鄒璐

隨著民用無人駕駛航空器（無人機）的廣泛應用，也產生了一系列嚴重的安全管控問題。本文通過一起真實案件，介紹與民用無人駕駛航空器飛行活動評審、機場凈空安全相關的法律制度，以及違規(guī)飛行的法律責任。

近年來，無人機應用范圍越來越廣泛，飛行高度也越來越高。根據中國民用航空局發(fā)布的《2018年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2018年底我國無人機注冊用戶超過27萬，其中，企事業(yè)單位用戶3.1萬，個人用戶24萬，有效駕駛員執(zhí)照約4.4萬本。全行業(yè)注冊的無人機共28.7萬架，累計經營性飛行活動時間37萬小時。隨著無人機行業(yè)的迅速發(fā)展，一系列安全監(jiān)管為題也隨之產生。例如，無人機進入公共敏感區(qū)域、墜落造成地（水）面第三人損害、在機場凈空區(qū)影響航班起降、碰撞建筑物等風險隱患也引起了行業(yè)的廣泛關注。

一、案情簡介

2018年2月的某日下午，某技術公司員工唐某、某航空公司郭某等4人在某市郊區(qū)的空地上，按照承包合同操縱一架油電混合動力無人機升空至約一千米，對礦區(qū)進行地形測繪航拍。

由于該地形測繪航拍未事先向軍方申請飛行空域和飛行計劃，在飛行過程中，被空軍雷達檢測為不明空情。隨即，空軍出動戰(zhàn)斗機查證并令其迫降。

雖然該無人機起飛時間不長，在警方與部隊聯(lián)合行動下被迅速查處，但客觀上已經造成了嚴重后果，導致軍區(qū)各級指揮機構和相關部隊千余人出動多部戰(zhàn)斗機、雷達、車輛參與處置，并導致該地區(qū)的多架民航班機延誤或被迫修改航線。

事后，這4名員工被移交當?shù)毓蔡幚恚蛏嫦舆^失以危險方法危害公共安全罪，被檢察機關批準逮捕。

當?shù)厝嗣駲z察院以涉嫌過失以危險方法危害公共安全罪提起公訴，法院審理認為被告人未向軍方申請飛行空域、飛行拍攝計劃，擅自放飛無人機，這種行為違反了航空管理法規(guī)，擾亂了空中管制秩序，造成嚴重后果，危害了公共安全，構成過失以危險方法危害公共安全罪。但考慮到被告人認罪態(tài)度較好并積極賠償相關損失，對4名被告人均作出判處有期徒刑1年，緩刑1年的判決。

二、無人機“黑飛”的法律界定

無人機是即民用無人駕駛航空器，那么，什么情況下屬于“黑飛”？根據我國民航規(guī)章，未向國家飛行管制部門提出臨時空域和飛行計劃申請，或未按照批準的飛行計劃放飛無人機，就屬于“黑飛”。

有的人認為購買了無人機之后就可以“天高任鳥飛”，把無人機當成是玩具，其實不然。近年來，國際、國內發(fā)生的無人機墜落損害地（水）面第三人、干擾民用航空航事件頻頻發(fā)生，更有犯罪分子利用無人機實施運輸危險品、違禁品、實施恐怖襲擊等犯罪活動。

歐洲是全球第一個擁有較為完善的無人機法律法規(guī)的地區(qū)。為了保障國家安全、居民人身財產安全，歐洲航空安全局在2019年發(fā)布了關于無人機管理的最新規(guī)定。該無人機通用準則適用范圍覆蓋整個歐洲，對無人機的技術和操作要求均作出了規(guī)定，旨在維護國家安全和個人隱私的同時促使無人機安全運行，推動行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

歐盟的各個成員國也出臺相關法規(guī)，例如法國當局要求無人機必須注冊電子賬號，德國當局要求所有無人機在機身標注所有權人的姓名和地址，其他國家如西班牙、葡萄牙等國都禁止無人機在夜間飛行。

歐盟的無人機通用準則于2020年6月在歐盟全境正式施行，并隨之取代各成員國既有的法規(guī)，統(tǒng)一了歐盟內部不同國家關于無人機的管理措施。自2020年6月起，歐盟范圍內運行的無人機，特別是具備捕獲個人數(shù)據傳感器的無人機，其操作者必須在其主要居住地或工作地進行注冊登記。

商用無人機對空中交通管制而言也是重大的挑戰(zhàn)，全球許多國家和地區(qū)，都在研究建立監(jiān)管法律體系，以應對商用無人機激增所帶來的機遇與挑戰(zhàn)。如果無人機與民航飛機發(fā)生碰撞，會對民航飛機造成不同程度的損傷，甚至導致機毀人亡的后果。我國對于無人機的管理有嚴格的規(guī)章制度，在2017年6月1日實施《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》，要求最大起飛重量為250克以上（含250克）的民用無人機擁有者必須實名登記。

三、民用無人駕駛航空器飛行活動評審

那么，是否一切無人機升空的行為都需要通過提前評審呢？根據《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》的規(guī)定，如果在民航使用空域內，如果同時滿足以下情形則不需要通過地區(qū)管理局的評審：

（一）放飛區(qū)域屬于機場凈空保護區(qū)以外;

（二）無人機的最大起飛重量小于或等于7KG;

（三）在視距內飛行，且天氣條件不影響持續(xù)可見無人駕駛航空器;

（四）在白天飛行;

（五）飛行速度不大于120千米/小時;

（六）民用無人駕駛航空器符合適航管理相關要求;

（七）駕駛員符合相關資質要求;

