曾何生

摘要：在PPP項(xiàng)目進(jìn)入調(diào)整期后，PPP項(xiàng)目融資也面臨各種挑戰(zhàn)，特別是2018年4月份資管新規(guī)出臺后，信托、基金等融資方式受到進(jìn)一步限制，銀行端從源頭上縮緊了對PPP項(xiàng)目的融資，明股實(shí)債模式已基本無法實(shí)現(xiàn)，眾多PPP項(xiàng)目面臨整改或退庫。本文試從混合所有制企業(yè)在政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目銀行貸款實(shí)操層面方面分析相關(guān)問題，提出建議，以期在項(xiàng)目實(shí)施過程中起到一定的實(shí)際借鑒作用。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；混合所有制；融資

一、PPP項(xiàng)目運(yùn)作主要模式

2014年11月，財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定，常見的PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式包括：建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營、委托運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交、管理合同、改建-運(yùn)營-移交等。具體PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式的選擇主要取決于項(xiàng)目收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配、融資需求等因素。

二、PPP項(xiàng)目主要融資渠道

1.資本金融資

（1）單一主體投資。由一個(gè)單一主體（如建筑企業(yè)總公司）參股全額出資，還可由金融機(jī)構(gòu)單獨(dú)作為項(xiàng)目發(fā)起人出資設(shè)立項(xiàng)目公司。但就目前實(shí)踐情況來看，金融機(jī)構(gòu)獨(dú)家設(shè)立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的案例并不多見。

（2）聯(lián)合體投資。聯(lián)合體是指兩個(gè)及以上的法人、自然人或其他組織，組成一個(gè)新的聯(lián)合投標(biāo)人參與投標(biāo)。聯(lián)合體的常見組合有：施工單位、投資單位、設(shè)備供應(yīng)商、原材料供應(yīng)商、項(xiàng)目運(yùn)營商、關(guān)鍵技術(shù)公司等。其中，國有企業(yè)、民營企業(yè)聯(lián)合投標(biāo)的項(xiàng)目層出不窮，項(xiàng)目中標(biāo)后，國企、民企合資成立項(xiàng)目公司，即本文所述混合所有制企業(yè)。

值得注意的是，目前PPP相關(guān)法規(guī)并未要求政府方必須參股，所以目前市場上很多PPP項(xiàng)目政府方不參股，項(xiàng)目公司股東全部由社會資本方組成。

2.債務(wù)資金

（1）股東貸款。顧名思義，股東借款即項(xiàng)目公司向其股東借款，簽訂借款合同。根據(jù)《貸款通則》規(guī)定：企業(yè)之間不得違反國家規(guī)定辦理借貸或者變相借貸融資業(yè)務(wù)，因此股東貸款一般采用委托貸款形式。

（2）保理融資。保理融資又分為有追索權(quán)保理和無追索權(quán)保理。但保理融資期限較短（一般不超過3年），且大部分銀行不允許用貸款資金歸還外部機(jī)構(gòu)的保理款，因此，保理融資在PPP項(xiàng)目大規(guī)模運(yùn)營尚存在問題。

（3）銀行貸款。一般分為單個(gè)銀行貸款與銀團(tuán)貸款。銀行貸款一般需要借款人提供擔(dān)保措施（如以項(xiàng)目公司本身的現(xiàn)金流和全部收益作為還款來源向銀行申請貸款，并以項(xiàng)目公司的資產(chǎn)或者收益權(quán)作為還款擔(dān)保）。同時(shí)，視底層資產(chǎn)狀況，銀行方面會決定是否需要股東提供相應(yīng)增信措施。

（4）融資租賃模式。融資租賃又可以分為融資租賃及售后回租。但融資租賃方式對PPP合同中資產(chǎn)歸屬全有一定約束，即項(xiàng)目建成后的項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)歸屬于社會資本方，如果PPP合同約定項(xiàng)目建成后資產(chǎn)不歸屬于項(xiàng)目公司，租賃模式在實(shí)踐中將很難推進(jìn)。

