%20Cooperation%20on%20Climate%20Change.pdf， 訪問時(shí)間：2019年9月7日。顯然，他肯定了中國在減排上所做出的積極努力，表達(dá)了雙方可以進(jìn)行互惠合作的愿景。在同一場(chǎng)國會(huì)聽證會(huì)上，時(shí)任布魯金斯學(xué)會(huì)訪問學(xué)者的李侃如(Kenneth Lieberthal)主張從現(xiàn)實(shí)的角度理解中國的碳排放：中國是一個(gè)發(fā)展中國家，有大規(guī)模的人口流動(dòng)，城市化進(jìn)程前所未有，基礎(chǔ)設(shè)施正加快建設(shè)以滿足人民的需要，重要的是煤炭占整個(gè)國家能源的70%等。他肯定了中國在減排上是認(rèn)真的，認(rèn)為這將給中美合作提供諸多機(jī)會(huì)。(36)Kenneth Lieberthal， “Written Statement for Senate Foreign Relations Committee Hearing on ‘Challenges and Opportunities for US-China Cooperation on Climate Change’，” U.S. Senate， Committee on Foreign Relations， Washington， D.C.， June 4， 2009， https：//www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/LieberthalTestimony090604a.pdf， 訪問時(shí)間：2019年9月8日。

事實(shí)證明，在奧巴馬政府時(shí)期，中美通過戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話等平臺(tái)，展開了中美外交史上較多的能源、環(huán)境和氣候合作項(xiàng)目。中美進(jìn)行一系列務(wù)實(shí)合作，為推動(dòng)國際社會(huì)達(dá)成應(yīng)對(duì)氣候變化的重要協(xié)議——《巴黎氣候協(xié)定》做出了最重要的貢獻(xiàn)。

特朗普政府時(shí)期，環(huán)境外交政策翻轉(zhuǎn)。特朗普相信“美國優(yōu)先”，質(zhì)疑氣候變化，仍然對(duì)發(fā)展中國家的溫室氣體排放耿耿于懷。他的行政機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)也多是國際條約質(zhì)疑者或是氣候變化質(zhì)疑者。有美國學(xué)者認(rèn)為，特朗普已將其政府的環(huán)境政策完全移交給石油和天然氣行業(yè)。環(huán)境保護(hù)局掌握在像斯科特·普魯伊特(Scott Pruitt)這樣的政客手中，長期以來，普魯伊特一直由化石燃料行業(yè)提供資金。國會(huì)山很簡(jiǎn)單：掌握美國最大的私人化石燃料公司的超級(jí)億萬富翁科赫兄弟，擁有國會(huì)，或者至少是共和黨一方。(37)Jeffrey D. Sachs， A New Foreign Policy： Beyond American Exceptionalism， New York： Columbia University Press， 2018， p.91.《洛杉磯時(shí)報(bào)》稱普魯伊特已經(jīng)“把環(huán)保局變成一只仰臥在石油、天然氣和煤炭工業(yè)大腿上的狗，他正在努力消除基于多年科學(xué)研究的環(huán)境政策”，甚至把他管理下的環(huán)保局戲稱為“環(huán)境掠奪局”(Environment Plundering Agency)。(38)David Horsey， “EPA’s Scott Pruitt is Trump’s most adept and dangerous hatchet man，” Los Angeles Times， July 2， 2017， https：//www.latimes.com/opinion/topoftheticket/la-na-tt-hatchet-pruitt-20170702-story.html， 訪問時(shí)間：2019年9月12日。任環(huán)保局局長之前，普魯伊特是俄克拉荷馬州總檢察長，曾代表該州挑戰(zhàn)環(huán)保局各種法規(guī)并多次起訴環(huán)保局。普魯伊特因多起丑聞遭調(diào)查，已于2018年辭職。

前美國國家安全顧問博爾頓也一直對(duì)國際組織和國際法持懷疑態(tài)度，并且認(rèn)為，根據(jù)《美國憲法》，國際機(jī)構(gòu)無合法權(quán)威性，而且危及美國的主權(quán)。(39)Michael Hirsh， “John Bolton， the Anti-McMaster，” Politico Magazine， March 22， 2018， https：//www.politico.com/magazine/story/2018/03/22/john-bolton-iran-north-korea-217700， 訪問時(shí)間：2019年9月8日。他喜歡單邊主義而不是多邊主義。他把自己稱作“深信不疑的美國主義者”，認(rèn)為全球主義在冷戰(zhàn)后大行其道，但是有損美國人民主權(quán)，降低美國國際地位，使國內(nèi)和外交政策受限，這些給美國帶來的成本是巨大的。(40)John R. Bolton， “Should We Take Global Governance Seriously?” Chicago Journal of International Law， Vol.1， No.2， Article 2， https：//chicagounbound.uchicago.edu/cjil/vol1/iss2/2， 訪問時(shí)間：2019年9月12日。國務(wù)卿蓬佩奧2018年12月4日在布魯塞爾發(fā)表的演說中，認(rèn)為“有原則的現(xiàn)實(shí)主義”(principled realism)是“常識(shí)”，呼吁回歸“民族國家”的傳統(tǒng)?！拔覀兊氖姑侵厣晡覀兊闹鳈?quán)，改革自由的國際秩序，而且希望我們的朋友協(xié)助我們，并且也行使他們的主權(quán)。我們希望讓國際秩序?yàn)槲覀兊墓穹?wù)——而不是控制他們。美國有意發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用——現(xiàn)在和永遠(yuǎn)?！彼?，“本屆政府將合法地撤出或重新談判過時(shí)的或者有害的條約、貿(mào)易協(xié)定，以及其他不符合我們主權(quán)利益或者我們盟國利益的國際協(xié)議”。(41)Michael R. Pompeo， “Restoring the Role of the Nation-State in the Liberal International Order，” December 4， 2018， Brussels， Belgium， https：//www.state.gov/restoring-the-role-of-the-nation-state-in-the-liberal-international-order-2/， 訪問時(shí)間：2019年9月16日。