（八）在進行飛行前駕駛員完成對民用無人駕駛航空器系統(tǒng)的檢查;

（九）不得對飛行活動以外的其他方面造成影響，包括地面人員、設施、環(huán)境安全和社會治安等。

（十）運營人確保飛行活動持續(xù)符合以上條件。

換言之，除非滿足上述全部條件，否則一切無人機的飛行活動都必須通過民航地區(qū)管理局的評審。

四、無人機對機場凈空安全的影響

伴隨無人機新型產業(yè)的高速發(fā)展，放飛無人機威脅民航航班起降安全，擾亂機場凈空保護區(qū)秩序的事件時有發(fā)生，如果無人機與起降期間的民航客機發(fā)生碰撞、或者干擾無線電信號，后果不堪設想。

什么是機場凈空保護區(qū)呢？根據《國際民用航空公約》附件14的要求，機場凈空保護區(qū)主要指“航空器飛行升降帶和障礙物限制面得到有效凈空保障的區(qū)域”。各成員國在進行機場設計與運行規(guī)劃時，都要對此進行合乎標準的規(guī)定。由于飛機在起降期間的高度比較低，因此在機場上空必須劃定一個特定的區(qū)域，以保證航班起降的安全。這個劃定的區(qū)域就叫做機場凈空保護區(qū)。在凈空保護區(qū)內，機場將采取相關措施驅逐鳥類并避免一切干擾飛機起降的因素（如風箏、氣球、煙火等）。同時在城市規(guī)劃上，這些區(qū)域也不能有無關的障礙物和建筑物。鄰近該區(qū)域的建筑物、煙囪等均有高度限制，同時在外觀顏色上也要符合一定的要求，便于駕駛員識別，避免發(fā)生碰撞的危險。歸根結底，都是為了為了航空器的起降安全和機場的使用正常。

我國現(xiàn)行《中華人民共和國民用航空法》、《民用機場管理條例》都列舉了禁止在民用機場和機場凈空保護區(qū)域內所從事的活動。例如禁止修建可能在空中排放大量煙霧、粉塵、或者會發(fā)出爆破聲音（如打靶場、強烈爆炸物品倉庫）等可能影響民航安全的建筑物，禁止修建不符合凈空要求、影響助航設備使用或者影響電磁環(huán)境的建筑物或者設施、物體、標志等。此外，也禁止放飛影響飛行安全的鳥類動物和其他物體。

由此可見，民眾隨意放飛無人機，將會導致不同程度的法律后果。

五、無人機“黑飛”的法律責任

現(xiàn)行《中華人民共和國民用航空法》第十五章規(guī)定了危害民航正常安全秩序行為的法律責任，但沒有涉及不法干擾機場凈空保護區(qū)行為的相關內容。

在司法實踐中，放飛無人機行為如果尚不構成刑事犯罪的，一般依照治安管理處罰法進行處罰。即依據《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條第一款第四項規(guī)定，擅自放飛無人機構成非法攔截航空器，影響航班正常運行，未構成犯罪的，處以警告或200元以下罰款。情節(jié)較重的，則處以5日以上10日以下拘留，可以并處500百元以下罰款。實際上，擅自放飛無人機影響航班正常運行，即使未構成犯罪，所造成的經濟損失也是巨大的。但由于現(xiàn)行《治安管理處罰法》發(fā)布于2005年，時至今日，其規(guī)定的處罰力度和處罰數(shù)額的震懾力都有一定的局限性。

為有效應對社會治安管理新情況、新問題，更好地維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規(guī)范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責，2017年1月，我國公安部發(fā)布了《中華人民共和國治安管理處罰法 （修訂公開征求意見稿） 》，其中新增第四十六條界定了新型非法干擾機場凈空的行為，具體包括違反國家規(guī)定在低空飛行無人機、動力傘、三角翼等通用航空器、航空運動器材，或升放無人駕駛自由氣球、系留氣球等升空物體等，與現(xiàn)行規(guī)定相比，征求意見稿明文規(guī)定了無人機的相關內容。

《中華人民共和國刑法》第一百二十一條規(guī)定了劫持航空器罪，第一百二十三條規(guī)定了暴力危及飛行安全罪，第一百三十一條規(guī)定了重大飛行事故罪，第二百九十一條規(guī)定了編造、傳播虛假恐怖信息罪等，這些屬于對民航犯罪的明文規(guī)定。由于法律本身具有的穩(wěn)定性和滯后性，新型的非法干擾機場凈空保護區(qū)的行為在刑法中沒有對應的罪名和具體的條款。對于無人機干擾機場凈空保護區(qū)的行為，根據目前司法實踐，如果非法放飛無人機危害民航安全造成嚴重后果，構成犯罪的，一般以危害公共安全罪論處。

總體而言，我國民用無人機相關法律法規(guī)位階較低，對于無人機“黑飛”等行為的引發(fā)的安全隱患、法律后果，無人機侵權及救濟問題，無人機隱私侵權行為規(guī)制問題等方面，均沒有具體的法律規(guī)定，因此，盡快發(fā)展和完善無人機違法、犯罪方面的法律規(guī)制體系尤為重要。例如，可以參考歐盟無人機通用準則，對于無人機操作風險等級進行劃分，對于風險較低的情況，需要對無人機的重量進行限制，對于風險較高的等級，由專門機關對無人機進行飛行的審批或授權，對于風險等級最高的級別則需要提前獲得認證，其操作人員的資質、培訓要求等也亟待進一步細化。同時，也應關注國家、環(huán)境安全、公民個人隱私財產安全的保護和救濟。

（作者單位：廣州民航職業(yè)技術學院航空港管理學院）