孫偉

四年前，特朗普對他的選民說“你有什么可失去的？”如今，對于白宮重要性和責(zé)任有了新的理解的美國人，戴著口罩和手套，郵寄選票或者在社區(qū)排起了長隊(duì)。

這個(gè)蜿蜒的投票隊(duì)伍被《紐約時(shí)報(bào)》形容為“民主制度的小腸”，美國媒體稱對特朗普的反對，激發(fā)起人們的投票熱情，但這并不能彌合特朗普四年帶來的撕裂。

《紐約時(shí)報(bào)》和錫耶納學(xué)院的一項(xiàng)全國民調(diào)中，不同政治派別的選民都表示，他們擔(dān)心下一代的美國人情況將會更糟，還擔(dān)心美國有可能失去民主。

這種情緒對于共和黨和民主黨兩邊的選民來說，具有不同的含義。共和黨人更警覺的是民主黨內(nèi)部滋生的社會主義，以及在針對警察和歷史人物的抗議活動中美國價(jià)值觀出現(xiàn)的深刻變化。民主黨人則擔(dān)心來自白宮內(nèi)部的民主威脅，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為特朗普破壞了美國的各項(xiàng)制度和法制。

失序的危機(jī)

在2020美國大選倒計(jì)時(shí)100天來臨之際，美國總統(tǒng)特朗普宣布發(fā)起“萊金德行動”，派遣大量聯(lián)邦執(zhí)法人員進(jìn)入芝加哥等美國大城市打擊暴力犯罪，并要求美國司法部提供超過6100萬美元招募數(shù)百名新警察，用于執(zhí)行這一行動。

這項(xiàng)以6月在密蘇里州堪薩斯城家中遇害的4歲男孩萊金德·塔利費(fèi)羅名字命名的行動，用意是要突出特朗普競選策略中的“法律與秩序”主題。此后的選戰(zhàn)沖刺階段，這個(gè)1968年尼克松競選總統(tǒng)時(shí)曾使用的主題持續(xù)升溫。

今年6月弗洛伊德之死后引發(fā)的全國性示威活動中，特朗普就在社交媒體上一遍又一遍地打出“法律與秩序”的口號。雖然白宮幕僚長梅多斯多次出面澄清“總統(tǒng)是站在法治一邊的”，但在與民主黨總統(tǒng)候選人拜登的論戰(zhàn)中，特朗普還是沒有聽從幕僚的建議，選擇放棄華盛頓最通用的詞匯“法治”，再度一遍遍地喊出“法律與秩序”。

“美國法律文化中的‘法治強(qiáng)調(diào)‘法律重于領(lǐng)導(dǎo)人，核心角色是律師和法官?！膳c秩序則強(qiáng)調(diào)法律對于維持社會和政治穩(wěn)定至關(guān)重要，強(qiáng)調(diào)警察和國土安全部等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的重要性?！瘪R薩諸塞大學(xué)阿默斯特分校法學(xué)教授、哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院研究員大衛(wèi)·邁德尼科夫?qū)τ浾呓榻B。

邁德尼科夫指出，“法律與秩序”或許就是特朗普理解中的“法治”。雖然“這兩個(gè)概念本身不是涇渭分明的”，但當(dāng)特朗普為了實(shí)現(xiàn)“法律秩序”而用盡他手中的權(quán)力時(shí)，保護(hù)“法治”的相對邊界模糊的規(guī)范與慣例紛紛被打破，推動美國政治和社會陷入一場失序的危機(jī)中。

邁德尼科夫介紹，兩百多年前制定憲法的美國先驅(qū)們“更擔(dān)心的是新體制下的立法部門（國會）將擁有過大的權(quán)力，而行政部門（總統(tǒng)）沒有足夠的權(quán)力，因而擴(kuò)大行政權(quán)力的趨勢在立憲時(shí)就已奠定。”

最近四年，這段有些遙遠(yuǎn)的“歷史漏洞”成為特朗普擴(kuò)大自己權(quán)力的重要依據(jù)。美國著名憲法學(xué)家、巴爾的摩大學(xué)教授加雷特·埃普斯觀察到，共和黨保守派律師為此構(gòu)建了一個(gè)邏輯：“宣稱先驅(qū)們希望行政機(jī)關(guān)掌握所有的權(quán)力，直到完全排除國會的干預(yù)?！?/p>