2017年的《美國國家安全戰(zhàn)略》稱，“美國將繼續(xù)推進(jìn)一種兼顧能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的方法。美國將繼續(xù)在減少傳統(tǒng)污染和溫室氣體排放方面保持全球領(lǐng)先地位，同時(shí)發(fā)展我們的經(jīng)濟(jì)。這項(xiàng)成就可以作為其他國家的榜樣，是從創(chuàng)新、技術(shù)突破和提高能源效率等方面，而不是從繁重的監(jiān)管中獲得”。(42)The White House， “National Security Strategy of the United States of America，” December 18， 2017， http：//nssarchive.us/wp-content/uploads/2017/12/2017.pdf， 訪問時(shí)間：2019年9月18日。放松監(jiān)管，以技術(shù)創(chuàng)新為根本，不損害經(jīng)濟(jì)是特朗普政府環(huán)境政策的根本導(dǎo)向。

可以看出，行政機(jī)構(gòu)的決策者不僅僅包括總統(tǒng)，還包括其幕僚和對(duì)其有影響力的思想庫，他們形成了一個(gè)決策小團(tuán)體，對(duì)美國參與國際環(huán)境協(xié)定有重要的影響?？偨y(tǒng)幕僚和思想庫支持總統(tǒng)在環(huán)境上有積極作為的時(shí)候，一般是美國環(huán)境外交較為主動(dòng)的時(shí)期，這時(shí)候行政機(jī)構(gòu)達(dá)成國際環(huán)境協(xié)定較為容易；相反，保守的幕僚和思想庫一般支持放松環(huán)境監(jiān)管，以經(jīng)濟(jì)利益為重，就使達(dá)成國際環(huán)境協(xié)定相對(duì)變得困難。

結(jié) 語

氣候變化帶來的影響已經(jīng)被科學(xué)研究證實(shí)，人類需要攜起手來，超越狹隘的國家短期利益，共同應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家杰弗里·薩克斯認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)(包括在人類引發(fā)的危險(xiǎn)氣候變化中進(jìn)行全球合作)應(yīng)在未來一代中引領(lǐng)和界定美國的外交政策。今天，例外主義的心態(tài)尤其危險(xiǎn)。美國是這個(gè)世界的一部分，當(dāng)今的世界面對(duì)共同挑戰(zhàn)，需要共享解決方案。(43)Jeffrey D. Sachs， A New Foreign Policy： Beyond American Exceptionalism， p.8.雖然國際環(huán)境合作在一定程度上會(huì)形成集體行動(dòng)困境，但是一些重要?dú)夂騾f(xié)定的成功簽訂說明，國際社會(huì)還是能夠在這一問題上達(dá)成共識(shí)。國際環(huán)境制度的設(shè)計(jì)離不開美國的參與，這是因?yàn)槊绹侨司鶞厥覛怏w排放大國，美國的參與將對(duì)世界減排起到重要的示范帶動(dòng)作用。

美國對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則始終有疑慮，導(dǎo)致其環(huán)境政策始終把發(fā)展中國家作為自身行動(dòng)的參照系；由于擔(dān)心約束性質(zhì)的環(huán)境協(xié)定會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其對(duì)這樣的環(huán)境協(xié)定始終有疑慮。在國內(nèi)，其依靠化石燃料的能源結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)很難會(huì)改變，雖然行政機(jī)構(gòu)及其幕僚和思想庫會(huì)提出聯(lián)邦范圍的減排計(jì)劃，但如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系始終是每一位總統(tǒng)要面臨的現(xiàn)實(shí)問題，而且國會(huì)總是以影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由對(duì)減排持負(fù)面態(tài)度。再者，美國有依賴市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)的傳統(tǒng)，化石燃料行業(yè)崇尚一種“自下而上”的方式，對(duì)于約束性的監(jiān)管措施持否定態(tài)度，這些行業(yè)如果和政治交織在一起，就會(huì)讓政策制定錯(cuò)綜復(fù)雜，充滿變數(shù)。

在未來，對(duì)美國有約束力的國際協(xié)定可能會(huì)由行政機(jī)構(gòu)簽訂，但尋求國會(huì)支持仍然非常困難。地方政府和企業(yè)被寄予厚望，依靠制度和科技創(chuàng)新，他們將在市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施減排中發(fā)揮主導(dǎo)作用。