三、混合所有制企業(yè)PPP項(xiàng)目貸款實(shí)操面臨的主要問題

1.項(xiàng)目端存在的問題

混合所有制項(xiàng)目公司存在多名股東，股東的企業(yè)性質(zhì)、履約能力不盡相同，銀行方面將特別關(guān)注。在審批環(huán)節(jié)中會重點(diǎn)考慮民營企業(yè)或個(gè)人的出資和履約能力，如果民營企業(yè)或個(gè)人履約出資能力有限，國有企業(yè)不能為民營企業(yè)提供擔(dān)保，很大程度會影響銀行貸款的落實(shí)。

同時(shí)，大部分PPP項(xiàng)目存在邊設(shè)計(jì)、邊選址、邊施工的情況，項(xiàng)目中標(biāo)，項(xiàng)目選址工作才開始啟動。前期行政審批手續(xù)及資料不齊全，用地性質(zhì)、規(guī)劃不符合，調(diào)整規(guī)劃時(shí)間一般在半年以上，辦理好合法合規(guī)建設(shè)項(xiàng)目手續(xù)的則需要更長時(shí)間，導(dǎo)致項(xiàng)目推動緩慢。部分PPP合同通過約定資本金金額（各股東均按照該資本金金額投入資本金，超出部分不予以投資）反算資本金比例，實(shí)際這是一種不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男袨?，?dǎo)致融資方案存在一定的瑕疵。

2.銀行端存在的問題

銀行端對風(fēng)險(xiǎn)控制的考核過嚴(yán)，導(dǎo)致銀行在項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)時(shí)過于謹(jǐn)慎，由于各銀行的信貸政策不同，所以銀行的審批權(quán)限也有所不同。項(xiàng)目類型、所在地財(cái)政、股東狀況、項(xiàng)目合規(guī)性等都決定了銀行的決策流程。而各銀行在均有內(nèi)部指引及指標(biāo)要求，不僅僅要求所在地GDP達(dá)標(biāo)，還需要一般公共預(yù)算收入、政府債務(wù)余額、債務(wù)率等方面達(dá)標(biāo)，部分銀行在貸款審批中對這一方面考慮的權(quán)重較大，如果財(cái)政分析不達(dá)標(biāo)或者銀行經(jīng)過測算認(rèn)為還款來源無法保障，則項(xiàng)目的可融資性將大幅降低。

銀行貸款一般首先考慮的是項(xiàng)目第一還款來源，第一還款來源如果屬于政府付費(fèi)，則需要排除政府隱性負(fù)債。

銀行在貸款審批時(shí)會考慮項(xiàng)目公司資本結(jié)構(gòu)，除達(dá)到國家規(guī)定比例外，銀行有自己的內(nèi)部評估系統(tǒng)，如果出現(xiàn)銀行要求的資本金比例與PPP合同約定的資本金比例不一致，應(yīng)提前與各股東進(jìn)行溝通，確保股東同意。

3.政府端存在的問題

政府對PPP項(xiàng)目的考核機(jī)制，特別是前端機(jī)制，存在一定的缺陷。項(xiàng)目可行性研究報(bào)告是編制“兩評一案”的基礎(chǔ)。部分地方政府急于推進(jìn)項(xiàng)目，可行性研究報(bào)告編制深度不夠，低估項(xiàng)目投資。初步設(shè)計(jì)概算費(fèi)用可能大幅度超過可研估算費(fèi)用，造成項(xiàng)目推進(jìn)困難，無法按期完工。同時(shí)，項(xiàng)目執(zhí)行的基礎(chǔ)《可行性研究報(bào)告》將面臨修編等問題。按照目前國家及地方對于項(xiàng)目可研及總投的相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目概算超出估算一定比例（一般為10%）后，將要求重新編制可研報(bào)告，這就勢必帶來修改“兩評一案”、更新PPP項(xiàng)目等一系列問題，最終導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)限于停滯或建設(shè)期延長。