特朗普上臺時(shí)，總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張已為他留足彈性空間。哥倫比亞大學(xué)法學(xué)榮休教授彼得·施特勞斯在一項(xiàng)研究中指出，自尼克松政府以來，美國公民受到來自聯(lián)邦政府“條例”和總統(tǒng)行政令等“準(zhǔn)立法”規(guī)則的法律義務(wù)約束，數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了來自國會的立法。在“特朗普時(shí)代”到來前，白宮與國會的平衡已經(jīng)被打破。

“總的來說，民主黨總統(tǒng)——卡特、克林頓和奧巴馬——在使用行政權(quán)力方面比小布什或特朗普更有原則。”埃普斯對記者說，“但每位總統(tǒng)都會在某個(gè)時(shí)候發(fā)現(xiàn)自己受到反對派的阻撓。而在此背景下，在擴(kuò)張行政權(quán)力上進(jìn)行創(chuàng)新變得誘人起來。”

在特朗普的反對者看來，他是最不愿意“抵制誘惑”的美國總統(tǒng)。2020年6月，非洲裔男子弗洛伊德之死引發(fā)了連續(xù)的示威浪潮，美國多數(shù)州政府拒絕出動軍隊(duì)?wèi)?yīng)對，但特朗普成功調(diào)動國民警衛(wèi)隊(duì)，用來對付華盛頓的游行人群。從民主黨人控制的眾議院，到反對此項(xiàng)決定的軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)參聯(lián)會，再到哥倫比亞特區(qū)政府，所有人都對此束手無策：華盛頓國民警衛(wèi)隊(duì)的最高指揮官，不是特區(qū)負(fù)責(zé)人，也不是軍方，而是總統(tǒng)。

相較前任們，特朗普并沒有選擇在擴(kuò)張總統(tǒng)權(quán)力上進(jìn)行制度突破，甚至拋棄了“二戰(zhàn)”以來美國總統(tǒng)通過新設(shè)聯(lián)邦部門擴(kuò)張行政權(quán)力的路徑，但通過強(qiáng)化他對行政和司法機(jī)構(gòu)的人事掌控來進(jìn)行。以司法部和國務(wù)院為代表的聯(lián)邦政府部門一直由技術(shù)官僚掌握，被認(rèn)為是半獨(dú)立于總統(tǒng)的機(jī)構(gòu)。但特朗普上任后并沒有提拔出身相關(guān)部門的專業(yè)官僚，而是找來石油大亨蒂勒森、情報(bào)局長蓬佩奧等“局外人”出任國務(wù)卿。是否對特朗普“忠誠”，則成為這些官僚走與留的一項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)。

司法部長巴爾在就任前的公開發(fā)言，也展現(xiàn)了對特朗普的“忠誠”。他宣稱，法律并非一套中立的規(guī)則?！八难葜v透露出一種感覺，即社會已經(jīng)變得不道德，必須通過武力來‘救贖?！卑Ｆ账箤τ浾叻治龇Q。到任之后，巴爾以聯(lián)邦總檢察長的身份宣布，當(dāng)時(shí)法院正在審理的起訴特朗普稅務(wù)和強(qiáng)奸的案件中，特朗普都是無辜的。

當(dāng)沒有忠于自己的合適人選時(shí)，特朗普就使用1988年《聯(lián)邦職位空缺改革法》。該法規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)直接任命聯(lián)邦部門的臨時(shí)負(fù)責(zé)人，無需像提名正式部長那樣通過國會程序。

特朗普執(zhí)政時(shí)期，美國中央情報(bào)局局長一度空缺188天，國防部“代理防長”執(zhí)掌達(dá)203天，國土安全部超過500天沒有正式部長，分別創(chuàng)下美國歷史上最長的部長缺位紀(jì)錄。

社會撕裂下的“后規(guī)范時(shí)代”

“和所有聰明人一樣，我會避稅，只有傻子才會（全額納稅）?！痹诋?dāng)?shù)貢r(shí)間9月30日舉行的總統(tǒng)候選人電視辯論中，特朗普如此回?fù)簟都~約時(shí)報(bào)》關(guān)于他長期避稅的報(bào)道。針對外界關(guān)于他避稅的質(zhì)疑，特朗普幾次宣稱自己會公布納稅記錄，但直到這次11月3日的大選日，也沒有兌現(xiàn)承諾。

在美國，總統(tǒng)公布納稅申報(bào)單是一項(xiàng)政治規(guī)范，但不是法律規(guī)定。作為依賴判例、衡平規(guī)則而非成文法典的英美法系國家，相比沒有成文憲法的英國，美國政治體制框架已經(jīng)相對法典化。但是，和事無巨細(xì)的大陸法系憲法不同，美國憲法沒有解答建立軍隊(duì)、法院審判權(quán)限等政治制度基本問題，國會、總統(tǒng)與聯(lián)邦法院則依靠約定俗成的慣例規(guī)范行事。