四、對策建議

1.提前介入

建議在可研階段即介入PPP項(xiàng)目，避免在可研及“兩評一案”獲得批復(fù)后再次推翻，重新報(bào)批的情形。無法在可研階段介入，也應(yīng)在投標(biāo)前，組織專業(yè)設(shè)計(jì)單位現(xiàn)場踏勘，對可行性研究報(bào)告進(jìn)行評估，再決定是否進(jìn)行投標(biāo)，避免投資大幅超出估算的風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目后端爆發(fā)，給項(xiàng)目推進(jìn)帶來極大阻力。

2.溝通充分

在與各銀行前期溝通過程中應(yīng)提前了解銀行的審批權(quán)限，從發(fā)起到最終審批完成所需時(shí)間等因素。建議與銀行溝通確認(rèn)將項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分，按照一定的原則分開簽訂貸款合同，成熟一個(gè)，放款一個(gè)。？同時(shí)，多銀行推進(jìn)審批，擇優(yōu)使用。

在項(xiàng)目前期跟蹤過程中，應(yīng)與政府方協(xié)商，將資本金比例降到法定資本金的最低范圍，一是可以提高社會資本方的投資收益率，二是可以利用財(cái)務(wù)杠桿，充分發(fā)揮資金的效率。

3.慎重考慮民營企業(yè)股權(quán)

作為民營企業(yè)參股的混合所有制公司，按照目前的銀行審批要求和民營企業(yè)現(xiàn)狀，建議減少民營企業(yè)股比，從而減少其資本金額度，增加國有企業(yè)的資本金比例，弱化民營企業(yè)出資能力對銀行融資審批的影響。？如果無法實(shí)現(xiàn)，則應(yīng)與銀行溝通，采用民營企業(yè)開具履約保函、一次性投入資本金、放款前投入一定數(shù)額資本金以及民營企業(yè)母公司提供擔(dān)保等方式，達(dá)到銀行認(rèn)可民營企業(yè)出資能力的目的。

4.股東謹(jǐn)慎增信

PPP項(xiàng)目的融資主體是項(xiàng)目公司，缺乏歷史經(jīng)營業(yè)績，又缺乏資產(chǎn)，在銀行端的主體信用評級一般較低。這就導(dǎo)致項(xiàng)目公司在沒有外部擔(dān)保的情況下，難以獲得銀行的信用貸款，需要項(xiàng)目公司的股東方或第三方提供擔(dān)保。在混合所有制企業(yè)，當(dāng)前國資委嚴(yán)控央企擔(dān)保行為以及銀行對民營企業(yè)的擔(dān)保不信任的環(huán)境下，應(yīng)從項(xiàng)目收益角度與銀行充分溝通，盡量用項(xiàng)目本身現(xiàn)金流覆蓋還貸本息，股東不提供擔(dān)保，取得銀行方面的認(rèn)可，目前尚具備一定的可行性。同時(shí)，企業(yè)應(yīng)考慮多種方式的股東增信，除財(cái)務(wù)擔(dān)保外，可以通過行政擔(dān)保、安慰函等多種形式增強(qiáng)銀行信心，達(dá)到增信目的。

5.創(chuàng)新政府、銀行的考核體系

“考核是指揮棒”，從政府層面而言，應(yīng)把全項(xiàng)目生命周期作為考核目標(biāo)，避免地方政府僅僅為完成部分指標(biāo)而出現(xiàn)投資沖動，只顧啟動，不顧后果。銀行角度而言，應(yīng)在國家鼓勵(lì)國有企業(yè)混合所有制改革大大環(huán)境下，將對貸款風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制進(jìn)行革新，降低對個(gè)人的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，避免銀行觀望情緒持續(xù)。

五、結(jié)語

綜上所述，目前PPP項(xiàng)目融資仍然處于困難階段，造成這種困難的原因，有國家層面的政策導(dǎo)向問題，政策變化快，考核指標(biāo)不當(dāng)，地方財(cái)政能力有限，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)大部分時(shí)間處于觀望狀態(tài)。也有銀行層面風(fēng)險(xiǎn)控制問題，風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)鍵在于風(fēng)險(xiǎn)考量及考核力度，如果能在考核力度上對銀行予以松綁，相信PPP項(xiàng)目融資將能一定時(shí)間及范圍內(nèi)有較大轉(zhuǎn)變?！?/p>

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