以納稅申報(bào)單為例，為保護(hù)國家安全，總統(tǒng)除須遵守1978年《政府道德法案》和2012年《國會知識（股票）停止交易法》外，不受一般公職人員信息披露規(guī)則約束。不過，政治人物通常會主動公開自己的納稅記錄。

過去四年間，聯(lián)邦法院和國會都曾在訴訟和聽證中提醒特朗普遵循這項(xiàng)沒有強(qiáng)制力的規(guī)范。今年9月的電視辯論前，拜登及其副手哈里斯公布了各自的納稅申報(bào)單，但特朗普無動于衷。他拒絕向國會提供證據(jù)的理由是眾議院調(diào)查他的委員會“由民主黨人控制”。這違背了另一項(xiàng)政治規(guī)范：“總統(tǒng)尊重國會”。在此之前，美國總統(tǒng)從未以黨派為由拒絕配合國會聽證。

巴爾的摩大學(xué)法學(xué)院教授加雷特·埃普斯將特朗普的任期定義為“后規(guī)范時(shí)代”。但他指出，規(guī)范的失序并非始于特朗普時(shí)代，而是在黨派斗爭激化的奧巴馬執(zhí)政后期開始加劇，其更深的源頭則是美國社會的撕裂。

著有《槍炮、病菌與鋼鐵》的美國知名學(xué)者賈雷德·戴蒙德對記者指出，美國社會極化緣起于2005年前后。信息碎片化的社交媒體流行疊加2008年金融危機(jī)誘發(fā)的社會矛盾，使美國主流白人群體爆發(fā)逆向民族主義情緒。隨著社會撕裂的加劇，從族裔、膚色、性取向到政治派別，人們開始習(xí)慣于將一切話題標(biāo)簽化。

有關(guān)聯(lián)邦法官的提名與表決的規(guī)范，則成為最早的犧牲品。上世紀(jì)90年代末時(shí)，獲得民主黨總統(tǒng)克林頓提名的聯(lián)邦最高法院大法官人選金斯伯格還可以在參議院獲得超過九成的贊成票，得到幾乎所有共和黨人的支持。但到奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，支持墮胎、支持少數(shù)族裔和同性平權(quán)、支持公共醫(yī)保等典型的自由派法官觀點(diǎn)已經(jīng)成為共和黨及其支持者眼中的“原罪”。

2016年，共和黨人麥康奈爾領(lǐng)導(dǎo)的參議院以“選前不宜表決提名”的創(chuàng)意性理由拖延表決奧巴馬提名的最高法院法官人選達(dá)8個(gè)月之久，“參議院必須表決總統(tǒng)的聯(lián)邦法官提名”的規(guī)范就此被打破。另一邊，共和黨及其總統(tǒng)候選人特朗普不僅沒有因?yàn)榇蚱埔?guī)范而失去支持者，反而鞏固了自己的票倉，將之列為選戰(zhàn)中值得宣揚(yáng)的一大政績。

臨近2020年大選的選舉日時(shí)，特朗普故技重施，一邊拒絕在電視辯論中譴責(zé)白人至上主義，一邊再度通過法官提名籠絡(luò)這批選民。在自由派大法官金斯伯格去世后，特朗普提名持天主教信仰、反對墮胎和同性平權(quán)的巴雷特出任最高法院法官，并在選舉日“前夜”在參議院火線獲得通過。

“特朗普和共和黨人善于利用法官問題謀求政治利益，而且屢屢獲勝?！泵绹宋呐c科學(xué)院院士、得克薩斯大學(xué)法學(xué)教授列文森對記者總結(jié)道，“我認(rèn)為大多數(shù)美國以外的人完全沒有意識到，最高法院已經(jīng)是赤裸裸的政治程序的一部分?！?/p>

著名法學(xué)家波斯納則指出，特朗普獲得的支持恰恰反映了美國白人主流社會的本質(zhì)追求：把自己想象中的“美國”放在第一位，并要求他們的領(lǐng)導(dǎo)人推行有利于“美國人”的政策，而并不在意這是否違背游戲規(guī)則。

特朗普上任后屢屢打破規(guī)范正體現(xiàn)了這種觀念。邁德尼科夫以2017年的旅行禁令為例，解釋了特朗普和前任們不同的行事邏輯：一個(gè)正常的共和黨總統(tǒng)會認(rèn)為自己必須掌控移民事務(wù)，所以要讓立法機(jī)構(gòu)重視這個(gè)問題，要在參議院和眾議院的博弈中加入這個(gè)議程，要去法院挑戰(zhàn)既有法律，去推進(jìn)這一切。而特朗普的又一種“粗暴”選擇是：既然我有權(quán)發(fā)布總統(tǒng)行政令，那我就發(fā)布一個(gè)行政令好了。

“特朗普不從行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系上考慮問題，他在意的不是遵循憲法和規(guī)范之下的總統(tǒng)行事方式，而是想解決他眼中的真正重要的實(shí)際問題;在他看來，權(quán)力制衡的民主機(jī)制就成了阻礙他解決問題的一個(gè)更大的問題?！边~德尼科夫?qū)τ浾哒f。

將焦點(diǎn)放在解決“具體問題”上的特朗普，并不在意自己打破規(guī)范所帶來的損害：他打破的其實(shí)是三權(quán)分立的平衡。在他發(fā)布旅行禁令前，美國法律曾為總統(tǒng)行政令設(shè)置了制衡機(jī)制：國會負(fù)責(zé)表決行政令的執(zhí)行資金，其目的是以此為制衡，讓總統(tǒng)和國會在立法上相互牽制。

2018年中期選舉后，贏得眾議院的國會民主黨人一度寄希望于通過不予撥款的方式讓特朗普重回正軌。但特朗普很快從默認(rèn)“任何一黨的任何總統(tǒng)都不應(yīng)被假定為會以獨(dú)裁方式行使被授予的權(quán)力”的規(guī)范中找到了突破口：美國總統(tǒng)有宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力，而緊急狀態(tài)下總統(tǒng)可以調(diào)動資金。

當(dāng)國會否決向政府提供修建美墨邊境墻的資金時(shí)，他通過宣布緊急狀態(tài)挪用國防經(jīng)費(fèi)填補(bǔ)了建墻的開支，并在2020年的競選活動中將之視為自己的重要政績。2020年，他還通過宣布緊急狀態(tài)將與國際刑事法院合作調(diào)查美軍在阿富汗所犯戰(zhàn)爭罪的行為定性為犯罪，以阻止美國籍知情者暴露美軍的罪行。

加雷特·埃普斯警告稱，特朗普對規(guī)范的破壞已經(jīng)失去了邊界和底線。而一旦破壞規(guī)范成為新常態(tài)，美國政治體制的一切都可能被改變，因?yàn)楫吘姑绹鴳椃ā皼]有明文規(guī)定國會必須建立陸軍和海軍，沒有規(guī)定國會必須為任何目的劃撥任何資金，沒有規(guī)定最高法院決定法律的合憲性，沒有規(guī)定最高法院需要審理怎樣的案件，沒有規(guī)定政府要設(shè)置檢察總長（司法部長）起訴聯(lián)邦犯罪，也沒有規(guī)定官員必須向公眾說出真相……”

“規(guī)范是憲法生命力的基石。沒有規(guī)范，體制將以驚人的速度僵化為專制。”埃普斯更加擔(dān)心，“后規(guī)范時(shí)代只是后法治時(shí)代的前傳?！?/p>

邁德尼科夫則指出，最可怕的是特朗普的行為損害了規(guī)范賴以生存的社會共識。特朗普違背規(guī)范的行為本身并不違法，但當(dāng)他用“傻子才納稅”的邏輯對待政治規(guī)范，“會讓那些不信任體制、覺得可以用違法方式對抗體制的人倍感鼓舞”。

在特朗普拋棄政治規(guī)范并用言辭攻擊法官、民主黨議員和州長時(shí)，右翼武裝團(tuán)體籌備了綁架密歇根州州長、奪取州政府的計(jì)劃。當(dāng)特朗普濫用緊急狀態(tài)的規(guī)范挪用資金修建美墨邊境墻，他的右翼支持者在波士頓毆打墨西哥移民，并沖著趕到的警察高喊：“特朗普是對的，這些移民都應(yīng)該被趕走?！?/p>

耶魯大學(xué)的一項(xiàng)研究顯示，特朗普的言行直接導(dǎo)致了種族主義暴力事件增多。每當(dāng)他在一個(gè)地方的集會上演講，當(dāng)?shù)厣贁?shù)族裔都會受到多于平時(shí)的暴力襲擊。聯(lián)邦調(diào)查局的數(shù)據(jù)也顯示，自特朗普當(dāng)選以來，仇恨犯罪出現(xiàn)反常激增，且一直持續(xù)至今。這是25年來仇恨犯罪的第二大增長，僅次于2001年“9·11事件”后的高峰，犯罪也集中在特朗普以較大優(yōu)勢獲勝的地區(qū)。

“修補(bǔ)規(guī)范，而不是終結(jié)規(guī)范”

列文森對記者說，反思特朗普時(shí)代，最重要的就是反思美國憲法體制是否還能體現(xiàn)最基本的法治原則：平等和代表民意。但是，邁德尼科夫強(qiáng)調(diào)，雖然長期看來這些制度都需要被改變，但在一個(gè)需要修復(fù)全社會的法治觀念的時(shí)期，修憲未必是一個(gè)好的選擇。自1992年以來，美國憲法再未進(jìn)行過修訂。

另一個(gè)棘手的問題是，類似“總統(tǒng)尊重國會”這樣的政治規(guī)范往往基于華盛頓的理性與良知設(shè)立，無法轉(zhuǎn)換為成文法典。曾參與克林頓彈劾案的法學(xué)家羅森維格以總統(tǒng)有權(quán)宣布緊急狀態(tài)的規(guī)范為例：“在特朗普當(dāng)選之前，我曾懷疑我們是否可以將同樣的假定（假定總統(tǒng)不以獨(dú)裁方式行使特權(quán)）擴(kuò)展到特朗普身上。今天，這個(gè)問題的答案似乎顯而易見。但是，如果‘推定總統(tǒng)沒有惡意的基本規(guī)范受到質(zhì)疑，那么整個(gè)聯(lián)邦權(quán)力架構(gòu)——特別是行政的自由裁量權(quán)——就都受到了質(zhì)疑?！?/p>

羅森維格給出的建議是“修補(bǔ)規(guī)范，而不是終結(jié)規(guī)范”，這需要更多的程序?qū)彶楹鸵粋€(gè)更具監(jiān)督權(quán)的國會。他建議國會通過立法強(qiáng)制要求所有總統(tǒng)候選人披露納稅申報(bào)單，并由國會確認(rèn)緊急狀態(tài)的開始與終結(jié)。

然而這又回到了美國國父們擔(dān)憂的限制總統(tǒng)權(quán)力的負(fù)面影響：國會的權(quán)力擴(kuò)張。專家指出，當(dāng)遇到緊急情況真的需要總統(tǒng)立刻宣布緊急狀態(tài)時(shí)，國會程序?qū)⒊蔀槌钢狻?/p>

加雷特·埃普斯在接受記者采訪時(shí)提出了政治文明重建的“四步走”路徑：恢復(fù)聯(lián)邦司法部相對于總統(tǒng)的獨(dú)立地位;通過立法恢復(fù)政治透明度;修復(fù)總統(tǒng)和國會之間的正常關(guān)系;改革聯(lián)邦法院，使之脫離政治極化的困擾。

邁德尼科夫則強(qiáng)調(diào)，真正重要的是恢復(fù)美國社會對法治、規(guī)范的信心。“特朗普的言行破壞了人們對美國制度的信任，這會讓相當(dāng)一部分美國公民對拜登政府的法治和法律體系產(chǎn)生懷疑?！彼麑τ浾哒f，“拜登——就像特朗普之前的大多數(shù)總統(tǒng)一樣——需要在很大程度上重新闡明和恢復(fù)法治和價(jià)值觀的重要性，這才是限制政府過度行為和保護(hù)美國個(gè)人的重要因素?！?/p>

“最重要的是，在過去的四年里，許多法官、律師、民眾都有成功抵制特朗普的言行。我們有很多反對特朗普行政指令的法庭裁決，有非常強(qiáng)大的公民社會，他們會大聲說出自己的反對，而且他們確實(shí)也可以大聲說出來?！边~德尼科夫說。

但邁德尼科夫也承認(rèn)，在特朗普時(shí)代社會極化加劇的背景下，形成法治共識將是一個(gè)漫長的過程，而且“誰也不能保證那些此前被特朗普鼓舞起來的右翼武裝團(tuán)體會做出什么舉動”。選舉日前夕，一些支持特朗普的民眾在社交媒體上展示自己的槍支，宣稱準(zhǔn)備和“竊取選舉勝利的拜登”決一死戰(zhàn)。特朗普治下的國土安全部官員也證實(shí)，拜登有受到極右翼團(tuán)體攻擊的危險(xiǎn)。

“我認(rèn)為，在美國，政治極化演變?yōu)槲溲b沖突的可能性非常小。不過，在1935年的西班牙，大多數(shù)西班牙人也認(rèn)為西班牙的政治極化不太可能演變成可怕的武裝沖突。然后從1936年開始，那里爆發(fā)了持續(xù)了三年的內(nèi)戰(zhàn)。”賈雷德·戴蒙德對記者說。